Toelichting bij COM(2000)279 - Bevordering van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2000)279 - Bevordering van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt. |
|---|---|
| bron | COM(2000)279   |
| datum | 10-05-2000 |
Met deze richtlijn wordt ernaar gestreefd een kader te creëren waardoor het aandeel elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen in de EU op middellange termijn aanzienlijk kan toenemen. De richtlijn is een belangrijk element in de maatregelen om de door de EU in Kyoto aangegane verbintenis inzake de terugdringing van broeikasgassen te verwezenlijken en sluit aan bij de indicatieve doelstelling om het aandeel hernieuwbare energie te verdubbelen, van 6 tot 12% van het bruto binnenlandse energieverbruik, zoals in het witboek over hernieuwbare energiebronnen is aangegeven en door de Energieraad in mei 1998 is onderschreven.
Ter verwezenlijking van dit doel moeten de lidstaten volgens het richtlijnvoorstel de nodige maatregelen nemen om te bereiken dat het aandeel elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen evolueert in overeenstemming met de energie- en milieudoelstellingen op nationaal en communautair niveau. Daarom moeten de lidstaten nationale streefcijfers voor het toekomstige binnenlandse verbruik van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen vaststellen en verwezenlijken; die cijfers moeten aansluiten bij het witboek over hernieuwbare energiebronnen en de nationale verbintenissen om de emissie van broeikasgassen terug te dringen in het licht van de in Kyoto aangegane verplichtingen. Alle lidstaten moeten jaarlijks een verslag uitbrengen waarin deze streefcijfers en de genomen maatregelen om ze te bereiken worden vermeld. De Commissie zal vervolgens het beleid van de lidstaten toetsen aan het witboek en de verplichtingen van Kyoto en daarover een verslag uitbrengen.
Ten aanzien van de steun voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen zoals die op dit moment in de lidstaten wordt toegekend, is de Commissie tot de conclusie gekomen dat er onvoldoende gegevens zijn om in dit stadium een geharmoniseerde communautaire steunregeling te kunnen opzetten waarbij de prijs voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen wordt bepaald door concurrentie op communautaire schaal tussen de producenten, met name gezien het feit dat directe prijssteun in de praktijk de belangrijkste vorm van steunverlening is. Toch is de Commissie van oordeel dat dit het streven moet blijven, aangezien het waarschijnlijk is dat daardoor op middellange termijn de prijzen van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen zullen dalen en het aandeel ervan op de interne markt groter zal worden. Om binnen de interne elektriciteitsmarkt gelijke voorwaarden voor alle deelnemers te bewerkstelligen is het voorts noodzakelijk dat de Commissie, onverminderd haar verplichtingen krachtens artikel 88, lid 1, van het EG-Verdrag, steunregelingen voor elektriciteit uit alle energiebronnennen evalueert. Daarom verplicht de ontwerp-richtlijn de Commissie de toepassing van steunregelingen ten behoeve van producenten van elektriciteit uit zowel hernieuwbare als conventionele energiebronnen in de lidstaten te volgen en uiterlijk vijf jaar na de inwerkingtreding van de richtlijn een verslag over haar bevindingen in te dienen. Wanneer de conclusies van dit verslag daartoe aanleiding geven, doet de Commissie een voorstel voor een communautair kader voor steunregelingen ten behoeve van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen, op basis van de al in deze richtlijn vastgelegde beginselen.
Om ervoor te zorgen dat de handel in elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen in de praktijk mogelijk en ook betrouwbaar wordt, verlangt de richtlijn dat de lidstaten een systeem voor certificatie van de oorsprong van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen invoeren.
Ten slotte bevat de richtlijn een aantal flankerende maatregelen om gelijkwaardige voorwaarden te creëren en de penetratie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt te vergemakkelijken; deze hebben met name betrekking op de administratieve procedures en de aspecten betreffende het net.
Het voorstel nader bekeken
Inhoudsopgave
- 2.1. Doelstellingen voor het verbruik van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen (artikel 3)
- 2.2. Garantie van de oorsprong
- 2.3. Administratieve en planologische procedures (artikel 6)
- 2.4. Aansluiting op en verzwaring van het net (artikel 7)
- 2.5. Definities van het voorstel (artikel 2)
- 2.6. Herziening van de richtlijn (artikel 8)
- 3. Groep van deskundigen
- 4. Effecten op het bedrijfsleven
- 5. Overleg bij de voorbereiding van het voorstel
- 6. Conclusies
2.1. Doelstellingen voor het verbruik van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen (artikel 3)
De Gemeenschap heeft aan de bevordering van hernieuwbare energiebronnen een hoge prioriteit toegekend, zowel omwille van de continuïteit en de diversificatie van de voorziening, om milieubeschermingsredenen als met het oog op de sociale en economische samenhang. Dit is in het bijzonder aangegeven in het witboek over hernieuwbare energiebronnen, dat de steun van de Raad en het Europees Parlement heeft gekregen i.
Gezien de aanzienlijke bijdrage die elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen kan leveren tot de verwezenlijking van de verbintenissen van de Gemeenschap om de uitstoot van broeikassen terug te dringen, is een toename van het aandeel elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen een essentieel onderdeel van het pakket van maatregelen die moeten worden getroffen om aan het protocol van Kyoto te voldoen alsmede van de beleidsmaatregelen om later nieuwe afspraken na te komen.
Hernieuwbare energiebronnen spelen verder een belangrijke rol bij de integratie van het milieu in het energiebeleid, waartoe de Europese Raad van Cardiff in 1998 heeft opgeroepen met het oog op de doelstellingen hernieuwbare ontwikkeling en integratie van het milieubeleid in de andere beleidsonderdelen van de Gemeenschap, die door het Verdrag van Amsterdam zijn versterkt (artikel 6 van het EG-Verdrag).
Gelet op de mogelijkheden voor de verdere ontwikkeling van energie uit hernieuwbare energiebronnen in de Gemeenschap werd in het witboek voor de Gemeenschap in haar geheel voor 2010 een indicatief streefcijfer van 12% van het bruto binnenlandse energieverbruik geopperd. Daarbij dient men in gedachten te houden dat in het witboek dit totale aandeel van hernieuwbare energiebronnen in het bruto binnenlandse energieverbruik is vertaald in een specifiek aandeel van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen in het totale elektriciteitsverbruik van 22,1% . Het witboek bevat dus een prognose van de ontwikkeling van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen die vereist is voor het realiseren van de noodzakelijke bijdrage van de elektriciteitssector tot de algemene doelstelling van 12%. Wil men dat dit aandeel van 22,1% wordt gehaald, dan zal hiervoor zowel op communautair niveau als in de lidstaten meer moeten worden gedaan.
In dit licht is in het werkdocument 'Elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen en de interne markt voor elektriciteit' nagegaan of op communautair niveau voor alle lidstaten bindende streefcijfers voor het hernieuwbare-elektriciteitsverbruik moesten worden vastgesteld. Zoals in het werkdocument werd aangegeven zijn er belangrijke argumenten die vóór een dergelijke aanpak spreken. Met geschikt gekozen streefcijfers zou het in het witboek over hernieuwbare energiebronnen aangegeven doel van 12% makkelijker kunnen worden bereikt en zou elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de verwezenlijking van de door de EU in Kyoto aangegane verbintenissen.
Er is echter ook veel voor te zeggen om de lidstaten een grote mate van flexibiliteit te laten, zodat zij zelf de strategie kunnen kiezen waarmee zij hun verbintenissen in verband met de klimaatverandering met inachtneming van de nationale situatie het best kunnen nakomen.
Hoe dan ook en ondanks dat een zekere flexibiliteit nodig is, is het van groot belang dat de rol van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen in alle lidstaten sterk blijft toenemen en dat alle lidstaten daar actief naar streven. Daartoe biedt een communautaire richtlijn het noodzakelijke kader.
Daarom wordt voorgesteld dat de lidstaten de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat het verbruik van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen toeneemt in overeenstemming met bovengenoemde energie- en milieudoelstellingen. Daartoe worden de lidstaten verplicht:
- voor de komende 10 jaar op jaarbasis nationale streefcijfers vast te leggen voor het toekomstige binnenlandse verbruik van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen, in kWh of als percentage van het elektriciteitsverbruik, en deze cijfers te verwezenlijken; deze streefcijfers moeten verenigbaar zijn met de in het witboek over hernieuwbare energiebronnen aangegeven doelstellingen en met name met het beoogde aandeel van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen in het totale elektriciteitsverbruik van de EU van 22,1% in 2010, zoals bedoeld in bijlage 1 bij deze richtlijn. Voorts moeten zij verenigbaar zijn met de door de Gemeenschap in Kyoto aangegane verbintenissen in verband met de klimaatverandering;
- jaarlijks aan te geven wat hun nationale doelstellingen zijn en welke maatregelen genomen zijn en nog moeten worden genomen om deze doelstellingen te verwezenlijken.
De eigenlijke streefcijfers en de mix van hernieuwbare energiebronnennen om die te bereiken kunnen de lidstaten dus overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel zelf vaststellen, mits zij ervoor zorgen dat de nationale doelstellingen, zowel afzonderlijk als gezamenlijk, verenigbaar zijn met de doelstellingen van het witboek en de door de EU in Kyoto aangegane verbintenissen en ook met eventuele nationale verbintenissen in dit verband.
Volgens het voorstel moet de Commissie op gezette tijden nagaan of de nationale streefcijfers aan deze laatste criteria - overeenstemming met de doelstellingen van het witboek en de verbintenissen van Kyoto - voldoen en daarover in een jaarverslag rapporteren. Als de Commissie concludeert dat de nationale streefcijfers niet aan deze eisen voldoen, zal zij voorstellen aan het Europees Parlement en de Raad voorleggen voor bindende streefcijfers voor elke lidstaat afzonderlijk.
Om de lidstaten houvast te geven voor nationale streefcijfers die met het witboek verenigbaar zijn, bevat de preambule van de richtlijn indicaties voor de nationale doelstellingen waarmee het doel van het witboek kan worden bereikt. De berekening van indicatieve nationale streefcijfers voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen is gebaseerd op het principe dat de streefcijfers in hun totaliteit verenigbaar moeten zijn met de doelstelling van het witboek en dat deze dient te worden bereikt door middel van een gezamenlijke inspanning met het door de staatssteunregelingen van de verschillende lidstaten geboden technologische en economische potentieel als uitgangspunt (artikel 4) i.
De lidstaten passen op nationaal niveau verschillende steunregelingen voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen toe, onder andere investeringssteun, belastingsvrijstellingen of -verlagingen, terugbetaling van belasting en ondersteuning van de aan de producent betaalde prijs (directe prijssteun); deze laatste steunvariant is in de meeste lidstaten het belangrijkste instrument ter bevordering van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen. Hoewel de kosten dankzij de technologische ontwikkelingen en steeds grotere schaalvoordelen nu snel dalen, zal deze steun naar verwachting op middellange termijn gehandhaafd moeten blijven.
Directe prijssteun houdt in dat de producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen uit hoofde van nationale regelgeving direct of indirect subsidie ontvangen al naar het aantal kWh dat zij produceren en verkopen. Binnen de momenteel in de EU bestaande vormen van directe prijssteun kunnen twee categorieën worden onderscheiden, namelijk (i) quotaregelingen en (ii) regelingen met vaste prijzen.
(i) Bij quotaregelingen, die met name in het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Nederland worden toegepast en in Denemarken en Vlaanderen zijn gepland, wordt de prijs bepaald doordat de producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen om de beschikbare steun moeten concurreren, uitgaande van het gewenste aandeel hernieuwbare energie dat de betrokken lidstaat heeft vastgesteld. Dit wordt op dit moment op twee manieren gedaan, namelijk met groencertificaten en via aanbestedingen.
Bij een regeling op basis van groencertificaten wordt de duurzaam opgewekte elektriciteit tegen marktprijzen verkocht. Om de hogere opwekkingskosten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen te financieren en ervoor te zorgen dat de gewenste hoeveelheid elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen ook daadwerkelijk wordt opgewekt, worden alle verbruikers verplicht bij producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen groencertificaten te kopen voor een vast percentage ofwel quotum van hun totale elektriciteitsverbruik/-productie. Aangezien de verbruikers die certificaten natuurlijk zo goedkoop mogelijk willen kopen, ontstaat er een secundaire markt voor certificaten, waarop de producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen met elkaar concurreren.
Bij een aanbestedingsprocedure schrijft de overheid een aantal aanbestedingen voor de levering van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen uit; die elektriciteit wordt dan op contractbasis aan het plaatselijke nutsbedrijf verkocht tegen de prijs die uit de aanbesteding is voortgekomen. De meerkosten als gevolg van het aankopen van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen worden via een specifieke heffing aan de eindverbruiker doorberekend.
(ii) Bij regelingen met vaste prijzen, zoals die nu in een aantal lidstaten en met name Duitsland en Spanje worden toegepast, wordt er een bepaalde prijs vastgesteld die de elektriciteitsbedrijven, doorgaans de distributeurs, aan binnenlandse producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen moeten betalen. In principe zijn er bij dergelijke regelingen in de lidstaten geen quota of bovengrenzen voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen vastgesteld. Indirect wordt zo'n quotum of bovengrens echter bepaald door de prijs die voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen is vastgesteld. Een variant van de regeling met vaste prijzen is een regeling met vaste premies; dit houdt in dat de overheid een vaste premie of milieupremie vaststelt die bovenop de normale of 'spot'-prijs aan producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen wordt betaald. Wanneer de vaste prijzen gerelateerd zijn aan de marktprijs voor elektriciteit, zullen de regelingen met vaste prijzen en met vaste premies elkaar in de praktijk weinig ontlopen. De vaste prijs of premie kan door de overheid worden aangepast al naar de kosten dalen.
De hierboven beschreven regelingen, en met name de regelingen met vaste prijzen, hebben er over het algemeen toe geleid dat het aandeel elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen in de elektriciteitsproductie van de Gemeenschap sterk is gestegen. Zolang de kosten en baten van de gebruikte energiebronnen voor de samenleving en het milieu niet volledig in de elektriciteitsprijzen worden doorberekend, moeten deze regelingen binnen de in het EG-Verdrag en meer bepaald in de artikelen 87 en 88 daarvan gestelde grenzen worden gecontinueerd en verbeterd om de nationale doelstellingen te verwezenlijken die de lidstaten krachtens deze richtlijn moeten vaststellen. De vraag is echter hoe die regelingen moeten worden aangepast aan de nieuwe randvoorwaarden voor de interne elektriciteitsmarkt. Het zou namelijk wenselijk zijn dat de markt voor prijsondersteunde elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen op termijn zou kunnen profiteren van de voordelen van de zich ontwikkelende interne markt, wat in de praktijk zou betekenen dat er over de hele Gemeenschap handel en concurrentie komt tussen gelijkwaardige producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen. Met handel en concurrentie immers zou het aandeel elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen in de Gemeenschap kunnen toenemen doordat de kosten dalen en het potentieel voor de ontwikkeling van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen in de EG, dat vaak bepaald wordt de geografische omstandigheden, ten volle kan worden benut.
In het geval van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen die prijssteun ontvangt, is handel en concurrentie op communautaire schaal op dit moment echter nog niet mogelijk. Voor alle momenteel bestaande prijssteunregelingen geldt namelijk dat alleen steun wordt verleend als de producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen hun stroom op de nationale markt afzetten.
Dit zou kunnen veranderen door een kader te bieden voor een geleidelijke overgang van louter nationale regelingen naar regelingen waaraan alle producenten in de EG kunnen deelnemen. Zo zou gaandeweg binnen de interne elektriciteitsmarkt een EG-brede markt voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen tot stand worden gebracht. Er zijn in principe twee manieren om dit te bereiken:
De eerste manier is dat de lidstaten hun nationale steunregelingen continueren, op voorwaarde dat deze verenigbaar zijn met de voor staatsteun geldende regels, maar daarbij niet langer selecteren op grond van nationaliteit, zodat buitenlandse producenten eraan kunnen deelnemen en uiteindelijk handel en concurrentie in de sector elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen mogelijk wordt. Deze aanpak heeft als voordeel dat de nationale regelingen overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel blijven bestaan, maar opengesteld worden voor producenten in het buitenland. Het nadeel is echter dat het naast elkaar bestaan van verschillende regelingen, ook al staan die open voor buitenlandse producenten, kan leiden tot marktverstoringen; dit zou kunnen gebeuren als alle producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen gebruik willen maken van de nationale regeling die de beste condities biedt, bijvoorbeeld wat de prijs betreft.
Een andere mogelijkheid is dat de nationale regelingen worden vervangen door een geharmoniseerde stimuleringsregeling op communautair niveau, dus één regeling voor de hele Gemeenschap. Het bovengenoemde probleem van naast elkaar bestaande nationale regelingen zou zich dan niet voordoen. Gezien echter de vrij beperkte ervaring met de verschillende steunregelingen op nationaal niveau, met name wat betreft het innoverende systeem van groencertificaten, is het niet eenvoudig om uit te maken hoe zo'n regeling precies in elkaar zou moeten zitten. Aan de hand van de gegevens waarover wij op dit moment beschikken kan eigenlijk niet worden geconcludeerd dat de interne markt voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen uitsluitend op één van de bestaande modellen gebaseerd zou moeten worden.
In verband met deze overwegingen en gezien het vele commentaar dat de Commissie heeft ontvangen, heeft zij besloten in dit stadium geen voorschriften voor prijssteunregelingen in de richtlijn op te nemen. Dit heeft als voordeel dat er meer tijd is voor het voorbereiden van een communautair kader, op basis van de ervaring die in de nabije toekomst op nationaal niveau wordt opgedaan; deze aanpak lijkt gerechtvaardigd zolang het aandeel van de elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen die nationale prijssteun ontvangt in de Gemeenschap relatief gering is.
Op middellange termijn echter moeten de regelingen voor directe prijssteun aan de principes van de interne markt worden aangepast, in de eerste plaats om de verdere groei van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen door grotere mogelijkheden voor handel en concurrentie te vergemakkelijken, maar ook ter vermijding van eventuele conflicten met de EG-wetgeving naarmate het aandeel elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen groter wordt.
Wat een dergelijke aanpassing betreft, dienen niet alleen regelingen voor directe prijssteun, maar ook alle andere bestaande steunvormen in de overweging te worden betrokken, ten einde een volledig overzicht te verkrijgen en te zorgen voor de nodige samenhang tussen de verschillende steunvarianten. Om binnen de interne elektriciteitsmarkt gelijke voorwaarden voor alle deelnemers te creëren dienen bovendien ook steunregelingen ten behoeve van elektriciteit uit conventionele energiebronnen onder de loep te worden genomen en moet de invloed daarvan op de markt voor hernieuwbare energie worden nagegaan. Daarom verplicht de richtlijn de Commissie om de toepassing van de bestaande steunregelingen in de lidstaten te volgen en uiterlijk vijf jaar na de inwerkingtreding van de richtlijn een verslag over haar bevindingen in te dienen. Wanneer de conclusies van dit verslag daartoe aanleiding geven, doet de Commissie een voorstel voor een communautair kader voor steunregelingen ten behoeve van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen. Om echter alvast enig perspectief te bieden, worden in de richtlijn de beginselen vastgelegd waarop zo'n toekomstig voorstel zal worden gebaseerd, namelijk:
- verenigbaarheid met de beginselen van de interne markt voor elektriciteit;
- in aanmerking nemen van de karakteristieken van de verschillende technologieën;
- efficiency en eenvoud;
- geschikte overgangsregelingen om het vertrouwen van de investeerders in stand te houden en gestrande kosten te vermijden.
Opgemerkt zij dat deze benadering niet impliceert dat er voor steunregelingen geen communautaire voorschriften zullen gelden zolang het toekomstige communautaire kader er nog niet is. De Commissie gaat aan de hand van de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu na of zij verenigbaar zijn met de voorschriften voor staatssteun. Onlangs heeft de Commissie een ontwerp voor een herziene versie van deze kaderregeling uitgebracht. Deze herziene kaderregeling zal de toepassing van nationale steunregelingen voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen vergemakkelijken doordat duidelijke, gunstige voorschriften worden gegeven, waarbij de verenigbaarheid met de verdragsregels inzake staatssteun gewaarborgd is.
De Commissie dringt erop aan voortgang te maken met de goedkeuring van haar voorstel uit 1997 voor een richtlijn van de Raad tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten (COM (97) 30 def. van 12.3.1997). Met dit voorstel wordt beoogd een nieuw communautair kader tot stand te brengen waardoor het mogelijk wordt de nationale belastingstelsels te herstructureren en de nationale doelstellingen op het gebied van onder andere milieu en energiebeleid beter te realiseren, zij het met inachtneming van wat een van de belangrijkste verworvenheden van de Gemeenschap is, namelijk de interne markt.
Er is behoefte aan een mechanisme dat het mogelijk maakt elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt als zodanig te herkennen. Uit de ervaring op nationaal niveau is gebleken dat steeds meer verbruikers schone elektriciteit willen aankopen, ook al is die op dit moment nog duurder dan conventioneel opgewekte elektriciteit. Ook in verband met de toepassing van op milieuoverwegingen gebaseerde heffingenstelsels in de lidstaten kan het nodig zijn om bij geïmporteerde elektriciteit aan te geven uit welke primaire energieenergiebronnen die is geproduceerd.
Tegen deze achtergrond en om de handel in elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen mogelijk te maken en goed te laten functioneren is een garantie van de oorsprong nodig die de kopers de zekerheid biedt dat de aangekochte elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen is opgewekt. Zonder zo'n systeem is het niet alleen moeilijk voor potentiële importeurs om producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen te identificeren, maar kan ook het probleem rijzen dat dezelfde elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen meer dan eens wordt verkocht. Om de onder punt 2.5 vermelde redenen wordt gesuggereerd door grote waterkrachtcentrales van meer dan 10 MW geproduceerde elektriciteit in de certificatie op te nemen. Ofschoon een uniform EU-certificatiestelsel en EU-controle- en -verificatiemechanisme in velerlei opzicht de meest doeltreffende benadering zou zijn voor het garanderen van de oorsprong, wordt voorgesteld dat - in elk geval voorlopig - elke lidstaat zelf verantwoordelijk is voor de afgifte van garanties van oorsprong aan de producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen op zijn grondgebied. De garantiecertificaten vermelden uit welke energiebronnen de elektriciteit is geproduceerd. Op grond van de onder punt 2.5 vermelde argumenten moet in certificaten voor waterkrachtcentrales worden gepreciseerd of het vermogen meer of minder dan 10 MW bedraagt. Deze certificaten worden dan door de lidstaten wederzijds erkend. De Commissie zal zich na raadpleging van de nationale deskundigen bezinnen over de vorm en de voorwaarden die de lidstaten bij de uitgifte van deze garanties dienen te respecteren wanneer zij verslag uitbrengt over de tenuitvoerlegging van de richtlijn. Als zij het nodig acht, zal de Commissie daarbij ook voorstellen voor verdere maatregelen doen.
Eventuele fraude met dit systeem moet echter van meet af aan worden voorkomen. De garanties vertegenwoordigen een zekere waarde en zijn zonder afdoende controle fraudegevoelig. Om de wederzijdse erkenning goed te laten functioneren moet er wederzijds vertrouwen zijn. Met het oog daarop wordt voorgesteld dat (i) de lidstaten door middel van passende maatregelen de exactheid en betrouwbaarheid van dergelijke garanties waarborgen, (ii) de lidstaten jaarlijks verslag uitbrengen over de maatregelen die zij tegen fraude hebben genomen, (iii) de Commissie aan de hand van de nationale verslagen op gezette tijden een algeheel verslag uitbrengt en (iv) de in het kader van de follow-up van de Elektriciteitsrichtlijn opgerichte 'supervisiegroep' van nationale deskundigen ten minste eenmaal per jaar de balans opmaakt van de ervaringen op dit gebied en voorstellen doet voor eventuele maatregelen of verbeteringen. Tevens is in de richtlijn bepaald dat de Commissie geschillen regelt, bij voorbeeld geschillen tussen lidstaten over de geldigheid van dergelijke garanties.
Een van de grootste hinderpalen voor de verdere ontwikkeling van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen in de EU zijn de administratieve en planologische procedures die voor geplande installaties moeten worden gevolgd. Hierop is de aandacht gevestigd door een aantal organisaties die de producenten van elektriciteit uit windkracht of andere hernieuwbare energiebronnen vertegenwoordigen.
De basisregels hiervoor zijn opgenomen in de artikelen 4 t/m 6 van de Elektriciteitsrichtlijn. In het bijzonder geldt dat de regels bij vergunningsprocedures objectief en niet-discriminerend moeten zijn.
Er zij evenwel op gewezen dat deze regels, die dikwijls zowel op grootschalige opwekkingsinstallaties als op kleine projecten voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen van toepassing zijn, een zware last vormen voor de producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen, omdat die doorgaans kleiner zijn, zowel in algemene zin als in termen van de gemiddelde productielocatie.
Niet alleen daarom maar ook ter verruiming van de mogelijkheden voor de producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen overal in de EU zou een harmonisatie op dit gebied waarschijnlijk aanmerkelijke voordelen opleveren. Er kleeft evenwel ook een aantal nadelen aan een dergelijke aanpak. De planologische procedures lopen van lidstaat tot lidstaat sterk uiteen als gevolg van de grote verschillen qua milieu, bevolking en staatsbestel in de EU.
Daarom wordt, mede gelet op het subsidiariteitsbeginsel, voorgesteld geen specifieke harmonisatie op dit terrein door te voeren.
Toch is verbetering op dit gebied wenselijk. Daarom wordt voorgesteld dat alle lidstaten:
(i) de bestaande planologische en administratieve voorwaarden waaraan potentiële producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen moeten voldoen, moeten herzien om te bepalen welke maatregelen eventueel kunnen worden getroffen om de belemmeringen in de regelgeving voor de verhoging van de productie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen uit de weg te ruimen, bijvoorbeeld door (a) oprichting van een gecentraliseerd ontvangkantoor voor vergunningaanvragen, (b) coördinatie tussen de verschillende betrokken administratieve instanties en invoering van redelijke termijnen, (c) invoering van een versnelde planologische procedure voor producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen, (d) eventuele invoering van mechanismen waarbij het uitblijven van een besluit van de bevoegde instanties over een vergunningaanvraag binnen een bepaalde termijn als een vergunning mag worden geïnterpreteerd, (e) vaststelling van specifieke planologische richtsnoeren voor projecten voor opwekking van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen, (f) identificatie op nationaal, regionaal of lokaal niveau van geschikte locaties voor de vestiging van nieuwe productie-installaties voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen, en (g) invoering van voorlichtings- en opleidingsprogramma's voor het bij de vergunningsprocedures betrokken personeel;
(ii) uiterlijk twee jaar na de inwerkingtreding van de richtlijn een verslag moeten opstellen waarin conclusies worden getrokken over de te nemen maatregelen. Uitgaande van deze verslagen brengt de Commissie dan een verslag uit over de ervaringen van de lidstaten, waarin de beste praktijken worden aangegeven.
Producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen moeten er zeker van kunnen zijn dat zij hun elektriciteit aan het transmissienet kunnen leveren. Dit is met name van belang omdat het hier vaak om kleinschalige projecten gaat die economisch kwetsbaar zijn wanneer de teruglevering aan het net wordt onderbroken.
De ontwerp-richtlijn bevat derhalve een bepaling dat de lidstaten de nodige maatregelen moeten nemen om ervoor te zorgen dat de transmissienetbeheerders op hun grondgebied bij voorrang toegang geven aan elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen.
Voorts moeten producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen die elektriciteit aan het net willen leveren daarop worden aangesloten. Hiervoor zijn soms dure installaties nodig, zeker bij windturbines, die zich dikwijls ver van het elektriciteitsnet bevinden. De aansluitkosten kunnen de investeringskosten dus behoorlijk opdrijven, waardoor de ontwikkeling van deze installaties wordt belemmerd. Dit geldt vanwege hun vaak geringe omvang vooral voor opwekkingsinstallaties voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen: de aansluitkosten vertegenwoordigen een aanzienlijk hoger deel van de totale investeringen per locatie dan bij conventionele installaties.
Bovendien dient het net in verband met de aansluiting van nieuwe generatoren wellicht te worden verzwaard, d.w.z. dat nieuwe of betere leidingen moeten worden geïnstalleerd. De vraag wie er voor de kosten van dergelijke netverzwaringen moet opdraaien kan de groei van het aantal installaties voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen in de weg staan.
Anderzijds kan de aansluiting van een nieuwe generator ook voordelen bieden voor het net: als deze op een bepaald deel van het net wordt aangesloten, kan de nieuwe generator juist een aanwinst voor het net zijn doordat het geïnstalleerd vermogen wordt verhoogd. Dit betekent dat door de netbeheerder geplande uitbreidingen overbodig worden of uitgesteld kunnen worden.
Wil de interne markt voor elektriciteit goed functioneren, dan moeten voor alle bestaande en potentiële elektriciteitsproducenten dezelfde voorwaarden gelden. Dat betekent dat de economische kosten en baten van de koppeling met het net correct in de vergoedingen voor de aansluiting van productie-eenheden voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen op het net worden verdisconteerd, zodat wordt voorkomen dat de aansluit- en netwerkkosten ten onrechte zo hoog oplopen dat de aansluiting onmogelijk wordt.
In artikel 7, lid 2, van de Elektriciteitsrichtlijn is bepaald dat de lidstaten ervoor zorg moeten dragen dat de technische voorschriften en exploitatie-eisen voor de aansluiting van generatoren op het transmissienet op objectieve en niet-discriminerende wijze worden vastgesteld en gepubliceerd. Een vergelijkbare verplichting ontbreekt evenwel voor het distributienet.
Geopperd is om als regel de aansluitkosten van productie-eenheden voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen voor rekening van de netbeheerder te laten komen, zodat de aansluiting van dergelijke productie-eenheden op het net wordt bevorderd. Het is twijfelachtig of deze benadering geschikt is. In feite zou dit ertoe leiden dat de afstand tot het net voor de potentiële investeerders irrelevant wordt, waardoor de aanleg van economisch niet-verantwoorde installaties wordt aangemoedigd. Om een gezonde ontwikkeling van de sector hernieuwbare energie in de EU te bevorderen is het juist van belang dat alle relevante investeringen zo veel mogelijk worden meegerekend, de kosten van aansluiting op het net inbegrepen.
Het lijkt niet wenselijk om in Europees verband bindende regels in te voeren voor de verdeling van de aansluitkosten en andere netwerkkosten. Wel dient ervoor te worden gezorgd dat de voorschriften op lidstaatniveau in overeenstemming zijn met een aantal basisbeginselen:
- de totale kosten en baten van de aansluiting van een nieuwe installatie voor hernieuwbare elektriciteitsopwekking moeten zichtbaar worden gemaakt;
- de toekomstige kosten en voordelen voor het net, zoals uitstel of afstel van netverzwaring, moeten eveneens worden verdisconteerd;
- er moet een compensatieregeling komen voor het geval dat degenen die later op het net worden aangesloten van een bepaalde netwerkvoorziening (aansluiting of verzwaring) profiteren die eerder door een ander die op het net werd aangesloten is betaald.
Voorts dienen de lidstaten ervoor te zorgen dat de eventuele voordelen van productie-installaties voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen voor het net in termen van vermeden transmissieverliezen volledig in het desbetreffende tariefstelsel tot uitdrukking komen.
Op grond van artikel 8, lid 4, moeten de lidstaten in het te publiceren verslag over de opheffing van de belemmeringen in de regelgeving (artikel 7, lid 2) ook aandacht besteden aan de maatregelen die moeten worden getroffen om de toegankelijkheid van het elektriciteitsnet voor uit hernieuwbare energiebronnen opgewekte elektriciteit te verbeteren. Een van de eventuele maatregelen is de invoering van bidirectionele meting.
De basisdefinitie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen voor de doeleinden van deze richtlijn is elektriciteit die is opgewekt uit hernieuwbare, niet-fossiele energiebronnen, met name 'windenergie, zonne-energie, geothermische energie, golfenergie, getijdenenergie, waterkrachtinstallaties met een vermogen van minder dan 10 MW en biomassa', waarbij biomassa is gedefinieerd als producten van de land- en bosbouw, plantaardig afval van de landbouw, de bosbouw en de levensmiddelenindustrie, onbehandeld houtafval en kurkafval. De door de richtlijn aan de lidstaten opgelegde verplichtingen betreffende de nationale streefcijfers voor het verbruik van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen (artikel 3), het verstrekken van een garantie van oorsprong voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen (artikel 5), de administratieve procedures (artikel 6) en de aspecten in verband met het net (artikel 7) gelden dus voor al deze energiebronnennen van hernieuwbare elektriciteit.
Sinds de goedkeuring van het witboek over hernieuwbare energiebronnen heeft de Commissie consequent het standpunt verdedigd dat elektriciteit uit grote waterkrachtcentrales zonder meer een hernieuwbare energieenergiebronnen is. Ook heeft de Commissie geconstateerd dat elektriciteit uit grote waterkrachtcentrales over het algemeen concurrerend is en geen bijzondere steun behoeft. Er is echter veel voor te zeggen elektriciteit uit grote waterkrachtcentrales in aanmerking te nemen voor de nationale streefcijfers (artikel 3) en de garantie van oorsprong (artikel 5):
Het in het witboek vermelde indicatieve streefcijfer van 12% heeft ook betrekking op elektriciteit die is geproduceerd door grote waterkrachtcentrales. Daarom is het in overeenstemming met het witboek wanneer elektriciteit uit grote waterkrachtcentrales wordt meegeteld voor de streefcijfers inzake het toekomstige gebruik van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen die de lidstaten op nationaal niveau moeten vaststellen. Het is natuurlijk mogelijk elektriciteit uit grote waterkrachtcentrales door wiskundige berekeningen uit de doelstelling van het witboek en de streefcijfers van de lidstaten te halen, maar dit zou leiden tot een dienovereenkomstige verlaging van de welbekende 12%-doelstelling en de daarmee samenhangende nationale streefcijfers, en zou tot verwarring kunnen leiden.
Aangezien elektriciteit uit grote waterkrachtcentrales door de Commissie als hernieuwbare energie wordt beschouwd, levert certificatie daarvan toegevoegde waarde op voor de consument, wiens legitieme belang het is te weten of elektriciteit geproduceerd is uit hernieuwbare energiebronnen, met name in het kader van vrijwillige afnameregelingen.
Aangezien elektriciteit uit grote waterkrachtcentrales in principe concurrerend is, is er echter geen reden, tot bewijs van het tegendeel, om elektriciteit uit grote waterkrachtcentrales te laten profiteren van een toekomstige voor heel Europa geldende geharmoniseerde steunregeling, b.v. een stelsel van groene certificaten. Daarom is in artikel 5 bepaald dat voor waterkrachtcentrales in de certificaten dient te worden gespecificeerd of het vermogen meer of minder dan 10 MW bedraagt. Zo kunnen grote waterkrachtcentrales worden uitgesloten van toegang tot een geharmoniseerde steunregeling.
Het doel van deze richtlijn is het bevorderen van een aanzienlijke stijging van het aandeel elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen in de hele Gemeenschap. Daarom moeten de ontwikkelingen nauw gevolgd worden en moeten maatregelen worden genomen als resultaat uitblijft. Voorgesteld wordt dan ook dat de Commissie uitvoerige verslagen over de tenuitvoerlegging van deze richtlijn voorlegt aan de Raad en het Europees Parlement, met inachtneming van:
- de vorderingen als gevolg van de Elektriciteitsrichtlijn 96/92/EG;
- de vorderingen bij de verwezenlijking van de verbintenissen in verband met de klimaatverandering;
- de vorderingen met het doorberekenen van de externe kosten van elektriciteitsopwekking uit andere dan hernieuwbare energiebronnen;
- het effect van steunregelingen en staatssteun op elektriciteit uit zowel hernieuwbare als andere energiebronnen;
- de nationale verslagen over de doelstellingen inzake elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen en de mate waarin die bereikt zijn (zie artikel 3);
Het verslag zal zo nodig al 2 jaar na de inwerkingtreding, maar in elk geval uiterlijk 31 december 2004 worden uitgebracht. Uiterlijk 1 januari 2009 brengt de Commissie een eindverslag uit.
De verslagen gaan zo nodig vergezeld van concrete voorstellen voor verbeteringen op dit gebied.
Overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel wordt een groot deel van de uitvoeringsdetails van deze richtlijn aan de lidstaten overgelaten. De ervaringen van de diverse lidstaten en de toetsing van de bereikte resultaten zullen fundamenteel blijken voor de ontwikkeling van samenhangende en doeltreffende steunregelingen voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen en de handel daarin op EU-niveau. De ervaringen met de tenuitvoerlegging van de Elektriciteitsrichtlijn hebben het belang van een dergelijke aanpak aangetoond. Voorgesteld wordt daarom dat de 'supervisiegroep' zich hiermee bezighoudt.
Het opleggen van een verplichting aan de lidstaten om over te gaan tot het vaststellen van streefcijfers voor het binnenlandse aandeel van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen en het aangeven van maatregelen om die te bereiken zal de ontwikkeling van deze sector naar verwachting sterk stimuleren. Vandaag de dag geven bedrijven uit de EU wereldwijd de toon aan bij de ontwikkeling van nieuwe technologieën en de stimulans om het aandeel van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen te vergroten stelt deze bedrijven in staat hun voorsprong te behouden of zelfs uit te bouwen. Dit initiatief zal vooral van grote invloed zijn op het MKB, aangezien dit een belangrijk deel van de sector voor zijn rekening neemt.
Voorts zal de geleidelijke totstandbrenging van een interne markt voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen leiden tot een grotere kosteneffectiviteit. De opdracht voor de lidstaten om het bestaande wet- en regelgevingskader te herzien teneinde de belemmeringen daarin te verminderen door de administratieve procedures op het gebied van ruimtelijke ordening te stroomlijnen en te verkorten, zal bovendien het ondernemingsklimaat verbeteren. Dit is vooral van belang voor het MKB, dat dikwijls niet beschikt over dezelfde deskundigheid als grote bedrijven waar het gaat om de omgang met de planologische instanties.
Dit voorstel sluit aan bij het witboek over hernieuwbare energiebronnen van 1997, het eerste verslag over de harmonisatiebehoeften en het werkdocument 'Elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen en de interne markt voor elektriciteit'. Over deze documenten heeft uitvoerig overleg plaatsgevonden tussen de diensten van de Commissie en de instanties van de lidstaten, het bedrijfsleven, beroepsorganisaties en niet-gouvernementele organisaties. Ook heeft de Commissie deelgenomen aan de openbare hoorzitting van het Europees Parlement over 'een richtlijn betreffende de toegankelijkheid van het elektriciteitsnet voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen: een vergelijking tussen bestaande systemen in de EU en hun functioneren in de praktijk, compatibiliteit en toekomst'. Voorts is het raadgevend comité voor energie, bestaande uit vertegenwoordigers van de producenten van conventionele elektriciteit en elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen, vakbonden, consumentenorganisaties en milieugroeperingen, geraadpleegd over een aantal voor de voorgestelde richtlijn relevante kwesties. Ook is de lidstaten verzocht informatie te verstrekken over de door hen toegepaste steunregelingen. Deze informatie is gepubliceerd in een werkdocument van de diensten van de Commissie over ondersteuning van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen in de lidstaten.
Bovendien zijn de lidstaten geraadpleegd aan de hand van een oriëntatiedocument dat op de Energieraad van 2 december 1999 is uitgereikt en waarin de belangrijkste vraagstukken en opties betreffende een communautair kader voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen uiteen worden gezet.
Ten slotte heeft er specifiek overleg plaatsgevonden met de elektriciteitsproducenten en vertegenwoordigende organisaties van de sector elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen over administratieve procedures en netverzwaringen.
De goedkeuring van dit voorstel is een belangrijk element van de strategie van de Gemeenschap om het aandeel van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen in de EU te vergroten en daardoor ook een grote stap voorwaarts bij de verwezenlijking van de verbintenissen in verband met de klimaatverandering die de EU in Kyoto heeft onderschreven.
De inwerkingtreding van deze richtlijn op dit moment zal de aanzet geven tot een groter gebruik van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen in de EU. Niet alleen zullen de burgers en het bedrijfsleven in de EU hiervan profijt hebben, maar ook zal het een belangrijke stimulans betekenen voor de ontwikkeling van installaties en apparatuur op het gebied van hernieuwbare energie, een sector waarin het Europese bedrijfsleven zowel in de EU zelf als op de exportmarkten al toonaangevend is.
Dit zou een gunstige invloed hebben op de werkgelegenheid en de technologische en industriële basis van de EU. Het positieve effect op de werkgelegenheid is bevestigd door een in de periode 1998-1999 uitgevoerde studie waarin de aan hernieuwbare energie in de EU verbonden voordelen voor de werkgelegenheid en de economie zijn beoordeeld i.
De voorgestelde richtlijn zal geen extra uitgaven ten laste van de begroting van de Gemeenschap met zich mee brengen. De aan de tenuitvoerlegging van de richtlijn en het toezicht daarop verbonden kosten zullen worden gefinancierd uit het meerjarenprogramma ter bevordering van hernieuwbare energiebronnen in de Gemeenschap (Altener), dat loopt tot 2002 i.