Toelichting bij COM(2000)840 - Wijziging van Richtlijn 97/68/EG betreffende de harmonisatie van nationale wetgeving inzake maatregelen tegen de uitstoot van verontreinigende gassen en deeltjes door inwendige verbrandingsmotoren die worden gemonteerd in niet voor de weg bestemde mobiele machines - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2000)840 - Wijziging van Richtlijn 97/68/EG betreffende de harmonisatie van nationale wetgeving inzake maatregelen tegen de uitstoot ... |
|---|---|
| bron | COM(2000)840   |
| datum | 18-12-2000 |
Het voorstel heeft ten doel het toepassingsgebied van de huidige richtlijn betreffende de uitstoot van motoren met compressieontsteking voor gebruik in niet voor de weg bestemde mobiele machines (Richtlijn 97/68/EG) zodanig uit te breiden dat de richtlijn ook geldt voor kleine vonkontstekingsmotoren. Dit zal bijdragen tot het bereiken van kwaliteitsdoelstellingen met betrekking tot de omgevingslucht, met name ten aanzien van de vorming van ozon.
B.
Rechtsgrondslag
De wijziging wordt voorgesteld op basis van artikel 95 (voorheen artikel 100A) van het EG-Verdrag. De wijziging maakt deel uit van het typegoedkeuringssysteem dat wordt gebruikt voor motoren voor niet voor de weg bestemde machines, en overeenstemming met de wijziging zal verplicht zijn voor nieuwe door nationale instanties verstrekte typegoedkeuringen. De wijziging stelt prestatienormen vast, waarbij de fabrikant de vrijheid wordt gelaten om producten te ontwerpen die aan deze normen voldoen. Deze wetgevende benadering wordt volledig ondersteund door de deelnemers aan de markt.
De tekst is relevant voor de EER.
C.
Inhoudsopgave
- Achtergrond
- 1. Motivering van de uitbreiding van het toepassingsgebied van Richtlijn 97/68/EG
- 1.1. Uitstoot door vonkontstekingsmotoren voor niet voor de weg bestemde machines
- 1.2. Milieubehoeften
- 1.4. Behoeften van de industrie
- D. BETROKKENHEID VAN BELANGHEBBENDEN
- 1. Standpunt van de industrie
- 2. Standpunt van de lidstaten
- E. INHOUD VAN HET VOORSTEL
- 2. Toepassingsgebied van deze wijziging van de richtlijn
- 3. Classificatie van motoren
- Klasse/categorie // Slagvolume (cm3)
- Motoren voor niet-handapparatuur
- 4. Onder de regelgeving te brengen verontreinigende stoffen
- 5. Een aanpak in twee stappen
- 6. Grenswaarden - Overeenstemming met normen
- Overeenstemming met de normen
- 7. Geleidelijke invoering, middelen, sparen en verhandelen
- Administratieve problemen
- 8. Kleine fabrikanten en kleine motorfamilies - fase II
- Productie van kleine motorfamilies
- 9. Ruilmotoren
De huidige EU-richtlijn betreffende de uitstoot van motoren voor niet voor de weg bestemde machines (Richtlijn 97/68/EG) geldt alleen voor motoren met compressieontsteking en met een afgegeven vermogen van meer dan 18 kW maar niet meer dan 560 kW. De richtlijn omvat emissiegrenswaarden voor koolmonoxide, stikstofoxiden, koolwaterstoffen en deeltjes. De verschillende grenswaarden worden in twee fasen ingevoerd; fase I treedt in werking in de loop van 1999 en fase II tussen 2000 en 2003, afhankelijk van het afgegeven vermogen van de motor.
In de vijfde overweging van de richtlijn wordt gesteld dat het toepassingsgebied van de richtlijn zou kunnen worden uitgebreid tot benzinemotoren, waarbij echter geen tijdschema voor de uitbreiding wordt gegeven.
Zoals later zal worden toegelicht, hebben de ontwikkeling en de tenuitvoerlegging van de richtlijn plaatsgevonden in zeer nauwe samenwerking met de Environmental Protection Agency (EPA) in de Verenigde Staten, waardoor een wereldwijde afstemming is bereikt die ook de Japanse wetgeving behelst. Het is dan ook van bijzonder belang aandacht te besteden aan wat er reeds is gebeurd en wat er in de Verenigde Staten met betrekking tot vonkontstekingsmotoren voor niet voor de weg bestemde machines op stapel staat.
Er is in de Verenigde Staten sinds 1997 op federaal niveau regelgeving van kracht welke in 1995 werd vastgesteld. Deze regelgeving beperkt zich tot motoren met een vermogen van 19 kW of minder en sluit bepaalde toepassingen uit - bijvoorbeeld motoren voor gebruik in zeeschepen, mijnbouwuitrusting, motorfietsen, vliegtuigen en bepaalde recreatievoertuigen.
In maart 1999 en juni 2000 werd besloten tot een tweede stap in het kader van deze regelgeving voor respectievelijk 'niet-handapparatuur' en 'handapparatuur'. Voor 'niet-handapparatuur' wordt deze tweede stap van kracht met ingang van 2001. Met betrekking tot de zogenaamde handapparatuur zal de regelgeving tussen 2002 en 2007 ten uitvoer worden gelegd.
Voor motoren met een afgegeven vermogen boven 19 kW is in de Verenigde Staten op federaal niveau geen regelgeving van kracht. Wat de afzonderlijke staten betreft, heeft de ARB in Californië dergelijke regels in oktober 1998 ten uitvoer gelegd.
Ter voorbereiding van een mogelijke uitbreiding van het toepassingsgebied van Richtlijn 97/68/EG is overleg gevoerd met deskundigen van de lidstaten.
Op het gebied van vonkontstekingsmotoren voor niet voor de weg bestemde mobiele machines dient de aandacht op de eerste plaats te worden gericht op koolwaterstoffen en stikstofoxiden. Deze verontreinigende stoffen spelen namelijk de rol van ozonprecursoren. Op langere termijn zou ook de uitstoot van deeltjes, met name door tweetaktmotoren, en wellicht ook van bepaalde toxische koolwaterstoffen moeten worden bestudeerd. Laatstgenoemde verontreinigende stoffen vallen niet onder dit voorstel tot wijziging, maar kunnen wellicht in de toekomst aan de orde komen, aangezien er eerst nadere wetenschappelijke studies moeten worden uitgevoerd voordat concrete maatregelen kunnen worden gerechtvaardigd en voorgesteld.
Wat de uitstoot van verontreinigende stoffen in de lucht betreft, is altijd vooral cijfermateriaal verzameld over de rol van het wegverkeer en van stationaire bronnen. Er is dan ook een zeker gebrek aan betrouwbare gegevens over de uitstoot van niet voor de weg bestemde mobiele machines in het algemeen. Bij de voorbereiding van Richtlijn 97/68/EG initieerde de Commissie een studie met als doel de uitstoot en het relatieve belang van verschillende categorieën motoren voor niet voor de weg bestemde machines te inventariseren. De in deze studie gebruikte gegevens dateren uit het begin van de jaren negentig.
Aan deze studie is de volgende informatie ontleend:
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
De tenuitvoerlegging van fase I van Richtlijn 97/68/EG heeft geresulteerd in een vermindering van de uitstoot door niet voor de weg bestemde, met een dieselmotor uitgeruste mobiele machines. Wat lichte wegvoertuigen betreft, is in het begin van de jaren negentig de technologie van de driewegkatalysator ingevoerd, hetgeen resulteerde in een aanzienlijk lagere uitstoot van alle gasvormige verontreinigende stoffen. De normen zijn geleidelijk aan strenger geworden en een modern licht voertuig heeft tegenwoordig een uitstoot van minder dan 10% van de uitstoot van een voertuig aan het eind van de jaren tachtig. Een vergelijkbare ontwikkeling heeft plaatsgevonden met betrekking tot zware voertuigen, hoewel dit niet zo veel effect heeft opgeleverd als bij de lichte voertuigen.
Voorts is reeds besloten tot extra aanscherping van de normen. Voor lichte voertuigen wordt de volgende stap in 2005 ingevoerd en voor zware voertuigen zullen er stap voor stap strengere normen worden ingevoerd in oktober 2000, in 2005 en voor NOx vermoedelijk ook in 2008. Bovendien is voor zware voertuigen besloten tot de invoering van het concept EEV (Enhanced Environmentally friendly Vehicles - minder milieubelastende voertuigen) dat door de lidstaten in combinatie met economische stimuleringsregelingen moet worden toegepast.
Door de invoering van deze normen zal de uitstoot van wegvoertuigen ondanks het toenemende verkeersvolume aanzienlijk afnemen. Volgens in het Auto Oil II-programma gemaakte berekeningen zal de door het wegvervoer veroorzaakte uitstoot van NOx en vluchtige organische stoffen (VOS) in het jaar 2010 met circa 50% zijn afgenomen vergeleken met de situatie van vandaag. Het relatieve belang van de uitstoot van niet voor de weg bestemde machines en in het bijzonder van vonkontstekingsmotoren is sinds 1990 dan ook toegenomen en zal in de toekomst nog meer toenemen.
Met het Auto Oil II-programma werd beoogd, rendabele strategieën te vinden om te voldoen aan de verschillende kwaliteitsnormen met betrekking tot de omgevingslucht en diverse andere programma's ter bestrijding van de luchtverontreiniging binnen de EU. Bepaalde resultaten van het programma zijn van belang bij de evaluatie van toekomstige emissienormen voor niet voor de weg bestemde machines.
Een model van het 'basisscenario' voorspelt voor alle klassieke verontreinigende stoffen in het jaar 2010 aanzienlijke uitstootreducties. Deze reducties, die in 2020 nog aanzienlijker zullen zijn, hebben belangrijke verbeteringen in de luchtkwaliteit tot gevolg, maar zouden in sommige gevallen toch onvoldoende kunnen zijn om de hierboven genoemde luchtkwaliteits doelstellingen te bereiken.
Met name wat betreft het ozonniveau in de troposfeer wordt wel geopperd dat de te verwachten verbeteringen voor de Gemeenschap lang niet voldoende zullen zijn om de doelstelling geen regionale overschrijdingen van kritieke niveaus te halen. De resterende belangrijke uitdagingen ten aanzien van de luchtkwaliteit zullen bestaan in het dichten van het gat tussen de uitstootprognoses volgens het basisscenario van Auto Oil II en de voorgestelde nationale emissiemaxima voor NOx en koolwaterstoffen (HC). Voor verschillende lidstaten wordt voor 2010 een overschrijding voorspeld van de nationale emissiemaxima voor de uitstoot van HC, een van de belangrijkste door kleine vonkontstekingsmotoren geproduceerde verontreinigende stoffen.
Een andere vorm van verontreiniging waaraan in het Auto Oil II-programma veel aandacht wordt geschonken, is de uitstoot van verontreinigende deeltjes. In dit geval is de relatie tussen oorzaak en gevolg nog steeds niet helder, maar het is duidelijk dat zowel het aantal kleine deeltjes als de samenstelling van de deeltjes een grotere rol spelen dan tot nu toe werd aangenomen. Daarom is dit soort verontreiniging in de toekomst ook met betrekking tot vonkontstekingsmotoren - in het bijzonder tweetaktmotoren - van belang.
Kosten
Met betrekking tot de kosteneffectiviteit zijn er in het Auto Oil II-programma geen gedetailleerde scenario's uitgewerkt voor vonkontstekingsmotoren voor niet voor de weg bestemde machines. In de rapporten die ten grondslag liggen aan de Amerikaanse regelgeving komen echter uitgebreide studies voor over de milieuvoordelen, de effecten van de emissies en de kosten die uit de vastgestelde normen voortvloeien. Ook al gelden deze studies voor de Amerikaanse situatie, veel van de gegenereerde gegevens zijn van algemene aard en kunnen daarom ook worden gebruikt om de kosteneffectiviteit voor Europese omstandigheden te ramen.
Voor het fase-I-programma in de Verenigde Staten is de volgende informatie over kosteneffectiviteit gepubliceerd (EPA - reactie op commentaar op Notice of Proposed Rulemaking):
-Als de totale uit de voorgestelde normen voortvloeiende kosten worden toegerekend aan HC zullen de kosten 266 USD bedragen per ton HC die minder wordt uitgestoten. Als de kosten gelijkelijk worden opgesplitst tussen HC en CO zullen de kosten 133 USD bedragen per ton HC en CO die minder wordt uitgestoten.
Voor fase II (niet-handapparatuur) is gebruik gemaakt van de volgende kostenraming (EPA - Final Regulatory Impact Analyses):
-Wanneer geen rekening wordt gehouden met de brandstofbesparing, wordt 852 USD per ton HC+NOx bespaard - waarbij dient te worden opgemerkt dat verreweg de grootste vermindering die van HC is - en wanneer wel rekening wordt gehouden met de brandstofbesparing, 507 USD per ton. De grootste brandstofbesparing doet zich voor in motoren van klasse II, maar ook voor de motoren van klasse I nemen de kosten af tot een derde wanneer rekening wordt gehouden met de brandstofbesparing.
Voor de regelgeving van fase II inzake motoren voor handapparatuur bedragen de overeenkomstige ramingen 830-1020 USD per ton NOx + HC zonder brandstofbesparing en 560-750 USD met brandstofbesparing.
Om een indruk te krijgen van de relatieve kosteneffectiviteit, zouden deze getallen kunnen worden vergeleken met de getallen die als basis dienden voor het voorstel van de Commissie voor een richtlijn betreffende nationale emissiemaxima (NEM). Voor koolwaterstoffen, die behoren tot de belangrijkste verontreinigende stoffen als het gaat om niet voor de weg bestemde machines met vonkontstekingsmotor, variëren de kosten in de verschillende lidstaten voor het voldoen aan de eisen in de voorgestelde NEM-richtlijn doorgaans tussen 1500 en 4000 euro per ton HC die minder wordt uitgestoten
Als men ervan uitgaat dat de in het Amerikaanse regelgevingsproces gehanteerde kosteneffectiviteit ook geldt voor Europese omstandigheden, zou men na de invoering van een wijziging die is afgestemd op de in de Verenigde Staten geldende c.q. voorgestelde regelgeving duidelijk onder deze getallen moeten uitkomen, zodat de operatie als kosteneffectief kan worden aangemerkt. In het algemeen moeten de financiële consequenties van de invoering van de normen welke in de Verenigde Staten gelden, voor de Europese fabrikanten minder zwaar uitvallen. De Amerikaanse raming was immers gebaseerd op de veronderstelling dat de wetgeving alleen in de Verenigde Staten zou worden ingevoerd. Veel Europese fabrikanten produceren motoren voor een wereldwijde markt en moeten dus, onafhankelijk van de EU-wetgeving, motoren ontwikkelen en produceren die voldoen aan de Amerikaanse normen. Een wereldwijde afstemming van de wetgeving zal de kosten voor deze fabrikanten omlaagbrengen.
Naast de globale kosteneffectiviteit van een wijziging van de richtlijn moet rekening worden gehouden met de gevolgen voor individuele fabrikanten. Voor de Europese fabrikanten die niet op een wereldwijde markt opereren en dat op termijn ook niet gaan doen, zal een wijziging andere gevolgen hebben dan voor fabrikanten die wel op een wereldwijde markt actief zijn. Eerstgenoemden zouden wel eens niet genoeg middelen kunnen hebben voor de noodzakelijke technische ontwikkeling, en ook het aantal verschillende types machines waarover zij beschikken, zou wel eens onvoldoende kunnen zijn. Een ander probleem waarmee rekening moet worden gehouden, zijn de specifieke Europese eisen ten aanzien van geluidsoverlast. Deze zouden voor de fabrikanten van apparatuur wel eens extra inspanningen met zich mee kunnen gaan brengen. Dit soort problemen zal zich echter voordoen ongeacht welke normen worden ingevoerd; daaraan dient het hoofd te worden geboden door middel van bepaalde speciale regelingen zoals langere tenuitvoerleggingstermijnen.
De huidige situatie in Europa, waar geen emissiewetgeving voor vonkontstekings-motoren voor niet voor de weg bestemde machines voorhanden is maar waar vanuit milieuoogpunt duidelijk wel de noodzaak bestaat om een dergelijke wetgeving tot stand te brengen, dreigt te leiden tot de invoering van nationale en lokale normen. Er is geen enkele garantie dat deze normen in de verschillende lidstaten gelijk zullen zijn en in dat geval zal dit voor de gemeenschappelijke markt beslist verstorend werken. Voorts is het vanuit milieuoogpunt ongunstig als de middelen die het bedrijfsleven voor ontwikkeling heeft gereserveerd, worden opgesplitst in een groot aantal verschillende concepten, waardoor het moeilijker wordt solide milieu vriendelijke oplossingen van hoog niveau tot stand te brengen.
Veel bedrijven, maar lang niet allemaal, bieden hun producten momenteel wereldwijd aan. Deze bedrijven zullen vast en zeker profiteren van een beperking van het aantal normen, met name als er een wereldwijde afstemming wordt bereikt. Voor bedrijven die nog niet wereldwijd opereren, geldt dat een dergelijke ontwikkeling ertoe zou leiden dat deze markt ook voor hun producten wordt opengesteld.
De fabrikanten van motoren zijn nauw betrokken geworden bij de discussie over en de ontwikkeling van het voorstel. Zij hebben een belangrijke bijdrage geleverd en steunen over het algemeen het voorstel van de Commissie.
Deskundigen van de lidstaten zijn via de Werkgroep emissies van motoren voor niet voor de weg bestemde mobiele machines van de Commissie (GEME) en per post geraadpleegd en geïnformeerd over de inhoud van het voorstel. Een meerderheid van de deskundigen steunt de voorstellen.
1. 'Wereldwijde' afstemming
Toen de voorbereidende werkzaamheden voor de huidige Richtlijn 97/68/EG voor motoren met compressieontsteking begonnen, was er in de Verenigde Staten en in Japan nog geen regelgeving op dat gebied ingevoerd. De ontwikkeling in Europa en in de Verenigde Staten heeft dus parallel plaatsgevonden. Hierdoor ontstonden er goede mogelijkheden om tot gezamenlijke oplossingen te komen en de ontwikkeling werd getypeerd door wederzijds begrip en de wil om tot afstemming te komen. Later heeft Japan wetgeving ontwikkeld die is afgestemd op de Europese/Amerikaanse wetgeving.
De situatie met betrekking tot vonkontstekingsmotoren ligt momenteel iets anders. In de Verenigde Staten bestaat voor kleine motoren al regelgeving. Voor grote motoren lijkt de situatie sterk op die voor dieselmotoren ten tijde van de ontwikkeling van Richtlijn 97/68/EG: er bestaat nog geen EU-wetgeving en ook nog geen Amerikaanse federale wetgeving.
In de praktijk betekent dit dat de afstemming voor kleine motoren eigenlijk een kwestie is van het evalueren van de vigerende Amerikaanse wetgeving. Tijdens de bilaterale gesprekken die hebben plaatsgevonden, hebben vertegenwoordigers van het Amerikaanse EPA overigens aangegeven bereid te zijn in hun wetgeving wijzigingen voor te stellen als zulks kan worden gerechtvaardigd en noodzakelijk is om tot afstemming te komen.
De Europese fabrikanten hebben via de European Association of Internal Combustion Engine Manufacturers (Euromot) uitdrukkelijk de wens geformuleerd, ook voor de wetgeving betreffende vonkontstekingsmotoren wereldwijde afstemming te bereiken. Zij hebben in deze context een voorstel gepresenteerd dat overwegend is gebaseerd op de Amerikaanse wetgeving, weliswaar rekening houdend met enkele specifiek Europese omstandigheden.
Vanuit milieuoogpunt is afstemming gunstig, althans voorzover er ambitieuze normen worden vastgesteld die de toepassing van de beste beschikbare technologie veronderstellen en voorzover het om kosteneffectieve maatregelen gaat waardoor de desbetreffende milieuproblemen daadwerkelijk worden aangepakt. Uit de door het Amerikaanse EPA gepresenteerde achtergronddocumenten blijkt duidelijk dat dit het geval is met de in de Verenigde Staten ten uitvoer gelegde regelgeving. Daarnaast zal de industrie in het geval van op elkaar afgestemde eisen betere mogelijkheden hebben om de voor ontwikkeling bestemde middelen te concentreren en dus tot duurzamere technische ontwerpen te komen om aan de normen te voldoen.
Het is dan ook zowel voor de industrie als voor het milieu gunstig om de toekomstige EU-wetgeving zo veel mogelijk af te stemmen op de overeenkomstige Amerikaanse wetgeving en te streven naar een wereldwijde aanvaarding van deze normen. De recentelijk binnen de VN-ECE in Genève bereikte alomvattende overeenkomst biedt mogelijk het platform om tot een dergelijke wereldwijde afstemming te komen.
Richtlijn 97/68/EG betreffende motoren met compressieontsteking (dieselmotoren) is van toepassing op motoren met een afgegeven vermogen tussen 18 kW en 560 kW. Dit soort motoren bevindt zich doorgaans binnen dat vermogensbereik en de uitstoot van motoren met compressieontsteking met een vermogen van minder dan 18 kW speelt kwantitatief dan ook een zeer geringe rol.
Bij vonkontstekingsmotoren in niet voor de weg bestemde apparatuur ligt dat precies omgekeerd. Dit zijn gewoonlijk kleinere motoren en de grootste bijdrage aan de algehele uitstoot (NMHC: andere koolwaterstoffen dan methaan) komt van de kleinste motoren. Het belangrijkst zijn in het algemeen motoren met een vermogen van minder dan circa 20 kW, ofschoon de bijdrage van iets grotere types niet kan worden verwaarloosd.
Bij de ontwikkeling van Richtlijn 97/68/EG heeft de Commissie een inventarisatie uitgevoerd om erachter te komen hoe groot de bijdrage van de verschillende klassen motoren voor niet voor de weg bestemde machines aan de totale uitstoot is.
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
De gegevens van de studie geven duidelijk aan dat motoren onder 18 kW de belangrijkste bron zijn voor de uitstoot veroorzaakt door vonkontstekingsmotoren. Dit sluit niet uit dat er wellicht ook kosteneffectieve maatregelen zijn voor grotere motoren. Om dienaangaande conclusies te kunnen trekken, moeten evenwel nadere studies worden uitgevoerd. Voorts moet, wil het huidige beleid dat is gericht op het bereiken van een wereldwijde afstemming van de normen worden doorgezet, de discussie op internationaal niveau plaatsvinden. Dit is een proces dat veel tijd in beslag neemt. Om de invoering van normen voor kleinere motoren niet te vertragen, beperkt deze eerste wijziging van de richtlijn betreffende vonkontstekingsmotoren zich tot hetzelfde segment als waarvoor in de Verenigde Staten regelgeving bestaat, d.w.z. 19 kW of minder.
Volgens de vijfde overweging van Richtlijn 97/68/EG moet het toepassingsgebied van de richtlijn zodanig worden uitgebreid dat ook benzinemotoren onder de richtlijn vallen. Ook al wordt de term 'benzinemotoren' gehanteerd, het is wellicht het overwegen waard of ook op andere brandstoffen werkende motoren onder de richtlijn moeten vallen. In de huidige Amerikaanse regelgeving is met betrekking tot NMHC (andere koolwaterstoffen dan methaan) voor niet-handapparatuur een vrijwillige optie opgenomen zodat ook op aardgas werkende motoren worden omvat. Het lijkt weinig waarschijnlijk dat zulke motoren in handapparatuur zullen worden aangetroffen. Gasmotoren zijn hoe dan ook gangbaarder bij grotere machines en de verwachting is dat de gasmotor voor machines onder 20 kW in Europa een zeer uitzonderlijk verschijnsel zal blijven. De Europese fabrikanten hebben niet aangegeven dat zij een soortgelijke vrijwillige optie wensen als geldt in de Verenigde Staten. Gasmotoren zullen derhalve bij de bespreking van vonkontstekingsmotoren met een afgegeven vermogen van meer dan 19 kW aan de orde komen.
In het huidige toepassingsgebied van Richtlijn 97/68/EG worden bepaalde toepassingen uitgesloten. Vanzelfsprekend worden motoren voor de aandrijving van wegvoertuigen uitgesloten. Door het toepassingsgebied van deze wijziging te beperken tot motoren van 19 kW of minder, worden deze motoren gewoonlijk toch al uitgesloten, maar zij dienen ook wat vonkontstekingsmotoren betreft niet binnen het toepassingsgebied van de richtlijn te vallen. Met betrekking tot pleziervaartuigen wordt er gewerkt aan een wijziging van Richtlijn 94/25/EG, teneinde ook de uitstoot (en het geluid) daarvan onder de richtlijn te laten vallen. Daarom hoeft deze toepassing niet te worden opgenomen in de wijziging van Richtlijn 97/68/EG.
Momenteel zijn ook motoren met een constant toerental (generatoraggregaten) uitgesloten. Dit is niet het geval in de overeenkomstige Amerikaanse wetgeving. Er is geen andere EU-wetgeving van toepassing op de uitstoot door deze types motoren, zodat deze types motoren wel onder de richtlijn dienen te worden gebracht. Voor vonkontstekingsmotoren zal dezelfde invoeringsdatum gelden als voor andere types motoren. Voor motoren met compressieontsteking geldt een invoeringsdatum van 1 januari 2007, zodat de fabrikanten over een voldoende lange aanloopperiode beschikken voor de ontwikkeling van de noodzakelijke technologie.
Ten slotte zijn zogenaamde recreatievoertuigen (bijvoorbeeld snowmobiles) uitgesloten in de Amerikaanse wetgeving. Veel van deze motoren zijn zwaarder dan 19 kW, maar er bestaan ook kleinere motoren. In bepaalde lidstaten vormt de uitstoot door snowmobiles een aanzienlijk deel van de totale uitstoot. Aangezien het segment waarop de huidige wijziging betrekking heeft, evenwel slechts een klein deel van die motoren behelst en er in de achtergrondstudies geen recreatievoertuigen worden behandeld, zijn deze niet in het voorstel opgenomen. Het Amerikaanse EPA heeft aangekondigd in de toekomst wetgeving voor de uitstoot door pleziervaartuigen te willen ontwikkelen, hetgeen goede mogelijkheden biedt voor bilaterale gesprekken en, indien zulks nodig wordt geacht, voor afgestemde wetgeving.
Evenals in de huidige Amerikaanse regelgeving worden motoren verdeeld in twee hoofdcategorieën, afhankelijk van het type apparatuur waarvoor zij zijn bedoeld: handapparatuur en niet-handapparatuur. Deze splitsing stemt overigens overeen met een natuurlijke tweedeling tussen een segment dat volledig wordt gedomineerd door viertaktmotoren en een segment waarin tweetaktmotoren courant zijn.
Motoren voor handapparatuur worden als volgt gedefinieerd:
Er dient aan ten minste een van de volgende eisen te worden voldaan:
*de motor moet worden gebruikt in een apparaat dat gedurende het verrichten van zijn beoogde functie(s) door de bediener wordt gedragen;
*de motor moet worden gebruikt in een apparaat dat voor het volledig verrichten van zijn beoogde functie(s) in meerdere posities moet functioneren, bijvoorbeeld ondersteboven of zijwaarts;
*de motor moet worden gebruikt in een apparaat waarvan het gecombineerde droge gewicht van motor en apparaat minder dan 20 kilogram bedraagt en dat ook ten minste een van de volgende kenmerken heeft:
(a) de bediener moet het apparaat gedurende het verrichten van zijn functie(s) ofwel ondersteunen ofwel dragen;
(b) de bediener moet het apparaat gedurende het verrichten van zijn functie(s) ondersteunen dan wel door de stand van zijn lichaam besturen;
(c) de motor moet worden gebruikt in een generator of een pomp.
Apparatuur die niet aan deze criteria voldoet, wordt bijgevolg gedefinieerd als niet-handapparatuur.
De twee categorieën motoren - voor handapparatuur en voor niet-handapparatuur - worden afhankelijk van het slagvolume zelf weer verdeeld in respectievelijk drie en vier grootteklassen. Deze classificatie wordt gekoppeld aan de technische/economische mogelijkheden om de uitstoot terug te brengen.
De motoren die onder het uitgebreide toepassingsgebied van Richtlijn 97/68/EG vallen, worden - in overeenstemming met de Amerikaanse wetgeving en het Euromot-voorstel - verdeeld in verschillende klassen en categorieën:
Hoofdklasse S: kleine motoren met nettovermogen „ 19 kW.
Hoofdklasse S wordt verdeeld in twee categorieën:
H: motoren voor handapparatuur;
N: motoren voor niet-handapparatuur.
Motoren voor handapparatuur
Klasse SH:1 // < 20
Klasse SH:2 // … 20 tot < 50
Klasse SH:3 // … 50
Klasse SN:1 // < 66
Klasse SN:2 // … 66
< 100
Klasse SN:3 // … 100
< 225
Klasse SN:4 // … 225
Verontreinigende stoffen die normaal gesproken onder EU-richtlijnen vallen die betrekking hebben op uitstoot door motoren of voertuigen, zijn koolmonoxide (CO), stikstofoxiden (NOx), koolwaterstoffen (HC) en deeltjes (diesel). Zoals reeds is besproken in hoofdstuk 1 van deze toelichting is het duidelijk dat de uitstoot van koolwaterstoffen voor dit soort motoren het grootste probleem vormt. Met name voor tweetaktmotoren is dit de belangrijkste gasvormige verontreiniging en het is dan ook duidelijk dat deze in de wijziging aan de orde dient te komen. Daarnaast dient rekening te worden gehouden met de uitstoot van NOx, dat een ozonprecursor is. In de Auto Oil II-studie is duidelijk aangegeven dat voor de toekomst geen problemen meer worden verwacht met CO; de noodzaak om CO in deze regelgeving op te nemen, ligt vanuit milieuoogpunt dan ook minder voor de hand. Ten behoeve van de afstemming dient CO echter in het pakket normen waarop de wijziging betrekking heeft, te worden opgenomen. Het is de moeite waard te vermelden dat het Amerikaanse EPA ten aanzien van het relatieve belang van de gasvormige verontreinigende stoffen vergelijkbare conclusies heeft getrokken. Er dient dan ook te worden opgemerkt dat de normen voor CO in fase II niet zijn aangescherpt, maar slechts zijn aangepast om weer te geven dat in de normen van fase II ook duurzaamheidseisen zijn opgenomen.
Het moge duidelijk zijn dat ook de uitstoot van deeltjes door vonkontstekingsmotoren, met name tweetaktmotoren, een punt is waaraan in de toekomst prioriteit dient te worden gegeven. Er is echter nog steeds behoefte aan meer kennis over het belang van het gezondheids- en milieuaspect alvorens de desbetreffende regelgeving kan worden ingevoerd. Ook is er behoefte aan verdere inventarisatiestudies over de uitstoot, de grootteverdeling en de samenstelling van deze deeltjes.
Zoals hierboven beschreven is de Amerikaanse regelgeving in twee fasen ingevoerd. De huidige Richtlijn 97/68/EG bevat ook twee invoeringsstappen voor motoren met compressieontsteking. Een dergelijke aanpak in twee stappen heeft bepaalde voordelen. Het belangrijkste voordeel is dat de industrie daardoor meer tijd krijgt om een betrouwbare en duurzame technologie te ontwikkelen. Een nadeel is dat het wel eens langer zou kunnen duren om zeer strenge normen in te voeren dan wanneer dit in één stap was gebeurd.
Voor vonkontstekingsmotoren is in de Verenigde Staten reeds fase I van kracht. Deze zal in 2002 volledig zijn uitgevoerd. Men zou zich dan ook kunnen afvragen of een Europese wetgeving - mits afgestemd op de Amerikaanse wetgeving - niet meteen met de tweede fase zou moeten beginnen. In theorie kan worden gesteld dat, wanneer meteen tot fase II zou worden overgegaan, de kosten voor de industrie lager zouden uitvallen en dat het zo bovendien mogelijk zou zijn de regelgeving eerder in te voeren dan anders het geval zou zijn. Indien evenwel voor een dergelijke strategie werd gekozen, zou Europa het nog ten minste circa vijf jaar zonder regelgeving inzake vonkontstekingsmotoren voor niet voor de weg bestemde mobiele machines moeten stellen. Daarom omvat het voorstel een aanpak in twee stappen. Wat de invoeringsdata betreft, moge het duidelijk zijn dat deze worden gekoppeld aan de overeenkomstige invoeringsdata in de Verenigde Staten. Er dient echter te worden opgemerkt dat niet alle Europese fabrikanten motoren produceren voor de Amerikaanse markt. Deze fabrikanten hebben een bepaalde aanloopperiode nodig om hun producten te ontwikkelen, ook al is de technologie in beginsel bekend. Bovendien moeten de fabrikanten van apparatuur hun ontwerpen voor de Europese markt aanpassen om te kunnen voldoen aan de strengere EU-wetgeving inzake geluid.
Grenswaarden
Van de in de Amerikaanse wetgeving gebruikte grenswaarden is aangetoond dat zij een goede balans opleveren tussen de milieuvoordelen en de algehele economische consequenties. Bovendien is gebruikmaking van dezelfde grenswaarden (en testprocedures) het belangrijkste element in de afstemmingsprocedure. Het is dan ook niet nodig de grenswaarden aan te passen.
Er dient echter te worden opgemerkt dat de twee klassen SN:1 en SN:2 in fase I van de Amerikaanse wetgeving niet bestonden en dat er geen motoren waren die aan deze eisen voldeden. Zodoende worden alle bestaande motoren in deze klassen ontwikkeld op basis van de normen van fase II. Bij deze normen wordt rekening gehouden met de verslechtering van de motoren en om geheel logisch te werk te gaan, hadden de emissiegrenswaarden voor fase I dienovereenkomstig moeten worden aangescherpt. Er zijn echter geen gegevens over de wijze waarop deze berekening moet worden uitgevoerd. Daarom is voor fase I gebruik gemaakt van dezelfde grenswaarden als voor fase II, met de zekerheid dat de werkelijke uitstoot lager zal liggen. Bovendien wordt als invoeringsdatum van fase II voor deze motoren reeds 1 augustus 2004 voorgesteld.
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
De gevolgen voor het milieu zijn uiteraard afhankelijk van de uitstoot van de motoren tijdens de werkelijke bedrijfsomstandigheden, waarbij rekening wordt gehouden met hun verslechtering door normaal gebruik. In fase II van de Amerikaanse regelgeving betreffende niet-handapparatuur zijn dan ook normen ingevoerd waarin de uitstoot onder bedrijfsomstandigheden tot uitdrukking komt. Hiertoe wordt er een methode gepresenteerd voor de meting van de verslechteringsfactoren (deterioration factors, DF's), alsmede een reeks toegewezen DF's die kunnen worden gebruikt door kleinere fabrikanten die minder middelen hebben om duurzaamheidstests uit te voeren.
Voor het milieu was het misschien gunstig geweest indien een dergelijk systeem bij de Europese regelgeving reeds in fase I werd ingevoerd. Anderzijds is het moeilijk te bepalen welke normen hadden moeten worden toegepast die overeenkomen met de in de Verenigde Staten voor fase I gebruikte normen.
De in de tabel getoonde grenswaarden worden in de Amerikaanse wetgeving met een zekere flexibiliteit ingevoerd. Voor fase I wordt gebruik gemaakt van een procedure die gebaseerd is op geleidelijke invoering, wat inhoudt dat slechts een bepaald deel van de productie van een fabrikant het eerste jaar aan de normen moet voldoen. Dit deel neemt elk jaar toe totdat de totale productie aan de normen moet voldoen. Deze geleidelijke invoering begon in 1996 en in 2002 moet de totale productie aan de regelgeving voldoen.
Een dergelijke geleidelijke invoering kan gunstig zijn voor het milieu en voor de industrie. Zo is het mogelijk normen in te voeren voor een bepaald deel van de productie, ofschoon dit niet mogelijk is voor de gehele productie. Tegelijkertijd geeft het de industrie meer ruimte om haar productie stapsgewijs te ontwikkelen. Aangezien fase I van de Amerikaanse wetgeving in 2002 echter geheel zal zijn uitgevoerd, dat wil zeggen ruimschoots voor de invoeringsdata in dit voorstel tot wijziging, is er geen behoefte aan een dergelijke geleidelijke invoering.
Voorts is er in de overeenkomstige Amerikaanse regelgeving met het oog op de eisen van fase II een systeem van middelen, sparen en verhandelen opgenomen. In het kort houdt dit in dat een fabrikant motorfamilies mag produceren die verontreinigende stoffen uitstoten boven de emissiegrenswaarden, zolang hij dit maar compenseert met andere motorfamilies die met hun uitstoot onder de grenswaarden zitten. Gemiddeld moet hij met zijn totale productie onder de grenswaarden zitten. In de praktijk betekent dit dat hij zich in eerste instantie kan concentreren op de grote motorfamilies en de kleine even kan laten voor wat ze zijn.
Wil men met dit systeem milieuvoordelen boeken, dan moet een fabrikant die van deze optie gebruik maakt gemiddeld aan geleidelijk strengere normen voldoen totdat de invoeringstermijnen voor fase II zijn verstreken. Op de datum waarop fase II van kracht wordt, moet hij natuurlijk gemiddeld aan deze eisen voldoen.
In het spaarsysteem kan een fabrikant, om aan de gemiddelde emissienormen te voldoen, kredieten van het ene jaar opsparen en overdragen naar een volgend jaar.
Op basis van het verhandelingssysteem kan een fabrikant kredieten van een andere fabrikant kopen of aan een andere fabrikant verkopen.
Dit systeem, met name de onderdelen middelen en sparen, vormt een belangrijk element van de Amerikaanse regelgeving en is dus van essentieel belang om tot overeenstemming te komen tussen de Amerikaanse en de EU-wetgeving. Het voornemen bestond dan ook om voor de onderhavige wijziging een soortgelijk systeem te ontwikkelen. Daaraan zijn echter enkele problemen verbonden:
Er zijn enkele belangrijke verschillen tussen de Amerikaanse administratieve procedures en de in Richtlijn 97/68/EG gebruikte EU-procedure. De Amerikaanse procedure is gebaseerd op een certificatiesysteem waarbij de fabrikanten grotendeels zelf voor het testen verantwoordelijk zijn. Voorts wordt de procedure beheerd door een en dezelfde instantie: de EPA. De EU-wetgeving op dit gebied is gebaseerd op een typegoedkeuringssysteem en wordt - in beginsel - beheerd door de keuringsinstanties van de diverse lidstaten. Deze verschillen maken het moeilijk het Amerikaanse systeem zonder aanpassingen in EU-wetgeving om te zetten.
Concurrentie tussen 'kleine' en 'grote' fabrikanten
Alleen fabrikanten die meer dan één motorfamilie produceren, kunnen gebruik maken van een systeem van middelen en sparen. Hoe meer motorfamilies er worden geproduceerd, des te meer het systeem oplevert. Dit zou kunnen leiden tot een situatie waarbij een grote fabrikant met een groot aantal motorfamilies in zijn productiegamma types motoren zou kunnen blijven produceren met een uitstoot boven de grenswaarden door dit te compenseren met de productie van een motorfamilie met uitstoot onder de grenswaarden. Terzelfder tijd moet een kleine fabrikant die in zijn assortiment misschien slechts één vergelijkbare motor heeft, wél aan de normen voldoen.
Aan deze twee problemen is in het voorstel tot wijziging aandacht besteed. Eén mogelijkheid was uiteraard de middelings- en spaaroptie niet in de wijziging op te nemen. In dat geval hadden, om de motorfabrikanten toch de mogelijkheid te bieden dezelfde motorontwerpen wereldwijd te gebruiken, hogere grenswaarden moeten worden vastgesteld of had de invoering ervan moeten worden uitgesteld. Dit zou de weg hebben vrijgemaakt voor de invoer op de EU-markt van motoren met een qua uitstoot lager technisch peil.
Daarom is er in het voorstel een systeem van middelen en sparen opgenomen. Dit systeem is facultatief voor de fabrikant en hij kan er dus ook voor kiezen gebruik te maken van de traditionele methode van typegoedkeuring waarbij al zijn motorfamilies afzonderlijk aan de grenswaarden voldoen. Om een eventuele extra administratieve belasting van de keuringsinstanties te voorkomen, dient aan alle eisen die uit het systeem zouden kunnen voortvloeien, door de fabrikanten te worden voldaan. Ten behoeve van de concurrentie tussen fabrikanten die geen gebruik kunnen maken van het systeem van middelen en sparen en de fabrikanten die dat wel kunnen, wordt een vrijstelling voor 'kleine motorfamilies' voorgesteld, zoals die ook in de Amerikaanse wetgeving is opgenomen (zie verderop).
Een dergelijk middelings- en spaarsysteem is nog niet eerder in de EU-wetgeving toegepast. Er werden tijdens de gesprekken met de lidstaten en de industrie dan ook enkele twijfels geuit ten aanzien van de details van het voorgestelde systeem. Tegelijkertijd hebben deskundigen van de lidstaten gewezen op de noodzaak van een snelle indiening van het voorstel tot wijziging en een zo vroeg mogelijke tenuitvoerlegging ervan. Om aan beide verzoeken te kunnen voldoen, zal de Commissie, in plaats van de tenuitvoerlegging uit te stellen, een studie initiëren waarin de details van het voorgestelde systeem uitgebreider worden onderzocht, en indien dit nodig wordt geacht, wijzigingen voorstellen voordat de middelings- en spaaroptie van kracht wordt (fase II).
Kleine fabrikanten
Voor kleine fabrikanten zal het vergeleken met fabrikanten die grotere volumes produceren, moeilijker zijn om aan de eisen te voldoen. Zij hebben minder middelen beschikbaar voor ontwikkeling en hebben dus meer tijd nodig om hun productie aan te passen. Ook in de Amerikaanse wetgeving is dit probleem opgelost door middel van een latere invoeringsdatum voor dit soort fabrikanten.
Tijdens de gesprekken met de industrie is een verzoek ingediend voor een latere invoeringsdatum voor fase II. In het voorstel is voor kleine motorfabrikanten dan ook in een drie jaar latere toepassingsdatum voorzien, waarbij 'kleine motorfabrikanten' worden gedefinieerd als fabrikanten met een totale productie van minder dan 25 000 eenheden per jaar voor wat betreft de motoren die onder het voorstel vallen.
De kosten voor de ontwikkeling van de noodzakelijke technologie om aan de normen te voldoen, kunnen uit de aard der zaak voor grote motorfamilies makkelijker worden gedekt dan voor kleinere motorfamilies. Voor sommige gespecialiseerde producten zou het wel eens moeilijk kunnen zijn om de kosten te dekken die nodig zijn om aan de normen te voldoen, in ieder geval op de korte termijn. Voor deze producten is er extra tijd nodig voor technische ontwikkeling of om oplossingen te vinden waarbij de motoren kunnen worden vervangen. Deze behoefte geldt zowel voor kleine als voor grote motorfabrikanten.
In de Amerikaanse wetgeving wordt hierin voorzien via een vrijstellingsclausule voor kleine motorfamilies. Een dergelijke oplossing zou - als we rekening houden met de manier waarop de classificatie in motorfamilies in de EU-wetgeving geschiedt - kunnen resulteren in een situatie waarbij een fabrikant zijn productie verdeelt in een groot aantal kleine motorfamilies om aan de invoering van de normen te ontkomen. Om dit te voorkomen, moeten de criteria voor de groepering in motorfamilies worden gewijzigd. Het begrip 'motorfamilie' werd geïntroduceerd om de belasting voor de fabrikant op het stuk van de beproeving te beperken. Het werd daarom in verregaande mate aan de fabrikant overgelaten hoe de motorfamilies worden samengesteld, waarbij men zich alleen concentreert op het 'slechtst denkbare geval' in de motorfamilie. Een wijziging in deze bepalingen zou dit voordeel voor de fabrikant beperken zonder dat daaraan de gunstige effecten zijn verbonden die vanuit andere invalshoeken noodzakelijk worden geacht. In plaats daarvan is, om het systeem te vereenvoudigen, het probleem van de kleine motorfamilies aangepakt door te kijken naar de productie van bepaalde klassen motoren. Een dergelijke vereenvoudiging lost het probleem met de kleine motorfamilies op een redelijke wijze op voor de kleine fabrikanten die het middelingssysteem niet kunnen gebruiken. Voor de fabrikanten die wel gebruik maken van het middelings- en spaarsysteem, betekent dit vanuit een oogpunt van concurrentie een faire oplossing van het probleem.
In het voorstel wordt de invoering derhalve met drie jaar uitgesteld voor een fabrikant die kan aantonen dat hij in een bepaalde motorklasse minder dan 5 000 eenheden per jaar produceert. Het uitstel is uiteraard uitsluitend van toepassing op die specifieke klasse motoren.
Voor de kleinere motoren (vonkontstekingsmotoren) vertegenwoordigt de waarde van de motor als zodanig het overgrote deel van de waarde van de apparatuur. Het is dan ook niet nodig de kwestie van de ruilmotoren te behandelen. Bijgevolg zijn er in de Amerikaanse wetgeving geen specifieke regelingen voor dit type motoren.
Voor grotere motoren, waarbij de totale waarde van de apparatuur aanzienlijk hoger ligt dan de waarde van de motor als zodanig, zouden speciale regelingen voor ruilmotoren relevant kunnen zijn. De huidige eis in Richtlijn 97/68/EG is dat een ruilmotor moet voldoen aan de van kracht zijnde emissiegrenswaarden. Het zou echter wel eens moeilijk kunnen zijn om een passende motor te vinden die aan de vigerende emissienormen voldoet.
In de huidige Richtlijn 97/68/EG komt de kwestie van de ruilmotoren niet als zodanig aan de orde. Tot dusver heeft dit geen problemen opgeleverd omdat fase I van de richtlijn pas zeer recentelijk is ingevoerd. Indien dit punt evenwel niet nu wordt aangepakt, zal het in de toekomst problemen gaan opleveren. Daarom worden er aparte eisen voorgesteld voor vervangende motoren met compressieontsteking, waardoor het mogelijk wordt een motor te vervangen door een exemplaar dat aan dezelfde eisen voldoet als waaraan de oorspronkelijke motor moest voldoen.