Toelichting bij COM(2001)125-3 - Voorwaarden voor toegang tot het net voor grensoverschrijdende handel in elektriciteit - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2001)125-3 - Voorwaarden voor toegang tot het net voor grensoverschrijdende handel in elektriciteit. |
|---|---|
| bron | COM(2001)125   |
| datum | 13-03-2001 |
|
52001DC0125
Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement - Voltooiing van de interne energiemarkt /* COM/2001/0125 def. */
Inhoudsopgave
- MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT - Voltooiing van de interne energiemarkt
- 2. De interne markt voor elektriciteit en gas - tot nu toe geboekte vooruitgang
- 2.1. Het wettelijk kader
- Opening van de gas- en elektriciteitsmarkt in de EU - 2000
- 2.4. De ontwikkeling van de handel in de interne markt
- 2.4.1. Huidige situatie en trends in de interne markt
- 2.4.2. De werkzaamheden van het Forum van Florence en van Madrid
- 2.4.4. Congestiebeheer
- 2.4.5. De behoefte aan verdere maatregelen
- 2.4.6. Gas: het Forum van Madrid
- -Elektriciteitsinfrastructuur
- -Gasinfrastructuur
- -Herziening van de richtsnoeren voor trans-Europese netwerken
- 2.4.8. Conclusie
- 2.5. Doelstellingen van openbare dienstverlening
- 2.6. Voorzieningszekerheid
- 2.7. Gevolgen van de opening van de energiemarkt voor het milieu
- Conclusie
- 2.8. De effecten van concurrentie op de werkgelegenheid
- 2.9. Handel met derde landen
- 2.9.1. Totstandbrenging van een betrouwbaar wettelijk kader voor de handel in elektriciteit met niet-EU-landen
- 2.9.2. Volgende stappen
- 3. Conclusies
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT - Voltooiing van de interne energiemarkt
Inleiding
De energiesector werd veel later voor concurrentie opengesteld dan andere sectoren van de economie in de context van de in 1985 gestelde doelstelling om in 1992 een eenheidsmarkt zonder binnengrenzen in Europa tot stand te brengen. De richtlijnen voor elektriciteit en gas i, die in 1996 en 1998 aangenomen werden en respectievelijk in februari 1999 en augustus 2000 geïmplementeerd moesten worden, vulden dit hiaat gedeeltelijk en vormen een belangrijke stap naar de totstandbrenging van een interne markt in deze sectoren. De doelstelling van de richtlijnen is het openen van de markt voor elektriciteit en gas door middel van een geleidelijke invoering van concurrentie en daarmee een verhoging van de doeltreffendheid van de energiesector en het concurrentievermogen van de Europese economie als geheel.
Volledige opening van de energiemarkt is een sleutelfactor in het versterken van het concurrentievermogen van Europa en het verhogen van het welzijn van de burgers. Elektriciteit is de belangrijkste secundaire energiebron in de Europese Unie en de elektriciteitssector is een van de grootste sectoren van de economie in Europa. De jaarlijkse productie bedraagt ongeveer 2 500 terawattuur i met een omzet van circa 150 miljard EUR. Het belang van aardgas in de primaire energievoorziening van de EU stijgt, met name omdat het de geprefereerde brandstof bij de elektriciteitsproductie is. De waarde van de gasverkoop in de EU wordt geschat op circa 100 miljard EUR per jaar (inclusief belastingen).
Energiekosten vertegenwoordigen een belangrijk deel van de productiekosten in Europa. Op een wereldomvattende en concurrerende markt is het van essentieel belang doeltreffendheid in de energievoorziening en concurrerende energieprijzen te waarborgen. De hoge olieprijzen van de laatste maanden gecombineerd met de traditionele koppeling van olie- en gasprijzen in Europa hebben de potentiële voordelen van gas-gasconcurrentie, een belangrijke factor in de totstandbrenging van de interne energiemarkt, bijzonder duidelijk gemaakt.
In deze mededeling wordt geconcludeerd dat de effecten van het openen van de markt tot dusver positief zijn, zowel met betrekking tot de ontwikkeling van de markt als zodanig als met betrekking tot de invloed van de openstelling op gerelateerde belangrijke beleidsterreinen zoals doelstellingen van openbare dienstverlening, milieu en voorzieningszekerheid. Teneinde de interne energiemarkt te voltooien en er volledig profijt van te trekken, moeten nu echter verdere maatregelen worden getroffen. De aard van de maatregelen die nodig zijn om deze impuls te leveren, wordt in kaart gebracht; zij hebben betrekking op de mate waarin de markt wordt geopend ("kwantitatieve voorstellen") en de minimumverplichtingen inzake de toegang tot het net, consumentenbescherming, regelgeving en de ontvlechting van de transmissie- en distributiefunctie in geïntegreerde gas- en elektriciteitsbedrijven ("kwalitatieve voorstellen").
Op basis van deze conclusies heeft de Commissie een formeel voorstel ingediend tot wijziging van de richtlijnen voor elektriciteit en gas. Voorts is een verordening voorgesteld waarin de beginselen en procedures met betrekking tot de voorwaarden voor toegang tot het net voor grensoverschrijdende elektriciteitshandel worden uiteengezet.
De mededeling voldoet dus aan het verzoek van de Europese Raad van Lissabon van 23 en 24 maart 2000 om snel werk te maken van de voltooiing van de interne markt voor elektriciteit en gas. Daarmee wordt ook gehoor gegeven aan het verzoek van het Europees Parlement tot de Commissie om een gedetailleerd tijdschema vast te leggen binnen welke nauwkeurig omschreven doelstellingen dienen te worden gerealiseerd om uiteindelijk te komen tot een geleidelijke maar volledige liberalisering van de energiemarkten i. Op basis van een vroegere mededeling van de Commissie i, waarin een eerste analyse van de stand van zaken met betrekking tot de opening van de elektriciteitsmarkt werd geleverd en werd nagegaan welke maatregelen moeten worden genomen om het functioneren van de interne elektriciteitsmarkt te vergemakkelijken, herhaalde de Energieraad van 30 mei 2000 de oproep van de Europese Raad van Lissabon. i
Bij het opstellen van deze mededeling en alvorens een conclusie te trekken, achtte de Commissie het belangrijk de meningen te horen van alle partijen die een belang in deze zaak hebben, d.w.z. sociale partners, elektriciteitsproducenten, gasproducenten, transmissiesysteembeheerders (hierna genoemd TSO's - Transmission System Operators), distributeurs, verbruikers en andere belanghebbende partijen. Daarom werd in september 2000 een openbare hoorzitting georganiseerd. Bijna 120 verenigingen en ondernemingen namen hieraan deel.
De richtlijnen voor elektriciteit en gas (96/92/EG en 98/30/EG) traden respectievelijk op 19 februari 1997 en 10 augustus 1998 in werking en moesten, overeenkomstig de algemene regel, twee jaar later in de nationale wetgeving geïmplementeerd zijn.
Hoewel de twee richtlijnen de specifieke technische en commerciële eigenschappen van de twee sectoren weergeven, zijn ze in belangrijke mate gebaseerd op dezelfde sleutelmaatregelen die de markt voor concurrentie moeten openen. Exclusieve rechten voor de invoer en uitvoer van gas en elektriciteit en voor het bouwen en exploiteren van gas- en elektriciteitsfaciliteiten werden na de tenuitvoerlegging van de richtlijnen afgeschaft. Met betrekking tot elektriciteit werd de constructie van nieuwe productie-installaties ook volledig voor concurrentie opengesteld.
Met betrekking tot de mate van marktopening stelden de richtlijnen minimumdoelen voor de marktopening vast die in het geval van elektriciteit overeenkomen met 30% van het binnenlandse verbruik in 2000 en 35% in 2003. Voor gas moet de marktopening 20% in 2000 en 28% in 2003 bedragen. Dit opent voor de grootste verbruikers de mogelijkheid hun leveranciers vrij te kiezen. Met betrekking tot gas krijgen ook alle gasgestookte elektriciteitscentrales deze mogelijkheid, ongeacht hun jaarlijkse verbruik.
Hoewel opening van een belangrijk deel van de markt (kwantitatieve opening) essentieel is voor de ontwikkeling van de concurrentie, vormt dit op zich geen waarborg dat de markt in de praktijk werkt. In deze context is toegang tot het net een belangrijk punt, in het bijzonder wanneer rekening wordt gehouden met het feit dat het waarschijnlijk een natuurlijk monopolie blijft. In de meeste gevallen zal het overigens niet economisch verantwoord zijn nog een net aan te leggen naast de bestaande netten, die bijgevolg essentiële infrastructuur vormen. Het is daarom van cruciaal belang dat marktpartijen eerlijke toegang tot de transmissie- en distributienetten, inclusief alle noodzakelijke ondersteunende diensten in verband daarmee, kunnen krijgen ('toegang voor derden': TPA of third party access). Het tot stand brengen hiervan wordt waarschijnlijker indien het beheer van de transmissie- en distributiesystemen (die in de praktijk vaak door verticaal geïntegreerde bedrijven worden beheerd) functioneel gescheiden worden van de andere commerciële belangen, in het bijzonder opwekking/productie en levering.
De richtlijnen boden de lidstaten een keuze tussen een systeem met toegang voor derden dat gebaseerd is op gepubliceerde tarieven die voor alle afnemers gelden ("gereguleerde toegang voor derden") en een op onderhandelingen tussen de partijen gebaseerd systeem met gepubliceerde commerciële hoofdvoorwaarden ("onderhandelde toegang voor derden"). Met betrekking tot ontvlechting zijn geïntegreerde bedrijven verplicht hun verschillende bedrijfsactiviteiten te ontvlechten door middel van het scheiden van hun boekhouding en het beschermen van commercieel gevoelige informatie met behulp van 'Chinese muren'. Bovendien moet krachtens de elektriciteitsrichtlijn een onafhankelijke (ten minste wat het management betreft) transmissienetbeheerder ("TSO") worden aangewezen om non-discriminatie in het gebruik van het systeem tussen de gevestigde en nieuwe marktpartijen te waarborgen. Lidstaten zijn verder verplicht een bevoegde en onafhankelijke autoriteit voor 'geschillenbeslechting' te benoemen.
2.2. Implementatie in de praktijk i
Alle lidstaten hebben nu nationale wetgeving aangenomen die de bepalingen van de Richtlijn betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne elektriciteitsmarkt implementeert. België moet echter nog de afgeleide wetgeving (uitvoeringsbesluiten) aannemen die nodig is om de wetten toe te passen.
Met betrekking tot gas hadden de meeste lidstaten op 10 augustus 2000 de gasrichtlijn in hun primaire wetgeving geïmplementeerd. Voor deze landen onderzoekt de Commissie op dit moment de invoeringswetgeving om te waarborgen dat aan alle gedetailleerde eisen van de richtlijnen wordt voldaan. Drie lidstaten (Frankrijk, Luxemburg en Duitsland) hebben dit proces echter nog niet voltooid; er zijn dan ook inbreukprocedures ingeleid.
Desondanks is de eerste ervaring met betrekking tot de tenuitvoerlegging van de richtlijnen bemoedigend. Op het punt marktopening, bijvoorbeeld, gaat de overgrote meerderheid van de lidstaten verder dan wettelijk verplicht is en veel lidstaten hebben al besloten de markt geleidelijk volledig open te stellen.
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
Voorts heeft een duidelijke meerderheid van de lidstaten ter flankering van de marktopening gekozen voor structurele maatregelen die hoogstwaarschijnlijk bevorderlijk zijn voor een doeltreffende concurrentie. De meeste lidstaten hebben namelijk gekozen voor gereguleerde toegang voor derden, de vergunningsprocedure voor nieuwe productie-installaties, volledige wettelijke ontvlechting van transmissiesysteembeheerders en de instelling van onafhankelijke regelgevende instanties.
De trend naar gereguleerde toegang voor derden en strikte ontvlechting is echter minder duidelijk bij gas dan bij elektriciteit; slechts zes lidstaten streven naar of overwegen ernstig een wettelijke of eigendomsscheiding van de transport- en commerciële leveringsactiviteiten van geïntegreerde bedrijven.
In dit stadium kan dan ook worden gezegd dat de staat van tenuitvoerlegging bemoedigend is. De praktijk heeft echter al geleerd dat verdere verbeteringen en inspanningen nodig zijn om een soepele werking van de twee markten te waarborgen.
Zoals hierboven aangetoond verschilt de mate van marktopening aanzienlijk tussen de lidstaten en zonder verdere maatregelen zal deze trend zich waarschijnlijk voortzetten. Het beeld is verre van uniform, hoewel een overgrote meerderheid van de lidstaten, naar de huidige verwachtingen, alle afnemers van elektriciteit in 2007 en alle afnemers van gas in 2008 zal liberaliseren. Deze situatie heeft tot grote bezorgdheid bij de meeste lidstaten en marktpartijen geleid. Zij vrezen dat op de interne markt - indien deze situatie langere tijd blijft bestaan - geen echte gelijke concurrentievoorwaarden zullen ontstaan. De reciprociteitsbepalingen in de richtlijnen voor elektriciteit en gas werden ontwikkeld, op een tijdelijke basis, om de kwestie van kwantitatieve onevenwichtigheden in de marktopening aan te pakken. De ervaring op de elektriciteitsmarkt heeft echter aangetoond dat het voor een dergelijke bepaling wellicht onmogelijk is om rekening te houden met alle aspecten van het tot stand brengen van gelijke concurrentievoorwaarden tussen de lidstaten en exploitanten i.
Op de openbare hoorzitting werd het belang hiervan inderdaad door een overgrote meerderheid van degenen die commentaar leverden, benadrukt. Het aanzienlijk uiteenlopende concurrentieklimaat in de lidstaten, bijvoorbeeld op het stuk van de aankoopmogelijkheden voor goedkopere elektriciteit door het MKB, werd beschouwd als een belangrijke concurrentieverstoring. Meer dan 80% van de ondervraagden pleitte op de hoorzitting dan ook voor een volledige marktopening op korte tot middellange termijn.
Marktopening is belangrijk, maar om in de praktijk doeltreffend te zijn moet eerlijke en niet-discriminerende toegang tot het net gewaarborgd zijn. Hoewel in dit opzicht belangrijke vooruitgang geboekt is, in het bijzonder in het geval van elektriciteit, is nog steeds verdere verbetering nodig. De vele klachten die de Commissie, nationale regeringen en regelgevende instanties alsmede mededingingsautoriteiten hebben ontvangen, wijzen erop dat het uiteindelijke doel van niet-discriminerende toegang tot het net in de praktijk nog niet volledig bereikt is. Bovendien hebben ondernemingen de Commissie erop gewezen dat daar waar duidelijke en doeltreffende ontvlechting in combinatie met standaardtarieven en gepubliceerde tarieven voor toegang voor derden ontbreken, dit een belangrijke belemmering voor toetreding tot de markt vormt, aangezien men niet gelooft dat er een werkelijke en niet-discriminerende toegang tot het net zal zijn. Als zodanig vertegenwoordigt dit een belangrijke beperking in de ontwikkeling van een doeltreffende interne energiemarkt. De systemen en regels inzake toegang voor derden en de mate van ontvlechting spelen in dit opzicht een belangrijke rol. Deze fundamentele factoren in de totstandbrenging van eerlijke concurrentie komen eveneens aan bod in het recente Groenboek over voorzieningszekerheid i.
Derhalve kan worden geconcludeerd dat om tot echte concurrentie te komen die leveranciers en verbruikers concrete resultaten biedt, een doeltreffende ontvlechting en gepaste, eerlijke en niet-discriminerende voorwaarden voor toegang tot de Europese gas- en elektriciteitsnetten zijn vereist. Wanneer niet aan beide voorwaarden wordt voldaan, is concurrentievervalsing altijd mogelijk. Met betrekking tot de structuur van de gassector is de ontwikkeling van werkelijke aanbodconcurrentie in de gassector aan het toeleveringseind van de gasvoorzieningsketen eveneens van vitaal belang. Zowel de gasrichtlijn als het concurrentiebeleid kunnen een belangrijke rol spelen in het bewerkstelligen hiervan.
Deze kwalitatieve aspecten werden eveneens door de deelnemers aan de hoorzitting onderstreept als zijnde essentieel voor het waarborgen van de ontwikkeling van echte, doeltreffende en eerlijke concurrentie. Meer dan 70% van de ondervraagden op de hoorzitting was inderdaad voor het verscherpen van de bestaande ontvlechtingsbepalingen. Afgezien van de vertegenwoordigers van de gassector geloofden in feite maar twee van de aanwezige organisaties en ondernemingen dat de huidige bepalingen in de richtlijn geschikt zijn om eerlijke concurrentie te waarborgen. Bovendien stond met betrekking tot de toegang voor derden geen van de ondervraagden positief tegenover het systeem van een van geval tot geval onderhandelde toegang voor derden, zoals thans door de richtlijn toegestaan wordt.
In dit verband onderstreepten veel deelnemers eveneens het belang van het bestaan van een onafhankelijke nationale regelgevende instantie; enkele deelnemers legden zelfs de nadruk op de behoefte aan een regelgevende instantie op Europees niveau. Een regelgevende instantie is belangrijk om tot een echte concurrerende markt te komen, vooral om te zorgen voor niet-discriminerende toegang tot het net. Regelgevende instanties hebben de bevoegdheid om nettarieven vast te stellen en goed te keuren en ex-ante op de markt in te grijpen, in tegenstelling met mededingingsautoriteiten, die uitsluitend ex-post mededingingsproblemen kunnen oplossen volgens procedures die niet geschikt zijn voor het vaststellen van tarieven.
Het is ten slotte belangrijk dat ter zake een gemeenschappelijke aanpak wordt bepaald, op basis van hoge normen, om iedereen gelijke voorwaarden te waarborgen, met name in het licht van de ontwikkeling van soortgelijke regels in kandidaat-landen.
Bijgevolg kan worden geconcludeerd dat, ook al levert het bestaande marktopeningsproces voordelen op voor het Europese concurrentievermogen in het algemeen, er toch - reeds in dit vroege stadium - verschillende zwakke punten in het huidige wettelijke kader lijken te zijn die gecorrigeerd moeten worden indien een volledig operationele interne markt voor gas en elektriciteit tot stand moet worden gebracht.
Prijsontwikkelingen i
Elektriciteitsprijzen voor industriële verbruikers zijn in bijna alle lidstaten gedaald sinds de elektriciteitsrichtlijn geïmplementeerd werd. Over het algemeen worden de meest significante prijsverlagingen aangetroffen in lidstaten die meer dan het wettelijk vereiste minimum zijn geopend en waar op de markt werkelijk binnenlandse of importconcurrentie heerste. Dit blijkt uit onderstaande grafiek, die de prijsontwikkelingen voor industriële grootverbruikers sinds 1995 laat zien.
>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>
Bron: Eurostat Noot: Energieheffingen en BTW zijn niet in de prijzen inbegrepen en de prijzen zijn gedefleerd. Onder 'industrie' wordt verstaan: met een jaarlijks elektriciteitsverbruik van 2 GWh
In het VK, het eerste land dat werk maakte van de liberalisering, werden aanzienlijke prijsverlagingen waargenomen sinds de markt in 1990 is opengesteld; prijzen voor bijvoorbeeld industriële verbruikers in het VK zijn sindsdien reëel gemiddeld 35% lager geworden, vergeleken met een gemiddelde van 25% in de Gemeenschap. In Finland en Zweden, waar de markt later is opengesteld, waren de prijsverlagingen ook aanzienlijk; 20% in Finland sinds 1995 en 15% in Zweden sinds 1996. Dit is opmerkelijk wanneer in aanmerking wordt genomen dat de elektriciteitsprijs in deze twee landen al vóór de marktopening tot de laagste van Europa behoorde. In Duitsland ten slotte, waar de markt pas recent is opengesteld, daalden de prijzen snel, en wel met gemiddeld 25% van maart 1998 tot augustus 2000.
Verlagingen van de elektriciteitsprijs beperken zich niet tot de industrie, hoewel de gevolgen minder uitgesproken zijn voor huishoudens. De grootste prijsverlagingen kunnen worden waargenomen in lidstaten waar de verbruikers vrij hun leverancier kunnen kiezen en met name waar het de facto gemakkelijk is om van leverancier te veranderen. Ervaring in Finland en Zweden toont bijvoorbeeld aan dat huishoudens profijt konden trekken van de openstelling van de markt, toen niet langer diende te worden geïnvesteerd in dure meettoestellen en het concept van gestandaardiseerde belastingsprofielen i werd ingevoerd. Sinds 1998 zijn de gemiddelde prijzen voor huishoudens in Finland met 13% en in Zweden met 16% gedaald i.
De ontwikkeling van de elektriciteitsprijs is dus zeer positief sinds een begin is gemaakt met het openstellen van de markt in de Europese Unie. Daaruit kan evenwel niet worden geconcludeerd dat de prijzen zullen blijven dalen naarmate de markt verder wordt geopend. Een van de belangrijkste factoren die bepalend zijn voor de elektriciteitsprijs, is de brandstof die voor de opwekking ervan wordt gebruikt. De Europese Unie heeft bijvoorbeeld weinig invloed op de ontwikkeling van de prijs van ruwe olie en, althans momenteel, van aardgas, die in de meeste lidstaten aan de olieprijs is gekoppeld. Een echte concurrerende markt waarborgt echter dat de prijs een adequate weergave van vraag en aanbod vormt en dat de efficiëntie wordt verhoogd, hetgeen met de vroegere door nationale monopolies gedomineerde marktstructuur niet mogelijk was.
Het beeld voor gas is minder duidelijk. Het effect van de marktopening op de gasprijzen werd in belangrijke mate vertekend door de stijging van de olieprijzen en de ontwikkeling van de koers van de euro ten opzichte van de Amerikaanse dollar. In zekere mate weerspiegelt dit de structurele verschillen tussen gasproductie en elektriciteitsopwekking en de contractuele afspraken voor gasvoorziening, met inbegrip van de koppeling van de gasprijs aan de olieprijs. Zolang zich geen echte gas-gasconcurrentie ontwikkelt, zullen de gasprijzen geen juiste weergave vormen van de vraag-en-aanbodsituatie op de gasmarkt, los van die op de oliemarkt. Niettemin heeft de invoering van concurrentie, bijvoorbeeld in het VK, naast andere factoren zoals ruime brandstofleveringen en het relatieve isolement van de VK-markt, in eerste instantie geleid tot lagere gasprijzen. Tussen 1990 en 1999 daalden de gemiddelde prijzen voor industriegas in het VK met 45% en met 20% voor huishoudens i. Na de inbedrijfstelling van de Interconnector van Bacton in het VK naar Zeebrugge in België in oktober 1998 zijn de gasprijzen in het VK in de loop van 2000 zo goed als verdubbeld, vooral ten gevolge van de stijgende gasprijzen op het continent, die aan de olieprijs zijn gekoppeld, welke in de afgelopen 18 maanden aanzienlijk is gestegen.
De gasprijzen vertonen van lidstaat tot lidstaat enorme verschillen. Deze situatie kan leiden tot verstoringen op de markt in industrietakken die energie gebruiken. Er moet ook worden opgemerkt dat het MKB op het gebied van prijzen op dit moment vaak in het nadeel is vergeleken met industriële grootverbruikers, in het bijzonder wanneer het gebonden eindverbruikers betreft die hun leverancier niet kunnen kiezen.
Het is belangrijk dat toezicht wordt uitgeoefend op de interne markt voor elektriciteit en gas om de ontwikkeling van daadwerkelijke concurrentie te waarborgen en ook om ervoor te zorgen dat lagere elektriciteits- en gasprijzen geen negatief effect hebben op de ontwikkeling van milieuvriendelijke technologieën met betrekking tot duurzame energiebronnen en energie-efficiëntie. Dit geldt niet alleen voor elektriciteitsprijzen voor de eindverbruiker, maar ook voor concurrentie-indicatoren - waarbij bijvoorbeeld wordt nagegaan in welke mate na het openstellen van de markt van leverancier wordt veranderd, hoe de marktaandelen veranderen en hoeveel elektriciteitsbedrijven als nieuwkomers de markt betreden. Er mag evenmin uit het oog worden verloren dat juist de mogelijkheid van nieuwkomers op de markt voldoende is om de gevestigde leveranciers aan te zetten tot prijsverlagingen. Een analyse van de marktaandelen is misschien geen nauwkeurige indicator van het liberaliseringseffect. Het is dan ook belangrijk dat transmissie- en distributietarieven in de gehele Gemeenschap worden vergeleken, zodat de nationale regelgevende instanties over de vereiste informatie beschikken voor een juiste vergelijking van de binnenlandse tariefniveaus. De Commissie heeft onlangs een onderzoek ter zake opgezet en dit zal deel blijven uitmaken van de lopende werkzaamheden.
De doelstelling van de richtlijnen voor elektriciteit en gas is de totstandbrenging van een werkelijk geïntegreerde eenheidsmarkt, niet vijftien min of meer geliberaliseerde maar grotendeels nationale markten. Het is derhalve bemoedigend dat de grensoverschrijdende handel ook toeneemt. De totale omvang van de handel in elektriciteit bijvoorbeeld is gelijk aan ongeveer 8% van de totale elektriciteitsproductie in de Gemeenschap. Zoals vermeld in het Groenboek over voorzieningszekerheid i, is dit handelsniveau veel lager dan in andere sectoren die veel profijt hebben getrokken van de interne markt, zoals telecommunicatie, financiële diensten en industrieproducten.
De onderstaande tabel vermeldt het niveau van werkelijke export en import voor elk land in 1999 i:
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
Hoewel de grensoverschrijdende handel nog beperkt is, betekent dit niet dat de concurrentie nog geen effect heeft gesorteerd. Zoals reeds opgemerkt, is de elektriciteitsprijs namelijk in bijna alle lidstaten gedaald sinds de implementatie van de elektriciteitsrichtlijn. Zowel de concurrentie op nationaal niveau als de druk van buitenlandse concurrentie heeft de elektriciteitsproducenten ertoe verplicht, ondanks materiële beperkingen, de prijzen te verlagen om hun klanten te behouden.
Een belangrijke indicator van de mate waarin een werkelijk geïntegreerde interne markt tot ontwikkeling komt, is bovendien het aantal afnemers dat van leverancier verandert en of nieuwe leveringen afkomstig zijn uit een centrale die zich in een andere lidstaat bevindt. De Commissie is in dit verband dan ook een voortgangscontrole begonnen en heeft de industrie, lidstaten en nationale regelgevende instanties om desbetreffende informatie, voorzover beschikbaar, verzocht. Hoewel nog niet voor alle lidstaten gegevens beschikbaar zijn, kan reeds een aantal indicatoren worden onderkend.
Volgens de thans beschikbare informatie, die de Commissie heeft kunnen verzamelen, is het aantal afnemers dat van leverancier is veranderd, het hoogste in de lidstaten waar de markt al in een vroeg stadium is opengesteld. In Finland bijvoorbeeld is ongeveer 20% van leverancier veranderd, terwijl in Zweden en het Verenigd Koninkrijk de meeste industriële afnemers al ten minste eenmaal van leverancier zijn veranderd sinds concurrentie is ingevoerd in 1996. Ook in de lidstaten waar de markt pas later is opengesteld, is een trend naar het veranderen van leverancier merkbaar. In Frankrijk, Duitsland, Spanje en Portugal, bijvoorbeeld, is naar schatting circa 5% van de in aanmerking komende afnemers van leverancier veranderd.
Over het land van herkomst van de nieuwe leverancier die afnemers hebben gekozen, is de informatie zeer beperkt. De meeste afnemers blijken evenwel voor een nationale leverancier te kiezen, behalve in landen die door één binnenlandse leverancier worden gedomineerd. Het is belangrijk de ontwikkelingen te volgen; meer informatie hierover kan worden verwacht van de indicatoren die de Commissie, via EUROSTAT, momenteel uitwerkt om de werking van de interne markt te volgen en te beoordelen.
Deze ontwikkelingen tonen aan dat in de Gemeenschap een echte concurrerende markt tot stand begint te komen. Daaruit blijkt evenwel ook dat die markt nog verre van voltooid is.
In landen waar de elektriciteitsmarkt wordt gedomineerd door een of twee producenten die alle in het land verbruikte elektriciteit produceren, kan een concurrerende omgeving, d.w.z. een echte markt, alleen maar tot stand komen als er aanzienlijke invoermogelijkheden zijn.
Indien het grensoverschrijdende handelsverkeer beperkt blijft en de markten voornamelijk nationaal zijn, zal de opwekkingscapaciteit in de Unie bovendien waarschijnlijk niet efficiënt worden benut. Indien bijvoorbeeld de export aan materiële belemmeringen onderhevig blijft, is het mogelijk dat in een bepaald land nieuwe productie-installaties worden gebouwd, ook al is er in een ander land overtollige capaciteit aanwezig die met sluiting wordt bedreigd. Een dergelijke situatie kan, ten slotte, van invloed zijn op de voorzieningszekerheid in de Unie, indien nieuwe installaties een geïmporteerde energiebron - bijvoorbeeld aardgas - gebruiken, terwijl bestaande centrales, die met sluiting worden bedreigd, gebruik maken van energiebronnen die uit een oogpunt van voorzieningszekerheid niet of minder problematisch zijn, zoals duurzame energiebronnen.
Voor een oplossing van deze problemen is het essentieel dat de mogelijkheden voor handelsverkeer maximaal zijn. In deze context zijn drie belangrijke maatregelen noodzakelijk:
*geschikte regels voor de prijsbepaling van grensoverschrijdend handelsverkeer;
*regels voor toewijzing en beheer van schaarse koppelingscapaciteit;
*indien economisch verantwoord, uitbreiding van de bestaande werkelijke koppelings capaciteit.
Al deze punten vormen een essentiële aanvulling op de elektriciteits- en gasrichtlijn.
Om deze punten, en met name de eerste twee, aan te pakken heeft de Europese Commissie het initiatief genomen en twee nieuwe instanties opgericht - het Electricity Regulatory Forum (het Regelgevende Forum voor Elektriciteit) van Florence in 1998 en het European Gas Regulatory Forum (het Europese Regelgevende Forum voor Gas) van Madrid in 1999. De bovengenoemde punten zijn technisch en complex van aard en ontwikkelen zich snel; de forums vormen een geschikt en soepel mechanisme om op dit gebied vooruitgang te boeken. De forums komen twee keer per jaar bijeen en bestaan uit vertegenwoordigers van lidstaten, nationale regelgevende instanties, de Europese Commissie, transmissiesysteembeheerders, leveranciers van en handelaren in elektriciteit en gas, verbruikers, netgebruikers en elektriciteits- en gasbeurzen.
Voor beide forums was de eerste stap de oprichting van een instantie die de transmissiesysteembeheerders (TSO's) vertegenwoordigt. Voor elektriciteit werd dus de European Transmission System Operators Association (de Europese Organisatie van Transmissiesysteembeheerders, ETSO) opgericht, een geheel nieuwe instantie die onafhankelijk is van andere organisaties of instanties in de elektriciteitssector. Met betrekking tot gas werd in de zomer van 2000 een groepering van transmissiesysteembeheerders - GTE - opgericht. Daarnaast hebben de nationale regelgevers voor elektriciteit en gas de Council of European Energy Regulators (de Raad van Europese Regelgevers voor Energie, CEER) opgericht. Deze ontwikkelingen zijn belangrijk gebleken bij het bereiken van een gemeenschappelijke basis betreffende een aantal in beraad zijnde kwesties.
2.4.3. Transmissietarieven voor grensoverschrijdende elektriciteitshandel.
Toen de richtlijn werd vastgesteld, regelden de lidstaten de tarieven voor grensoverschrijdend verkeer op basis van hun nationale stelsel. Dit leidt tot sterk uiteenlopende tariefstructuren in de Gemeenschap. Sommige landen rekenen alleen de verbruikers kosten aan, terwijl andere tarieven opleggen die ten dele door de producenten en ten dele door de verbruikers moeten worden betaald. Voorts voeren sommige lidstaten heffingen op het transitoverkeer in, terwijl andere dit niet doen. Een en ander resulteert in aanzienlijke concurrentievervalsing en in veel gevallen 'pancaking': het in rekening brengen van kosten door alle landen die zich tussen de producent en de verbruiker bevinden, een aanpak die niet in verhouding staat tot de gemaakte kosten. De eerste taak van het Forum van Florence was dus tot een geharmoniseerd stelsel voor een grensoverschrijdende tariefregeling te komen.
Het Forum werd het snel eens over de basisbeginselen waarop een dergelijke tariefregeling moet stoelen: transparantie, eenvoud, kostendekking en non-discriminatie. Voorts kon overeenstemming worden bereikt over de basis van het mechanisme dat nodig is om deze beginselen toe te passen:
*het mechanisme moet zijn gebaseerd op concrete elektriciteitsstromen, niet op de afstand tussen twee contractpartijen;
*wanneer landen aanzienlijke nettohoeveelheden elektriciteit uitvoeren, ontstaan concrete stromen en transitoverkeer. Deze transitostromen veroorzaken kosten in de gastlanden;
*deze 'gast'-landen moeten worden vergoed voor de kosten die aan hun netten worden veroorzaakt door de marktpartijen in het daarvoor aansprakelijke TSO-gebied;
*deze compensaties worden verricht via betalingen tussen TSO's.
Op de vijfde vergadering van het Forum van Florence in maart 2000 is men het in beginsel eens geworden over de invoering van een tariferingssysteem voor grensoverschrijdende elektriciteitshandel dat op de bovengenoemde beginselen is gebaseerd, voor een voorlopige testfase van één jaar. TSO's vergoeden daarbij elkaar voor transito's op basis van financiële berekeningen die op nationaal niveau worden voorgesteld en gecontroleerd. Eén belangrijk punt werd echter aan de subsidiariteit overgelaten: de wijze waarop nationale TSO's het resultaat van betaalde en ontvangen compensaties in hun nationale tariefsysteem weergeven. Op dit punt werd besloten de zaak voorlopig gedurende de testperiode van één jaar aan de bevoegdheid van de lidstaten over te laten. De nationale mechanismen blijven evenwel onderworpen aan algemene coördinatie en controle door de Europese Commissie om ervoor te zorgen dat de mogelijk uiteenlopende benaderingswijzen op het niveau van de lidstaten niet tot onredelijke verstoring van de interne elektriciteitsmarkt leiden.
De Commissie is nog niet direct bereid de inwerkingtreding van het voorlopige systeem goed te keuren. Op basis van de ontvangen informatie van alle betrokken nationale regelgevende/ bevoegde instanties kan niet worden uitgesloten dat de mogelijk uiteenlopende benaderingswijzen in onredelijke verstoring van de interne markt resulteren. In feite bestaan verschillende groepen van lidstaten die in twee grote categorieën vallen: een groep is van plan een uitvoerheffing in te voeren, terwijl de tweede groep voornemens is te opteren voor een systeem waarbij de kosten over alle gebruikers van het net worden gespreid. Onder die omstandigheden zou de invoering van het voorlopige systeem waarschijnlijk leiden tot een onaanvaardbare mate van discriminatie tussen exploitanten en marktverstoringen, vooral als het niveau van de uitvoerheffing die sommige landen in overweging nemen, in veel gevallen zou leiden tot aanzienlijk hogere transactiekosten dan volgens de huidige nationale tariefstelsels.
Dit werd eveneens benadrukt door vertegenwoordigers van industriële grootverbruikers, handelaren, een aantal lidstaten en een aantal nationale regelgevende instanties die herhaaldelijk hun grote bezorgdheid hebben uitgesproken met betrekking tot het concept en het niveau van de geplande uitvoerheffing.
De Commissie is van mening dat het voorlopige mechanisme, ook al is het tijdelijk van aard, reeds moet zijn gebaseerd op beginselen die een correcte werking van de interne markt garanderen en geen elementen mag bevatten die een handelsbelemmering kunnen vormen. De meest geschikte wijze om dit doel te bereiken is dat de twee lidstaten die de invoering van een uitvoerheffing overwegen, nagaan of zij kunnen afzien van de invoering ervan dan wel het voorgestelde niveau van de heffing aanzienlijk kan worden verlaagd, teneinde mogelijke verstoringen van de markt en de concurrentie te beperken.
De Commissie voert verdere besprekingen met de regelgevende instanties/nationale autoriteiten afzonderlijk, teneinde dit probleem op te lossen en het voorlopige systeem in de nabije toekomst te kunnen invoeren.
In de loop van deze besprekingen hebben de betrokken lidstaten, met name Duitsland, zich evenwel bereid verklaard hun voorgenomen exporttarief te verlagen, maar dan alleen op voorwaarde dat alle andere lidstaten op hun beurt een exportheffing van hetzelfde niveau invoeren, ook die welke kiezen voor een systeem van verdeling van de kosten over alle gebruikers van het net. Een dergelijke handelwijze is echter onaanvaardbaar voor die andere lidstaten en voor de Commissie. Het voorstel van de Commissie voor een definitief tariferingssysteem, zoals hieronder uiteengezet (2.4.5.), bevat namelijk het beginsel van verdeling van de kosten voor alle lidstaten en het zou dan ook niet logisch zijn de lidstaten die bereid zijn deze aanpak reeds in het voorlopige systeem te hanteren, ertoe aan te zetten daarvan af te zien en een exportheffing in te voeren.
De invoering van een voorlopig systeem zou een belangrijke stap voorwaarts betekenen, zodat ervaring kan worden opgedaan met het mechanisme voor compensatie tussen TSO's en bestaande tarieven kunnen worden afgeschaft, hetgeen dan weer kan leiden tot een vereenvoudiging van de tariefstructuren.
Indien evenwel geen bevredigende oplossing kan worden gevonden zullen voor grensoverschrijdende transmissie zuiver nationale stelsels blijven gelden, totdat een degelijk definitief systeem van kracht wordt in overeenstemming met het hieronder uiteengezette voorstel (2.4.5). Deze nationale overgangsstelsels blijven echter onderworpen aan de mededingingsregels van het Verdrag.
Ook indien het voorlopige systeem uiteindelijk in werking kan treden, moet echter nog een aantal belangrijke problemen worden opgelost voordat een definitief tariferingssysteem dat ten volle aan de bovengenoemde basisbeginselen beantwoordt, kan worden ingevoerd. Hieronder vallen de juiste methode voor het berekenen van de door het transitoverkeer voor het gastland veroorzaakte kosten, harmonisatie van de financieringsmethode voor betalingen en harmonisatie van bepaalde aspecten van nationale tariefregelingssystemen die noodzakelijk zijn voor het stand komen van eerlijke handel zonder verstoring van de concurrentieverhoudingen i. Voor deze problemen is binnen het Forum van Florence nog geen oplossing gevonden.
Hoewel voor de Commissie de zorg voor de constructie van noodzakelijke en economisch verantwoorde nieuwe koppelingscapaciteit hoge prioriteit heeft, moet worden erkend dat bepaalde koppelleidingen in de nabije toekomst aan congestie onderhevig zullen blijven. Voor de ontwikkeling van de interne markt is het bijgevolg essentieel dat de beschikbare capaciteit wordt toegewezen op een manier die het meest geschikt is voor de totstandkoming van een concurrerende interne markt. Het Forum van Florence heeft getracht algemeen aanvaarde richtsnoeren uit te werken om te waarborgen dat dit doel wordt bereikt wanneer de lidstaten capaciteit toewijzen. Een werkgroep, waarin de regelgevende instanties, de Commissie, de lidstaten en, in voorkomend geval, de industrie zijn vertegenwoordigd, werd opgericht om dergelijke richtsnoeren op te stellen, die op de laatste bijeenkomst van het Forum van Florence in november 2000 zijn goedgekeurd. Zij besloten met name dat capaciteit moet worden toegewezen via op de markt gebaseerde mechanismen. De goedkeuring van deze richtsnoeren betekent een stap in de goede richting op dit punt. De toepassing daarvan in de praktijk op nationaal gebied geschiedt echter op geheel vrijwillige basis.
Het Forum van Florence heeft bewezen een zeer doeltreffend hulpmiddel te zijn bij het tot stand brengen van een mate van consensus over zeer gecompliceerde, zich snel ontwikkelende en controversiële kwesties. Hoewel het in dit opzicht een belangrijk instrument zal blijven, vooral omdat het de vertegenwoordiging van het bedrijfsleven en de verbruikers waarborgt, blijkt uit recente ervaring, met name in verband met de voorgenomen invoering van een voorlopig tariferingssysteem, dat het proces een aantal nadelen vertoont wanneer concrete besluiten over specifieke kwesties moeten worden genomen:
*Het proces is informeel en gebaseerd op halfjaarlijkse bijeenkomsten die twee dagen duren. Als zodanig is het ongeschikt om concrete besluiten te nemen over zeer gedetailleerde kwesties die diepgaande discussies vergen.
*Om op een bepaald punt vooruit te gaan is volledige consensus van alle partijen vereist.
*Genomen besluiten kunnen alleen worden geïmplementeerd indien alle partijen ze in acht nemen; er zijn geen procedures om implementatie te garanderen.
*Voor bepaalde kwesties, zoals de berekening van het juiste niveau van betalingen tussen TSO's, moeten geregeld gedetailleerde besluiten worden genomen. Het Forum is niet in staat dergelijke kwesties op passende wijze te behandelen.
In dit licht heeft de Commissie besloten dat, om voort te bouwen op de in het Forum bereikte vooruitgang, het thans noodzakelijk is een juridisch instrument in te stellen voor een duidelijk besluitvormingsproces, teneinde tot een definitief besluit te kunnen komen over kwesties zoals de tariefregeling voor grensoverschrijdende transmissie en congestiebeheer bij koppelleidingen. Een dergelijk instrument is essentieel, om te waarborgen dat alle voordelen die uit de interne markt voortvloeien, doorgegeven worden aan de verbruikers. Een dergelijk instrument zal er bovendien voor zorgen dat het Parlement en de Raad ten volle bij de zaak worden betrokken.
Alleen kunnen de lidstaten deze kwestie niet oplossen: voor een doeltreffend tariefregelingssysteem is een geharmoniseerde aanpak vereist en op nationaal niveau kan zulks niet worden ontwikkeld. Zoals hierboven aangetoond, kan een informeel samenwerkingsverband niet leiden tot de implementatie van een geschikt systeem met de noodzakelijke procedurele en democratische waarborgen. Een dergelijk voorstel is derhalve geheel in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel en op grond daarvan zelfs noodzakelijk. De Commissie heeft derhalve besloten, benevens de goedkeuring van deze mededeling, bij het Parlement en de Raad een voorstel in te dienen voor een 'Verordening betreffende voorwaarden voor toegang tot het net voor grensoverschrijdende handel in elektriciteit op de interne elektriciteitsmarkt'. i
Het Europese Regelgevende Forum voor Gas (het Forum van Madrid) kwam in 1999 voor het eerst bijeen en heeft nu drie keer vergaderd.
Vergeleken met de sector elektriciteit heeft het werk in deze sector minder vooruitgang geboekt, omdat de gasrichtlijn 18 maanden later dan de elektriciteitsrichtlijn werd geïmplementeerd. Een aantal belangrijke kwesties wordt nu toch actief aangepakt in het Forum van Madrid waar aanzienlijke vooruitgang is geboekt. De derde bijeenkomst van het Forum, die in oktober 2000 plaatsvond, betekende een keerpunt. Daar werd bepaald wat de voornaamste problemen zijn, terwijl een aantal essentiële beginselen en een duidelijke agenda voor toekomstige werkzaamheden werden vastgesteld.
Er is een sterker verband tussen het fysieke en contractuele pad bij gas dan bij elektriciteit; vooral met betrekking tot het internationale transitoverkeer waarbij gas uit de productievelden naar de verbruikersmarkten wordt gebracht. Gastransport tussen en dóór lidstaten vindt al vele jaren plaats en meer dan 50% van alle in de EU verbruikte gas overschrijdt ten minste één grens. Grensoverschrijdende, op de fysieke stroom door de systemen gebaseerde tarieven bestaan dus reeds.
Het verband tussen fysieke en contractuele stromen zal evenwel worden uitgehold door concurrentie. Het is dan ook van essentieel belang ervoor te zorgen dat Europese tariferingssystemen voor gas rekening houden met dit feit en dat tarieven voor de toegang voor derden kostendekkend zijn. Tarieven mogen bijvoorbeeld niet aan afstand gebonden zijn wanneer de feitelijke transportkosten niet in overeenstemming zijn met het denkbeeldige contractuele pad, wanneer het bijvoorbeeld gaat om ruil.
Bovendien wordt congestie steeds vaker genoemd als een potentiële handelsbelemmering en als een mogelijke toegangsafwijzing, ofschoon congestie op dit moment nog geen belangrijke beperking heeft gevormd met betrekking tot de ontwikkeling van de Europese gasmarkt. Als een eerste stap naar het verstrekken van actuele en nauwkeurige informatie over de beschikbare capaciteit in het Europese gasnet werd de gastransmissiesysteembeheerders verzocht een gedetailleerde kaart van het Europese gasnet op te stellen en te publiceren, waarop de beschikbare transmissiecapaciteit op alle belangrijke ingangs- en uitgangspunten van het net is aangeduid.
Teneinde, ten slotte, de toegang van nieuwkomers tot de markt te vergemakkelijken, zullen niet-discriminerende nettoegangscodes moeten worden vastgesteld waarin de rechten en verplichtingen van netgebruikers zijn omschreven. Het Forum van Madrid wenst dat tussen TSO's overeenkomsten worden gesloten die het grensoverschrijdende handelsverkeer vergemakkelijken en dienen als clearingmechanisme voor transport tussen verschillende systemen. Deze aanvullende maatregelen zijn duidelijk noodzakelijk om te waarborgen dat verbruikers volledig kunnen profiteren van de interne markt. De werkzaamheden die in het kader van het Forum van Madrid worden verricht, zullen bijgevolg moeten worden voortgezet en voltooid. Om de bovengenoemde redenen is het nog niet het juiste moment om de vaststelling van wettelijke maatregelen met betrekking tot kwesties zoals tariefregeling en congestiebeheer voor gas voor te stellen. De Commissie zal deze kwestie evenwel op de voet volgen en, indien nodig, passende maatregelen voorstellen.
2.4.7. Infrastructuur: de ontwikkeling van een elektriciteitsinfrastructuurplan en de herziening van de TEN-richtsnoeren.
Stimulering van intracommunautaire elektriciteitshandel is afhankelijk van een optimaal gebruik van de bestaande koppelleidingen tussen lidstaten dat, zoals hierboven aangegeven, moet worden bewerkstelligd door te voorzien in eerlijke en transparante regels inzake de tariefregeling voor grensoverschrijdend verkeer en inzake congestiebeheer.
Even belangrijk is bovendien dat de bouw van nieuwe infrastructuur wordt aangemoedigd. Het Europese transmissiesysteem is nog niet voldoende ontwikkeld voor de doeleinden van een echte interne markt met afdoende handelsmogelijkheden. Dit is niet verwonderlijk, aangezien in het verleden koppelleidingen werden aangelegd door verticaal geïntegreerde monopolistische bedrijven die er niet naar streefden die koppelleidingen verder te ontwikkelen dan nodig was voor de beoogde veiligheid van hun net en de kwaliteit van de dienstverlening.
Twee jaar na de inwerkingtreding van de elektriciteitsrichtlijn komen voornamelijk de volgende drie knelpunten in de koppelleidingen voor:
-het Iberische schiereiland blijft sterk geïsoleerd ten gevolge van de ontoereikende koppelingscapaciteit met Frankrijk en dus met de rest van het Europese net;
-de beschikbare koppelingscapaciteit naar Italië (vanuit Frankrijk, Zwitserland en Oostenrijk) is ontoereikend;
-het Verenigd Koninkrijk beschikt slechts over één koppelleiding met beperkte capaciteit met Frankrijk; andere projecten zijn in studie, maar de uitvoeringskosten zijn aanzienlijk.
Congestieproblemen doen zich echter ook vaak voor op andere punten in het Europese netwerk, bijvoorbeeld in de Benelux en Midden-Europa alsmede tussen Scandinavië en het continent.
In verscheidene gevallen, zoals aan de Frans-Spaanse grens, is dus de enige oplossing om het stroomverkeer te ontwikkelen de aanleg van nieuwe leidingen of de verhoging van de capaciteit van bestaande leidingen, voor zover dat technisch mogelijk is.
De bouw van nieuwe infrastructuur is vaak niet een financieel probleem, aangezien de ondernemingen bereid zijn te investeren in nieuwe netten als daar op de markt vraag naar is. Over het algemeen is het probleem meer van politieke aard. Vaak stuiten bouwplannen voor nieuwe koppelingscapaciteit op belemmeringen waarbij moet worden gestreefd naar een evenwicht tussen het algemeen belang, hetzij communautair, hetzij nationaal, en lokale bezwaren tegen nieuwe infrastructuur. De aanleg van nieuwe leidingen wekt vaak verzet van de plaatselijke bevolking op strategische punten op, bijvoorbeeld, zoals hierboven vermeld, in de Pyreneeën of Alpen, waardoor het moeilijk wordt een gepland project uit te voeren.
De Gemeenschap moet een sleutelrol spelen in dit verband om ervoor te zorgen dat de werking van de markt niet wordt gehinderd door materiële belemmeringen. In het Groenboek over de zekerheid van de energievoorziening i wijst de Commissie erop dat een gebrek aan netinfrastructuur de integratie van de nationale markten kan vertragen en aldus de voorzieningszekerheid kan beperken. In dit verband moet de nodige aandacht worden besteed aan de uitbreiding van de interne markt en de daartoe vereiste extra koppelingscapaciteit.
Om deze moeilijkheden te overwinnen, moet in de eerste plaats worden getracht de beschikbare capaciteit op bestaande leidingen te verhogen. In de tweede plaats moet, indien nodig, de aanleg van nieuwe leidingen worden bevorderd. Daartoe dient werk te worden gemaakt van een Europees koppelingsplan waarin via een nieuwe procedure projecten van Europees belang worden aangewezen. In het verlengde van de komende herziening van de richtsnoeren voor trans-Europese netwerken zal een voorstel worden ingediend. Een dergelijk plan moet bijdragen tot het overwinnen van diverse lokale en nationale bezwaren.
Als een eerste stap in de opstelling van dit plan zal de Commissie, rekening houdend met de beoogde betere coördinatie van het verkeer tussen de lidstaten, een studie opzetten met de volgende krachtlijnen:
1) Een analyse van de definities en criteria die worden gehanteerd bij de raming van beschikbare capaciteit op nationaal niveau en ook door de grotere verenigingen van netten (UCTE, NORDEL, VK); in bepaalde gevallen kan een relatieve verhoging van de opgegeven beschikbare capaciteit worden voorgesteld. Voorts zullen de technische bedrijfsnormen (bijvoorbeeld maximumtemperatuur van de kabels) worden onderzocht en kunnen er voorstellen tot herziening en harmonisatie worden ingediend.
2) De mogelijkheden voor technische verbeteringen, zoals de versterking van transformatoren of van bepaalde gedeelten van leidingen en de invoering van nieuwe technologieën, zullen eveneens worden onderzocht teneinde de fysieke capaciteit van bepaalde koppelleidingen te verhogen.
3) Na beoordeling van de mogelijkheden voor verhoging van de capaciteit bij bestaande netten zal de studie het minimale niveau van koppeling tussen netten vaststellen dat vereist is voor de werking van de interne markt, en bepalen aan welke nieuwe koppelleidingen er behoefte is.
In dit verband is het belangrijk dat de elektriciteitsrichtlijn waarborgt dat de lidstaten over alle noodzakelijke instrumenten beschikken om een dergelijke versterking te vereisen en dat deze maatregelen verenigbaar zijn met de richtlijn. Desbetreffende bepalingen zijn derhalve opgenomen in de voorgestelde herziening van de richtlijn.
Zoals bij elektriciteit is een goed geïntegreerd net een essentiële eerste vereiste voor de doeltreffende werking van de interne gasmarkt en voor de voorzieningszekerheid. Dit vereiste is duidelijk in het licht gesteld door de sterke groei van de vraag naar aardgas in de Europese Unie in de laatste tien jaar en de bijzondere situatie die is ontstaan na de recente tenuitvoerlegging van de gasrichtlijn.
Over het algemeen ontwikkelt de koppeling van gasnetten in de EU zich gunstig, onder invloed van een combinatie van factoren zoals de ontwikkeling van de vraag op de markt, de behoefte aan extra transportcapaciteit en veiligheidsoverwegingen.
De laatste jaren is een groot aantal belangrijke nieuwe pijpleidingensystemen in gebruik genomen, die het EU-gasnet zowel binnen de EU als met betrekking tot externe leveranciers hebben versterkt en verder geïntegreerd. In de afgelopen jaren hebben gasexploitanten om aan de vraag te voldoen een omvangrijke nieuwe infrastructuur voor gastransport tot stand gebracht. Daaronder vallen projecten in het noordelijke deel van de EU (met de UK-Continent Interconnector, nieuwe toevoerpijpleidingen uit Noorwegen en daarmee samenhangende uitbreidingen in continentaal Europa), in het centrale deel (verschillende gaspijpleidingen in Duitsland en Oostenrijk) en in het zuidelijke deel van de Europese Unie (nieuwe gasnetten in Portugal, Griekenland en West-Spanje, nieuwe gaspijpleidingen uit Algerije).
De stijgende vraag en het toegenomen grensoverschrijdende verkeer ten gevolge van de openstelling van de markt kunnen echter leiden tot congestie. Aan de Nederlandse grens, in Ierland en in Frankrijk (vloeibaar aardgas) lijken zich al de congestieproblemen voor te doen die hierboven voor de elektriciteitsnetten zijn vermeld. Voor gasnetten zal bijgevolg met betrekking tot het aanwijzen van nieuwe koppelleidingen, het vaststellen van geschikte tariferings- en capaciteitstoewijzingmechanismen, voor zover mogelijk, waarschijnlijk een werkwijze worden gevolgd die vergelijkbaar is met de werkwijze die voor elektriciteitsnetten wordt overwogen.
In 1994 heeft de Europese Unie het politieke kader gecreëerd voor het bevorderen van trans-Europese netwerken (TEN) en in 1995 startte het TEN-programma voor elektriciteits- en gasnetten. Tot dusver zijn in de elektriciteitssector 44 projecten van communautair belang aangewezen die betrekking hebben op verbindingen tussen lidstaten en met derde landen, terwijl 46 projecten betrekking hebben op pijpleidingen, LNG-terminals en opslag in de aardgassector. De totstandbrenging en de ontwikkeling van de trans-Europese energienetwerken dragen bij tot de voltooiing van de interne markt. Zij zullen tevens de betrouwbaarheid en de zekerheid van de stroom- en aardgasvoorziening in de Gemeenschap verhogen en het streven naar cohesie in de hand werken. Een van de prioriteiten van het beleid inzake trans-Europese energienetwerken is de ontwikkeling van koppelleidingen tussen lidstaten en ook binnenlandse verbindingen die op nationaal niveau het verlengde van deze koppelleidingen vormen. De ontwikkeling van het verkeer in het kader van de interne markt leidt de Commissie ertoe een herziening van de richtsnoeren voor trans-Europese energie netwerken voor te stellen, waarbij de nadruk wordt gelegd op het streven naar optimale werking van de energienetwerken in het kader van de interne markt voor energie, met de nodige aandacht voor de toekomstige uitbreiding daarvan.
Met het oog daarop zal de Commissie binnenkort een verslag over de implementatie van de richtsnoeren voor trans-Europese energienetwerken en een herziening van deze richtsnoeren aannemen. In dit verband zal passende steun moeten worden gegeven en dient de aandacht te worden toegespitst op projecten van bijzonder nut voor het milieu, met name projecten waardoor verliezen in de netwerken kunnen worden beperkt. Deze herziening zal de oplossing van problemen in verband met ontbrekende schakels in het net en congestie omvatten, terwijl rekening wordt gehouden met nieuwe behoeften die voortvloeien uit de tenuitvoerlegging van de elektriciteits- en de gasrichtlijn en uit het toenemende aantal in aanmerking komende afnemers.
Het is duidelijk dat de ontwikkeling van de voorwaarden voor bevordering van de handel in elektriciteit en gas een van de prioriteiten voor de Commissie moet zijn en zal blijven. De vaststelling van de voorgestelde verordening inzake de tariefregeling voor grensoverschrijdende transmissie en congestiebeheer zal een belangrijke stap in de goede richting vormen. Dit initiatief moet echter worden aangevuld met de bouw van nieuwe infrastructuur, voor zover dat technisch uitvoerbaar en economisch verantwoord is. De Commissie zal aan deze laatste taak bijzondere aandacht besteden.
In de context van de elektriciteits- en gassector hebben kwesties van openbare dienstverlening betrekking op een groot aantal aspecten dat van belang is om de continuïteit van de voorziening met elektriciteit en - waar aangesloten - gas van hoge kwaliteit tegen concurrerende prijzen te waarborgen. In het verleden werd deze algemene doelstelling van openbare dienstverlening in bijna alle landen van de EU nagestreefd door middel van de openbare eigendom en exploitatie van alle taken van productie, transport en levering van elektriciteit en alle taken van transport en levering van gas. In deze situaties werd slechts een beperkte hoeveelheid regelgeving noodzakelijk geacht om de handhaving van deze doelstellingen te waarborgen. Naar aanleiding van privatisering en marktopening hebben regeringen echter regelgevingssystemen aangenomen, doorgaans via sectorspecifieke regelgevende instanties, die na te leven minimumeisen voor openbare dienstverlening vastleggen.
In de EU wordt een aantal doelstellingen of normen van openbare dienstverlening in de elektriciteits- en gassector gemeenschappelijk nagestreefd. Op het gebied van de productie betreffen deze de verplichtingen van producenten tot het respecteren van minimummilieueisen, tot het produceren van minimumhoeveelheden elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen of andere milieudoelstellingen, of incidenteel tot het respecteren van minimumeisen met betrekking tot de primaire brandstofbron om de voorzieningszekerheid te waarborgen. Dit aspect wordt eveneens naar voren gebracht in het Groenboek over voorzieningszekerheid i.
De belangrijkste kwesties betreffende openbare dienstverlening komen echter voor op het niveau van transmissie/distributie/levering. In feite kan de exploitatie van de transmissie- en distributiesystemen in veel opzichten worden beschouwd als openbare dienstverlening; ze vertegenwoordigen een monopolie en een onmisbare dienstverlening aan alle burgers en het bedrijfsleven. Dit is vooral het geval in de context van geliberaliseerde markten, aangezien de transmissie- en distributiesystemen de belangrijkste infrastructuur vertegenwoordigen waardoor concurrentie kan bestaan en zich kan ontwikkelen. Alle lidstaten leggen derhalve aan netexploitanten minimumeisen op het gebied van exploitatie en openbare dienstverlening op - deze vereisen bijvoorbeeld dat transmissie- en distributiebedrijven de aansluiting op het net voor alle burgers onder redelijke voorwaarden garanderen. Daarnaast eisen lidstaten vaak en in toenemende mate van transmissie- en distributiebedrijven dat ze voldoen aan minimale dienstverleningscriteria - zoals de termijn waarbinnen reparaties moeten worden uitgevoerd en aansluitingen tot stand moeten worden gebracht.
Wat levering betreft, ten slotte, eisen lidstaten van bedrijven een vergunning die toestemming geeft om op hun binnenlandse markt werkzaam te zijn. De eisen voor deze vergunning bevatten minimumcriteria die door een exploitant nageleefd moeten worden. Veel van deze criteria hebben betrekking op openbare dienstverlening. Een aantal landen eist bijvoorbeeld uniforme tarieven voor vergelijkbare klanten en speciale tarieven voor gebruikers met een laag inkomen, bescherming tegen afsluiting voor kwetsbare klanten en in bepaalde landen gelden eisen met betrekking tot dienstverleningsnormen, inclusief contractvoorwaarden, transparantie van informatie en regelingen voor klachtenbehandeling.
Het voldoen aan de hoogst mogelijke normen inzake openbare dienstverlening op deze gebieden is een primaire doelstelling van het energiebeleid van de Gemeenschap. Dit stemt overeen met een fundamentele doelstelling van het communautaire beleid inzake diensten van algemeen belang, zoals onderstreept door de Europese Raad in Nice op 7 en 8 december 2000 op basis van de mededeling van de Commissie over diensten van algemeen belang i. Het is essentieel dat de geleidelijke voltooiing van de interne markt bijdraagt tot deze doelstelling en zodoende tot het behoud en de kwaliteitsverbetering van de openbare dienstverlening. Het is in het bijzonder van wezenlijk belang dat alle burgers van de Gemeenschap een universeel recht hebben op voorziening tegen redelijke prijzen en dat een minimumaantal consumentenbeschermingsnormen in acht wordt genomen. Met het oog hierop bevatten de richtlijnen een aantal bepalingen, met name artikel 3 i, die waarborgen dat lidstaten in dit opzicht de vereiste instrumenten behouden.
Deze bepalingen waarborgen dat de door de lidstaten genomen maatregelen tot het nastreven van wettige doelstellingen van openbare dienstverlening verenigbaar blijven met de richtlijnen, mits de genomen maatregelen redelijk zijn en in de juiste verhouding staan tot de nagestreefde doelstellingen. Tot op heden hebben de door de lidstaten genomen maatregelen geen wezenlijke vragen opgeworpen met betrekking tot hun verenigbaarheid met de richtlijnen. Geen lidstaat heeft het inderdaad nodig gevonden om af te wijken van een bepaling van de richtlijn teneinde te voldoen aan hun doelstellingen van openbare dienstverlening.
De keuze van de door de lidstaten aangenomen maatregelen of normen van openbare dienstverlening is in beginsel een kwestie van subsidiariteit. De Commissie is echter, in het licht van het feit dat het handhaven en verhogen van deze normen in de hele Gemeenschap een wezenlijk deel uitmaakt van het energiebeleid van de Gemeenschap, begonnen met een vergelijkende studie om de in de lidstaten nagestreefde maatregelen van openbare dienstverlening, de gekozen methoden om deze uit te voeren en hun succes bij het voldoen aan hoge normen te vergelijken. De resultaten zullen de lidstaten bijstaan in het handhaven en strenger maken van de normen.
Het eerste deel van deze studie, het invullen van gedetailleerde vragenlijsten door de overheidsdiensten en regelgevende instanties van de lidstaten, is nu afgerond. Op deze basis zal de Commissie een gedetailleerde mededeling opstellen. Op basis van de ontvangen informatie is het echter al duidelijk dat de openstelling van de markt, inclusief de invoering van volledige concurrentie, de lidstaten helemaal niet heeft belet een succesvol beleid van handhaving van hoge normen van openbare dienstverlening na te streven. Terwijl de marktopening vordert, zijn inderdaad steeds hogere niveaus van openbare dienstverlening bereikt door middel van het opleggen van eisen of voorwaarden voor vergunningen. Nationale regelgevers controleren de naleving van deze voorwaarden en leggen boetes op in het geval van niet-naleving i. Met deze methode waren de lidstaten, door het voortdurend verhogen en verbeteren van de normen, en dan vooral op het niveau van transmissie, distributie en levering, in staat de normen van openbare dienstverlening in een geliberaliseerde markt geleidelijk en voortdurend te verhogen.
Bijna alle deelnemers aan de openbare hoorzitting hebben het belang van deze kwestie benadrukt. De overgrote meerderheid van degenen die ter zake opmerkingen hebben geformuleerd, bevestigde dat de ervaring duidelijk leert dat normen van openbare dienstverlening - vooral met betrekking tot kwesties als het waarborgen van de universele dienst en bescherming van de verbruiker - in een concurrerende markt niet alleen gehandhaafd, maar ook verhoogd kunnen worden.
Bij wijze van conclusie kan worden gesteld dat de ervaring duidelijk leert dat de totstandbrenging van een geliberaliseerde markt voor gas en elektriciteit geen verlaging van de normen van openbare dienstverlening tot gevolg heeft gehad. Integendeel, met passend regelgevend toezicht, heeft liberalisering in feite de aandacht gevestigd op het belang van het niveau van de geleverde diensten, hetgeen tot verbeteringen heeft geleid. De vergelijkende studie die op dit moment plaatsvindt, geeft alle lidstaten de mogelijkheid te profiteren van die ervaring, hetgeen zal resulteren in het bereiken van de hoogst mogelijke normen van openbare dienstverlening in de gehele Gemeenschap.
Niettegenstaande dit feit wijst de ervaring van de Commissie met betrekking tot de tenuitvoerlegging van de elektriciteits- en de gasrichtlijn tot op heden erop dat het gepast is om verdere maatregelen te nemen om de bestaande bepalingen te versterken. In de eerste plaats is de Commissie van mening dat één fundamentele doelstelling van openbare dienstverlening - het recht van huishoudelijke verbruikers om op redelijke voorwaarden van elektriciteit te worden voorzien - moet worden beschouwd als een onderliggende doelstelling van de interne markt en derhalve van de richtlijn. Bijgevolg wordt voorgesteld dat van de lidstaten wordt vereist dat zij de noodzakelijke maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat deze doelstelling wordt bereikt. In de tweede plaats is het dienstig de lidstaten ertoe te verplichten passende maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat aan een aantal essentiële doelstellingen van openbare dienstverlening wordt voldaan. Zij moeten derhalve, zowel met betrekking tot elektriciteit als gas, passende bepalingen vaststellen om ervoor te zorgen dat de essentiële doelstellingen van openbare dienstverlening worden bereikt en met name:
*de bescherming van zwakke verbruikers; de lidstaten moeten bijvoorbeeld zorgen voor passende bescherming van onder andere bejaarden, werklozen, gehandicapten, enz. tegen ongerechtvaardigde afsluiting;
*de bescherming van eindafnemers; de lidstaten moeten bijvoorbeeld een minimumaantal contractvoorwaarden, transparantie van informatie en de beschikbaarheid van goedkope en transparante regelingen voor geschillenbeslechting waarborgen;
*sociale en economische samenhang; buiten het waarborgen van de universele dienst moeten de lidstaten, in voorkomend geval, passende maatregelen nemen om de levering en aansluiting tegen redelijke prijzen te waarborgen in bijvoorbeeld perifere gebieden;
*milieubescherming; bijvoorbeeld beheersverplichtingen aan de vraagzijde en maatregelen om hernieuwbare energie en warmtekracht te bevorderen; en
*voorzieningszekerheid; met name door te zorgen voor geschikte niveaus van onderhoud en ontwikkeling van infrastructuur, en met name koppelleidingen.
Het is van wezenlijk belang dat de bovengenoemde controlerende en vergelijkende studie wordt voltooid en regelmatig wordt voortgezet. Artikel 3, lid 2, van beide richtlijnen vereist momenteel dat de lidstaten de Commissie op de hoogte stellen van openbare dienstverplichtingen. Dit geldt echter alleen voor maatregelen die van de richtlijnen afwijken. Zoals hierboven vermeld hoefden de lidstaten niet van de richtlijnen af te wijken om de doelstellingen van openbare dienstverlening te bereiken. Om het vergelijkende en controleproces bij te staan zou het een belangrijke verbetering zijn wanneer de lidstaten de Commissie in kennis moeten stellen van alle genomen maatregelen. Op basis van deze informatie kan de Commissie een tweejaarlijks verslag publiceren en, waar toepasselijk, aanbevelingen doen omtrent maatregelen die de lidstaten moeten nemen om een hoge kwaliteit van de openbare dienstverlening te waarborgen.
Het recente Groenboek van de Commissie 'Naar een Europese strategie voor zekerheid van de energievoorziening' (COM/2000/769) bevat een vrij grondig onderzoek naar de kwestie van de voorzieningszekerheid en het verband met de totstandkoming van de interne markt voor elektriciteit en gas. Daarin wordt geconcludeerd dat de 'integratie van energiemarkten bijdraagt tot voorzieningszekerheid, mits deze markten werkelijk geïntegreerd zijn'. In het Groenboek wordt bij het formuleren van deze conclusie opgemerkt dat het van vitaal belang is dat voorzieningszekerheid als een essentiële openbare dienstverplichting wordt erkend. Verder worden de bepalingen in de gas- en de elektriciteitsrichtlijn onderzocht die waarborgen dat in een open en concurrerende markt zowel op nationaal als op communautair niveau de voorzieningszekerheid kan worden bewerkstelligd.
In essentie bevatten de richtlijnen bepalingen die ervoor zorgen dat alle waarborgen waarover de lidstaten beschikken om de zekerheid van energievoorziening te garanderen ongewijzigd blijven door de invoering van concurrentie. De lidstaten zijn bijvoorbeeld verplicht in de mogelijkheid te voorzien aanbestedingen voor extra opwekkingscapaciteit uit te schrijven, ondersteund door koopovereenkomsten. Zij behouden eveneens de mogelijkheid om, zo nodig, gasaankopen uit één bron te beperken. De totstandkoming van de interne markt zal leiden tot een grotere mate van koppeling van elektriciteits- en gasmarkten en een toenemend aantal leveranciers. Mits zowel op communautair als op nationaal niveau passend toezicht wordt uitgeoefend en, waar nodig, wordt ingegrepen op grond van de desbetreffende bepalingen van de richtlijnen, kan de voltooiing van de interne markt voor elektriciteit en gas derhalve bijdragen tot de zekerheid van de energievoorziening van de Gemeenschap.
Opgemerkt moet worden dat deze waarborgen, mits de lidstaten deze correct implementeren, garanderen dat de situatie die in Californië is ontstaan met een voorzieningstekort en (kunstmatig) opgedreven prijzen, in de EU zal worden vermeden. In Californië heeft een combinatie van factoren tot de huidige hachelijke en uit een oogpunt van voorzieningszekerheid onaanvaardbare situatie geleid; met name het bestaan van een verplichte pool die leidt tot concurrentieondermijnende oligopolistische prijspraktijken en de onmogelijkheid risico's te compenseren door middel van langlopende leveringsovereenkomsten, de snel groeiende vraag die voornamelijk het gevolg is van de internetexplosie, een tekort aan nieuwe opwekkingscapaciteit ten gevolge van het onzekere regelgevingskader en zeer strikte planologische beperkingen, bevriezing van de detailprijzen, onvoldoende mogelijkheden voor de TSO om zelf aanbestedingen uit te schrijven voor de bouw van nieuwe capaciteit in combinatie met overeenkomsten voor de aankoop van energie, een tekort aan koppelingscapaciteit en leveringsovereenkomsten met naburige staten en een gebrek aan geschikte handels overeenkomsten binnen de staat. De bovengenoemde bepalingen, met name de mogelijkheid voor de lidstaten om aanbestedingen uit te schrijven wanneer de vraag het aanbod dreigt te overtreffen, samen met de aanzienlijke en toenemende koppelingscapaciteit tussen de lidstaten, doelmatige handelsovereenkomsten en zorgvuldig toezicht zowel op communautair als op nationaal niveau, houden in dat de 'Californische ervaring' in de EU kan worden uitgesloten.
Gezien echter het vitale belang van deze kwestie - continuïteit en zekerheid van de stroomvoorziening is waarschijnlijk de belangrijkste doelstelling van openbare dienstverlening - is het wenselijk de bestaande waarborgen in de elektriciteitsrichtlijn op dit punt te versterken. Het zou met name dienstig zijn van de lidstaten te verlangen dat zij nauwgezet toezicht uitoefenen op de toestand van de binnenlandse elektriciteitsmarkt en vooral op het bestaande evenwicht tussen vraag en aanbod, het niveau van de verwachte toekomstige vraag, geplande of in aanbouw zijnde extra capaciteit en het concurrentieniveau op de markt. Van de lidstaten zou een jaarlijks verslag over hun bevindingen moeten worden verlangd met eventuele overwogen maatregelen om voorzieningszekerheid te waarborgen. Bovendien zou de Commissie, aangezien ten gevolge van de sterk gekoppelde aard van het elektriciteitsnet in de EU de relatie tussen vraag en aanbod op communautair niveau van essentieel belang is voor de algemene voorzieningszekerheid, op basis van de nationale verslagen en haar eigen toezicht, een soortgelijke mededeling voor de Gemeenschap in zijn geheel moeten publiceren.
De totstandbrenging van een interne markt voor elektriciteit en gas blijkt in veel opzichten positieve milieu-effecten te hebben gehad, dankzij verbeteringen in productie-installaties, verhoogde bedrijfsefficiëntie en overschakeling op schonere brandstoffen bij de energieproductie. Dalende energieprijzen zijn evenwel niet bevorderlijk voor de ontwikkeling van energie-efficiëntie en duurzame energiebronnen.
Van 1990 tot 1998 steeg bijvoorbeeld het gebruik van aardgas in de energieproductie met 128%, terwijl het gebruik van vaste brandstoffen met 18% daalde. In dezelfde periode is het gemiddelde omzettingsrendement van thermische centrales met 6% gestegen en daalde de koolstofintensiteit (CO2/GWh) met meer dan 15%. De trend naar schonere elektriciteits centrales zal zich naar verwachting versnellen naarmate de markt wordt geopend. In het Verenigd Koninkrijk bijvoorbeeld, de eerste lidstaat die de elektriciteits- en gassector liberaliseerde, was de ontwikkeling naar een schonere energiesector bijzonder significant. Hier steeg het aandeel van aardgas van 0,5% in 1990 naar 38,5% in 1999. Het gemiddelde omzettingsrendement steeg van 1990 tot 1998 met 9,5%. De uitstoot van CO2 als gevolg van de energieproductie daalde in het VK met 27% vergeleken met slechts gemiddeld 3% in de EU over dezelfde periode.
De gevolgen van de marktopening voor het milieu moeten echter voortdurend worden bewaakt i. Naarmate de markt wordt geopend kunnen elektriciteitsprijzen dalen en dit leidt tot een aantal milieuproblemen die moeten worden aangepakt. Bij een dalende marktprijs voor elektriciteit kan de vraag stijgen, gedeeltelijk althans ten gevolge van minder intensieve inspanningen op het gebied van energiebesparing en efficiënt gebruik. In het Groenboek over voorzieningszekerheid wijzen prognoses erop dat de vraag met 20% kan toenemen ten gevolge van dalende elektriciteitsprijzen i. Zo kan volle concurrentie betekenen dat elektriciteit van nieuwe en minder ontwikkelde energiebronnen (bijvoorbeeld hernieuwbare energiebronnen en warmtekracht) minder aantrekkelijk wordt. Dit kan de ontwikkeling naar een schonere brandstofmix bij de elektriciteitsproductie vertragen.
Zowel de elektriciteits- als de gasrichtlijn geven de lidstaten de mogelijkheid deze kwesties aan te pakken:
-Artikel 3 in beide richtlijnen geeft de lidstaten de mogelijkheid in het algemeen economisch belang openbare dienstverplichtingen in te voeren die inter alia betrekking kunnen hebben op milieubescherming. Algemene verlaging van de elektriciteitsrekeningen sluit bijvoorbeeld niet uit dat tariefstructuren worden ingevoerd die energie-efficiëntie stimuleren. Deze kunnen worden geïmplementeerd door vermindering van de vaste kosten, terwijl niets wordt veranderd in het prijsgedeelte dat betrekking heeft op het variabele gebruik van elektriciteit. Om de ontwikkeling van dergelijke innovatieve tariefstructuren aan te moedigen, moeten in de regelgeving geëigende stimulansen worden ingebouwd.
-Artikel 8, lid 3, en artikel 11, lid 3, van de elektriciteitsrichtlijn geven lidstaten de mogelijkheid exploitanten van transmissie- en distributiesystemen ertoe te verplichten bij het inschakelen van productie-installaties prioriteit te geven aan productie-installaties die gebruikmaken van hernieuwbare (duurzame) energiebronnen, afvalstoffen of warmtekrachtkoppeling.
Een aantal lidstaten heeft dergelijke maatregelen aangenomen en aanvullende initiatieven genomen om ervoor te zorgen dat bij de productie en levering van gas en elektriciteit aan strenge milieunormen wordt voldaan. Communautaire mededingingsregels en met name de regels met betrekking tot overheidssteun zijn doorgaans op deze systemen van toepassing. Zoals echter gezien bij de behandeling van dergelijke gevallen, zijn deze mechanismen in beginsel verenigbaar met de regels voor overheidssteun, mits de effecten ervan met betrekking tot het beperken van concurrentie in verhouding staan met de nagestreefde milieudoelstelling en met de doelstelling inzake verbetering van de situatie van de EU op het stuk van voorzieningszekerheid i. Voorts zijn onlangs richtsnoeren aangenomen die zeer bevorderlijk zijn voor het ondersteunen van mechanismen voor elektriciteit uit duurzame energiebronnen.
Om de op nationaal niveau genomen maatregelen te complementeren, heeft de Commissie zelf een aantal initiatieven genomen:
-Hernieuwbare energiebronnen. De Commissie heeft een voorstel voor een richtlijn i ingediend betreffende de bevordering van hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt. Het doel is te waarborgen dat de ontwikkeling van elektriciteit uit duurzame energie in overeenstemming is met de indicatieve doelstelling van de gehele EU tot het verdubbelen van het aandeel van hernieuwbare energiebronnen in het bruto binnenlands energieverbruik in 2010. Op 5 december 2000 heeft de Raad Energie een politiek akkoord over het voorstel bereikt, dat later dit jaar wellicht zal worden vastgesteld.
-Warmtekracht (CHP). Een strategie voor de verdere ontwikkeling van CHP werd in de mededeling over CHP i van 1997 uiteengezet, waarin ook een indicatieve doelstelling tot het verdubbelen van het aandeel van CHP in de EU in 2010 voorgesteld werd. Het recente actieplan voor energie-efficiëntie i bevestigde deze doelstelling opnieuw en vermeldde een reeks maatregelen om CHP te stimuleren. Het voorstel voor een herziene richtlijn inzake grote stookinstallaties is eveneens bevorderlijk voor de toepassing van warmtekracht koppeling. In het kader van het Europese programma inzake klimaatverandering is CHP aangewezen als een veelbelovend gebied voor verdere beperking van emissies.
-Emissienormen. Emissies van energiecentrales worden geregeld in de richtlijn inzake grote stookinstallaties (88/609/EEG) en de richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging i. Op 22 juni 2000 keurde de Raad (Milieu) unaniem een gemeenschappelijk standpunt goed met betrekking tot herziening van de richtlijn inzake grote stookinstallaties. Dit vergroot de werkingssfeer van de richtlijn en stelt strengere grenswaarden voor de emissie van nieuwe installaties.
-Energie-efficiëntie en energiebesparing. In april 2000 presenteerde de Commissie het Actieplan voor energiebesparingsbeleid dat oproept tot een verbetering van de energie-intensiteit van 1% per jaar vergeleken met een normaal scenario. Op 30 mei 2000 verzocht de Raad de Commissie te komen met gedetailleerde voorstellen voor de tenuitvoerlegging van het actieplan. Het is van essentieel belang dat de inspanningen op dit gebied onmiddellijk en parallel met de openstelling van de markt verder gaan. Voor een volledig opengestelde markt is een internalisering van externe kosten nodig om gelijke concurrentievoorwaarden te kunnen garanderen. De Commissie zal dan ook initiatieven in deze zin bevorderen, b.v. een energie/CO2-heffing in de gehele EU, strenge regels inzake staatssteun, maatregelen inzake beheer aan de vraagzijde, maatregelen ter bevordering van warmtekracht en hernieuwbare energiebronnen, die een concurrentienadeel ondervinden zolang de externe kosten niet volledig zijn geïntegreerd. Zo zal de Commissie in 2001 de volgende wetgingsmaatregelen op dit gebied voorstellen:
-voorstel voor een richtlijn inzake energie-efficiëntie in gebouwen;
-voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake de milieu-aspecten van elektrische en elektronische apparatuur;
-voorstel voor een besluit van het Europees Parlement en de Raad inzake een meerjarenprogramma ter bevordering van hernieuwbare energie en energiebesparing (2003-2006) (vervolg op de programma's SAVE en ALTENER).
Voorts is zij voornemens in 2002 voorstellen op te stellen met betrekking tot warmtekrachtkoppeling (CHP).
-Energiebelasting. De Commissie heeft voorgesteld de huidige aardolierichtlijn uit te breiden tot andere concurrerende energiebronnen, inclusief elektriciteit, gas, steenkool, bruinkool enz. Bovendien hebben verschillende lidstaten energie-/milieubelastingen ingevoerd teneinde het energieverbruik terug te dringen.
-Mogelijke verdere acties. Een aantal additionele en completerende maatregelen wordt op dit moment op communautair en nationaal niveau onderzocht. Dit omvat bijvoorbeeld de kwestie van de handel in broeikasgasemissierechten. De Commissie heeft - in lijn met het Protocol van Kyoto - een discussie over de kwestie aangezwengeld in een Groenboek i. De verschillende werkgroepen van het Europese Programma inzake klimaatverandering, waarin belanghebbende partijen, lidstaten en Commissie bijeenkomen, zijn bezig met het bepalen van mogelijke beleidslijnen en maatregelen die aan de Commissie kunnen worden aanbevolen met het oog op het bereiken van de EU-doelstellingen op het gebied van klimaatverandering.
Opening van de markt is in veel opzichten een nuttig instrument om de milieudoelstellingen van de Gemeenschap met betrekking tot energie te verwezenlijken. Met name de invoering van concurrentiedruk heeft geleid tot een snellere invoering van efficiëntere en schonere thermische centrales dan het geval was onder monopolistische omstandigheden. Met de potentieel lagere prijzen ten gevolge van de marktopening wordt een aantal aanvullende beleidslijnen echter steeds belangrijker, zoals hierboven uiteengezet. De Commissie verricht momenteel een onderzoek naar het totale milieu-effect van de liberalisering in de energiemarkten. De Commissie zal de situatie goed in de gaten houden en, indien nodig, verdere maatregelen ter bescherming van het milieu voorstellen die tevens aan de regels van de interne markt voldoen.
De totstandkoming van de interne energiemarkt, zij het met enige vertraging, maakt deel uit van de doelstelling van 1992 om een volledig operationele interne markt in de Europese Unie tot stand te brengen, teneinde de groei en werkgelegenheidskansen ten voordele van de burgers van de Unie te stimuleren. Verhoogde efficiëntie en lagere energieprijzen alsmede kansen voor nieuwe technologieën die voortvloeien uit de invoering van concurrentie in de energiesector zullen, althans op middellange en lange termijn, de werkgelegenheid in de gehele Europese industrie opvoeren.
De Europese Raad van Lissabon in maart 2000 drong aan op de voltooiing van de interne energiemarkt en beklemtoonde daarbij de rol van de interne markt als een essentieel onderdeel van de strategie van de Europese Unie om 'opnieuw de voorwaarden voor volledige werkgelegenheid te creëren', teneinde 'de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld te worden.... met meer en betere banen en een hechtere sociale samenhang.' Het Europees Parlement verklaarde in zijn resolutie over de liberalisering van de energiemarkten van juli 2000 evenzo dat 'de concurrentie voor de economie en de consument over het geheel genomen een aanzienlijk effect sorteert, zoals... meer kansen op nieuwe banen, en op middellange termijn in macro-economisch opzicht ook positieve gevolgen heeft voor de arbeidsmarkt'.
Wat echter de korte-termijnontwikkelingen in de energiesector alleen betreft, zal de invoering van concurrentie waarschijnlijk leiden tot een vermindering van het aantal arbeidskrachten, ten gevolge van de noodzakelijke aanpassing van de nationale ex-monopolistische bedrijven aan concurrentie met de geëigende herstructureringsmaatregelen op bedrijfsniveau.
Het is belangrijk dat ervoor wordt gezorgd dat rekening wordt gehouden met het banenverlies in de overgangsperiode tijdens welke de bedrijven in de energiesector zich aan het nieuwe concurrentieklimaat aanpassen, en dat nationale en communautaire beleidsmaatregelen worden genomen om dat te ondervangen.
Tegen deze achtergrond en met het oog op een beter inzicht in de werkgelegenheidssituatie in de energiesector, met betrekking tot de tot dusver opgedane ervaring en mogelijke toekomstige trends, heeft de Commissie een onderzoek opgezet. Dit onderzoek werd in nauwe samenwerking met vertegenwoordigers van de sociale partners uitgewerkt en uitgevoerd. Aan de hand van beschikbare statistieken over de kwantitatieve ontwikkelingen van het aantal arbeidsplaatsen in de energiesector, worden met name de kwalitatieve aspecten van de ontwikkeling van de werkgelegenheid in de elektriciteits- en gassector in de context van de marktopening beschreven en geanalyseerd.
Statistieken met betrekking tot de ontwikkeling van het aantal arbeidskrachten in de twee betrokken sectoren laten zien dat het aantal arbeidskrachten in de elektriciteits- en gassector tussen 1990 en 1998 afnam i. Belangrijke redenen voor deze afname, die in veel lidstaten duidelijk vóór de opening van de markt begon, waren de technologische vooruitgang en een tendens tot het 'outsourcen' van bepaalde functies. De marktopening heeft echter een rol gespeeld bij het versnellen van het proces, vooral in de elektriciteitssector.
De afname van het aantal arbeidskrachten stond in verband met een verandering van het door de sector vereiste vaardigheidsprofiel. In feite nam het aantal technische beroepen voor halfgeschoolde en geschoolde werknemers alsmede de banen in het middle management en daarmee verbonden administratieve banen na verloop van tijd af. Nieuwe arbeidsplaatsen werden gecreëerd op gebieden zoals marketing, klantenservices, IT en zakelijke dienstverlening. Daarnaast heeft het verschijnen van nieuwe zakelijke activiteiten, zoals de handel in energie, nieuwe arbeidsplaatsen opgeleverd.
Met betrekking tot de manier waarop de personeelsinkrimping gerealiseerd werd, zijn de 10 bedrijven in het VK, Ierland, Zweden, Italië en Duitsland die aan de uitgevoerde casestudies meededen, erin geslaagd de herstructurering op een sociaal consensuele manier uit te voeren, bijvoorbeeld door middel van regelingen voor vrijwillige vervroegde uittreding. Daarnaast had een aanzienlijk aantal van de onderzochte grotere bedrijven om- en bijscholings programma's ontwikkeld. In deze programma's werd omscholing aangeboden waarmee personeelsleden een nieuwe functie in het bedrijf konden krijgen of waarmee deze gemakkelijker een baan buiten het bedrijf konden vinden.
Marktopening heeft dus zowel een kwantitatief als een kwalitatief effect gehad op de werkgelegenheidssituatie in de elektriciteits- en gassector. Traditionele vaardigheden zijn minder relevant geworden terwijl nieuwe werkgelegenheidskansen ontstaan zijn voor vaardigheden die in een concurrerende omgeving belangrijk zijn, zoals marketing en klantenservice.
Personeelsinkrimpingen werden tot dusver, waar dit onvermijdelijk was, op een sociaal verantwoorde manier uitgevoerd door middel van vervroegde uittreding, gecombineerd met omscholingsprogramma's. Terwijl de markt verder wordt geopend en steeds meer herstructureringen plaatsvinden, is het echter noodzakelijk dat alternatieve maatregelen op het niveau van de bedrijven, die bedoeld zijn om het herstructureringsproces te ondersteunen, verder onderzocht en gestimuleerd worden. Dergelijke maatregelen zijn bijvoorbeeld arbeidstijdverkorting en meer omscholing, in overeenstemming met de Europese strategie inzake werkgelegenheid, waarbij in beginsel prioriteit moet worden gegeven aan omscholing en bijscholing boven vervroegde uittreding. Ontwikkeling van alternatieve maatregelen is vooral belangrijk wanneer de mogelijkheden voor bedrijven om de herstructurering aan te pakken door middel van vervroegde uittreding na verloop van tijd kleiner worden omdat de leeftijd van het personeel gemiddeld gezien lager wordt. Bedrijven en sociale partners moeten van gedachten wisselen over de beste praktijk in dit opzicht. De Commissie zal een dergelijke uitwisseling van ervaring stimuleren, bijvoorbeeld in het kader van het sectorale dialoogcomité 'elektriciteit' i.
De gezamenlijke verklaring door de sociale partners in de elektriciteitssector, die op 27 november 2000 werd gepubliceerd, vormt een bemoedigende eerste stap in dit verband i. In deze verklaring geven de Europese elektriciteitsindustrie en de vakbonden die de werknemers in de sector vertegenwoordigen de aanzet tot een gezamenlijk streven om manieren te verkennen waarop zowel de bedrijven als hun personeel profijt kunnen trekken van veranderingen die samenhangen met de ontwikkeling van de interne markt en om de sociale gevolgen van de herstructurering zoveel mogelijk te beperken.
De mogelijkheden die in het kader van de Europese werkgelegenheidsstrategie worden geboden, moeten eveneens in aanmerking worden genomen. De strategie vormt het geschikte kader voor het behandelen van de kwantitatieve en kwalitatieve aspecten van het beheer van de verandering, met name de pijlers aanpassingsvermogen en inzetbaarheid van de strategie. Aanpassingsvermogen heeft betrekking op de aanpassing van de arbeidsorganisatie van bedrijven als gevolg van de nieuwe industriële context. Met de pijler inzetbaarheid wordt ernaar gestreefd de vaardigheden van de werknemers te verhogen om op de veranderingen berekend te zijn; daaronder vallen strategieën van permanente educatie. Maatregelen in verband met deze pijlers van het werkgelegenheidsbeleid vereisen een sterk partnerschap tussen de openbare en particuliere partijen op verschillende niveaus en kunnen worden gefinancierd via het Europees Sociaal Fonds in het kader van programma's waarover de Commissie en de lidstaten het eens zijn geworden.
In deze context dient bijzondere aandacht te worden geschonken aan ontwikkelingen in de kandidaat-landen. Het is belangrijk dat energiebedrijven en regeringen in deze landen worden bijgestaan in een sociaal verantwoord herstructureringsproces van de energiesector, bijvoorbeeld door met kandidaat-landen de ervaring te delen die op dit gebied in de Gemeenschap is opgedaan. De Commissie zal blijven toezien op de situatie in dit verband, terwijl de betrokken landen zullen worden gestimuleerd om dit aspect extra aandacht te geven in het kader van het PHARE-programma. De effecten van de marktopening in de energie-sector op de werkgelegenheid kunnen zich in de kandidaat-landen evenwel het sterkst doen gevoelen nadat zij in de interne markt zijn geïntegreerd en het PHARE-programma voor hen niet langer geldt. De Commissie moet ervoor zorgen dat er voor dit aspect van marktopening in de kandidaat-landen voortdurend aandacht en steun is, ook wanneer de kandidaat-landen tot de Europese Unie zijn toegetreden.
Concluderend kan worden gesteld dat het tot dusver mogelijk is geweest herstructurering op een sociaal verantwoorde manier te verwezenlijken. De situatie moet echter grondig worden gecontroleerd en, indien nodig, moeten aanvullende maatregelen worden getroffen naarmate de markt verder wordt geopend en herstructurering van de sector vordert. Alle betrokken partijen moeten meewerken aan het vinden van oplossingen die de negatieve sociale gevolgen van de herstructurering van de Europese elektriciteits- en gassector minimaliseren.
Sedert jaar en dag wordt elektriciteit verhandeld tussen de landen van de EU en aangrenzende landen buiten de EU, bijvoorbeeld tussen de EU en de lidstaten van Nordel. Vóór de marktopening werden deze leveringen uitgevoerd door de voormalige nutsbedrijven in het kader van hun monopoliepositie. De hoeveelheid verhandelde elektriciteit was echter relatief gering, ten gevolge van technische beperkingen zoals lage capaciteit van de koppelleidingen tussen de nationale systemen en afwijkende exploitatienormen.
In de geliberaliseerde interne markt wordt de handel in elektriciteit met derde landen waarschijnlijk aantrekkelijker. Bedrijven onderhandelen al in toenemende mate met derde landen over toekomstige leveringen van elektriciteit. Bovendien verbetert de situatie met betrekking tot technische beperkingen van koppelleidingen geleidelijk. Er is een aantal projecten gericht op het verbeteren van de verbindingen van Oost- en Midden-Europese landen, waaronder Oekraïne en Rusland, met de elektriciteitsnetten in de Gemeenschap.
Een mogelijke intensivering van de elektriciteitshandel met naburige landen is in principe een positieve ontwikkeling. Het verhoogt de concurrentie, hetgeen resulteert in grotere efficiëntie, en biedt mogelijk nieuwe investeringskansen voor bedrijven uit de EU in naburige landen. Er moet echter gewaarborgd worden dat een dergelijke uitbreiding van de markt op basis van gelijke concurrentievoorwaarden voor alle belanghebbenden plaatsvindt. Een fundamentele eerste voorwaarde voor de invoering van concurrentie op de elektriciteitsmarkt in de gehele Gemeenschap is het bestaan van vergelijkbare kadervoorwaarden in alle betrokken landen.
Met het oog op de mogelijkheid van groeiende handel in elektriciteit en de noodzaak om deze handel aan bepaalde voorwaarden te onderwerpen, moeten duidelijke wettelijke regels worden vastgesteld waarvan de naleving moet zijn gewaarborgd. Het uitbreidingsproces en het voornemen de openstelling van de markt te bespoedigen hebben de nadruk gelegd op de noodzaak van een dergelijk kader. De Gemeenschap moet zich met betrekking tot haar handelsbetrekkingen met derde landen bewust zijn van en voorbereid zijn op de gevolgen van een verdere opening van de interne markt. Elektriciteitsbedrijven in derde landen moeten een duidelijk toekomstperspectief hebben waarmee ze een doeltreffende en samenhangende strategie kunnen ontwikkelen met betrekking tot hun deelname in de interne elektriciteitsmarkt.
Met betrekking tot gas is het duidelijk dat de externe dimensie van de interne markt even belangrijk is. Gezien de groeiende afhankelijkheid van de invoer zijn deze kwesties echter verschillend. Een wederzijdse op vrije handel gebaseerde opening van de upstream- en downstreammarkten en integratie van de EU- en niet-EU-markten alsmede nauwere en intensievere samenwerking zijn belangrijk. Afhankelijk van de ontwikkelingen kan de Commissie nagaan of specifieke initiatieven zijn vereist om externe reciprociteit te waarborgen.
2.9.1. Totstandbrenging van een betrouwbaar wettelijk kader voor de handel in elektriciteit met niet-EU-landen
Het is noodzakelijk voor deze handelsactiviteiten een betrouwbaar wettelijk kader te scheppen. Zoals reeds in principe uitgelegd in de mededeling van de Commissie 'Recente vooruitgang in de ontwikkeling van de interne elektriciteitsmarkt', die in mei 2000 werd aangenomen i, kan een dergelijk kader in het leven worden geroepen door het sluiten van regionale of bilaterale verdragen met de betreffende derde landen, in voorkomend geval in de context van bestaande kaderovereenkomsten, bijvoorbeeld de associatieovereenkomsten die met kandidaat-landen zijn gesloten. Het lijkt wenselijk de mogelijkheid te onderzoeken om op basis van wederkerigheid verbintenissen aan te gaan met betrekking tot milieunormen en nucleaire-veiligheidseisen, met name ter voorkoming van potentieel gevaar voor het milieu in de Gemeenschap. Dergelijke verdragen zouden dus een op reciprociteit gebaseerd kader voor handel met derde landen vormen en bijgevolg gelijkwaardige toegang tot de gemeenschappelijke markt en tot de markten van derde landen en het respecteren van fundamentele veiligheidsnormen met betrekking tot het milieu en de kernenergie waarborgen. Indien geen specifieke overeenkomsten zijn gesloten, blijven bestaande internationale handelsregels van kracht.
Het in 1998 door de Commissie opgezette actieplan dat in technische bijstand voorziet bij de voorbereiding van kandidaat-landen op de interne energiemarkt zal het bereiken van deze doelstelling vergemakkelijken. Daarin wordt de nadruk gelegd op de reële behoefte aan bijstand bij regelgevingskwesties, het opstellen van wetgeving, de werking van de markt en transmissiesystemen, de instelling van nationale regelgevende instanties, enz. Voor een vlot verloop van het overgangsproces worden op de behoeften afgestemde maatregelen genomen. Gezien het voorstel tot versnelde opening van de markt in de Europese Unie, zal de Commissie zowel het actieplan voor technische bijstand intensiveren als haar andere activiteiten om kandidaat-landen bij te staan bij het aanpassen van hun energiesector aan de eisen van de EU.
De Commissie moet - door middel van de analyse van beschikbare informatie en bilaterale contacten - landen die potentiële kandidaten voor bilaterale of regionale verdragen/ overeenkomsten met de Gemeenschap zijn, in kaart brengen. Deze landen moeten in beginsel een elektriciteitsmarkt hebben die qua organisatie overeenkomt met de basisprincipes van de elektriciteitsrichtlijn van de EU, zowel in kwantitatieve als in kwalitatieve termen (dat wil zeggen met betrekking tot de mate van marktopening, toegang voor derden en ontvlechting) en ze moeten bereid zijn bedrijven uit de EU toegang tot de markt te verlenen. De situatie met betrekking tot de op de elektriciteitsproductie toepasselijke milieunormen en nucleaire-veiligheidseisen moet bovendien goed zijn.
Wat de kandidaat-landen betreft, moeten dergelijke overeenkomsten volledig in overeenstemming zijn met de toetredingsonderhandelingen en toekomstige bepalingen van de toetredingsverdragen.
Zodra potentiële kandidaat-landen in kaart gebracht zijn, zal de Commissie aan de Raad een onderhandelingsmandaat vragen op basis van de procedure van artikel 228 van het Verdrag en in onderhandeling treden. Verwacht wordt dat de eerste mandaten in 2001 kunnen worden aangevraagd.
Het is bovendien noodzakelijk toezicht te oefenen op de praktische effecten van de gesloten overeenkomsten. Het lijkt derhalve dienstig van de lidstaten te verlangen dat zij regelmatig rapporteren aan de Commissie over eerdere hoeveelheden en de herkomst van de invoer in het kader van nieuwe bilaterale of regionale verdragen of bestaande overeenkomsten. De Commissie zal vervolgens een rapport opstellen over de opgedane ervaring en indien nodig extra maatregelen op communautair niveau voorstellen
Belangrijke vooruitgang is geboekt bij de ontwikkeling van de markt voor elektriciteit en gas, zowel kwantitatief (percentage van marktopening) als kwalitatief (structurele keuzen inzake ontvlechting, toegang tot het netwerk enz.). Dit heeft tot belangrijke prijsverlagingen geleid, die het grootst zijn in de landen met een hoge mate van kwantitatieve marktopening.
Met betrekking tot normen van openbare dienstverlening wijst de ervaring uit dat marktopening, inclusief volledige openstelling, geen achteruitgang van de normen van openbare dienstverlening tot gevolg heeft gehad. Integendeel, volledige marktopening gecombineerd met doeltreffende regelgeving heeft geleid tot een stijgend bewustzijn en hogere normen van openbare dienstverlening. De Commissie acht het van het allergrootste belang dat openbare-dienstverleningsnormen niet achteruitgaan. Hoewel alles erop wijst dat openbare-dienstverleningsnormen erop vooruitgaan, acht de Commissie het belangrijk ten minste te bepalen dat in alle lidstaten de universele dienst in de elektriciteitssector moet zijn gewaarborgd, hetgeen betekent dat aan alle huishoudens elektriciteit van hoge kwaliteit tegen redelijke prijzen wordt geleverd en dat een minimumaantal normen inzake bescherming van de eindafnemer wordt vastgesteld.
Marktopening is ook verenigbaar gebleken met de doelstellingen van de Gemeenschap met betrekking tot voorzieningszekerheid en milieubescherming, mits het noodzakelijke aanvullende beleid wordt gevoerd. Passende maatregelen zijn aanwezig of worden voorbereid op nationaal en communautair niveau, teneinde te waarborgen dat de gestage voltooiing van de interne markt positief bijdraagt tot de doelstellingen van de Gemeenschap in deze opzichten.
Maatregelen kunnen worden getroffen en worden nu getroffen om te waarborgen dat de noodzakelijke herstructurering van de energie-industrie plaatsvindt op een sociaal consensuele manier die verenigbaar is met de doelstellingen van de Gemeenschap met betrekking tot het werkgelegenheidsbeleid.
Naburige landen nemen reeds deel aan de interne markt of zullen dit gaan doen, afhankelijk echter van overwegingen met betrekking tot reciprociteit en milieubescherming die verenigbaar zijn met de handelsregels en noodzakelijk zijn om gelijke concurrentie voorwaarden te waarborgen. Bilaterale verdragen kunnen de basis leggen voor vooruitgang in dit opzicht.
Deze ontwikkelingen zijn bemoedigend. De uiteindelijke doelstelling van een volledig geïntegreerde markt is echter nog niet bereikt. Ervaring heeft geleerd dat de bepalingen van de richtlijnen voor elektriciteit en gas met betrekking tot de twee hoofdkwesties herzien en versterkt moeten worden teneinde de interne markt te voltooien.
Met betrekking tot het niveau van marktopening zijn de meeste lidstaten verder gegaan dan in de richtlijnen voor elektriciteit en gas werd gevraagd. De mate van marktopening verschilt echter aanzienlijk van lidstaat tot lidstaat. Indien deze situatie langere tijd aanhoudt, zullen zich in de interne markt geen echt gelijke concurrentievoorwaarden kunnen ontwikkelen. Deze ontwikkeling was niet voorzien toen de richtlijnen voor gas en elektriciteit werden goedgekeurd. Op dat moment werd niet verwacht dat een overgrote meerderheid van de lidstaten hun markt meer dan wettelijk vereist zouden openen en zeker niet dat deze zich zouden inzetten voor volledige opening binnen een kort tijdsbestek. De concurrentieverstoring - zowel tussen elektriciteits- en gasbedrijven als tussen elektriciteits- en gasgebruikers - die op dit moment bestaat, werd dus niet verwacht. Bovendien bieden de reciprociteitsbepalingen van de richtlijn geen passende oplossing voor deze verstoring.
Marktopening is belangrijk maar om in de praktijk doeltreffend te zijn moet eerlijke en niet-discriminerende toegang tot het net gewaarborgd zijn. Hoewel in dit opzicht aanzienlijke vooruitgang is geboekt, in het bijzonder bij elektriciteit, is er nog steeds behoefte aan verdere verbetering. Ook verschillen de normen in de lidstaten, een situatie die verstoringen van de markt waarschijnlijk zal verergeren. Het aantal deelnemers dat tijdens de openbare hoorzitting nadrukkelijk wees op het fundamentele belang van deze kwesties voor het creëren van zowel doeltreffende concurrentie als gelijke concurrentievoorwaarden, toont het belang van deze kwestie.
De Commissie is van mening dat de omstandigheden gunstig zijn voor een belangrijke volgende stap in het openstellen van de markt die leidt tot de snelle voltooiing van de interne markt voor elektriciteit en gas. Zoals hierboven vermeld, bevestigde een overgrote meerderheid van de deelnemers aan de openbare hoorzitting de noodzaak de voltooiing van de interne markt voor elektriciteit en gas te bespoedigen. Zoals onderstreept door deze bedrijven, consumentenvertegenwoordigers en organisaties zijn de voordelen van een volledig geliberaliseerde markt talrijk.
Volledige opening van de markt voor gas en elektriciteit zorgt voor gelijke concurrentievoorwaarden voor de lidstaten en voor alle marktpartijen in de interne markt, hetgeen, zoals hierboven werd aangetoond, niet kan worden verwacht wanneer de huidige richtlijnen geïmplementeerd worden.
Met name met betrekking tot de elektriciteitsprijs heeft het reeds op dit gebied bereikte concurrentieniveau geleid tot aanzienlijke prijsverlagingen. Deze zullen het algemene concurrentievermogen van het bedrijfsleven in de EU handhaven en verstevigen. De opening van de markt vordert nu snel in de meeste landen waarmee ondernemingen uit de EU hoofdzakelijk concurreren. De voltooiing van de interne markt is van wezenlijk belang om gelijke tred te houden met de ontwikkelingen op de markten van onze handelspartners.
Concurrentie zal tevens leiden tot grotere homogeniteit van de prijzen in de hele Gemeenschap en daarbij in gelijke voorwaarden voorzien voor industriële energieverbruikers en huishoudens. Dit is in het bijzonder van belang voor het midden- en kleinbedrijf, dat op dit moment vaak in het nadeel is vergeleken met grote industriële verbruikers, vooral wanneer het gebonden eindverbruikers betreft. In dit opzicht moet worden opgemerkt dat door een aantal deelnemers aan de hoorzitting onderstreept werd dat het niet gerechtvaardigd kan zijn om met betrekking tot de toegang tot vergelijkbare elektriciteits- en gasprijzen concurrentievoordeel te blijven geven aan grote bedrijven in de EU. Gezien het belang van het midden- en kleinbedrijf voor de Gemeenschap kan een dergelijke situatie alleen maar nadelig zijn met betrekking tot het concurrentievermogen, de innovatie en werkgelegenheid.
Volledige marktopening zal ook innovatie en het doordringen in de markt van nieuwe technologieën stimuleren. In feite vinden veel nieuwe technologische ontwikkelingen op het gebied van de energieproductie plaats, met name met betrekking tot microvermogen technologie en duurzame energiebronnen. Microturbines bieden verbruikers in toenemende mate alternatieven, terwijl momenteel brandstofceltechnologie wordt ingevoerd. Deze technologieën leveren voor veel verbruikers aanzienlijke voordelen op met betrekking tot betrouwbaarheid, milieu-effect en vaak kosten. Bovendien zijn deze technologieën voor niet centraal gelegen gebieden bijzonder aantrekkelijk. De voltooiing van de interne markt zal voor alle concurrerende technologieën gelijke voorwaarden bieden wat de toegang tot verbruikers betreft en zal bijgevolg de invoering van deze nieuwe technologieën bespoedigen.
Verdere marktopening zal naar verwachting ook de dienstverleningsniveaus voor afnemers verhogen, vooral op het niveau van de eindafnemers. De kwaliteit van de dienstverlening, bijvoorbeeld met betrekking tot reparatie, nieuwe diensten en factureringsafspraken, zijn enkele van de gebieden waarop ondernemingen concurreren. Dit is reeds waargenomen in landen waar de markt volledig is opengesteld.
De ontwikkeling van de 'gas-gasconcurrentie' ten slotte kan verder vergemakkelijkt worden door de voltooiing van de interne energiemarkt. Op dit moment is de aardgasprijs op het Europese vasteland gekoppeld aan de olieprijs. In Duitsland bijvoorbeeld stegen de prijzen voor lichte huisbrandolie van juli 1999 tot juli 2000 met 50%. De groothandelsprijzen voor gas stegen in dezelfde periode met 42%. In december 2000 was de gemiddelde prijs aan de grens voor in Duitsland ingevoerd gas bijna 90% hoger tegenover vorig jaar. Het is duidelijk in het belang van de Gemeenschap dat gas-gasconcurrentie zich voortdurend ontwikkelt en dat de prijsverhouding tussen olie en gas ontkoppeld wordt, aangezien dit de diversiteit van de energievoorziening van de EU zal verbeteren. In de gasrichtlijn is reeds rekening gehouden met de ontwikkeling van gas-gasconcurrentie vanwege het recht van in aanmerking komende verbruikers om toegang voor derden te verkrijgen tot aan de bron. Aangezien toenemende aantallen in aanmerking komende verbruikers concurrentie in het leven roepen, moeten gasproducenten in toenemende mate met elkaar concurreren voor wat betreft de gasprijs.
De ontwikkeling van effectieve gas-gasconcurrentie kan in Europa worden gehinderd door de omvang van langlopende contracten voor levering en transport van Europees gas. Om op een doeltreffende manier de Europese gasmarkt te openen en gas-gasconcurrentie te stimuleren, kunnen programma's voor het beschikbaar stellen van gas worden ingevoerd door bestaande langlopende exclusieve leveringscontracten voor derden open te stellen. Enkele lidstaten hebben dergelijke programma's ingevoerd, terwijl andere lidstaten moeten worden gestimuleerd om dergelijke programma's in overweging te nemen, waardoor de liquiditeit op de gasmarkt zou toenemen.
Teneinde de markt volledig open te stellen, moeten zowel kwantitatieve als kwalitatieve factoren worden bekeken. Het is noodzakelijk een deadline vast te stellen voor de lidstaten om het voor alle verbruikers (particuliere en industriële) mogelijk te maken elektriciteit en gas te betrekken van leveranciers van hun keuze in de hele Gemeenschap. Dit moet waarborgen dat een interne markt snel en ten voordele van alle burgers van de Gemeenschap tot stand komt, maar ook dat werkelijk gelijke concurrentievoorwaarden voor alle bedrijven in de EU ontstaan.
Het is voorts noodzakelijk een doeltreffend systeem van markttoegang te waarborgen, m.a.w. te waarborgen dat in aanmerking komende verbruikers en producenten effectieve en niet-discriminerende toegang tot het transmissie- en distributienet en tot andere essentiële infrastructuur kunnen hebben. Ervaring wijst erop dat het voltooien van de uiteindelijke doelstelling van niet-discriminerende toegang tot het net niet volledig bereikt kan worden op basis van de huidige regels van de richtlijn betreffende toegang voor derden en het niveau van ontvlechting. In deze context moeten in alle lidstaten onafhankelijke nationale regelgevende instanties worden ingesteld, daar zij een centrale rol spelen bij het garanderen van niet-discriminerende voorwaarden voor toegang tot het net. Zij moeten ten minste de bevoegdheid hebben om transmissie- en distributietarieven vast te stellen of goed te keuren.
Er dient in strenge normen te worden voorzien met betrekking tot de voorwaarden voor toegang voor derden en ontvlechting, waarmee een hoge mate van onafhankelijkheid - en dus onpartijdigheid - van systeemexploitanten gewaarborgd is. Deze normen moeten in beginsel in alle lidstaten kwalitatief vergelijkbaar zijn, teneinde voor gelijke concurrentievoorwaarden te zorgen en verstoringen in de handel te vermijden.
De Commissie is derhalve tot de conclusie gekomen dat voorstellen die aan deze eisen voldoen nu bij het Europees Parlement en de Raad moeten worden ingediend. Bovendien kunnen deze voorstellen de bestaande bepalingen betreffende doelstellingen van de openbare dienstverlening versterken. Deze kwalitatieve voorstellen zijn reeds aangegeven in het Groenboek over voorzieningszekerheid dat de Commissie in november 2000 i heeft aangenomen.
Hoewel het juist is dat deze voorstellen betrekkelijk snel op de tenuitvoerlegging van de bestaande elektriciteits- en gasrichtlijn volgen, bestaan er gegronde redenen om nieuwe maatregelen voor te stellen. Ten eerste heeft de marktopening in de meeste lidstaten veel sneller plaatsgevonden en aanzienlijkere verstoringen van de markt tot gevolg gehad dan verwacht. Ten tweede toont de huidige ervaring aan dat er, indien effectieve concurrentie moet ontstaan en gelijke concurrentievoorwaarden hierop moeten volgen, gelijkwaardige en krachtige minimumeisen betreffende ontvlechting en toegang voor derden moeten worden gesteld.
Het is echter belangrijk dat de voltooiing van de interne markt de doelstellingen van de Gemeenschap op andere belangrijke gebieden, zoals consumenten- en milieubescherming, voorzieningszekerheid en andere asspecten van openbare dienstverlening, niet in gevaar brengt maar dat deze juist bijdraagt tot het bereiken van deze doelstellingen. Naarmate de markt sneller wordt opengesteld, moet het proces dus steeds gepaard gaan met passende maatregelen op deze gebieden, zowel op nationaal als op communautair niveau. De Commissie zal de ontwikkelingen in dit verband oplettend volgen en zo nodig passende voorstellen doen.
Er moet tevens op worden gewezen dat deze volgende wetgevingsfase slechts een van de maatregelen is die zal moeten worden genomen om een werkelijke interne markt tot stand te brengen. Hoewel bijvoorbeeld veel is verwezenlijkt in het kader van het Forum van Florence en van Madrid voor elektriciteit en gas, is verdere vooruitgang essentieel, vooral met betrekking tot bijvoorbeeld het mechanisme voor grensoverschrijdende tariefregeling en congestiebeheer in de elektriciteitssector. De Commissie zal de vooruitgang die tot dusver in het kader van het regelgevingsforum voor elektriciteit is geboekt, formaliseren in wettelijke maatregelen.
Met name voor elektriciteit is het thans noodzakelijk in een formeel wettelijk kader te voorzien waarmee wordt voortgebouwd op de resultaten van het regelgevingsforum betreffende grensoverschrijdende toegang tot transmissienetten. Dit zal het mogelijk maken ter zake besluiten of beschikkingen vast te stellen die onmiddellijk van toepassing zijn. De Commissie heeft derhalve besloten dat een voorstel dat aan deze eis voldoet, bij het Europees Parlement en de Raad moet worden ingediend.
Bovendien zal verder werk moeten worden gemaakt van de vaststelling van bestaande voorstellen op het gebied van milieu en heffingen. De Commissie zal, teneinde te waarborgen dat een hoog niveau van openbare dienstverlening wordt gehandhaafd en nog verhoogd, de lopende benchmarking voortzetten en in 2001 een desbetreffende mededeling aannemen. De Commissie zal tevens haar werkzaamheden op het gebied van voorzieningszekerheid voortzetten. De Commissie heeft op 29 november 2000 een Groenboek over deze kwestie (COM/2000/769) aangenomen en het is belangrijk dat de werkzaamheden op dit gebied worden voortgezet. Al deze kwesties zullen prioriteitsgebieden voor de Commissie blijven vormen naast de vaststelling van verdere wettelijke maatregelen die op de voltooiing van de interne markt voor gas en elektriciteit zijn gericht.