Toelichting bij COM(2022)233 - Mededeling aangaande hulp en wederopbouw van Oekraïne - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2022)233 - Mededeling aangaande hulp en wederopbouw van Oekraïne. |
|---|---|
| bron | COM(2022)233 |
| datum | 18-05-2022 |
COM(2022) 233 final
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE EUROPESE RAAD, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S
HULP VOOR EN WEDEROPBOUW VAN OEKRAÏNE
I.
Inhoudsopgave
- Inleiding
- Brussel, 18.5.2022
- II.ONMIDDELLIJKE HULP
- Al verleende steun
- Hulp op korte termijn
- III.WEDEROPBOUW VAN OEKRAÏNE
- Een door Oekraïne geleide wederopbouw die is ingebed in het Europese traject van het land
- Het platform voor de wederopbouw van Oekraïne
- De steun van de Unie
- De RebuildUkraine -faciliteit als centraal element van de steunverlening door de Unie
- Middelen mobiliseren voor de steun van de Unie
- IV.CONCLUSIE
De niet-uitgelokte en ongerechtvaardigde Russische invasie van Oekraïne heeft onnoemelijk veel menselijk leed teweeggebracht. Steden en gemeenschappen worden verwoest. Mensenlevens en middelen van bestaan gaan verloren. Meer dan twaalf miljoen mensen hebben hun huis – en bijna zes miljoen van hen, de helft kinderen, hun land – moeten verlaten op zoek naar veiligheid.
Als antwoord op de Russische agressie hebben de Europese Unie en haar lidstaten zich van meet af aan solidair betoond met de mensen die de oorlog in Oekraïne ontvluchten 1 en hebben zij onmiddellijk steun gemobiliseerd zodat de Oekraïense regering kan blijven functioneren. De Unie heeft onder meer noodhulp ter ondersteuning van de veerkracht, humanitaire bijstand en militaire steun verleend. De Commissie coördineert haar grootste operatie ooit binnen het EU-mechanisme voor civiele bescherming. Het gaat dan onder meer om steun in de zorg-, de energie-, de voedings- en de landbouwsector, om de beschikbaarstelling van opvangvoorzieningen, machines en medische uitrusting en om het organiseren van evacuaties. De Commissie heeft ter ondersteuning van Oekraïne ook maatregelen voorgesteld om de handel te vergemakkelijken, met name door het opschorten van de invoerrechten op producten uit Oekraïne, en om solidariteitscorridors aan te leggen voor de uitvoer van landbouwproducten uit Oekraïne. Met de activering van de richtlijn tijdelijke bescherming, die toegang biedt tot banen, huisvesting, onderwijs en gezondheidszorg in de hele EU, heeft de EU haar opvangbereidheid getoond. De Commissie zal Oekraïne en de Oekraïense bevolking blijven steunen, in samenwerking met de lidstaten in het kader van een “Team Europa”-aanpak.
Nu de vijandelijkheden zich over het hele land hebben uitgebreid, gaat de economische situatie snel achteruit. Dit jaar wordt een daling van het bbp met 30 tot 50 % verwacht. De belastinginkomsten zijn met ongeveer 50 tot 80 % geslonken. Door het aanhouden van de Russische militaire blokkade van de Oekraïense havens aan de Zee van Azov en de Zwarte Zee loopt Oekraïne broodnodige exportinkomsten mis. De totale schade wordt nu al op honderden miljarden euro’s geraamd – meer dan 100 miljard EUR alleen al voor de fysieke infrastructuur.
Er is een grote wereldwijde financiële inspanning nodig, zowel om Oekraïne tijdens deze oorlog te ondersteunen, als om het land weer op te bouwen en zijn burgers nieuwe kansen te bieden. Daarom is het belangrijk om nu al, terwijl Rusland doorgaat met zijn daden van agressie, de belangrijkste bouwstenen van deze internationale inspanning te ontwerpen. In zijn conclusies van maart 2022 heeft de Europese Raad ingestemd met de ontwikkeling van een solidariteitstrustfonds voor Oekraïne en heeft hij de internationale partners gevraagd daaraan deel te nemen. Daarnaast heeft hij de Commissie verzocht technische bijstand te blijven verlenen om Oekraïne te helpen bij de uitvoering van de nodige hervormingen.
Om een wederopbouw van deze omvang op het Europese continent in goede banen te leiden, is krachtig leiderschap van de Europese Unie vereist en zal de Europese Unie proactief met de internationale partners moeten samenwerken. Oekraïne is nauw met de Europese Unie verbonden via de associatieovereenkomst en de diepe en brede vrijhandelsruimte. Op 28 februari 2022 heeft Oekraïne het lidmaatschap van de EU aangevraagd. Het land heeft aangegeven sterk te hechten aan een koppeling tussen wederopbouw en hervormingen op zijn Europese traject.
Deze mededeling van de Commissie valt uiteen in twee delen: de kortetermijnmaatregelen van de Unie voor het aanpakken van het Oekraïense financieringstekort en het langeretermijnkader voor de wederopbouw.
De kortetermijnrespons heeft betrekking op actie die onmiddellijk kan worden ondernomen zolang grootschalige wederopbouw nog niet haalbaar is. De bijstand in deze periode bestaat voornamelijk uit operationele steun aan de Oekraïense regering, aangevuld met noodhulp en humanitaire hulp.
Het engagement van de EU om Oekraïne te steunen bestaat al geruime tijd en heeft vruchten afgeworpen. De EU heeft aanzienlijke financiële bijstand verleend aan Oekraïne: in de periode 2014-2021 1,7 miljard EUR aan subsidies in het kader van het Europees nabuurschapsinstrument, 5,6 miljard EUR aan leningen in het kader van vijf programma’s voor macrofinanciële bijstand, 194 miljoen EUR aan humanitaire hulp en 355 miljoen EUR uit instrumenten voor het buitenlands beleid. De EU-steun aan Oekraïne gaat naar beleidsontwikkeling en brede hervormingen. De lidstaten zijn daar sterk bij betrokken in het kader van een “Team Europa”-aanpak. De voornaamste programma’s in dat verband hebben betrekking op decentralisatie, hervorming van het openbaar bestuur en corruptiebestrijding.
Sinds het begin van de Russische agressie heeft de EU haar steun opgevoerd en ongeveer 4,1 miljard EUR gemobiliseerd voor de economische, sociale en financiële veerkracht van Oekraïne – in de vorm van macrofinanciële bijstand, begrotingssteun, noodhulp, crisisrespons en humanitaire hulp. In het kader van de Europese Vredesfaciliteit is bovendien militaire bijstand ten belope van 1,5 miljard EUR aan Oekraïne verleend en de mobilisatie van nog eens 500 miljoen EUR is momenteel in behandeling.
Voor en tijdens de oorlog heeft de EU nauw samengewerkt met de Europese financiële instellingen om Oekraïne te steunen. Sinds 2014 hebben de Europese Investeringsbank en de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling voor meer dan 10 miljard EUR leningen aan Oekraïne gemobiliseerd. De afgelopen weken heeft de Europese Investeringsbank 668 miljoen EUR uitbetaald ten bate van de Oekraïense begroting. De EU werkt ook nauw samen met de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds, die sinds 2014 als belangrijke partners betrokken zijn bij de Oekraïense inspanningen.
Door de oorlog zijn de inkomsten uit belastingen, export en andere bronnen ingestort, terwijl de essentiële uitgaven enorm omhoog zijn geschoten. Daarbovenop komt nog de grootschalige illegale toe-eigening van activa en exportgoederen, onder meer in de landbouwsector. Oekraïne zal op korte termijn een aanzienlijke financiële injectie nodig hebben om de basisvoorzieningen te waarborgen, de humanitaire behoeften te lenigen en de schade aan de meest essentiële infrastructuur te herstellen. Het Internationaal Monetair Fonds heeft het financieringstekort van Oekraïne tot juni geraamd op ruwweg 15 miljard USD (14,3 miljard EUR) 2 .
De financieringsbehoeften van de Oekraïense regering om het land draaiende te houden, de macrofinanciële stabiliteit op peil te houden en de druk op het menselijke en fysieke kapitaal te verminderen, blijven op korte termijn hoog. Om aan deze behoeften tegemoet te komen, zal een gezamenlijke internationale inspanning vereist zijn en de Unie zal klaar staan om daartoe haar bijdrage te leveren.
De Commissie is dan ook van plan om in 2022 nieuwe buitengewone macrofinanciële bijstand aan Oekraïne voor te stellen in de vorm van leningen tot een bedrag van 9 miljard EUR, aan te vullen met steun van andere bilaterale en multilaterale internationale partners, onder meer in het kader van de G7. Deze bijstand zou worden betaald in tranches met een lange looptijd en gunstige rentetarieven dankzij de garantie van de EU-begroting.
Om dit mogelijk te maken, moeten de lidstaten overeenkomen garanties beschikbaar te stellen ter aanvulling van de voorziening die hiervoor wordt aangehouden in het betrokken compartiment van het gemeenschappelijk voorzieningsfonds van de Unie. In combinatie met subsidies uit de EU-begroting voor het voldoen van de rentebetalingen zal dit ervoor zorgen dat Oekraïne toegang krijgt tot goed gecoördineerde steun tegen zeer gunstige voorwaarden.
De wederopbouw van Oekraïne zal steun op alle vlakken vergen om de oorlogsschade te herstellen, om de basis te leggen voor een vrij en welvarend land, verankerd in de Europese waarden en stevig geïntegreerd in de Europese en mondiale economie, en om het land te ondersteunen op zijn Europese traject.
De wederopbouw moet gebaseerd zijn op eigenaarschap van Oekraïne, nauwe samenwerking en coördinatie met de ondersteunende landen en organisaties, en het strategische partnerschap van Oekraïne met de Unie. Voor de wederopbouw zullen ook middelen moeten worden gemobiliseerd op regionaal en lokaal niveau. Peer-to-peersamenwerking en programma’s die zijn ingebed in partnerschappen tussen steden en regio’s van de Europese Unie enerzijds en Oekraïne anderzijds zullen de wederopbouw verrijken en versnellen.
Er tekenen zich nu al vier belangrijke pijlers af voor de wederopbouw:
·heropbouw van het land, met name op het gebied van infrastructuur, gezondheidszorg, huisvesting en scholen, alsook versterking van de veerkracht op digitaal en energiegebied in overeenstemming met de meest recente Europese beleidsbepalingen en normen;
·voortzetting van de modernisering van de staat en zijn instellingen, met het oog op goed bestuur en eerbiediging van de rechtsstaat, door steun voor administratieve capaciteit en technische bijstand te verlenen, ook op regionaal en lokaal niveau;
·uitvoering van een op structuren en regelgeving gerichte agenda, met als doel de economische en maatschappelijke integratie van Oekraïne en de Oekraïense bevolking in de EU te verdiepen in overeenstemming met het Europese traject van het land;
·ondersteuning van het economische en maatschappelijke herstel van Oekraïne, door een duurzaam en inclusief economisch concurrentievermogen, duurzame handel en de ontwikkeling van de particuliere sector te bevorderen en tegelijkertijd bij te dragen tot de groene en de digitale transitie van het land.
Een duidelijke koppeling met de brede hervormingsagenda zal van essentieel belang zijn voor het welslagen van de wederopbouw. Oekraïne heeft in de loop der jaren grote vooruitgang geboekt met de hervormingen. Het is zaak deze hervormingen te consolideren en te versnellen zodra de wederopbouw op grote schaal van start gaat. De wederopbouw moet in overeenstemming zijn met de Europese groene en digitale agenda, moet de veerkracht versterken en moet voldoen aan de fundamentele beginselen van de rechtsstaat, onder meer op het gebied van corruptiebestrijding, justitie, openbaar bestuur en goed bestuur.
Rekening houdend met de schade die de oorlog tot nu toe heeft aangericht, wordt ervan uitgegaan dat de financiële behoeften voor de wederopbouw aanzienlijk zullen zijn en dat de wederopbouw meer dan tien jaar in beslag kan nemen. De Commissie zal nauw samenwerken met Oekraïne, de internationale partners en de internationale financiële instellingen om de behoeften voor de wederopbouw te beoordelen en na te gaan hoe daar het best aan kan worden voldaan.
De wederopbouw moet worden ingepast in een overkoepelend strategisch wederopbouwplan (RebuildUkraine), waarvan het eigenaarschap 3 volledig in handen is van de Oekraïense autoriteiten en dat door de Unie en de andere internationale partners wordt bekrachtigd. In het RebuildUkraine-plan zou een overzicht worden gegeven van de belangrijkste hervormingen en investeringen die nodig zijn om een welvarende en duurzame toekomst voor Oekraïne op te bouwen.
De Oekraïense regering heeft duidelijk te kennen gegeven dat ze van plan is het RebuildUkraine-plan in te bedden in een strategisch partnerschap met de Europese Unie. Dit sluit aan bij de nauwe politieke en economische betrekkingen op basis van de associatieovereenkomst met de diepe en brede vrijhandelsruimte en bij het recente verzoek van Oekraïne om toetreding tot de EU. Een duidelijke koppeling met de brede hervormingsagenda zal van essentieel belang zijn voor het welslagen van de wederopbouw en de aanpassing aan het EU-acquis.
De leiding van de wederopbouw moet in handen zijn van de Oekraïense autoriteiten, in nauw partnerschap met de Europese Unie en de andere belangrijke partners, zoals de G7 en de G20, en andere derde landen, en met de internationale financiële instellingen en internationale organisaties.
Er zou een platform voor de wederopbouw van Oekraïne worden opgericht: een internationaal coördinatieplatform onder de gezamenlijke leiding van de Commissie (als vertegenwoordiger van de Europese Unie) en de Oekraïense regering. Het platform zou de steunverlenende partners en organisaties, waaronder de EU-lidstaten, de andere bilaterale en multilaterale partners en de internationale financiële instellingen, samenbrengen. Het Parlement van Oekraïne en het Europees Parlement zouden als waarnemers deelnemen. Op die manier vormgegeven zou het platform fungeren als overkoepelend en centraal toegangspunt voor alle wederopbouwacties in Oekraïne.
Met dien verstande dat het eigenaarschap van het wederopbouwplan in handen moet zijn van Oekraïne, moet het platform fungeren als het strategische bestuursorgaan, met als taak het overkoepelende strategische RebuildUkraine-plan te bekrachtigen en erop toe te zien dat de verleende steun in overeenstemming is met het plan. Het platform zou op basis van het plan bepalen welke gebieden prioritair voor financiering in aanmerking komen en welke specifieke projecten daarvoor worden uitgevoerd. Daarnaast zou het de financieringsbronnen en de doelen waarvoor deze worden ingezet, moeten coördineren zodat optimaal gebruik wordt gemaakt van deze bronnen, waaronder begrotingssteun aan de Oekraïense staat, investeringssteun en garanties voor investeringen van de particuliere sector. Voorts zou het platform zich moeten concentreren op specifieke sectoren en toezicht moeten houden op de vooruitgang bij de uitvoering van het plan. Oekraïne zou steun voor administratieve capaciteit en technische bijstand moeten krijgen om het RebuildUkraine-plan doeltreffend op te stellen en uit te voeren.
Het platform zou de EU-steun en andere initiatieven van andere partners, zoals het trustfonds van de Wereldbank of de door het Internationaal Monetair Fonds beheerde rekening, onder één dak brengen en op die manier een soepele taakverdeling tussen de verschillende partners waarborgen, overlappingen voorkomen en synergieën bevorderen, onder meer door gezamenlijke medefinanciering van specifieke projecten.
De Unie is klaar om een groot deel van de inspanningen van de internationale gemeenschap voor de wederopbouw van Oekraïne voor haar rekening te nemen. Een gezamenlijke EU-aanpak van de wederopbouw zou de voorwaarden helpen scheppen voor een vrij, democratisch, welvarend en duurzaam Oekraïne dat deel uitmaakt van de Europese familie, en zou daarom in het belang zijn van zowel de lidstaten als Oekraïne. De financiële mechanismen van de EU bieden bovendien de beste garanties voor een correct gebruik van de middelen.
Het kader voor de EU-bijdrage aan de wederopbouw van Oekraïne zou bestaan uit de volgende componenten:
·de RebuildUkraine-faciliteit, een nieuw door de EU gefinancierd instrument dat specifiek bestemd is voor de financiering van de wederopbouw en de aanpassing van de Oekraïense economie aan de EU;
·steun uit bestaande programma’s van de Unie, met inbegrip van blending en garanties in het kader van het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking.
De steun voor de wederopbouw zal een aantal jaren hand in hand moeten gaan met steun voor veerkracht (onder meer in de vorm van humanitaire hulp, die moet worden versterkt en uitgevoerd overeenkomstig de humanitaire beginselen) ten behoeve van de meest kwetsbare groepen, zoals intern ontheemden, kinderen, oorlogsslachtoffers, waaronder slachtoffers van seksueel geweld, minderheden, personen met een handicap, mensen die bescherming nodig hebben en mensen die niet kunnen worden bereikt door de openbare sociale diensten.
De RebuildUkraine-faciliteit zou het belangrijkste rechtsinstrument zijn voor de steun die de Europese Unie in de vorm van een combinatie van subsidies en leningen verleent voor het RebuildUkraine-plan. Ter waarborging van de transparantie, de verantwoordingsplicht en het goede financiële beheer zou de faciliteit worden opgenomen in de EU-begroting. De faciliteit moet de door de EU gestuurde hervormingsagenda van Oekraïne volgen. Daarom moet de uitvoering van de faciliteit erop gericht zijn Oekraïne bij de heropbouw van zijn economie te helpen en moet er gezorgd worden voor een duidelijke koppeling met investeringen en hervormingen. De faciliteit zou geënt zijn op de ervaring met financieringsinstrumenten en hervormingen die in de EU in het kader van de faciliteit voor herstel en veerkracht is opgedaan, weliswaar aangepast aan de enorme uitdagingen die de wederopbouw van Oekraïne en de begeleiding van het land op zijn Europese traject met zich mee zullen brengen.
Een specifieke bestuursstructuur voor de faciliteit moet ervoor zorgen dat het eigenaarschap volledig in handen is van Oekraïne. De faciliteit zou waarborgen dat investeringen – onder meer in strategische digitale, vervoers- en energie-infrastructuur – in overeenstemming worden gebracht met het beleid en de normen van de EU op het gebied van klimaat en milieu. De hervormingen in het kader van de faciliteit zouden helpen om de Oekraïense economie verder in de interne markt te integreren, het ondernemingsklimaat met het oog op het aantrekken van de nodige buitenlandse directe investeringen te verbeteren, het scheppen van banen te ondersteunen en de geleidelijke aanpassing aan en naleving van het EU-recht te vergemakkelijken. De faciliteit zou sterk de nadruk leggen op goed bestuur, de rechtsstaat, goed financieel beheer, corruptiebestrijding en fraudebestendigheid.
Zolang de oorlog voortduurt, is de volledige omvang van de wederopbouwbehoeften moeilijk in te schatten. Naast middelen voor de wederopbouw van materiële activa, zoals infrastructuur, zal er ook begrotingssteun voor de Oekraïense staat nodig zijn. De looptijd van deze steun kan nu nog niet nauwkeurig worden ingeschat, maar er moet rekening worden gehouden met een middellang tot lang tijdspad.
Zelfs in een constellatie waarin ook andere internationale partners bijdragen leveren, heeft de Europese Unie er een strategisch belang bij om het voortouw te nemen bij de wederopbouw van Oekraïne. Dit impliceert dat zij een groot deel van de totale internationale financiële inspanning voor haar rekening moet nemen. Doordat het land op dermate grote schaal en op alle vlakken moet worden heropgebouwd en bovendien steun nodig heeft voor zijn Europese traject, moeten er in het begin per definitie aanzienlijke uitgaven worden gedaan en moet de steunverlening in de loop van de tijd voorspelbaar zijn.
Aangezien in het huidig meerjarig financieel kader bij lange niet voldoende middelen beschikbaar zijn voor de onvoorziene behoeften die als gevolg van de oorlog in Europa zijn ontstaan, moeten nieuwe financieringsbronnen worden gezocht.
Dankzij haar flexibiliteit biedt de hierboven beschreven architectuur voldoende ruimte voor dergelijke nieuwe financieringsbronnen. De aanvullende subsidies voor Oekraïne kunnen worden gefinancierd met extra bijdragen van de lidstaten (en eventueel van derde landen indien zij dat wensen) aan de faciliteit en aan bestaande programma’s van de Unie (met de bijbehorende financiële mechanismen en waarborgen van de Unie voor een goed gebruik van de middelen) of door middel van een gerichte herziening van het meerjarig financieel kader. Uit deze bronnen kunnen ook de leningen worden gefinancierd die in het kader van de faciliteit aan Oekraïne worden toegekend. Gezien de omvang van de leningen die waarschijnlijk nodig zijn, kan onder meer de mogelijkheid worden geboden de middelen voor de leningen aan te trekken namens de EU of met nationale garanties van de lidstaten.
In dit verband kan worden nagegaan of bevroren Russische tegoeden in overeenstemming met het nationale en het EU-recht als financieringsbron kunnen worden gebruikt, bijvoorbeeld na eventuele strafrechtelijke procedures wegens criminele activiteiten in verband met Russische of Belarussische personen en ondernemingen die in de EU-lijst zijn opgenomen.
De internationale inspanningen om op korte termijn hulp te verlenen en een einde te maken aan de Russische agressie duren weliswaar nog voort, maar toch moet tijd worden gemaakt om vooruit te kijken en voorbereidingen te treffen voor de grootschalige wederopbouw later. Oekraïne moet de leiding van de wederopbouw nemen, daarbij krachtig en duurzaam ondersteund door de Europese Unie en de internationale partners.
In deze mededeling wordt een breed kader geschetst voor de wederopbouw, die volledig moet verlopen volgens de behoeften die Oekraïne vaststelt en stevig verankerd moet zijn in de groene en digitale transitie en de fundamentele Europese waarden. De daartoe vereiste investeringen zullen Oekraïne helpen om sterker en veerkrachtiger uit de verwoestingen van de Russische invasie te komen. Mettertijd zullen ze Oekraïne ondersteunen op zijn Europese traject.
De Commissie verzoekt het Europees Parlement, de Europese Raad en de Raad de in deze mededeling naar voren gebrachte ideeën te onderschrijven. Via RebuildUkraine zal de Europese Unie opnieuw duidelijk blijk geven van haar onwrikbare engagement om Oekraïne tijdens de oorlog en de nasleep ervan terzijde te staan en bij te dragen aan de wederopbouw van een sterker Oekraïne voor de volgende generatie.
(1)
Zo biedt CARE, de actie ten behoeve van vluchtelingen in Europa in het kader van het cohesiebeleid, de lidstaten onmiddellijke liquiditeit en extra flexibiliteit bij het gebruik van EU-middelen voor de opvang van mensen die Oekraïne ontvluchten.
(2)
Er bestaat grote onzekerheid over de precieze omvang van het financieringstekort, maar het Internationaal Monetair Fonds heeft nauw samengewerkt met de Oekraïense autoriteiten om een degelijke raming van de behoeften van het land op te stellen. IMF-directeur Kristalina Georgieva heeft daar tijdens de voorjaarsbijeenkomsten op 21 april 2022 op gewezen.
(3)
De Oekraïense regering heeft een nationale herstelraad opgericht, die een plan moet opmaken voor het herstel en de ontwikkeling van Oekraïne na de oorlog. Bij het opstellen van het plan zal worden voortgebouwd op het opmerkelijke samenwerkingsvermogen en de bijzondere institutionele capaciteit waarvan de Oekraïense autoriteiten op alle niveaus, in de gemeenten en in het maatschappelijk middenveld blijk hebben gegeven (verordening inzake de nationale raad voor het herstel van Oekraïne na de oorlog, goedgekeurd bij decreet nr. 266/2022 van de president van Oekraïne van 21 april 2022). Van de kant van de EU heeft de Europese Commissie in 2014 een speciale steungroep voor Oekraïne opgericht om de hervormingen in het land te ondersteunen.