Toelichting bij COM(2001)680 - Machtiging van de lidstaten het Verdrag inzake de bevoegdheid, het toepasselijke recht, de erkenning, de tenuitvoerlegging en de samenwerking op het gebied van ouderlijke verantwoordelijkheid en maatregelen ter bescherming van kinderen (het Verdrag van 's-Gravenhage van 1996) te ondertekenen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2001)680 - Machtiging van de lidstaten het Verdrag inzake de bevoegdheid, het toepasselijke recht, de erkenning, de tenuitvoerlegging ... |
|---|---|
| bron | COM(2001)680   |
| datum | 20-11-2001 |
1. Het Verdrag inzake de bevoegdheid, het toepasselijke recht, de erkenning, de tenuitvoerlegging en de samenwerking op het gebied van ouderlijke verantwoordelijkheid en maatregelen ter bescherming van kinderen (het Verdrag van 's-Gravenhage van 1996) werd op 19 oktober 1996 tijdens de Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht gesloten. Hoewel het Verdrag thans gedeeltelijk onder de communautaire bevoegdheid valt, voorziet het niet in de mogelijkheid van toetreding van de Gemeenschap.
2. Er wordt algemeen erkend dat het Verdrag een waardevolle bijdrage zou leveren aan de bescherming van kinderen in situaties die de grenzen van de Gemeenschap overschrijden en aldus bestaande en toekomstige communautaire bepalingen op dat gebied nuttig zou aanvullen. De Commissie stelt de Raad hierbij derhalve voor de lidstaten die door communautaire bepalingen op genoemd gebied zijn gebonden bij wijze van uitzondering te machtigen het Verdrag in het belang van de Gemeenschap te ondertekenen.
3. Teneinde de totstandbrenging van een gemeenschappelijke justitiële ruimte binnen de Gemeenschap te waarborgen, wordt deze machtiging afhankelijk gesteld van de voorwaarde dat bij de ondertekening van het Verdrag een verklaring wordt afgelegd en dat zo snel mogelijk onderhandelingen worden geopend voor de toetreding van de Gemeenschap tot dit Verdrag.
Inhoudsopgave
- Totstandbrenging van een gemeenschappelijke justitiële ruimte binnen de Gemeenschap
- Het Verdrag van 's-Gravenhage van 1996
- Verduidelijking van de uit het Verdrag voortvloeiende beperkingen van het communautaire optreden
- Toepassing van de communautaire voorschriften inzake erkenning en tenuitvoerlegging
- Voorstel van de Commissie
4. De Europese Gemeenschap heeft zich ten doel gesteld een werkelijke Europese justitiële ruimte tot stand te brengen, die is gebaseerd op het beginsel van wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen. Tijdens de Europese Raad van Tampere in oktober 1999 werd erop aangedrongen beslissingen automatisch in de gehele Unie te erkennen, zonder enige intermediaire procedure of gronden tot weigering van de tenuitvoerlegging. Te dien einde hechtten de Raad en de Commissie in december 2000 hun goedkeuring aan een programma van maatregelen voor de geleidelijke afschaffing van het exequatur op vier werkgebieden i.
5. Wat de beslissingen inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid betreft, die onder gebied II van het programma inzake de wederzijdse erkenning vallen, voorziet Verordening (EG) nr. 1347/2000 van de Raad (de verordening Brussel II) reeds in de wederzijdse erkenning van bepaalde beslissingen die zijn gegeven ter gelegenheid van een echtscheiding of scheiding van tafel en bed i. Voorts omvat de eerste etappe van het programma inzake de wederzijdse erkenning op familierechtelijk gebied een uitbreiding tot de gebieden die niet onder de verordening Brussel II vallen, alsmede een specifiek project inzake de omgangsregeling. Wat het eerstgenoemde punt betreft, heeft de Commissie op 6 september 2001 een voorstel voor een verordening ingediend waardoor het beginsel van wederzijdse erkenning wordt uitgebreid tot alle beslissingen inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid i. Wat het tweede punt betreft, zet de Raad zijn onderzoek voort van het in juli 2000 ingediende Franse initiatief inzake het omgangsrecht i.
6. Het is de bedoeling op lange termijn voor alle beslissingen inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid het exequatur af te schaffen op grond van een duidelijk en samenhangend geheel van bevoegdheidsregels.
7. In het Verdrag van 's-Gravenhage van 1996 zijn bepalingen vastgelegd inzake de bevoegdheid, het toepasselijke recht, de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid en de bescherming van kinderen. Het Verdrag is in de eerste plaats gebaseerd op de bevoegdheid van de verdragsluitende staat waar het kind zijn gewone verblijfplaats heeft. De bevoegde autoriteit past in beginsel haar intern recht toe en verwijst de zaak eventueel naar een rechterlijke instantie die beter in staat is er kennis van te nemen. Beslissingen worden automatisch erkend en de verdragsluitende staten moeten voor een eenvoudige en snelle exequaturprocedure zorgen. Er is tevens voorzien in een mechanisme voor samenwerking tussen de autoriteiten.
8. Het Verdrag werd op 19 oktober 1996 gesloten in het kader van de Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht en is nog niet in werking getreden. De Gemeenschap is voor het ogenblik geen lid van de Haagse Conferentie. De Commissie heeft niet aan deze onderhandelingen deelgenomen, hoewel zij deze wel als waarnemer heeft bijgewoond. Het Verdrag voorziet niet in de mogelijkheid van andere toetredingen dan die van staten. Tot op heden is Nederland de enige lidstaat die het Verdrag heeft ondertekend (maar niet bekrachtigd).
9. Overeenkomstig de jurisprudentie van het Hof van Justitie inzake de externe bevoegdheid (het arrest AETR) zijn de lidstaten niet meer gerechtigd om individueel tot het Verdrag toe te treden, omdat de bepalingen inzake de bevoegdheid en inzake de tenuitvoerlegging ervan de gemeenschappelijke bepalingen van Verordening nr. 1347/2000 aantasten. De bevoegdheid wordt bijgevolg tussen de Gemeenschap en de lidstaten gedeeld.
10. De verhouding tussen de bepalingen van het Verdrag en bestaande en toekomstige communautaire bepalingen is vastgesteld in artikel 52 van het Verdrag, dat als volgt luidt:
" i Dit Verdrag laat onverlet internationale regelingen waarbij de Verdragsluitende Staten Partij zijn en die bepalingen bevatten over in dit Verdrag geregelde onderwerpen tenzij een andersluidende verklaring wordt afgelegd door de Staten die Partij zijn bij dergelijke regelingen.
Dit Verdrag laat onverlet de mogelijkheid dat een of meer Verdragsluitende Staten overeenkomsten sluiten die ten aanzien van kinderen die hun gewone verblijfplaats hebben in een van de Staten die Partij zijn bij dergelijke overeenkomsten bepalingen bevatten over bij dit Verdrag geregelde onderwerpen.
Overeenkomsten die door een of meer Verdragsluitende Partijen worden gesloten over onderwerpen die door dit Verdrag worden geregeld, doen in de betrekkingen van deze Staten met andere Verdragsluitende Staten geen afbreuk aan de toepassing van de bepalingen van dit Verdrag.
De voorgaande leden zijn eveneens van toepassing op eenvormige wetten die hun grondslag vinden in het bestaan van speciale banden van regionale of andere aard tussen de desbetreffende Staten".
11. Er zij echter op gewezen dat deze leden niet zijn opgesteld met het oog op een mogelijke interactie met communautaire bepalingen. Hoewel destijds overleg is gepleegd teneinde de samenhang te garanderen tussen het Verdrag van 's-Gravenhage van 1996 en het Verdrag 'Brussel II', dat in 1998 werd gesloten (en waarop de verordening 'Brussel II' later werd gebaseerd), gebeurde dat in feite voordat de justitiële samenwerking naar de eerste pijler was overgeheveld en voordat communautair beleid op het gebied van de ouderlijke verantwoordelijkheid was ontwikkeld. Bijgevolg moet, hoewel lid 2 is opgesteld om conflicten met het toenmalige Verdrag 'Brussel II' te vermijden, moet de toepassing van de leden 2, 3 en 4 op de communautaire context bijgevolg nader worden onderzocht i.
12. Met het oog op de toepassing van artikel 52 van het Verdrag op de communautaire context kunnen de leden 2 en 3 worden gelezen in combinatie met lid 4 door communautaire besluiten gelijk te stellen met internationale overeenkomsten. In deze context dienen echter twee kwesties te worden verduidelijkt.
13. In de eerste plaats zou lid 2 het de Gemeenschap mogelijk maken op te treden ten aanzien van kinderen die hun gewone verblijfplaats in één van de lidstaten hebben. Daaruit zou bijgevolg a contrario kunnen worden afgeleid dat de Gemeenschap niet zou mogen optreden ten aanzien van kinderen die hun gewone verblijfplaats buiten de Gemeenschap hebben.
14. Dit kan echter niet de correcte uitlegging van lid 2, juncto lid 4, zijn. Elke beperking van het communautaire optreden kan immers alleen betrekking hebben op kinderen die hun verblijfplaats niet in een van de lidstaten, maar in een andere verdragsluitende staat hebben. Een andere uitlegging zou het toepassingsgebied van het Verdrag te buiten gaan en ook tot het absurde resultaat leiden dat de Gemeenschap en haar lidstaten met een staat die geen partij is bij het Verdrag van 1996 geen internationale overeenkomst meer zouden kunnen sluiten ten aanzien van kinderen die in die staat verblijven. Voorzover een lidstaat een dergelijke overeenkomst niet meer in zijn eentje zou kunnen sluiten (omdat dergelijke overeenkomsten nu, althans gedeeltelijk, onder de bevoegdheid van de Gemeenschap vallen), zou deze interpretatie elke internationale oplossing voor de bescherming van deze kinderen (behalve toetreding van de staat van hun gewone verblijfplaats tot het Verdrag) onmogelijk maken.
15. In de tweede plaats steunt de toepassing van artikel 52 op de communautaire context, zoals reeds is vermeld, op de gelijkstelling van communautaire beslissingen met internationale overeenkomsten. Er moet echter worden verduidelijkt dat een beperking van het communautaire optreden in geen geval de wetgevende activiteit van de Gemeenschap als zodanig kan betreffen. Zoals het elke lidstaat vrij staat wetgevend op te treden ten aanzien van niet-verblijfhoudende kinderen zou de communautaire wetgever met andere woorden op een gebied waarop de Gemeenschap bevoegd is over dezelfde vrijheid moeten beschikken om ten aanzien van niet-verblijfhoudende kinderen afgeleid recht goed te keuren.
16. Gezien het bovenstaande is de Commissie van oordeel dat de enige rationele uitlegging van artikel 52, zoals toegepast op de communautaire context, als volgt luidt: voor kinderen die hun verblijfplaats niet in een lidstaat hebben, maar in een andere verdragsluitende staat, hebben de bepalingen van het Verdrag voorrang boven de communautaire bepalingen (voorzover dergelijke bepalingen bestaan).
17. Teneinde elke twijfel ten aanzien van deze uitlegging weg te nemen en aldus meer rechtszekerheid te scheppen, wordt voorgesteld dat elke lidstaat bij de ondertekening van het Verdrag een verklaring aflegt die ten doel heeft de beperkingen te verduidelijken die aan het communautaire optreden worden opgelegd bij toepassing van artikel 52 op de communautaire context.
18. Zoals reeds is besproken, moet artikel 52 zo worden uitgelegd dat de bepalingen van het Verdrag voorrang hebben boven de communautaire bepalingen ten aanzien van kinderen die hun verblijfplaats niet in een lidstaat, maar in een andere verdragsluitende staat hebben i.
19. Wat de bevoegdheidsregels betreft, is deze benadering ongetwijfeld gerechtvaardigd gezien het evenwicht dat moest worden gevonden bij de toekenning van bevoegdheid tussen de verdragsluitende staten. Een essentiële taak van het Verdrag is immers de bevoegdheid tussen de verdragsluitende staten te regelen. Er kan bijgevolg geen twijfel over bestaan dat de bevoegdheidsregels van het Verdrag ten aanzien van kinderen die hun verblijfplaats niet in een lidstaat, maar in een andere verdragsluitende staat hebben, voorrang hebben boven de communautaire bepalingen.
20. Wat de bepalingen betreffende erkenning en tenuitvoerlegging betreft, moeten verschillende overwegingen in aanmerking worden genomen.
21. Indien, zelfs in een beperkt aantal gevallen, de bepalingen van het Verdrag in plaats van de communautaire bepalingen zouden worden toegepast voor de erkenning en tenuitvoerlegging van een in een lidstaat gegeven beslissing in een andere lidstaat, zou dit de volledige uitvoering van het programma inzake wederzijdse erkenning bemoeilijken i. Het programma inzake wederzijdse erkenning heeft immers in essentie het vrije verkeer binnen de Gemeenschap van alle in één lidstaat genomen beslissingen ten doel, waarbij een reeks gemeenschappelijke regels in acht worden genomen, die geleidelijk moeten worden vereenvoudigd tot het exequatur is afgeschaft. Er zij op gewezen dat deze gemeenschappelijke regels betreffende erkenning en tenuitvoerlegging ingevolge bestaande communautaire instrumenten van toepassing zijn, ongeacht of de bevoegdheidsregels op communautair niveau zijn vastgesteld dan wel door verwijzing naar het nationale recht i. Het is daarom absoluut noodzakelijk dat een oplossing wordt gevonden die het mogelijk maakt alle beslissingen die krachtens het Verdrag in een lidstaat zijn gegeven op grond van gemeenschappelijke regels betreffende de erkenning en de tenuitvoerlegging in de hele Gemeenschap toe te passen. Dit is bijzonder belangrijk met het oog op de afschaffing van het exequatur.
22. Een dergelijke oplossing hoeft geen moeilijkheid te vormen, aangezien zij volledig in overeenstemming is met het doel van het Verdrag, namelijk de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen te vergemakkelijken, en de weigeringsgronden een niet-dwingend karakter hebben i. De verdere beperking van de weigeringsgronden en de vereenvoudiging van de tenuitvoerlegging door het Gemeenschapsrecht, zouden derhalve bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag.
23. Gezien het bovenstaande zou de Gemeenschap om twee redenen zo snel mogelijk onderhandelingen in het kader van de Haagse Conferentie moeten aanvatten. In de eerste plaats om te garanderen dat de communautaire bepalingen worden toegepast in alle gevallen waarin het om de erkenning en tenuitvoerlegging van in een lidstaat gegeven beslissingen in een andere lidstaat gaat. In de tweede plaats om de toetreding van de Gemeenschap tot het Verdrag mogelijk te maken, niet alleen omdat dit uit institutioneel oogpunt de beste oplossing is, maar ook om aan de rest van de wereld kenbaar te maken welk belang de Gemeenschap aan dit Verdrag hecht.
24. De Commissie heeft kennis genomen van het gunstige advies dat door de lidstaten die over het Verdrag hebben onderhandeld, is uitgebracht over de waarde ervan voor de bescherming van kinderen, alsmede van hun dringende verzoek de nodige communautaire maatregelen te nemen om dit Verdrag zo spoedig mogelijk in werking te doen treden.
25. Het uiteindelijke doel is duidelijk dat de Gemeenschap toetreedt tot het Verdrag. Te dien einde zal de Gemeenschap zo snel mogelijk onderhandelingen aanknopen om toetreding tot het Verdrag mogelijk te maken en om de totstandbrenging van een gemeenschappelijke justitiële ruimte te waarborgen. Hiervoor is het noodzakelijk dat alle in een lidstaat gegeven beslissingen op grond van gemeenschappelijke regels in de hele Gemeenschap worden erkend.
26. Aangezien het Verdrag momenteel alleen voorziet in de mogelijkheid van toetreding van staten stelt de Commissie intussen voor dat de Raad de lidstaten die door de communautaire bepalingen op dit gebied zijn gebonden, zou machtigen het Verdrag in het belang van de Gemeenschap te ondertekenen.
27. Deze afwijking van de normale wijze waarop de Gemeenschap haar bevoegdheid krachtens artikel 300 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap uitoefent, kan uitzonderlijk worden gerechtvaardigd door het belang van het Verdrag voor de bescherming van kinderen en door de noodzaak ervoor te zorgen dat het zo snel mogelijk in werking treedt. Een dergelijke beslissing moet echter een uitzondering blijven en kan in geen geval een precedent voor de toekomst vormen.
28. Tegelijk zouden de lidstaten bij de ondertekening van het Verdrag een verklaring moeten afleggen ter verduidelijking van de uit het Verdrag voortvloeiende beperkingen van het communautaire optreden, zoals in de punten 12 tot en met 17 hiervoor besproken.
29. De onderhavige beschikking zal het de lidstaten aldus mogelijk maken onverwijld alle voor de bekrachtiging nodige voorbereidingen te treffen. Voorts kunnen regelingen voor een gezamenlijke ondertekening worden overwogen teneinde aan de rest van de wereld duidelijk te maken welk belang de Gemeenschap aan het Verdrag hecht. Deze beschikking zal worden gevolgd door een andere beschikking ter bekrachtiging van het Verdrag.
30. Overeenkomstig het Protocol betreffende de positie van Denemarken gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, is Denemarken niet gebonden door Verordening nr. 1347/2000 en valt het evenmin onder de toepassing daarvan. Bijgevolg staat het Denemarken vrij te besluiten het Verdrag van 's-Gravenhage van 1996 al dan niet goed te keuren. De in artikel 10 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap neergelegde samenwerkingsverplichting houdt echter in dat daarover binnen de Raad overleg moet worden gepleegd met de overige lidstaten.