Toelichting bij COM(2001)521 - Kaderbesluit van de Raad van 13 juni 2002 inzake terrorismebestrijding - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2001)521 - Kaderbesluit van de Raad van 13 juni 2002 inzake terrorismebestrijding. |
|---|---|
| bron | COM(2001)521   |
| datum | 19-09-2001 |
Terrorisme is een van de meest ernstige bedreigingen voor de democratie, de vrije uitoefening van mensenrechten en de economische en sociale ontwikkeling. Terrorisme is nooit te rechtvaardigen, ongeacht het doel en de plaats waar het strafbare feit wordt voorbereid of gepleegd.
Dit is nooit duidelijker aan de dag getreden dan in de verschrikkelijke dagen die volgden op de ongehoorde, tragische en moorddadige terroristische aanvallen tegen het volk van de Verenigde Staten van Amerika op 11 september 2001. Deze lafhartige aanvallen maken de noodzaak van een doeltreffende reactie op het terrorisme op het niveau van de Europese Unie overduidelijk.
De Europese Unie heeft zich in het Verdrag betreffende de Europese Unie ten doel gesteld de burgers een hoog niveau van zekerheid te verschaffen in het kader van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Het onderhavige voorstel is, in combinatie met het voorstel om uitlevering binnen de Europese Unie te vervangen door een Europees arrestatiebevel, een essentieel element van de bijdrage van de Commissie tot de verwezenlijking van dit doel in de context van de bestrijding van het terrorisme. Het is van vitaal belang dat de lidstaten van de Europese Unie kunnen beschikken over een doeltreffende strafwetgeving om terrorisme aan te pakken en dat er maatregelen worden genomen om de internationale samenwerking bij de terrorismebestrijding te verbeteren.
Dit voorstel heeft niet alleen betrekking op daden van terrorisme die tegen de lidstaten zijn gericht. Het beoogt tevens gedragingen op het grondgebied van de Europese Unie die kunnen bijdragen tot terroristische handelingen in derde landen. Dit is in overeenstemming met de verbintenis van de Commissie om terrorisme zowel mondiaal als op het niveau van de Europese Unie te bestrijden. De Commissie werkt dan ook nauw samen met de lidstaten en met derde landen om internationaal terrorisme in het kader van internationale organisaties en de bestaande organisatorische voorzieningen voor internationale samenwerking, met name de Verenigde Naties en de G8, te bestrijden en de volledige tenuitvoerlegging van alle desbetreffende internationale instrumenten te verzekeren.
De pijlers van de Europese Unie en haar lidstaten zijn respect voor de mensenrechten, fundamentele vrijheden, het veiligstellen van de waardigheid van mensen en de bescherming van deze rechten, zowel ten aanzien van individuen als van instellingen. Voorts zijn het recht op leven, het recht op lichamelijke integriteit, het recht op vrijheid en veiligheid en het recht op vrijheid van gedachte, van meningsuiting en van informatie vastgelegd in de artikelen 2, 3, 6, 10 en 11 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie i(Nice, 7 december 2000).
Het terrorisme bedreigt deze grondrechten. Er is nauwelijks een land in Europa te noemen dat niet rechtstreeks of indirect door terrorisme is getroffen. Terroristische acties kunnen de rechtsstaat en de fundamentele beginselen ondermijnen waarop de grondwettelijke tradities en wetgevingen van de democratieën van de lidstaten zijn gebaseerd. Zij worden gepleegd tegen een of meer landen, hun instellingen of bevolking teneinde deze te intimideren en de politieke, economische of sociale structuur van deze landen ingrijpend te wijzigen of te vernietigen.
Terrorisme neemt verschillende vormen aan, variërend van moord, lichamelijk letsel, bedreiging van het leven van personen en ontvoering tot de vernietiging van eigendommen en beschadiging van openbare of particuliere voorzieningen. Terrorisme veroorzaakt leed onder de slachtoffers en hun familieleden en vrienden. Het slaat hun persoonlijke hoop en verwachtingen de bodem in en vernietigt de materiële basis van hun bestaan door hun lichamelijk letsel en geestelijke kwellingen toe te brengen en dood en verderf te zaaien.
Terrorisme heeft een lange geschiedenis, maar wat het moderne terrorisme bijzonder gevaarlijk maakt is dat, in tegenstelling tot terroristische daden in het verleden, het feitelijke of potentiële effect van gewapende aanvallen steeds vernietigender en dodelijker wordt. Dit kan het gevolg zijn van het toenemende technische verfijning en de meedogenloze ambitie van de terroristen zelf, zoals zojuist is aangetoond door de verschrikkelijke gebeurtenissen in de Verenigde Staten van 11 september. Ook kan dit het gevolg zijn van technologische ontwikkelingen (en de gemakkelijke toegang tot informatie betreffende deze ontwikkelingen), hetzij op het gebied van traditionele wapens en explosieven, hetzij op het gebied van de nog schrikwekkender chemische, biologische en kernwapens. Daarenboven zijn er nieuwe vormen van terrorisme in opkomst. Er zijn in het recente verleden diverse gelegenheden geweest waarbij spanningen in de internationale betrekkingen hebben geleid tot een reeks aanvallen op informatiesystemen. Doelbewuster aanvallen van deze aard zouden niet alleen tot ernstige schade maar in sommige gevallen zelfs tot verlies van mensenlevens kunnen leiden.
Het feit dat het karakter van de strafbare feiten van terroristische aard ingrijpend is veranderd maakt duidelijk hoe ontoereikend de traditionele vormen van justitiële en politiële samenwerking zijn als het gaat om de bestrijding ervan. Steeds meer komt terrorisme voort uit de activiteiten van netwerken die op internationaal niveau opereren, in meerdere landen aanwezig zijn en gebruik maken van de mazen in de wetgeving, die het gevolg zijn van de geografische beperkingen van strafvervolging en het kan soms rekenen op omvangrijke logistieke en financiële steun. Aangezien er geen grenzen zijn binnen de Europese Unie en er vrij verkeer van personen bestaat, moeten er nieuwe maatregelen worden genomen in de strijd tegen het terrorisme.
Terroristen zouden kunnen profiteren van verschillen in wettelijke behandeling in de verschillende lidstaten. Het is vandaag belangrijker dan ooit om stappen te nemen om het terrorisme te bestrijden door wetgevingsvoorstellen op te stellen gericht op het bestraffen van dergelijke handelingen en het versterken van de samenwerking op politieel en justitieel gebied.
Doel van deze mededeling is het versterken van de strafrechtelijke maatregelen om terrorisme te bestrijden. Met het oog daarop wordt een voorstel voor een kaderbesluit ingediend. Dit beoogt de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten ten aanzien van strafbare feiten van terroristische aard in overeenstemming met artikel 34, lid 2, onder b), van het Verdrag betreffende de Europese Unie.
De eerste stappen in de strijd tegen het terrorisme zijn gedaan onder auspiciën van de Verenigde Naties, die de aanzet gaven tot het Verdrag inzake strafbare feiten en bepaalde andere handelingen begaan aan boord van luchtvaartuigen (Tokio, 14-9-1963). Na dit verdrag is nog een aantal andere verdragen en protocollen met betrekking tot terroristische handelingen afgekondigd. De volgende verdragen verdienen vermelding:
- Verdrag tot bestrijding van het wederrechtelijk in zijn macht brengen van luchtvaartuigen (Den Haag, 16.12.1970);
- Verdrag tot bestrijding van wederrechtelijke gedragingen gericht tegen de veiligheid van de burgerluchtvaart (Montreal, 23.9.1971);
- Verdrag inzake de voorkoming en bestraffing van misdrijven tegen internationaal beschermde personen, met inbegrip van diplomaten (New York, 14.12.1973);
- Verdrag tegen het nemen van gijzelaars (New York, 17.12.1979);
- Verdrag inzake de fysieke beveiliging van nucleair materiaal (Wenen, 3.3.1980);
- Protocol tot bestrijding van wederrechtelijke gedragingen van geweld op luchthavens voor de internationale burgerluchtvaart, in aanvulling op het Verdrag ter bestrijding van wederrechtelijke gedragingen gericht tegen de veiligheid van de burgerluchtvaart (Montreal, 24.2.1988);
- Verdrag tot bestrijding van wederrechtelijke gedragingen gericht tegen de veiligheid van de zeevaart (Rome, 10.3.1988);
- Protocol tot bestrijding van wederrechtelijke gedragingen gericht tegen de veiligheid van vaste platforms op het continentale plat (Rome, 10.3.1988);
- VN Verdrag inzake de bestrijding van terroristische bomaanslagen (New York, 15.12.1997);
- VN Verdrag ter bestrijding van de financiering van terrorisme (New York, 9.12.1999).
Met name de twee laatste verdragen zijn van groot belang. In artikel 2 van het Verdrag inzake de bestrijding van terroristische bomaanslagen is bepaald dat een persoon een strafbaar feit pleegt indien deze persoon wederrechtelijk en opzettelijk een springstof of ander dodelijk instrument aflevert, plaatst, tot ontlading of ontploffing brengt op, bij of in een openbare plaats, een staats- of regeringsvoorziening, een openbaar vervoerssysteem of een infrastructurele voorziening met de bedoeling de dood of ernstig lichamelijk letsel te veroorzaken of met de bedoeling grootschalige vernieling aan te richten van een dergelijke plaats, voorziening of systeem, waarbij de vernieling leidt of waarschijnlijk zal leiden tot grote economische schade. In het Verdrag inzake bestrijding van de financiering van terrorisme wordt als strafbaar feit gedefinieerd het beschikbaarstellen of verzamelen van financiële middelen, hetzij direct of indirect, op wederrechtelijke wijze en met voorbedachten rade, met het doel die middelen te gebruiken of wetende dat ze zullen worden gebruikt om een daad te plegen die valt onder het toepassingsgebied van voornoemde verdragen (afgezien van het Verdrag inzake strafbare feiten en bepaalde andere handelingen begaan aan boord van luchtvaartuigen, dat hier niet onder valt). Dit betekent dat, ook al komen in de meeste verdragen de woorden 'terrorisme' of 'terroristische handelingen' niet voor, ze wel betrekking hebben op strafbare feiten van terroristische aard.
Met inachtneming van bestaande verdragen is de belangrijkste inspanning in de strijd tegen het terrorisme echter het Europees Verdrag tot bestrijding van terrorisme (Straatsburg, 27-1-1977) onder mandaat van de Raad van Europa i. Dit is de eerste overeenkomst waarin terrorisme als zodanig wordt behandeld, althans in die zin dat het een opsomming van terroristische handelingen bevat. Het verdrag beschouwt dit soort strafbare feiten niet als politieke delicten of aan politiek gerelateerde delicten of als delicten ingegeven door politieke motieven. Dat is van belang met het oog op het doel van de toepassing van de overeenkomsten inzake uitlevering.
De artikelen 1 en 2 bevatten een lijst met strafbare feiten die als terroristische handelingen worden beschouwd. Artikel 1 verwijst naar strafbare feiten die binnen het bestek van het Verdrag ter bestrijding van het wederrechtelijk in zijn macht brengen van luchtvaartuigen (Den Haag, 1970) en het Verdrag ter bestrijding van wederrechtelijke gedragingen gericht tegen de veiligheid van de burgerluchtvaart (Montreal, 1971) vallen, die naar bepaalde terroristische handelingen verwijzen. Daarnaast zijn strafbare feiten als een aanval gericht tegen het leven, de lichamelijke integriteit of de vrijheid van internationaal beschermde personen (met inbegrip van personen in diplomatieke dienst), strafbare feiten als ontvoering, gijzelneming, ernstige onwettige vrijheidsberoving, het gebruik van een bom, granaat, raket, automatisch vuurwapen, bombrief of bompakket indien het gebruik daarvan personen in gevaar brengt, in dezelfde lijst opgenomen. In artikel 2 wordt het concept van de terroristische daad uitgebreid tot andere strafbare feiten zoals het plegen van een gewelddaad, anders dan bedoeld in artikel 1, gericht tegen het leven, de lichamelijke integriteit of de vrijheid van een persoon (lid 1), en tegen eigendommen indien de daad een collectief gevaar voor personen inhoudt (lid 2).
Het grootste deel van deze verdragen is ondertekend en geratificeerd door de meerderheid van de lidstaten, hetgeen betekent dat die zich daaraan dienen te houden. Dit voorstel is bedoeld om de uitvoering van deze verdragen te vergemakkelijken voor zover ze het strafrecht betreffen, aangezien zij betrekking hebben op hetzelfde onderwerp: strafbare feiten van terroristische aard.
Op het niveau van de Europese Unie verwijst artikel 29 van het Verdrag betreffende de Europese Unie specifiek naar terrorisme als een van de ernstige vormen van misdaad die moet worden voorkomen en bestreden door gezamenlijk optreden op drie verschillende manieren: nauwere samenwerking tussen de politiediensten, douaneautoriteiten en andere bevoegde autoriteiten, met inbegrip van Europol; nauwere samenwerking tussen justitiële en andere bevoegde autoriteiten van de lidstaten; en waar nodig onderlinge aanpassing van de bepalingen betreffende strafzaken.
Ten aanzien van de samenwerking op politiegebied (artikel 30 van het Verdrag betreffende de Europese Unie), is artikel 2, lid 1, van de Overeenkomst tot oprichting van een Europese Politiedienst i, vermeldenswaard, waarin terrorisme wordt genoemd als een van de misdrijven waar Europol zich mee bezig zal houden, evenals het Besluit van de Raad van 3 december 1998 i waarbij Europol wordt belast met de behandeling van strafbare feiten die zijn gepleegd of wellicht worden gepleegd in het kader van terroristische activiteiten die gericht zijn tegen het leven, de lichamelijke integriteit en de persoonlijke vrijheid, alsmede tegen goederen en dat strekt tot uitvoering van artikel 2, lid 2, van dat Verdrag. Voorts is in het Gemeenschappelijk optreden van de Raad van 15 oktober 1996 i besloten tot het aanleggen en bijhouden van een repertorium voor specifieke bekwaamheden, vaardigheden en expertise op het gebied van terrorismebestrijding teneinde de samenwerking bij de terrorismebestrijding tussen de lidstaten van de Europese Unie te vergemakkelijken.
Ingevolge artikel 31 van het Verdrag betreffende de Europese Unie dat het gezamenlijke optreden inzake justitiële samenwerking betreft, moet die samenwerking ook het vergemakkelijken en het bespoedigen van de samenwerking tussen de bevoegde ministeries en de justitiële of gelijkwaardige autoriteiten van de lidstaten met betrekking tot procedures en de tenuitvoerlegging van beslissingen (lid a) alsmede het vergemakkelijken van de uitlevering tussen lidstaten (lid B) omvatten. Ten aanzien daarvan bestaan er twee belangrijke rechtsinstrumenten: de Overeenkomst aangaande de verkorte procedure tot uitlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie i (10 maart 1995) alsmede de Overeenkomst betreffende uitlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie i (27 september 1996), in artikel 1 waarvan wordt vastgesteld dat een van de doelstellingen van de overeenkomst is het vergemakkelijken van de toepassing tussen de lidstaten van de Europese Unie van het Europees Verdrag tot bestrijding van terrorisme. Daarnaast wordt in artikel 2, lid 2, van het Gemeenschappelijk optreden van 21 december 1998 inzake de strafbaarstelling van deelneming aan een criminele organisatie in de lidstaten van de Europese Unie i in artikel 2, lid 2 verwezen naar strafbare feiten van terroristische aard.
Men achtte het noodzakelijk om deze rechtsinstrumenten te verbeteren teneinde op effectievere en efficiëntere wijze de strijd te kunnen aanbinden met het terrorisme. In de conclusies van de Europese Raad van Tampere i op 15 en 16 oktober 1999 wordt gesteld dat de formele uitleveringsprocedure tussen de lidstaten moet worden afgeschaft wat betreft personen die na een definitieve veroordeling aan de rechtspleging proberen te ontkomen, en dat deze vervangen dient te worden door overdracht zonder meer van de betrokkenen (conclusie 35).
Het Europees Parlement heeft een resolutie aangenomen (5 september 2001) met betrekking tot de rol van de EU in de strijd tegen het terrorisme en heeft de Raad verzocht een kaderbesluit vast te stellen om de formele uitwisselingsprocedure af te schaffen, het beginsel van wederzijdse erkenning van beslissingen in strafzaken met inbegrip van voorlopige beslissingen in strafzaken met betrekking tot strafbare feiten van terroristische aard en de invoering van een 'Europees arrestatiebevel' goed te keuren en wettelijke bepalingen tot vaststelling van minimumvoorschriften op Europees niveau met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en straffen op het gebied van terrorisme te harmoniseren.
Tot slot wordt er in artikel 31, punt e) i van het Verdrag betreffende de Europese Unie ten aanzien van de harmonisatie van de bepalingen betreffende strafzaken in de lidstaten op aangedrongen maatregelen te nemen tot opstelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en straffen op het gebied van terrorisme, hetgeen ook wordt genoemd in par. 46 van het Actieplan van de Raad en de Commissie over hoe de bepalingen van het Verdrag van Amsterdam inzake de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid het best kunnen worden uitgevoerd i (3 december 1998). Het doel van dit kaderbesluit is dan ook artikel 31, punt e) van het Verdrag betreffende de Europese Unie uit te voeren door de wetgevingen van de lidstaten inzake strafbare feiten van terroristische aard te harmoniseren.
Naast titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie waarin adequate instrumenten voor de bestrijding van het terrorisme op het niveau van de Unie en ter coördinatie van maatregelen op internationaal niveau zijn neergelegd, kan de verbintenis van de Unie bij te dragen tot de totstandkoming van een sterke, aangehouden en mondiale actie tegen het terrorisme, een politieke dialoog of een optreden met een niet-lidstaat, alsook een coördinatie van de lidstaten in internationale organisaties en op internationale conferenties vergen. Onverminderd de maatregelen welke zijn genomen inzake politiële en justitiële samenwerking, kunnen aanvullende maatregelen, onder meer op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, noodzakelijk zijn om alle veiligheidsaspecten te behandelen, teneinde het effect te verhogen en de samenhang van de buitenlandse betrekkingen van de Unie veilig te stellen.
Binnen de Europese Unie bestaan er aanzienlijke verschillen tussen de lidstaten wat betreft hun wetgeving inzake terrorisme. Een aantal van de lidstaten heeft geen specifieke regelgeving inzake terrorisme. In deze landen worden terroristische acties bestraft als misdrijven van gemeen recht; andere landen kennen specifieke wetten of rechtsinstrumenten met betrekking tot het terrorisme, waarin de termen 'terrorisme' of 'terrorist' uitdrukkelijk worden genoemd en sommige strafbare feiten van terroristische aard uitdrukkelijk worden omschreven. Dit is het geval in Frankrijk, Duitsland, Italië, Portugal, Spanje en het Verenigd Koninkrijk.
De meeste terroristische handelingen zijn in principe gewone strafbare feiten die hun terroristische karakter verkrijgen door de motieven van de pleger. Indien het motief is de fundamentele beginselen en pijlers van de staat ingrijpend te wijzigen of te vernietigen, dan wel personen te intimideren is er sprake van een terroristisch strafbaar feit. Deze opvatting is terug te vinden in de wetgevingen van de lidstaten inzake terrorisme. Ook al is de formulering verschillend, deze wetgevingen zijn in grote lijnen gelijkluidend.
Het Griekse strafrecht en strafprocesrecht zijn aanzienlijk gewijzigd ingevolge de recente goedkeuring van wet nr. 2928 van 27 juni 2001. Het Franse Wetboek van Strafrecht i omschrijft terroristische handelingen als daden die de openbare orde ernstig kunnen verstoren door middel van bedreiging of terreur. In het Portugese Wetboek van Strafrecht i is sprake van het schaden van nationale belangen, van het veranderen of verstoren van instellingen van de staat, het dwingen van de overheid om iets te doen of na te laten en het bedreigen van individuen of groepen. Het Spaanse Wetboek van Strafrecht i, bevat, evenals het Franse en het Portugese, een verwijzing naar het doel van de ondermijning van het staatsbestel en de ernstige verstoring van de openbare orde. Een vergelijkbare formulering ten aanzien van het ondermijnen van het democratisch bestel komt ook voor in het Italiaanse Wetboek van Strafrecht i.
' Constituent des acts de terrorism, lorsqu'elles sont intentionnellement en relation avec une enterprise individuelle ou collective ayant pour but the troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur... '.
' ...visem prejudicar a integridade ou a independência nacionais, impedir, alterar ou subverter o funcionamiento das instituções do Estado previstas na Constituição, forçar a autoridade pública a praticar um acto, a abster-se de o praticar ou a tolerar que se pratique, ou ainda intimidar certas pessoas, grupo de pessoas ou a população em geral... '.
' ...cuya finalidad sea la de subvertir el orden constitucional o alterar gravemente la paz pública... '.
'reversione dell'ordine democratico'.
De wetgeving van het Verenigd Koninkrijk, de 'Terrorism Act 2000' i is de meest omvangrijke anti-terrorismewetgeving in de EU-lidstaten. Terrorisme wordt hier gedefinieerd als het gebruik van of de bedreiging met handelingen ("het gebruik van of de bedreiging [met terroristische handelingen] is bedoeld de regering te beïnvloeden of de bevolking of een deel daarvan te intimideren" en "het gebruik van of de bedreiging [met terroristische handelingen] vindt plaats met het oogmerk een politiek, godsdienstig of ideologisch belang te bevorderen"), terwijl de handelingen onder meer 'ernstig geweld tegen personen', 'ernstige schade aan eigendommen' of 'het creëren van een ernstig gevaar voor de gezondheid of veiligheid van de bevolking of een deel daarvan' moeten behelzen.
Gezien artikel 31, punt e) van het Verdrag betreffende de Europese Unie, de eerder genoemde rechtsgrond en het feit dat slechts zes van de lidstaten beschikken over rechtsinstrumenten met betrekking tot het terrorisme, is het duidelijk dat dit voorstel voor een kaderbesluit tot harmonisatie van het materiële recht van de lidstaten noodzakelijk is. Het heeft betrekking op de bestanddelen van strafbare feiten en straffen op het gebied van terrorisme en beoogt te verzekeren dat strafbare feiten van terroristische aard worden bestraft met doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties. Een rechtstreeks gevolg hiervan zal een vergemakkelijking van de politiële en justitiële samenwerking zijn aangezien met gemeenschappelijke definities van strafbare feiten de bezwaren in verband met dubbele strafbaarheid zolang deze bepaalde vormen van juridische bijstand in de weg staan, kunnen worden ondervangen.
Het belangrijkste begrip waarop dit voorstel is gebaseerd, is dat van het terroristische strafbare feit. Strafbare feiten van terroristische aard kunnen worden gedefinieerd als strafbare feiten die worden gepleegd door een individu of groep tegen één of meerdere landen, hun instellingen of bevolking teneinde deze te intimideren en de politieke, economische en sociale structuren van een land ingrijpend te veranderen of te vernietigen. Dat houdt in dat de wettelijke rechten die door dit soort strafbare feiten geschaad worden niet dezelfde zijn als de wettelijke rechten die geschaad worden door misdrijven van gemeen recht. De redenering is dat de motivatie van de pleger anders is en, ook al kunnen terroristische misdrijven doorgaans in praktisch opzicht worden gelijkgesteld met gewone strafbare feiten, er dus ook andere wettelijke rechten in het spel zijn. In feite brengen terroristische acties doorgaans schade toe aan de lichamelijke of psychische integriteit van individuen of groepen, aan hun bezittingen of hun vrijheid, en wel op dezelfde manier als misdrijven van gemeen recht, alleen gaan feiten met een terroristisch karakter verder doordat zij de eerder genoemde structuren ondermijnen. Daarom verschillen strafbare feiten van terroristische aard van misdrijven van gemeen recht en worden er andere wettelijke rechten geschaad. Het lijkt daarom passend om verschillende en specifieke bestanddelen en straffen voor dit soort zeer ernstige strafbare feiten vast te stellen.
Voorts moet het leiden van, het oprichten van, het ondersteunen van of het deelnemen aan een terroristische groepering worden beschouwd als zelfstandige strafbare feiten en worden behandeld als strafbare feiten van terroristische aard. Voor een definitie van het begrip terroristische groepering moet worden uitgegaan van het Gemeenschappelijk optreden van 21.12.1998, waarin de deelname aan een criminele organisatie in de lidstaten van de Europese Unie strafbaar wordt gesteld en waar terrorisme uitdrukkelijk wordt genoemd i. In artikel 1 wordt een criminele organisatie gedefinieerd als een gestructureerde vereniging die duurt in de tijd van meer dan twee personen, die in overleg optreedt om feiten te plegen welke strafbaar zijn gesteld met de in het genoemde artikel gespecificeerde straffen. Bijgevolg kan, uitgaande van deze definitie, worden vastgesteld dat een terroristische groepering een sinds enige tijd bestaande, gestructureerde vereniging is van meer dan twee personen die in overleg optreden om terroristische handelingen te plegen.
Onder dit kaderbesluit vallen alle strafbare feiten van terroristische aard die worden voorbereid of gepleegd binnen de grenzen van de Europese Unie, ongeacht hun doel, met inbegrip van terroristische handelingen gericht tegen de belangen van niet-lidstaten van de EU die binnen de EU plaatsvinden.
Er worden gezamenlijke definities van strafbare feiten en straffen voorgesteld. Dit voorstel bevat ook bepalingen over de aansprakelijkheid en sancties voor rechtspersonen, rechtsbevoegdheid, slachtoffers en uitwisseling van informatie tussen de lidstaten.
Inhoudsopgave
- Rechtsgrond
- 2. INTERNATIONALE EN EU-RECHTSINSTRUMENTEN
- 3. DE WETGEVINGEN VAN DE LIDSTATEN INZAKE TERRORISME
- 4. VOORSTEL VOOR EEN KADERBESLUIT
- 6. HET KADERBESLUIT: ARTIKELEN
- Artikel 2 (Toepassingsgebied)
- Artikel 3 (Strafbare feiten van terroristische aard )
- Artikel 4 (Instigatie, hulp, aanstoking en poging)
- Artikel 5 (Straffen en sancties)
- Artikel 6 (Verzwarende omstandigheden)
- Artikel 7 (Verzachtende omstandigheden)
- Artikel 8 (Aansprakelijkheid van rechtspersonen)
- Artikel 9 (Sancties voor rechtspersonen)
- Artikel 10 (Rechtsmacht)
- Artikel 11 (Uitlevering en vervolging)
- Artikel 12 (Samenwerking tussen de lidstaten)
- Artikel 13 (Uitwisseling van informatie)
- Artikel 14 (Bescherming van en bijstand aan slachtoffers)
- Artikel 15 (Uitvoering en verslagen)
- Artikel 16 (Inwerkingtreding)
In artikel 29 van het Verdrag betreffende de Europese Unie staat dat het doel van de Unie is de burgers in een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid een hoog niveau van zekerheid te verschaffen door de ontwikkeling van gezamenlijk optreden van de lidstaten op het gebied van politiële en justitiële samenwerking in strafzaken en door voorkoming en bestrijding van terrorisme. Hetzelfde artikel bevat een bepaling omtrent de onderlinge aanpassing, waar nodig, van de bepalingen betreffende strafzaken in de lidstaten, in overeenstemming met artikel 31, onder e). In dat artikel wordt gesteld dat het gezamenlijk optreden inzake justitiële samenwerking in strafzaken mede betrekking zal hebben op het geleidelijk aannemen van maatregelen tot opstelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van onder meer terrorisme.
In artikel 34, lid 2, onder b) van het Verdrag betreffende de Europese Unie wordt verwezen naar kaderbesluiten als instrumenten voor het bewerkstelligen van de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten. Kaderbesluiten zijn verbindend voor de lidstaten ten aanzien van het te bereiken resultaat, doch laten aan de nationale instanties de bevoegdheid vorm en middelen te kiezen. Dit voorstel heeft geen financiële gevolgen voor de begroting van de Europese Gemeenschap.
Artikel 1 (Onderwerp)
Onderwerp van dit kaderbesluit is de uitvoering van artikel 31, onder e) van het Verdrag betreffende de Europese Unie, waarin bepaald wordt dat het gezamenlijke optreden inzake de justitiële samenwerking in strafrechtelijke aangelegenheden ook inhoudt dat er maatregelen moeten worden getroffen om minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en straffen op het gebied van terrorisme op te stellen.
Een dergelijke aanpak levert een bijdrage aan het verwezenlijken van de in artikel 29 van het Verdrag betreffende de Europese Unie genoemde doelstelling van de Unie de burgers een hoog niveau van zekerheid te verschaffen in een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid.
Artikel 2 bevat vier criteria om het toepassingsgebied van dit kaderbesluit te beperken. Afgezien van het territorialiteitsbeginsel (het strafbare feit is geheel of gedeeltelijk gepleegd of voorbereid binnen een lidstaat) en het actieve personaliteitsbeginsel (het strafbare feit is gepleegd door een onderdaan van een lidstaat dan wel ten voordele van een rechtspersoon die is gevestigd in een lidstaat), vallen strafbare feiten die zijn gericht tegen de instellingen of de bevolking van een lidstaat, ook onder dit kaderbesluit.
Artikel 3 bevat een uitgebreide lijst met strafbare feiten van terroristische aard, waarbij aangegeven is wanneer ze worden beschouwd als strafbare feiten van terroristische aard en strafbare feiten van terroristische aard gerelateerd aan terroristische groeperingen. Artikel 3 legt aan lidstaten de verplichting op dit soort feiten strafbaar te stellen als strafbare feiten van terroristische aard.
Lid 1 bevat een opsomming van de meest ernstige strafbare feiten van terroristische aard. Een groot aantal daarvan wordt in het strafrecht van de respectieve lidstaten waarschijnlijk behandeld als gemene strafbare feiten. Volgens het kaderbesluit moeten die strafbare feiten worden aangemerkt als strafbare feiten van terroristische aard als zij met voorbedachten rade worden gepleegd door een individu of een groep, gericht tegen één of meerdere landen, hun instellingen of bevolking (onder bevolking worden alle personen inclusief de minderheden verstaan) met het oogmerk hen te intimideren en de politieke, economische en sociale structuren van die landen op ernstige wijze te veranderen of te vernietigen. Vermeldenswaardig zijn onder meer moord, het toebrengen van lichamelijk letsel, ontvoering, gijzelneming, bedreiging, afpersing, diefstal; vervaardiging, bezit, verwerving, transport of levering van wapens of explosieven; het wederrechtelijk in zijn macht brengen of beschadigen van staats- of regeringsvoorzieningen, openbaar vervoer, infrastructurele voorzieningen, openbare plaatsen en (particuliere en openbare) eigendom. Dit kan bijvoorbeeld geweld in steden omvatten.
Hoewel strafbare feiten van terroristische aard die worden gepleegd met behulp van computers of elektronische apparatuur veel minder gewelddadig zijn, kunnen ze net zo bedreigend zijn als voornoemde strafbare feiten en het leven, de gezondheid en de veiligheid van mensen en van het milieu in gevaar brengen. Hun voornaamste kenmerk is dat er door de plegers op afstand aan het effect ervan is gewerkt, met voorbedachten rade, maar dat hun gevolgen veel verder kunnen reiken. Om die reden zijn strafbare feiten van terroristische aard bestaande uit het laten ontsnappen van vervuilende stoffen of het veroorzaken van branden, overstromingen of ontploffingen; het verstoren of onderbreken van de watertoevoer, de stroomvoorziening of van andere fundamentele voorzieningen; en het verstoren van een informatiesysteem opgenomen in lid 1, onder h), i) en j).
Voor de doelstellingen van dit kaderbesluit wordt onder 'het openbaar vervoersysteem' verstaan alle openbare of particuliere voorzieningen, vervoermiddelen en middelen, die worden gebruikt bij of ten behoeve van voor het publiek beschikbare diensten op het gebied van vervoer van personen of goederen, in de zin van artikel 1, lid 6 van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de bestrijding van terroristische bomaanslagen van 1997. Onder 'informatiesysteem' worden verstaan computers en elektronische communicatienetwerken alsook computergegevens welke zijn opgeslagen, verwerkt, opgehaald of doorgegeven door die computers of netwerken ten behoeve van hun werking, gebruik, bescherming en onderhoud.
Tot slot gaan lid 1, onder l) en m) over terroristische daden die in verband met terroristische groeperingen worden gepleegd zoals het leiding geven aan, het (onder)steunen van en behoren tot een terroristische groepering, en worden beschouwd als strafbare feiten van terroristische aard.
In lid 2 staat een definitie van een 'terroristische groepering', zijnde een sinds enige tijd bestaande, gestructureerde vereniging van meer dan twee personen, die in overleg optreden om strafbare feiten van terroristische aard als bedoeld in lid 1, onder a) tot k) te plegen.
De formulering van dit artikel biedt de lidstaat de mogelijkheid te beslissen op welke wijze de juiste definitie van de strafbare feiten moet worden ingevoerd om dit kaderbesluit tot uitvoering te brengen.
Artikel 4 legt lidstaten de verplichting op ervoor te zorgen dat instigatie, hulp, aanstoking en poging tot het plegen van strafbare feiten van terroristische aard strafbaar zijn.
Artikel 5 heeft betrekking op straffen. In lid 1 wordt bepaald dat de strafbare feiten en gedragingen als bedoeld in de artikelen 3 en 4 worden bestraft met doeltreffende, evenredige en ontradende straffen.
Aangezien de strafbare feiten van terroristische aard en de bestaande straffen voor terrorisme in de lidstaten verschillen (lid 2) nogal ruim. De hoogste straf is een vrijheidsberoving van minstens twintig jaar (moord) en de laagste betreft een periode van minstens twee jaar (afpersing, diefstal, diefstal met geweld, het dreigen met bepaalde strafbare feiten en het witsassen van de opbrengst van de strafbare feiten). Lid 3 geeft lidstaten ook de mogelijkheid bijkomende of alternatieve sancties op te leggen, zoals gemeenschapsdienst, de beperking van bepaalde maatschappelijke of politieke rechten of de publicatie van een deel of het gehele vonnis voor strafbare feiten en gedragingen als bedoeld in de artikelen 3 en 4.
In lid 4 wordt bepaald dat er ook boetes kunnen worden opgelegd.
Artikel 6 stelt dat er sprake is van verzwarende omstandigheden indien het strafbare feit wordt gepleegd met bijzondere wreedheid, gericht is tegen een groot aantal personen of van bijzonder ernstige of aanhoudende aard is, dan wel is begaan tegen staatshoofden, ministers, andere internationaal beschermde personen, verkozen parlementsleden, leden van regionale of lokale regeringen, rechters, magistraten, ambtenaren van justitie of van het gevangeniswezen en politiediensten. Onder internationaal beschermde personen worden dezelfde personen bedoeld als in artikel 1 van het Verdrag inzake de voorkoming en bestraffing van misdrijven tegen internationaal beschermde personen, met inbegrip van diplomaten van 1973.
In artikel 7 wordt, met inachtneming van de Resolutie van de Raad van 20 december 1996 betreffende personen die met justitie samenwerken bij de bestrijding van de internationale georganiseerde criminaliteit i, verwezen naar verzachtende omstandigheden als de dader afstand doet van zijn of haar criminele activiteiten, de administratieve of rechterlijke instanties informatie verstrekt en hen zodoende in staat stelt om de toekomstige effecten van het strafbare feit te voorkomen, zodat voorgenomen misdrijven waarvan hij of zij weet heeft kunnen worden voorkomen, om andere terroristen te identificeren of voor het gerecht te brengen, om bewijzen ten aanzien van terroristische misdrijven te vinden of om verdere strafbare feiten van terroristische aard te verhinderen.
Overeenkomstig de aanpak die is gekozen ten aanzien van een aantal op EU-niveau aangenomen juridische instrumenten ter bestrijding van diverse soorten criminaliteit, moet ook een regeling worden getroffen voor situaties waarin rechtspersonen zijn betrokken bij strafbare feiten van terroristische aard. Om die reden bevat artikel 8 bepalingen op grond waarvan een rechtspersoon aansprakelijk kan worden gesteld voor strafbare feiten of gedragingen van terroristische aard als bedoeld in de artikelen 3 en 4, te hunnen voordele gepleegd door personen die bepaalde leidende posities bekleden en hetzij als individu of als lid van een orgaan van de rechtspersoon optreden. De term aansprakelijkheid dient zodanig te worden opgevat dat daaronder zowel de strafrechtelijke als de wettelijke aansprakelijkheid vallen.
Daarnaast is in lid 2 overeenkomstig algemeen gebruik bepaald dat een rechtspersoon eveneens aansprakelijk kan worden gesteld indien gebrek aan toezicht of controle door een persoon die in de positie is om controle uit te oefenen het mogelijk heeft gemaakt dat er ten voordele van de rechtspersoon strafbare feiten werden gepleegd. Lid 3 houdt in dat strafvervolging van een rechtspersoon niet uitsluit dat er tegelijk strafvervolging van een natuurlijke persoon plaatsvindt.
Artikel 9 bepaalt dat er straffen worden opgelegd aan rechtspersonen die aansprakelijk worden geacht voor de strafbare feiten of gedragingen als bedoeld in de artikelen 3 en 4. Deze sancties moeten volgens het artikel doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn, en als minimale verplichting moeten er strafrechtelijke of niet-strafrechtelijke boetes worden opgelegd. Ook worden er straffen vermeld die met name van toepassing zijn op rechtspersonen.
Artikel 10 bevat de procedurevoorschriften ten aanzien van de rechtsmacht.
Lid 1 bevat een aantal criteria inzake de rechtsbevoegdheid om zaken te vervolgen en te onderzoeken die betrekking hebben op de strafbare feiten en gedragingen als bedoeld in het onderhavige kaderbesluit. Een lidstaat dient zijn rechtsmacht te vestigen in vier situaties:
a) het strafbare feit is geheel of gedeeltelijk op zijn grondgebied gepleegd, ongeacht de status of de nationaliteit van de betrokken persoon (territorialiteitsbeginsel);
b) de dader is een onderdaan van de betrokken lidstaat (actief personaliteitsbeginsel);
c) het strafbare feit is gepleegd ten voordele van een rechtspersoon die is gevestigd op het grondgebied van die lidstaat;
d) het strafbare feit is gericht tegen instellingen of inwoners van die staat.
Aangezien niet alle lidstaten in hun rechtstraditie extraterritoriale bevoegdheid voor alle soorten strafbare feiten kennen, stelt lid 2 hen in de mogelijkheid om de regels inzake rechtsmacht vervat in lid 1 niet toe te passen in situaties welke vallen onder lid 1, sub b), c) en d).
In lid 3 is bepaald dat de lidstaten het Secretariaat-generaal van de Raad op de hoogte stellen wanneer zij ertoe besluiten lid 2 toe te passen.
Dit artikel komt te vervallen zodra het voorstel van de Commissie voor een Europees arrestatiebevel dat de uitlevering in de EU zou vervangen, is aangenomen. Nationaliteit is meer bepaald niet als weigeringsgrond opgenomen in het voorstel voor een Europees arrestatiebevel.
In artikel 11 wordt rekening gehouden met het feit dat bepaalde lidstaten eigen onderdanen niet uitleveren. Het artikel bevat bepalingen om te verhinderen dat personen die worden verdacht van strafbare feiten van terroristische aard strafvervolging ontlopen omdat uitlevering wordt geweigerd op grond van het feit dat zij onderdaan van die lidstaat zijn.
Een lidstaat die zijn eigen onderdanen niet uitlevert, moet de nodige maatregelen nemen om zijn rechtsmacht te vestigen en zo nodig de betrokken strafbare feiten te vervolgen die door zijn onderdanen worden gepleegd op het grondgebied van een andere lidstaat of tegen de instellingen of de bevolking van een andere lidstaat. Dit artikel regelt niet de betrekkingen tussen lidstaten en derde landen die in internationale instrumenten geregeld kunnen worden.
Artikel 12 beoogt gebruik te maken van de internationale rechtsinstrumenten inzake justitiële samenwerking waarbij lidstaten partij zijn en die van toepassing zijn op aangelegenheden die onder dit kaderbesluit vallen. Regelingen inzake wederzijdse rechtsbijstand en uitlevering zijn bijvoorbeeld opgenomen in een aantal bilaterale en multilaterale overeenkomsten en in verdragen waarbij de Europese Unie partij is.
Lid 1 bepaalt dat de lidstaten elkaar zoveel mogelijk wederzijdse bijstand verlenen bij gerechtelijke en politiële procedures met betrekking tot strafbare feiten die in het toepassingsgebied van dit kaderbesluit vallen. Lid 2 bepaalt dat, indien verschillende lidstaten bevoegd zijn, zij elkaar raadplegen met het oog op coördinatie van hun optreden en, dat zij, voor zover nodig, overgaan tot daadwerkelijke vervolging. Dit lid bepaalt ook dat ten volle gebruik moet worden gemaakt van bestaande juridische en andere voorzieningen inzake samenwerking, zoals Europol, de uitwisseling van verbindingsmagistraten, het Europees Justitieel Netwerk en het Voorlopig Justitieel Samenwerkingsteam.
In artikel 13, lid 1, wordt de nadruk gelegd op het belang van officiële contactpunten met het oog op de uitwisseling van informatie tussen de lidstaten. Lid 2 voorziet in het verstrekken van informatie betreffende de contactpunten die zijn aangewezen voor de uitwisseling van gegevens met betrekking tot die strafbare feiten.
In lid 3 wordt bepaald dat er tussen de lidstaten informatie moet worden uitgewisseld betreffende toekomstige strafbare feiten van terroristische aard teneinde passende maatregelen te kunnen nemen om de misdrijven te voorkomen.
In het kader van het beleid van de Europese Unie ter bestrijding van terrorisme wordt bijzondere aandacht besteed aan de bescherming van en de bijstand aan slachtoffers. De Raad heeft op 15 maart 2001 een kaderbesluit aangenomen inzake de status van het slachtoffer in de strafprocedure. Bovendien werkt de Commissie op het ogenblik aan een groenboek inzake schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven.
Slachtoffers van bepaalde strafbare feiten van terroristische aard (b.v. bedreiging, afpersing) zijn kwetsbaar. De lidstaten dienen er dus voor te zorgen dat onderzoek naar of vervolging in deze gevallen niet afhangt van aangifte of beschuldiging door een persoon die slachtoffer is van dat strafbaar feit.
Artikel 15 betreft de tenuitvoerlegging en follow-up van dit kaderbesluit.
In lid 1 wordt bepaald dat de lidstaten uiterlijk op 31 december 2002 de noodzakelijke maatregelen treffen om aan dit kaderbesluit te voldoen.
In lid 2 wordt bepaald dat de lidstaten uiterlijk op genoemde datum het Secretariaat-generaal van de Raad en de Commissie de tekst meedelen van de bepalingen waarmee zij hun verplichtingen uit hoofde van dit kaderbesluit in hun nationale recht omzetten. Op basis daarvan dient de Commissie een verslag in bij het Europees Parlement en de Raad over de toepassing van dit kaderbesluit. Tot slot gaat de Raad na in hoeverre de lidstaten zich hebben gehouden aan de verplichtingen uit hoofde van dit kaderbesluit.
In artikel 16 is bepaald dat dit kaderbesluit in werking treedt op de derde dag na de publicatie ervan in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen.