Toelichting bij COM(2018)218 - Bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht melden - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2018)218 - Bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht melden.
bron	COM(2018)218
datum	23-04-2018

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

Onrechtmatige activiteiten en rechtsmisbruik kunnen voorkomen binnen elke openbare of particuliere instantie of organisatie, of die nu groot of klein is. Zulk gedrag kan allerlei vormen aannemen, zoals corruptie, fraude, ambtsovertredingen en nalatigheid. Als dergelijke gedragingen niet worden aangepakt, kan het algemeen belang soms ernstig worden geschaad. Mensen die voor een organisatie werken of met een organisatie in contact komen bij hun werkgerelateerde activiteiten zijn vaak als eerste op de hoogte van dergelijke zaken en verkeren daardoor bij uitstek in een positie om degenen in te lichten die het probleem kunnen aanpakken.

Klokkenluiders, dat wil zeggen personen die informatie over een misstand die zij in een werkgerelateerde context hebben verkregen, melden (binnen de betrokken organisatie of aan een externe autoriteit) of in de openbaarheid brengen, helpen schade voorkomen en zorgen ervoor dat dreiging of schade voor het algemeen belang, die anders wellicht verborgen zou blijven, aan het licht komt. Zij worden er echter door vrees voor represailles vaak van weerhouden om hun bezorgdheid kenbaar te maken. Om deze redenen wordt op zowel Europees ¹ als internationaal ² niveau steeds meer erkend dat doeltreffende bescherming van klokkenluiders een aanzienlijke rol kan spelen bij de bescherming van het algemeen belang.

Het ontbreken van doeltreffende bescherming van klokkenluiders is ook problematisch uit het oogpunt van de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van de media, rechten die zijn verankerd in artikel 11 van het Handvest van de grondrechten van de EU (hierna „het Handvest” genoemd). Uit de besprekingen over pluralisme in de media en democratie tijdens het tweede jaarlijkse colloquium over de grondrechten, dat de Commissie in november 2016 heeft georganiseerd, kwam naar voren dat de bescherming van klokkenluiders, als informatiebron voor journalisten, van essentieel belang is voor de waakhondfunctie van de onderzoeksjournalistiek ³ .

Het ontbreken van een doeltreffende bescherming van klokkenluiders kan ook een belemmering vormen voor de handhaving van het EU-recht. Meldingen van klokkenluiders zijn, naast andere methoden om bewijsmateriaal te vergaren ⁴ , een middel om de nationale en Europese handhavingssystemen te voorzien van informatie die het mogelijk maakt om inbreuken op de regels van de Unie op doeltreffende wijze op te sporen, te onderzoeken en te vervolgen.

Klokkenluiders worden momenteel in de EU in uiteenlopende mate beschermd ⁵ . Gebrekkige bescherming van klokkenluiders in een lidstaat kan negatieve gevolgen hebben voor het functioneren van het EU-beleid in die lidstaat, maar heeft ook haar weerslag op andere lidstaten. Bescherming van klokkenluiders wordt op EU-niveau slechts in bepaalde sectoren en in uiteenlopende mate geboden ⁶ . Deze fragmentatie van en lacunes in de bescherming betekenen dat de bescherming van klokkenluiders tegen represailles vaak onvoldoende is. Als potentiële klokkenluiders ervoor terugschrikken om naar buiten te komen met de informatie waarover zij beschikken, worden te veel misstanden niet gemeld, wat leidt tot gemiste kansen voor de preventie en opsporing van inbreuken op het recht van de Unie en mogelijk ernstige schade voor het algemeen belang.

Aanwijzingen voor de mate waarin misstanden niet worden gemeld, kunnen worden ontleend aan enquêtes, zoals de speciale Eurobarometer 2017 over corruptie ⁷ : 81% van de respondenten gaf aan geen melding te hebben gedaan van corruptie waarmee zij te maken hadden gekregen of waarvan zij getuige waren geweest. 85% van de respondenten meende dat werknemers zelden of zeer zelden melding maken van hun bezorgdheid over dreigingen of schade voor het publiek, uit vrees voor juridische en financiële gevolgen ⁸ . Ter illustratie van de negatieve gevolgen voor de goede werking van de interne markt: in een studie die de Commissie in 2017 heeft laten uitvoeren ⁹ , werd het verlies van potentiële voordelen als gevolg van gebrekkige bescherming van klokkenluiders, alleen in de sector overheidsopdrachten, geraamd op 5,8 tot 9,6 miljard EUR per jaar voor de EU in haar geheel.

Om de ongelijke bescherming in de EU aan te pakken, pleiten de EU-instellingen en tal van belanghebbenden voor maatregelen op EU-niveau. Het Europees Parlement heeft in zijn resolutie van 24 oktober 2017 over legitieme maatregelen ter bescherming van klokkenluiders die handelen in het algemeen belang en zijn resolutie van 14 februari 2017 over de rol van klokkenluiders bij de bescherming van de financiële belangen van de EU ¹⁰ de Commissie verzocht een voorstel in te dienen voor een horizontaal rechtskader dat garanties biedt voor een hoog niveau van bescherming van klokkenluiders in de EU, zowel in de openbare als in de particuliere sector en bij de nationale en Europese instellingen. De Raad heeft in zijn conclusies over belastingtransparantie van 11 oktober 2016 ¹¹ de Commissie aangemoedigd te onderzoeken of maatregelen op EU-niveau mogelijk zijn. Maatschappelijke organisaties en vakbonden hebben consequent aangedrongen op EU-brede wetgeving ter bescherming van klokkenluiders die in het algemeen belang handelen ¹² .

De Commissie merkte in haar mededeling EU-wetgeving: betere resultaten door betere toepassing ¹³ uit 2016 op dat toepassing en handhaving van de EU-wetgeving een uitdaging blijft, en zegde „een sterkere nadruk op handhaving teneinde het algemeen belang te dienen” toe. Met name benadrukte zij dat „[w]anneer belangrijke zaken aan het licht komen, denk aan emissietests voor voertuigen, waterverontreiniging, illegale stortplaatsen, veiligheid en beveiliging van het vervoer, […] er vaak geen sprake [blijkt] van een gebrek aan EU-regels, maar veeleer van een gebrekkige toepassing ervan door de lidstaten.”

Dit voorstel is er overeenkomstig die toezegging op gericht het potentieel van de bescherming van klokkenluiders voor de versterking van de handhaving volledig te benutten. Het voorstel bevat een evenwichtig pakket van gemeenschappelijke minimumnormen die goede bescherming bieden tegen represailles tegen klokkenluiders die inbreuken melden op specifieke beleidsterreinen ¹⁴ waar:

i) er behoefte is aan krachtigere handhaving;

Inhoudsopgave

ii) niet-melding van misstanden door klokkenluiders van aanzienlijke invloed is op de handhaving; en
Door de bescherming van klokkenluiders te verbeteren, heeft het voorstel positieve gevolgen voor de grondrechten, en met name:
Artikel 15 verbiedt represailles in welke vorm dan ook en bevat verdere maatregelen die de lidstaten zouden moeten nemen om de bescherming van melders te waarborgen, zoals:
Artikel 17 voorziet in de doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties die noodzakelijk zijn om:

1. ii) niet-melding van misstanden door klokkenluiders van aanzienlijke invloed is op de handhaving; en

iii) inbreuken tot ernstige schade voor het algemeen belang kunnen leiden.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Wat een aantal beleidsterreinen en -instrumenten betreft, heeft de EU-wetgever al erkend dat bescherming van klokkenluiders waardevol is als handhavingsinstrument. Voorschriften die (in uiteenlopende mate van detail) voorzien in kanalen voor melding van misstanden en in bescherming van mensen die inbreuken op de betrokken voorschriften melden, zijn opgenomen in diverse instrumenten, bijvoorbeeld op het gebied van financiële diensten, de veiligheid van het vervoer en de bescherming van het milieu.

Het voorstel voorziet in versterking van de bescherming die al deze instrumenten bieden: het bevat aanvullende regels en waarborgen en stemt deze af op een hoog niveau van bescherming, maar zonder afbreuk te doen aan de specifieke kenmerken van de instrumenten.

Teneinde de richtlijn actueel te houden, zal de Commissie er bij alle nieuwe Uniewetgeving op gebieden waarvoor de bescherming van klokkenluiders relevant is en tot doeltreffender handhaving kan bijdragen, speciaal op letten of het nodig is bepalingen vast te stellen tot wijziging van de bijlage bij de richtlijn. Mogelijke uitbreiding van het toepassingsgebied van de richtlijn tot andere gebieden of handelingen van de Unie zal ook in overweging worden genomen bij de verslaglegging door de Commissie over de tenuitvoerlegging van de richtlijn.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Door te zorgen voor een solide bescherming van klokkenluiders als middel om de handhaving van het Unierecht te verbeteren op de gebieden waarop het voorstel betrekking heeft, wordt bijgedragen tot de prioriteiten van de Commissie, met name door de doeltreffende werking van de eengemaakte markt (inclusief het ondernemingsklimaat, eerlijke belastingheffing en goede arbeidsrechten) te bevorderen.

Invoering van regels om klokkenluiders robuuste bescherming te bieden, zal bijdragen tot de bescherming van de begroting van de Unie en tot het waarborgen van het gelijke speelveld dat noodzakelijk is voor de goede werking van de interne markt en een eerlijk mededingingsklimaat voor bedrijven. Het voorstel draagt bij tot het voorkomen en opsporen van corruptie, een verschijnsel dat economische groei afremt door bedrijfsonzekerheid, vertragingen en extra kosten te veroorzaken. De transparantie in het bedrijfsleven wordt vergroot, wat bijdraagt tot de uitvoering van de EU-strategie voor duurzame financiering ¹⁵ . Het voorstel ondersteunt voorts de maatregelen van de Commissie voor een eerlijkere, transparantere en effectievere belastingheffing in de EU, zoals beschreven in de mededeling die naar aanleiding van het schandaal met de Panama Papers is uitgebracht ¹⁶ . In het bijzonder is het een aanvulling op recente initiatieven voor de bescherming van de nationale begrotingen tegen schadelijke belastingpraktijken ¹⁷ en op de voorgestelde versterking van de regelgeving inzake witwassen en terrorismefinanciering ¹⁸ .

Betere bescherming van klokkenluiders zorgt voor een hoger algemeen niveau van de bescherming van werknemers, overeenkomstig de doelstellingen van de Europese pijler van sociale rechten ¹⁹ en met name beginsel 5 (billijke arbeidsvoorwaarden) en beginsel 7b (bescherming bij ontslag). Als eenzelfde hoog beschermingsniveau geldt voor alle personen die de informatie die zij melden, hebben verkregen door hun werkgerelateerde activiteiten (ongeacht de aard daarvan) en werkgerelateerde represailles riskeren, worden de rechten van werknemers in de ruimste zin beschermd. Die bescherming is met name relevant voor personen van wie de arbeidspositie precair is of die in een grensoverschrijdende situatie verkeren.

De regels voor de bescherming van klokkenluiders zullen gelden naast de reeds bestaande bescherming die wordt geboden door andere EU-wetgeving, namelijk i) de wetgeving betreffende gelijke behandeling, die bescherming biedt tegen represailles in reactie op een klacht of op een maatregel om naleving van dit beginsel af te dwingen ²⁰ en ii) de wetgeving betreffende bescherming tegen pesterijen op het werk ²¹ .

De richtlijn doet geen afbreuk aan de bescherming van werknemers die inbreuken op het arbeidsrecht en de sociale wetgeving van de Unie melden. De bescherming van klokkenluiders in een werkgerelateerde context loopt parallel aan de bescherming die werknemers en werknemersvertegenwoordigers krachtens de bestaande arbeidswetgeving van de EU genieten wanneer zij bij hun werkgever problemen in verband met de naleving van de regelgeving aankaarten. Ten aanzien van de naleving van de regels inzake gezondheid en veiligheid op het werk wordt in Kaderrichtlijn 89/391/EEG bepaald dat werknemers en werknemersvertegenwoordigers er geen nadeel van mogen ondervinden wanneer zij bij de werkgever problemen aankaarten of met hem overleggen inzake maatregelen om risico’s voor de werknemers te ondervangen of bronnen van gevaar uit te schakelen. Werknemers en hun vertegenwoordigers mogen problemen voorleggen aan de bevoegde nationale autoriteiten als zij menen dat de door de werkgever genomen maatregelen en ingezette middelen ontoereikend zijn om veiligheid en gezondheid te garanderen ²² . De Commissie bevordert betere handhaving en naleving van het bestaande regelgevingskader van de EU op het gebied van veiligheid en gezondheid op het werk ²³ .

Wat het personeel van de instellingen en organen van de EU betreft, genieten klokkenluiders bescherming op grond van het statuut van de ambtenaren en de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Unie. In 2004 is het statuut bij Verordening (EG, Euratom) nr. 723/2004 ²⁴ gewijzigd, onder meer door procedures in te stellen voor het melden van fraude, corruptie of ernstige onregelmatigheden, en personeelsleden van de EU die inbreuken melden bescherming te bieden tegen negatieve gevolgen.

De sociale partners vervullen bij de toepassing van de regels voor de bescherming van klokkenluiders een wezenlijke en veelzijdige taak. Onafhankelijke werknemersvertegenwoordigers zijn cruciaal voor het bevorderen van klokkenluiden als mechanisme voor goed bestuur. De sociale dialoog kan ervoor zorgen dat doeltreffende regelingen voor melding en bescherming tot stand komen, die rekening houden met de realiteit op de werkvloer in Europa en met de behoeften van werknemers en bedrijven. Werknemers en vakbonden moeten uitgebreid worden geraadpleegd over alle voorgenomen interne procedures ter facilitering van klokkenluiden. Zulke procedures kunnen ook aan de orde komen in het kader van de onderhandelingen over collectieve arbeidsovereenkomsten. De vakbonden kunnen ook optreden als ontvanger van meldingen of openbaarmakingen van klokkenluiders en een belangrijke rol spelen bij het verlenen van advies en steun aan (potentiële) klokkenluiders.

Tot slot zal het voorstel bijdragen tot een doeltreffender uitvoering van een aantal centrale EU-beleidsmaatregelen die rechtstreeks gevolgen hebben voor de voltooiing van de eengemaakte markt, zoals inzake productveiligheid, veiligheid van het vervoer, milieubescherming, nucleaire veiligheid, veiligheid van levensmiddelen en diervoeders, diergezondheid en dierenwelzijn, volksgezondheid, bescherming van de consument, mededinging, bescherming van privacy en persoonsgegevens en beveiliging van netwerk- en informatiesystemen.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

Het voorstel is gebaseerd op de artikelen 16, 33, 43 en 50, artikel 53, lid 1, en de artikelen 62, 91, 100, 103, 109, 114, 168, 169, 192, 207 en 325 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en op artikel 31 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (het Euratom-Verdrag). Deze artikelen vormen de rechtsgrondslag voor de verbetering van de handhaving van het Unierecht:

i) door invoering van nieuwe bepalingen inzake de bescherming van klokkenluiders met als doel versterking van de goede werking van de eengemaakte markt, correcte tenuitvoerlegging van het Uniebeleid inzake productveiligheid, veiligheid van het vervoer, milieubescherming, nucleaire veiligheid, veiligheid van levensmiddelen en diervoeders, diergezondheid en dierenwelzijn, volksgezondheid, bescherming van de consument, bescherming van privacy en persoonsgegevens en beveiliging van netwerk- en informatiesystemen, mededinging en de financiële belangen van de Unie;

ii) teneinde consequent strenge normen voor de bescherming van klokkenluiders te waarborgen in het kader van sectorale instrumenten van de Unie die al in de dergelijke regels voorzien.

• Subsidiariteit

Het doel van het voorstel, de versterking van de handhaving van het Unierecht door bescherming van klokkenluiders, kan niet in voldoende mate worden verwezenlijkt wanneer de lidstaten afzonderlijk of op ongecoördineerde wijze optreden. De versnippering van de op nationaal niveau geboden bescherming zal dan naar verwachting voortduren. Dit betekent dat niet alleen de negatieve gevolgen van de versnippering voor de werking van allerlei EU-beleidsmaatregelen binnen afzonderlijke lidstaten aanhouden, maar ook de weerslag daarvan op andere lidstaten.

Inbreuken op de EU-voorschriften inzake overheidsopdrachten of mededinging leiden tot verstoring van de mededinging op de eengemaakte markt, kostenverhogingen voor het bedrijfsleven en een minder aantrekkelijk investeringsklimaat. Agressieve fiscale planningconstructies leiden tot oneerlijke belastingconcurrentie en tot derving van belastinginkomsten voor de lidstaten en voor de algemene begroting van de EU. Inbreuken op het gebied van productveiligheid, veiligheid van het vervoer, milieubescherming, nucleaire veiligheid, veiligheid van levensmiddelen en diervoeders, diergezondheid en dierenwelzijn, volksgezondheid, bescherming van de consument, bescherming van privacy en persoonsgegevens en beveiliging van netwerk- en informatiesystemen kunnen leiden tot ernstige risico’s, die zich ook buiten de landsgrenzen doen gevoelen. Ten aanzien van de bescherming van de financiële belangen van de Unie wordt in artikel 310, lid 6, en artikel 325, leden 1 en 4, VWEU bepaald dat de Unie gelijkwaardige, afschrikkende wetgevingsmaatregelen moet vaststellen om die belangen te beschermen tegen onwettige activiteiten.

Het is dan ook duidelijk dat de handhaving van het EU-recht slechts kan worden verbeterd door wetgevingsmaatregelen op Unieniveau waarbij minimumnormen voor de harmonisatie van de bescherming van klokkenluiders worden vastgesteld. Bovendien kan slechts actie door de EU de nodige samenhang waarborgen en de bestaande sectorale voorschriften van de Unie inzake de bescherming van klokkenluiders op één lijn brengen.

• Evenredigheid

Dit voorstel is evenredig met de doelstelling om de handhaving van het Unierecht te verbeteren en gaat niet verder dan nodig is om die doelstelling te verwezenlijken.

Ten eerste worden gemeenschappelijke minimumnormen vastgesteld voor de bescherming van personen die inbreuken melden op slechts die gebieden waar: i) er behoefte is aan krachtigere handhaving, ii) ontoereikende melding van misstanden door klokkenluiders de handhaving in aanzienlijke mate belemmert en iii) inbreuken tot ernstige schade voor het algemeen belang kunnen leiden.

Het voorstel is daarom met name gericht op gebieden met een duidelijke Europese dimensie, waar het grootste effect op de handhaving kan worden bereikt.

Ten tweede bevat het voorstel slechts minimumnormen voor de bescherming en behouden de lidstaten de mogelijkheid om bepalingen in te voeren of te handhaven die gunstiger zijn voor de rechten van klokkenluiders.

Ten derde zijn de uitvoeringskosten (d.w.z. de kosten van het opzetten van kanalen voor interne melding) voor middelgrote ondernemingen niet significant, terwijl de voordelen, namelijk versterking van de bedrijfsprestaties en vermindering van de vervalsing van de mededinging, aanzienlijk lijken. Met specifieke uitzonderingen op het gebied van financiële diensten zijn kleine en micro-ondernemingen over het algemeen vrijgesteld van de verplichting om procedures voor interne melding en follow-up van meldingen op te zetten. Ook de kosten voor de tenuitvoerlegging door de lidstaten worden beperkt geacht, aangezien de lidstaten de nieuwe verplichting in hun nationale recht kunnen omzetten met gebruikmaking van de structuren die al krachtens het bestaande sectorale rechtskader zijn opgezet.

• Keuze van het instrument

Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel is een richtlijn voor minimumharmonisatie het geschikte instrument om het potentieel van klokkenluiden in het kader van de handhaving van het Unierecht te benutten.

3. EVALUATIE ²⁵ , RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Raadpleging van belanghebbenden

Bij het uitwerken van het voorstel is gebruikgemaakt van de resultaten van de uitgebreide overlegactiviteiten die de Commissie in 2017 heeft ontplooid: een twaalf weken durende openbare raadpleging (al eerder genoemd), drie gerichte raadplegingen van belanghebbenden, twee workshops met deskundigen van de lidstaten en een workshop met academici en deskundigen op het gebied van belangenbehartiging ²⁶ .

In het kader van de openbare raadpleging heeft de Commissie 5 707 reacties ontvangen. Daarvan was 97% (5 516) afkomstig van privépersonen. De overige 3% (191 reacties) kwam van respondenten die namens een organisatie optraden ²⁷ . Twee derde van de reacties (van privépersonen en organisaties) kwam uit Duitsland en Frankrijk (respectievelijk 43% en 23%), uit Spanje kwam 7%, uit Oostenrijk 6% en uit Italië en België elk 5%. De overige reacties kwamen voor een evenredig deel uit de overige lidstaten.

Vrijwel alle respondenten (99,4%) waren het ermee eens dat klokkenluiders moeten worden beschermd en 96% sprak zich zeer sterk uit voor het opnemen van wettelijk bindende minimumnormen voor de bescherming van klokkenluiders in het Unierecht. De belangrijkste gebieden waar bescherming volgens de respondenten nodig is, zijn: i) bestrijding van fraude en corruptie (genoemd door 95% van de respondenten); ii) bestrijding van belastingontduiking en ontwijking (93%); iii) milieubescherming (93%); en iv) bescherming van de volksgezondheid en de openbare veiligheid (92%).

Tijdens de door de Commissie georganiseerde workshops en naar aanleiding van de openbare raadpleging brachten enkele lidstaten naar voren dat een wetgevingsinitiatief van de EU in overeenstemming zou moeten zijn met het subsidiariteitsbeginsel.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

De Commissie heeft een externe studie ²⁸ laten uitvoeren naar de kwantitatieve en kwalitatieve effecten en de voordelen van het opnemen van de bescherming van klokkenluiders in diverse gebieden van het Unierecht en het nationale recht. Bij die studie werd een analyse verricht en informatie aangedragen als basis voor de probleemstelling en de beoordeling van de door de Commissie overwogen opties.

• Effectbeoordeling

Voor dit voorstel is een effectbeoordeling verricht. De Raad voor regelgevingstoetsing bracht aanvankelijk op 26 januari 2018 een negatief advies met uitgebreid commentaar uit. Naar aanleiding van een op 15 februari ingediende herziene versie van de effectbeoordeling bracht de Raad voor regelgevingstoetsing op 5 maart een positief advies uit ²⁹ met een aantal opmerkingen, waarmee rekening is gehouden in het eindverslag van de effectbeoordeling ³⁰ .

Naast het basisscenario (d.w.z. handhaving van de status quo) zijn vier beleidsopties beoordeeld, waarvan er twee zijn afgewezen.

De twee afgewezen opties waren: i) een wetgevingsinitiatief op basis van artikel 50, lid 2, onder g), VWEU ter versterking van de integriteit van de particuliere sector door de invoering van minimumnormen voor het opzetten van kanalen voor melding en ii) een wetgevingsinitiatief op basis van artikel 153, lid 1, onder a) en b), VWEU ter verbetering van het arbeidsmilieu om de veiligheid en de gezondheid van de werknemers te beschermen, en inzake de arbeidsvoorwaarden.

In het eerste geval zou de rechtsgrondslag de overheidssector uitsluiten van het toepassingsgebied, terwijl de beschikbaarheid en de opzet van de kanalen voor externe melding (d.w.z. aan de bevoegde autoriteiten) en de beschikbaarheid en de vorm van de bescherming van klokkenluiders tegen represailles geheel aan de wetgeving van de lidstaten zou worden overgelaten.

In het tweede geval zou de richtlijn alleen van toepassing zijn op werknemers, terwijl andere potentiële klokkenluiders, zoals zelfstandigen, contractanten enz., die volgens de beschikbare informatie en de internationale normen van wezenlijk belang kunnen zijn voor het onthullen van dreigingen of schade voor het algemeen belang, en die net zo goed bescherming tegen represailles nodig hebben, buiten beschouwing zouden blijven. Het beperkte toepassingsgebied zou tot een ernstige leemte in de bescherming van klokkenluiders op EU-niveau leiden, terwijl het initiatief, door het uitsluiten van een aantal cruciale categorieën klokkenluiders, de handhaving van het Unierecht ook slechts in beperkte mate zou verbeteren. Het beperkte toepassingsgebied zou niet worden gecompenseerd door een verdergaande bescherming, aangezien de rechtsgrondslag niet meer bescherming biedt dan de beleidsopties die wel in aanmerking zijn genomen. Uitbreiding van de bescherming tot situaties waarin er geen sprake is van een grensoverschrijdende dimensie of een effect op andere lidstaten, of waarin er geen verband is met het Unierecht of de financiële belangen van de EU, is bovendien een verstrekkende – en daardoor zeer kostbare – EU-regelgevingsmaatregel.

De onderzochte beleidsopties zijn: i) een aanbeveling van de Commissie met richtsnoeren voor de lidstaten inzake de belangrijkste onderdelen van de bescherming van klokkenluiders, aangevuld met flankerende maatregelen ter ondersteuning van de nationale autoriteiten; ii) een richtlijn waarbij bescherming van klokkenluiders wordt ingevoerd met betrekking tot de financiële belangen van de Unie, aangevuld met een mededeling over het beleidskader op EU-niveau, met inbegrip van maatregelen ter ondersteuning van de nationale autoriteiten; iii) een richtlijn waarbij bescherming van klokkenluiders wordt ingevoerd op een aantal specifieke gebieden (waaronder de financiële belangen van de Unie) waar het melden van misstanden moet worden aangemoedigd met het oog op de handhaving van het Unierecht, omdat inbreuken tot ernstige schade voor het algemeen belang leiden; en iv) een richtlijn als bedoeld onder iii), aangevuld met een mededeling als bedoeld onder ii).

Voor dit voorstel is de laatste optie gekozen. Een wetgevingsinitiatief met dit brede toepassingsgebied is bij uitstek geschikt voor het wegnemen van de versnippering die momenteel bestaat, en het vergroten van de rechtszekerheid. Daarmee kan effectief een eind worden gemaakt aan het feit dat te veel misstanden niet worden gemeld en kan de handhaving van het Unierecht worden verbeterd op alle aangegeven gebieden, waarvoor geldt dat inbreuken het algemeen belang ernstige schade kunnen toebrengen. De begeleidende mededeling bevat aanvullende maatregelen die de Commissie wil nemen en goede praktijken op het niveau van de lidstaten die tot een doeltreffende bescherming van klokkenluiders bijdragen.

De voorkeursoptie heeft voordelen op economisch, maatschappelijk en milieugebied. De nationale autoriteiten worden ondersteund bij het opsporen en bestrijden van fraude en corruptie ten nadele van de EU-begroting (het huidige verlies van inkomsten wordt geraamd op 179 tot 256 miljard EUR per jaar). Op andere gebieden van de eengemaakte markt, zoals overheidsopdrachten, worden de voordelen geraamd op 5,8 tot 9,6 miljard EUR per jaar voor de EU in haar geheel. De voorkeursoptie biedt ook effectieve steun voor de strijd tegen belastingontwijking, die voor de lidstaten en de EU tot een derving van belastingopbrengsten van naar schatting 50 tot 70 miljard EUR per jaar leidt als gevolg van winstverschuiving. De invoering van solide bescherming van klokkenluiders leidt tot betere arbeidsvoorwaarden voor de 40% van de beroepsbevolking in de EU die momenteel niet beschermd is tegen represaillemaatregelen, en verbetert de bescherming voor bijna 20% van de beroepsbevolking in de EU. Bescherming van klokkenluiders versterkt de integriteit en de transparantie van de particuliere en de openbare sector en draagt bij tot eerlijke concurrentie en een gelijk speelveld op de eengemaakte markt.

De uitvoeringskosten voor de openbare sector worden geraamd op 204,9 miljoen EUR aan eenmalige kosten en 319,9 miljoen EUR aan jaarlijkse operationele kosten. Voor de particuliere sector (grote en middelgrote ondernemingen) worden de totale kosten geraamd op 542,9 miljoen EUR aan eenmalige kosten en 1 016,6 miljoen EUR aan jaarlijkse operationele kosten. De totale kosten voor de openbare sector en de particuliere sector samen zijn dan 747,8 miljoen EUR aan eenmalige kosten en 1 336,6 miljoen EUR aan jaarlijkse operationele kosten.

• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

In verband met de omvang van particuliere ondernemingen wordt in het voorstel in het algemeen aan kleine en micro-ondernemingen vrijstelling verleend van de verplichting om kanalen voor interne melding op te zetten. Melders die in dergelijke ondernemingen werkzaam zijn, kunnen hun meldingen rechtstreeks richten aan de bevoegde nationale autoriteiten. De algemene vrijstelling geldt niet voor kleine en micro-ondernemingen die actief zijn op het gebied van financiële diensten. Dergelijke ondernemingen blijven verplicht om kanalen voor interne melding op te zetten, overeenkomstig de bestaande verplichtingen als vervat in de wetgeving van de Unie op het gebied van financiële diensten. De kosten zijn voor die bedrijven minimaal (verzonken kosten), aangezien zij volgens de bestaande voorschriften van de Unie reeds verplicht zijn om over kanalen voor interne melding te beschikken. De lidstaten mogen, nadat een passende risicobeoordeling is verricht, verlangen dat kleine ondernemingen in specifieke sectoren kanalen voor interne melding opzetten, indien zij dat noodzakelijk achten op grond van hun eigen analyse en hun nationale behoeften. De risicobeoordeling moet rekening houden met de specifieke aard van de sector en een beoordeling inhouden van de risico’s die zijn verbonden aan de verplichting om interne kanalen op te zetten, en van de noodzaak van die verplichting. De kosten voor middelgrote ondernemingen die verplicht zijn kanalen voor interne melding op te zetten, zijn niet significant. De gemiddelde kosten per middelgrote onderneming bedragen naar schatting gemiddeld 1 374 EUR aan eenmalige uitvoeringskosten en naar schatting gemiddeld 1 054,60 EUR per jaar aan operationele kosten. De algemene vrijstelling voor kleine en micro-ondernemingen geldt niet voor ondernemingen die actief zijn op het gebied van financiële diensten of die kwetsbaar zijn ten aanzien van witwassen of terrorismefinanciering.

• Grondrechten

2. Door de bescherming van klokkenluiders te verbeteren, heeft het voorstel positieve gevolgen voor de grondrechten, en met name:

i) de vrijheid van meningsuiting en het recht op informatie (artikel 11 van het Handvest): ontoereikende bescherming van klokkenluiders tegen represailles tast de vrijheid van meningsuiting van de betrokkene aan, alsmede het recht van het publiek om toegang te krijgen tot informatie en de vrijheid van de pers. Door verbetering van de bescherming van klokkenluiders en verduidelijking van de voorwaarden waarop die bescherming wordt geboden, ook als het gaat om het in de openbaarheid brengen van informatie, wordt klokkenluiden naar de media aangemoedigd en mogelijk gemaakt;

ii) het recht op rechtvaardige en billijke arbeidsomstandigheden en voorwaarden (artikelen 30 en 31 van het Handvest): een hoger niveau van bescherming van klokkenluiders wordt gewaarborgd door de totstandkoming van kanalen voor melding en verbetering van de bescherming tegen represailles in de werkgerelateerde context;

iii) er is ook een positief effect op het recht op eerbiediging van het privéleven, de bescherming van persoonsgegevens, gezondheidszorg, milieubescherming en consumentenbescherming (respectievelijk artikelen 7, 8, 35, 37 en 38 van het Handvest) alsook het algemene beginsel van behoorlijk bestuur (artikel 41), aangezien het voorstel bevordert dat inbreuken worden opgespoord en voorkomen.

Meer in het algemeen zorgt het voorstel ervoor dat mistanden vaker worden gemeld en dat schending van de grondrechten in het kader van de uitvoering van het Unierecht wordt tegengegaan op alle gebieden waarop het voorstel van toepassing is.

Het voorstel gaat uit van een evenwichtige aanpak die de eerbiediging moet waarborgen van alle verdere mogelijk betrokken rechten, zoals de eerbiediging van het privéleven en de bescherming van de persoonsgegevens (artikelen 7 en 8 van het Handvest) van klokkenluiders, maar ook van degenen op wie een melding betrekking heeft, alsmede het vermoeden van onschuld en de rechten van de verdediging ten aanzien van laatstgenoemden (artikelen 47 en 48 van het Handvest). Ook het effect van het voorstel op de vrijheid van ondernemerschap (artikel 16 van het Handvest) voldoet aan artikel 52, lid 1, van het Handvest.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Dit initiatief heeft geen gevolgen voor de begroting van de EU.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplannen en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Over de uitvoering en de toepassing van de voorgestelde richtlijn zal de Commissie respectievelijk twee en zes jaar na het verstrijken van de omzettingsdatum verslag uitbrengen aan het Europees Parlement en de Raad. Er is dan voldoende tijd verstreken om te beoordelen hoe de richtlijn functioneert en of het nodig is aanvullende maatregelen te nemen, zoals mogelijke uitbreiding van de bescherming van klokkenluiders tot andere gebieden.

Zes jaar na het verstrijken van de omzettingsdatum zal de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad verslag uitbrengen over het effect van de nationale wetten waarmee de voorgestelde richtlijn is omgezet. Met dat doel zijn benchmarks vastgesteld waaraan de voortgang van de omzetting en de uitvoering van de voorgestelde richtlijn kan worden afgemeten (zie deel 8 van de effectbeoordeling). Om input te krijgen voor het in de toekomst uit te brengen uitvoeringsverslag en om de nagestreefde benchmarks te kunnen beoordelen, is in het voorstel voor de lidstaten de verplichting opgenomen om gegevens te verzamelen over het aantal ontvangen klokkenluidersmeldingen en het aantal naar aanleiding van klokkenluidersmeldingen ingeleide procedures, over de betrokken rechtsgebieden, over het resultaat van de procedures en het economisch effect ervan in termen van teruggevorderde middelen en over gemelde represailles. Deze gegevens zullen vervolgens als basis dienen voor de verslagen van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF). Zij kunnen worden aangevuld met de jaarverslagen van het Europees Openbaar Ministerie (EPPO) en de ombudsman van de EU.

Daarnaast zullen de verzamelde gegevens worden aangevuld met andere relevante gegevensbronnen, zoals de door de Commissie opgestelde Eurobarometer over corruptie en de uitvoeringsverslagen over al bestaande sectorale wetgeving van de EU die in bescherming van klokkenluiders voorziet.

• Artikelsgewijze toelichting

Het voorstel bouwt voort op de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens over het in artikel 10 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens vastgelegde recht op vrijheid van meningsuiting en op de beginselen die op basis daarvan door de Raad van Europa zijn uitgewerkt in de aanbeveling van 2014 over de bescherming van klokkenluiders.

Hoofdstuk I (artikelen 1–3) bevat een beschrijving van het toepassingsgebied van de richtlijn en definities van de gebruikte termen.

In artikel 1 worden de gebieden opgesomd waarvoor volgens de beschikbare gegevens de bescherming van klokkenluiders noodzakelijk is om de handhaving te versterken van de EU-voorschriften, omdat inbreuken daarop ernstige schade kunnen toebrengen aan het algemeen belang.

Artikel 2 bepaalt op welke personen de richtlijn van toepassing is. Het artikel is gebaseerd op de aanbeveling van de Raad van Europa betreffende de bescherming van klokkenluiders en omvat alle mogelijke categorieën van personen die door hun werkgerelateerde activiteiten (ongeacht de aard van die activiteiten en of deze bezoldigd of onbezoldigd zijn), bij uitstek toegang hebben tot informatie over inbreuken die ernstige schade kunnen toebrengen aan het algemeen belang, en kwetsbaar zijn voor represailles, alsmede andere categorieën personen die voor de toepassing van de richtlijn aan hen gelijk kunnen worden gesteld, zoals aandeelhouders, vrijwilligers, onbezoldigde stagiairs en sollicitanten.

De definities in artikel 3 zijn gebaseerd op de beginselen van de aanbeveling van de Raad van Europa betreffende de bescherming van klokkenluiders. Met name worden de begrippen „melder” en „represaille” zo ruim mogelijk gedefinieerd, teneinde te voorzien in doeltreffende bescherming van klokkenluiders als middel om de handhaving van het Unierecht te verbeteren.

In hoofdstuk II (artikelen 4–5) wordt bepaald dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat juridische entiteiten in de particuliere en de publieke sector passende interne procedures opzetten voor de ontvangst en follow-up van meldingen. Die verplichting moet waarborgen dat informatie over reële of potentiële inbreuken op het Unierecht snel degenen bereikt die het dichtst bij de bron van het probleem staan, het best in staat zijn om onderzoek te verrichten en de bevoegdheid hebben om het probleem aan te pakken, indien mogelijk.

Artikel 4 bevat het beginsel dat de verplichting interne kanalen op te zetten in verhouding dient te staan tot de omvang van de entiteit en, wat particuliere entiteiten betreft, rekening dient te houden met het risiconiveau van hun activiteiten uit het oogpunt van het algemeen belang. Met uitzondering van ondernemingen die actief zijn op het gebied van financiële diensten, zoals bepaald in de Uniewetgeving, zijn micro-ondernemingen en kleine ondernemingen vrijgesteld van de verplichting om kanalen voor interne melding op te zetten.

Artikel 5 bevat de minimumnormen waaraan kanalen voor interne melding en procedures voor de follow-up van meldingen moeten voldoen. In het bijzonder wordt erin bepaald dat de kanalen voor melding de vertrouwelijkheid van de identiteit van de melder moeten garanderen, want dat is een van de basisvoorwaarden voor de bescherming van klokkenluiders. Ook wordt bepaald dat de persoon of de dienst die bevoegd is meldingen in ontvangst te nemen, daaraan een zorgvuldige follow-up geeft en de melder binnen een redelijke termijn over de follow-up informeert. Entiteiten die over procedures voor interne melding beschikken, dienen voorts eenvoudig te begrijpen en breed toegankelijke informatie te verstrekken over deze procedures alsook over de procedures voor externe melding aan de betrokken bevoegde autoriteiten.

In hoofdstuk III (artikelen 6–12) wordt bepaald dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat de bevoegde autoriteiten beschikken over kanalen voor externe melding en over procedures voor de ontvangst en follow-up van meldingen, en worden de minimumnormen voor die kanalen en procedures bepaald.

In artikel 6 wordt bepaald dat de bevoegde autoriteiten die de lidstaten aanwijzen, in het bijzonder onafhankelijke en autonome kanalen voor externe melding moeten opzetten die veilig zijn en de geheimhouding waarborgen, follow-up moeten geven aan meldingen en de melder binnen een redelijke termijn feedback moeten geven. Artikel 7 bevat de minimumvereisten voor de opzet van de kanalen voor externe melding. In artikel 8 wordt bepaald dat de bevoegde autoriteiten moeten beschikken over personeelsleden die zich speciaal met de behandeling van meldingen bezighouden en daarvoor specifiek zijn opgeleid, en worden de door die personeelsleden uit te oefenen functies bepaald.

Artikel 9 bevat de vereisten waaraan de procedures voor externe melding moeten voldoen, bijvoorbeeld wat betreft verdere communicatie met de melder, de termijn voor feedback aan de melder en de toepasselijke vertrouwelijkheidsregeling. Met name moeten deze procedures de bescherming van de persoonsgegevens van zowel de melder als de betrokken persoon waarborgen. In artikel 10 wordt bepaald dat de bevoegde autoriteiten eenvoudig te begrijpen en goed toegankelijke gebruikersvriendelijke informatie openbaar moeten maken over de kanalen die beschikbaar zijn voor melding en de toepasselijke procedures voor de ontvangst en de behandeling van meldingen. Artikel 11 bepaalt dat alle meldingen op gepaste wijze moeten worden geregistreerd. Artikel 12 voorziet in een regelmatige toetsing door de nationale bevoegde autoriteiten van de procedures voor de ontvangst en follow-up van meldingen.

In hoofdstuk IV (artikelen 13–18) zijn minimumnormen opgenomen inzake de bescherming van melders en de personen op wie een melding betrekking heeft.

Artikel 13 bevat de voorwaarden waaronder melders in aanmerking komen voor bescherming krachtens deze richtlijn.

Meer specifiek wordt bepaald dat melders gegronde redenen moeten hebben gehad om aan te nemen dat de gemelde informatie juist was op het moment van de melding. Het gaat om een essentiële waarborg tegen kwaadwillige of oneerlijke meldingen, die ervoor zorgt dat wie willens en wetens onjuiste informatie meldt, geen bescherming geniet. Dit uitgangspunt zorgt er ook voor dat de bescherming niet vervalt als de melder te goeder trouw een onjuiste melding heeft gedaan. Evenzo zouden melders voor bescherming uit hoofde van deze richtlijn in aanmerking moeten komen als zij redelijke gronden hebben om aan te nemen dat de gemelde informatie binnen het toepassingsgebied van de richtlijn valt.

Melders moeten bovendien in het algemeen eerst gebruikmaken van interne kanalen; indien deze kanalen niet functioneren of redelijkerwijs niet kan worden verwacht dat zij zullen functioneren, mogen melders hun melding richten aan de bevoegde autoriteiten en in laatste instantie aan het publiek of de media. Deze vereiste is nodig om te waarborgen dat de informatie de personen bereikt die kunnen bijdragen tot het vroegtijdig en doeltreffend wegnemen van risico’s voor het algemeen belang en tot de preventie van ongerechtvaardigde reputatieschade als gevolg van publieke openbaarmaking. Tegelijkertijd zijn bepaalde uitzonderingen op deze regel nodig voor het geval dat de interne en/of externe kanalen niet functioneren of redelijkerwijs niet kan worden verwacht dat zij naar behoren zullen functioneren. Artikel 13 voorziet daarom in de nodige flexibiliteit voor de melder, zodat deze naargelang van de individuele omstandigheden van het geval het meest geschikte kanaal kan kiezen. Bovendien voorziet het artikel in de bescherming van publieke openbaarmaking met inachtneming van democratische beginselen zoals transparantie en verantwoordingsplicht en in grondrechten als de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van de media.

Artikel 14 bevat een niet-limitatieve lijst van de verschillende vormen die represaillemaatregelen kunnen aannemen.

3. Artikel 15 verbiedt represailles in welke vorm dan ook en bevat verdere maatregelen die de lidstaten zouden moeten nemen om de bescherming van melders te waarborgen, zoals:

·het publiek kosteloos en op gemakkelijk toegankelijke wijze onafhankelijke informatie en advies verstrekken over de procedures en rechtsmiddelen die beschikbaar zijn ter bescherming tegen represailles;

·melders vrijstellen van aansprakelijkheid voor niet-naleving van beperkingen op de openbaarmaking van informatie zoals opgelegd bij overeenkomst of bij de wet;

·voorzien in omkering van de bewijslast bij juridische procedures, zodat in gevallen waarin op het eerste gezicht van represailles sprake is, de persoon die maatregelen neemt tegen een klokkenluider moet bewijzen dat er geen sprake is van represailles wegens het klokkenluiden;

·melders passende toegang geven tot herstelmaatregelen in verband met represailles, met inbegrip van maatregelen in kort geding, in afwachting van de voltooiing van gerechtelijke procedures, overeenkomstig het nationale kader;

·ervoor zorgen dat klokkenluiders, wanneer tegen hen buiten de werkgerelateerde context juridische stappen worden ondernomen, zoals procedures wegens laster, schending van auteursrecht of verbreking van een geheimhoudingsplicht, zich ter verdediging erop kunnenberoepen dat zij een melding of openbaarmaking hebben verricht overeenkomstig de richtlijn.

Artikel 16 maakt duidelijk dat degene op wie een melding betrekking heeft, onverkort de rechten geniet waarin het Handvest van de grondrechten van de EU voorziet, waaronder het vermoeden van onschuld, het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht en de rechten van de verdediging.

4. Artikel 17 voorziet in de doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties die noodzakelijk zijn om:

·enerzijds de effectiviteit van de voorschriften inzake de bescherming van melders te waarborgen, zodat handelingen om melding te bemoeilijken, represaillemaatregelen en vexatoire procedures tegen melders en inbreuken op de verplichting om hun identiteit vertrouwelijk te behandelen, worden bestraft en proactief worden ontmoedigd, en

·anderzijds kwaadwillige en oneerlijke meldingen die de effectiviteit en de geloofwaardigheid van het stelsel voor de bescherming van klokkenluiders aantasten, te ontmoedigen en ongegronde reputatieschade voor de betrokken personen te voorkomen.

Artikel 18 verwijst naar de toepasselijkheid van de EU-voorschriften inzake de bescherming van persoonsgegevens op elke verwerking van persoonsgegevens die uit hoofde van de richtlijn wordt verricht. In dit verband dient elke verwerking van persoonsgegevens, met inbegrip van de uitwisseling of verzending van dergelijke gegevens, te voldoen aan de voorschriften van Verordening (EU) 2016/679, Richtlijn (EU) 2016/680 en Verordening (EG) nr. 45/2001.

In hoofdstuk V (artikelen 19–22) zijn slotbepalingen opgenomen.

In artikel 19 wordt bepaald dat het de lidstaten vrijstaat gunstiger regelingen in te voeren of te handhaven voor de melder, mits dergelijke bepalingen geen afbreuk doen aan de maatregelen ter bescherming van de betrokkenen. Artikel 20 handelt over de omzetting van de richtlijn.

Artikel 21 bepaalt dat de lidstaten de Commissie informatie moeten verstrekken over de uitvoering en toepassing van de richtlijn, op basis waarvan de Commissie uiterlijk twee jaar na de omzettingsdatum verslag moet uitbrengen aan het Europees Parlement en aan de Raad. Bovendien moeten de lidstaten jaarlijks, indien in de betrokken lidstaat op centraal niveau beschikbaar, statistieken verstrekken over onder meer het aantal meldingen dat de bevoegde autoriteiten hebben ontvangen en het aantal procedures dat op basis van de meldingen en de resultaten van die procedures is ingeleid. In artikel 21 wordt voorts bepaald dat de Commissie uiterlijk zes jaar na de omzetting verslag moet uitbrengen aan het Parlement en de Raad over het effect van de nationale wetten waarmee de richtlijn is omgezet en moet nagaan of aanvullende maatregelen nodig zijn, zoals eventuele wijziging van de richtlijn om de bescherming van klokkenluiders uit te breiden tot andere gebieden of handelingen van de Unie.