Toelichting bij COM(2015)667 - Wijziging van Verordening (EG) nr. 1406/2002 tot oprichting van een Europees Agentschap voor maritieme veiligheid - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2015)667 - Wijziging van Verordening (EG) nr. 1406/2002 tot oprichting van een Europees Agentschap voor maritieme veiligheid.
bron	COM(2015)667
datum	15-12-2015

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

Momenteel zijn er in de lidstaten meer dan 300 civiele en militaire autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van kustwachttaken in zeer uiteenlopende domeinen, zoals maritieme veiligheid, beveiliging, opsporing en redding, grenscontrole, visserijcontrole, douanecontrole, algemene rechtshandhaving en milieubescherming. De nationale autoriteiten worden bij de uitoefening van die taken bijgestaan door een aantal EU-agentschappen, met name Frontex, het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid en het Europees Bureau voor visserijcontrole.

In 2014 heeft de Commissie een haalbaarheidsstudie afgerond waarin werd nagegaan of er behoefte is aan meer samenwerking en coördinatie tussen de nationale instanties en agentschappen die kustwachttaken uitvoeren. In die studie wordt een aantal aspecten aangewezen die nauwere samenwerking rechtvaardigen, vooral op het vlak van operationele bewaking en gegevensuitwisseling, die aan al die taken ten grondslag liggen.

De behoefte aan nauwere samenwerking en coördinatie tussen autoriteiten die kustwachttaken uitvoeren, is vervolgens erkend in de wetgeving van de Unie inzake maritiem vervoer, in de maritieme veiligheidsstrategie van de Europese Unie via een in 2014 door de Raad goedgekeurd actieplan en in de in 2015 door de Commissie goedgekeurde Europese migratieagenda.

Dit wetgevingsvoorstel ter versterking van de Europese samenwerking op het vlak van kustwachttaken heeft ten doel de samenwerking en coördinatie tussen de betrokken EU-agentschappen te bevorderen om de synergieën tussen hun respectieve diensten te versterken, zodat zij meer doeltreffende en kosteneffectieve diensten voor verschillende doeleinden kunnen verlenen aan de nationale autoriteiten die kustwachttaken uitvoeren.

Dit wetgevingsvoorstel maakt deel uit van een reeks door de Commissie voorgestelde maatregelen om de buitengrenzen van Europa beter te beschermen, onder meer door Europese samenwerking op het vlak van kustwachttaken, waaronder een voorstel voor een verordening tot oprichting van een Europees grens- en kustwachtagentschap en een voorstel voor een verordening tot wijziging van Verordening (EG) nr. 768/2005 van de Raad tot oprichting van een Communautair Bureau voor visserijcontrole. De materiële wijzigingen in dit voorstel stemmen volledig overeen met de voorgestelde bepalingen over Europese samenwerking op het vlak van kustwachttaken in het voorstel voor een verordening tot oprichting van een Europees grens- en kustwachtagentschap en met de voorgestelde wijzigingen van Verordening (EG) nr. 768/2005 van de Raad.

• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied

Dit voorstel strookt met de beleidsdoelstellingen van het Europese zeevervoerbeleid tot 2018 en van het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid, dat is opgericht om een hoog, uniform en doeltreffend niveau van maritieme veiligheid en beveiliging en van voorkoming en bestrijding van verontreiniging door schepen te waarborgen. Het bestrijkt aspecten die centraal staan in de opdracht en de bevoegdheden van het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid en in de activiteiten die het verricht met maritieme instanties en instanties die kustwachttaken uitvoeren.

• Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie

Dit initiatief heeft ten doel de Europese samenwerking op het vlak van kustwachttaken te verbeteren door een sectoroverschrijdende samenwerking tot stand te brengen tussen het Europees grens- en kustwachtagentschap, het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid (European Maritime Safety Agency of EMSA) en het Europees Bureau voor visserijcontrole (European Fisheries Control Agency of EFCA) om de synergieën tussen die agentschappen te versterken zodat zij meer doeltreffende en kosteneffectieve diensten voor verschillende doeleinden kunnen verlenen aan de nationale autoriteiten die kustwachttaken uitvoeren.

Het onderliggende probleem is dat kustwachttaken, zoals grenscontrole, maritieme veiligheid en beveiliging, opsporings- en reddingsoperaties, visserijcontrole, bestrijding van vervuiling enzovoort momenteel in de lidstaten worden uitgevoerd door meer dan 300 autoriteiten, die zelfs op nationaal niveau niet altijd op een gecoördineerde manier samenwerken. Dit voorstel is gericht op het bevorderen van samenwerking en coördinatie tussen autoriteiten die kustwachttaken uitvoeren, en is bijgevolg volledig in overeenstemming met het beleid van de Unie inzake migratie, beveiliging, IOO-visserij en vervoer en mobiliteit.

De aanvullende taken voor het EMSA sluiten volledig aan bij de opdracht van het Europees grens- en kustwachtagentschap en van het EFCA, die zich aldus ook beter zullen kunnen kwijten van hun verplichtingen en taken. Er bestaan reeds bilaterale dienstenniveauovereenkomsten tussen het EMSA en het Europees grens- en kustwachtagentschap en tussen het EMSA en het EFCA voor het leveren van maritieme informatiediensten. Al sinds april 2013 worden er gegevens uitgewisseld met het Europees grens- en kustwachtagentschap en er stromen voortdurend gegevens van het EMSA door naar Eurosur en het situatiecentrum van het Europees grens- en kustwachtagentschap. De bestaande praktijken zullen worden toegepast op de toenemende datastromen.

Dit wetgevingsvoorstel doet geen afbreuk aan de verbintenis van de Commissie om de verordeningen tot oprichting van de gedecentraliseerde EU-agentschappen in overeenstemming te brengen met de gemeenschappelijke aanpak van de gedecentraliseerde agentschappen wanneer een dergelijk agentschap om beleidsmatige redenen het onderwerp uitmaakt van een herziening.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

Het voorstel is gebaseerd op artikel 100, lid 2, van het VWEU inzake de vaststelling van bepalingen om de doelstellingen van het gemeenschappelijk zeevaartbeleid na te streven.

• Subsidiariteit

De inzet van het voorstel is steun aan de nationale autoriteiten die kustwachttaken uitvoeren op nationaal en EU-niveau en waar passend op internationaal niveau.

• Evenredigheid

Het voorstel is gericht op een versterking van de capaciteit van de EU-kustwacht om te reageren op bedreigingen en risico's op maritiem gebied, door de onderlinge samenwerking te verbeteren en grens- en sectoroverschrijdende, kosteneffectieve acties te bevorderen. Aldus wordt dubbel werk voorkomen en wordt ervoor gezorgd dat de voornaamste actoren (met name EU-agentschappen) op een coherente en doeltreffende manier te werk gaan en samen synergieën tot stand brengen. Er wordt rekening gehouden met de behoefte aan meer controle op maritiem gebied en tegelijkertijd wordt de werklast voor de nationale en de EU-instanties ingeperkt.

De toegevoegde waarde van de specifieke activiteiten van het EMSA op EU-niveau omvat de volgende aspecten:

– er wordt waardevolle informatie verstrekt voor een betere bewaking van de buitengrenzen van de Europese Unie via nieuwe RPAS-diensten (Remotely Piloted Aircraft Systems [systemen van op afstand bestuurde luchtvaartuigen] of drones) en een voortgezet gebruik van satelliet-AIS-diensten, die anders niet of in mindere mate zouden worden verstrekt (omdat bewaking vanuit de lucht zeer duur is);

– het aanbieden van diensten en gegevens op EU-niveau is kostenefficiënt dankzij schaalvoordelen, die niet optreden wanneer soortgelijke maatregelen op nationaal niveau worden genomen;

– door hergebruik van gegevens en het delen van gegevens met alle betrokken lidstaten en EU-agentschappen wordt dubbel werk voorkomen en kunnen dezelfde gegevens en diensten meervoudig worden ingezet, zodat nieuwe en moderne technologieën kunnen worden toegepast;

– alle relevante maritieme gegevens over menselijke activiteiten op zee worden verzameld op één plaats, die dienstdoet als 'onestopshop' vanwaaruit andere autoriteiten op nationaal en EU-niveau van gegevens worden voorzien. De ICT-infrastructuur en het distributienetwerk zijn al grotendeels beschikbaar en hoeven niet opnieuw te worden ontwikkeld. Het EMSA verstrekt nu al verschillende reeksen maritieme gegevens aan het Europees grens- en kustwachtagentschap en het EFCA via bestaande interfaces;

– er wordt gebruikgemaakt van de reeds bestaande maritieme informatiesystemen van het EMSA; bestaande systemen en diensten voor het bevorderen van informatie-uitwisseling tussen kustwachtautoriteiten op EU-niveau worden geharmoniseerd;

– de collectieve vaardigheden en capaciteit op het vlak van kustwachttaken nemen toe en er wordt ondersteuning geboden voor samenwerking en een gezamenlijk optreden op basis van een geharmoniseerde aanpak.

• Keuze van het instrument

Aangezien het doel van het voorstel erin bestaat Verordening (EG) nr. 1406/2002 tot oprichting van een Europees Agentschap voor maritieme veiligheid te wijzigen, moet een verordening worden voorgesteld.

3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN

• Ex-postevaluaties/geschiktheidscontroles van bestaande wetgeving

N.v.t. (dit initiatief beoogt de uitvoering van verbintenissen in het kader van de Europese migratieagenda die betrekking hebben op kustwachtactiviteiten).

• Raadplegingen van belanghebbenden

N.v.t.

• Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid

N.v.t.

• Effectbeoordeling

N.v.t.

Wel werd overeenkomstig overweging 30 van Verordening (EU) nr. 100/2013 van het Europees Parlement en de Raad ¹ in opdracht van DG MOVE een haalbaarheidsstudie ² uitgevoerd.

Bij deze studie werden zo'n 316 civiele en militaire autoriteiten van de lidstaten in kaart gebracht die verantwoordelijk zijn voor kustwachttaken en die samenwerken via 70 verschillende structuren. Volgens de studie wordt de bestaande manier van samenwerken voornamelijk gekenmerkt door de volgende tekortkomingen:

– een gebrek aan informatie over de opdracht, de bevoegdheden en de capaciteiten van andere autoriteiten;

– beperkingen op het vlak van personele, financiële en operationele middelen;

– ad hoc-coördinatie en een gebrek aan interoperabiliteit tussen systemen, processen en middelen;

– beperkte gezamenlijke planning en beperkt aantal gezamenlijke operaties.

Een van de belangrijkste bevindingen betrof de centrale rol van de bestaande operationele bewaking en uitwisseling van gegevens, die aan alle kustwachttaken ten grondslag liggen en waarvoor een beroep wordt gedaan op EMSA-systemen.

• Gezonde regelgeving en vereenvoudiging

Dit initiatief maakt geen deel uit van de REFIT-agenda, maar de voornaamste beginselen ervan dienen te worden toegepast.

• Grondrechten

N.v.t.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Voor dit initiatief moet de EU-bijdrage aan het EMSA met ongeveer 22 miljoen EUR per jaar worden verhoogd (wat neerkomt op ongeveer 87 miljoen EUR voor de periode 2017-2020) en moeten 17 tijdelijke personeelsleden worden aangeworven.

Dit zijn beleidsuitgaven (titel 3) voor ongeveer 81 miljoen EUR, voornamelijk voor het verlenen van RPAS-diensten (67 miljoen EUR) en satelliet-AIS- en Satcom-gegevens en diensten om de bewakingscapaciteit van de drie agentschappen en van de nationale autoriteiten te verhogen met het oog op de primaire doelstelling om de controle van de maritieme buitengrenzen van de Europese Unie te versterken.

(Zie ook het bijgevoegde financieel memorandum).

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplannen en regelingen voor monitoring, evaluatie en verslaglegging

Aangezien deze maatregel zal worden uitgevoerd door het EMSA, zal de evaluatie ervan deel uitmaken van de vijfjaarlijkse evaluatie van het agentschap, waarna de bevindingen en aanbevelingen door de Commissie zullen worden doorgezonden aan het Europees Parlement en de Raad en openbaar zullen worden gemaakt.

• Toelichtende stukken (voor richtlijnen)

N.v.t.

• Gedetailleerde toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel

Het voorstel heeft ten doel een Europese samenwerking op het vlak van kustwachttaken tot ontwikkeling te brengen door vormen van samenwerking tussen het Europees grens- en kustwachtagentschap, het EMSA en het EFCA tot stand te brengen ter versterking van de synergieën tussen die agentschappen, zodat zij meer doeltreffende en kosteneffectieve diensten voor verschillende doeleinden kunnen verlenen aan de nationale autoriteiten die kustwachttaken uitvoeren.

Het EMSA zal met name het voortouw nemen om de bewakingscapaciteit aanzienlijk te verbeteren zodat de maritieme buitengrenzen van de Europese Unie beter kunnen worden gecontroleerd via de volgende maatregelen:

a. Het delen van informatie die is voortgebracht door de samenvoeging en de analyse van gegevens afkomstig uit systemen voor positie-indicatie van schepen en andere informatiesystemen die worden gehost door of toegankelijk zijn voor de agentschappen, overeenkomstig hun respectieve rechtsgrondslagen en zonder afbreuk te doen aan het eigendomsrecht van de lidstaten op die gegevens.

Inhoudsopgave

Output: een betere verspreiding van realtime- of bijna-realtimegegevens inzake maritieme bewaking tussen de drie agentschappen en de betrokken autoriteiten
Output: flexibele RPAS-diensten voor bewaking in het kader van grenscontroles
Output: zorgen voor de beschikbaarheid van via satellieten verzamelde AIS-gegevens
Output: communicatiediensten, met name SAT-COM, ter ondersteuning van gezamenlijke operaties
Output: opleiding, leren op afstand en uitwisseling van beste praktijken en projectmatige ontwikkeling van gemeenschappelijke of interoperabele normen voor operaties

1. Output: een betere verspreiding van realtime- of bijna-realtimegegevens inzake maritieme bewaking tussen de drie agentschappen en de betrokken autoriteiten

Op basis van de huidige dienstenniveauovereenkomsten tussen het EMSA en respectievelijk het Europees grens- en kustwachtagentschap en het EFCA, stromen maritieme gegevens door naar de systemen van de andere agentschappen. In het kader van een betere bewakingscapaciteit moeten gegevens van nieuwe sensoren, met name van RPAS (onder meer video- en infraroodgegevens) in het maritieme beeld worden opgenomen. Daartoe moet het huidige systeem worden uitgebreid met nieuwe functies waarmee de informatie gemakkelijker beschikbaar kan worden gemaakt en kan worden gedeeld met de andere agentschappen en de betrokken autoriteiten. Om de informatie die afkomstig is van nieuwe sensoren, te kunnen verwerken moeten de systemen worden geüpdatet via software-ontwikkeling en een upgrade van de interface.

b. Het verlenen van bewakings- en communicatiediensten op basis van geavanceerde technologie, waaronder infrastructuur in de ruimte en op aarde en op een platform bevestigde sensoren, zoals in het geval van systemen van op afstand bestuurde luchtvaartuigen.

2. Output: flexibele RPAS-diensten voor bewaking in het kader van grenscontroles

Met de huidige terrestrische en satelliettechnologieën is het nog steeds niet eenvoudig om kleine rubberen of houten bootjes waarmee migranten de Middellandse Zee oversteken, op te sporen. De door dergelijke boten veroorzaakte reflecties volstaan gewoonlijk niet om ze zichtbaar te maken op radarsatellietbeelden. Optische beelden zijn maar geschikt om bij daglicht en onbewolkte hemel zeer gericht kleine gebieden te bewaken. Over het algemeen is satellietinformatie slechts op bepaalde tijdstippen beschikbaar, afhankelijk van de koers van de satellieten. Door gebruik te maken van aanvullende diensten op basis van RPAS (drones) kunnen die beperkingen worden ondervangen.

Het agentschap zal als institutionele dienstverlener instaan voor het organiseren en verlenen van RPAS-diensten ter ondersteuning van het Europees grens- en kustwachtagentschap en de grenscontroleautoriteiten. Bovendien zal het EMSA, als agentschap dat belast is met maritieme veiligheid, een positieve invloed hebben op de houding tegenover het gebruik van die technologie. Gelet op het multifunctionele karakter van deze technologie, kan ze worden ingezet voor diverse overheidstaken op zee (grenscontrole, veiligheid van de scheepvaart, opsporing en redding, opsporing van verontreiniging, visserijcontrole, rechtshandhaving). Een versterkte samenwerking tussen de agentschappen zal ervoor zorgen dat de synergieën verder toenemen en dat dezelfde middelen voor verschillende doeleinden kunnen worden gebruikt.

Het Europees grens- en kustwachtagentschap en de grenscontroleautoriteiten zullen er aanzienlijk bij gebaat zijn wanneer RPAS-diensten worden geleverd door het EMSA, dat nu reeds gegevens van menselijke activiteiten op zee verzamelt, verwerkt, samenvoegt en met elkaar in verband brengt. Via RPAS verkregen informatie zou worden gebruikt als een aanvullende bron van gegevens, die deel gaan uitmaken van de informatie die doorstroomt naar Eurosur. Het doel is een schaalbare dienst, waarbij een aantal RPAS-operaties gelijktijdig in de Middellandse Zee plaatsvinden, bijvoorbeeld in de volgende vier belangengebieden: de Grieks-Turkse grens (Egeïsche Zee), het centrale Middellandse Zeegebied (Libië), de westelijke Middellandse Zee (Straat van Gibraltar) en de oostelijke Middellandse Zee (omgeving van Cyprus). Er zouden mobiele eenheden worden ingezet, die kunnen worden verplaatst wanneer zich na verloop van tijd nieuwe 'hotspots' ontwikkelen.

RPAS-diensten moeten goedkoper zijn dan bemande patrouillevliegtuigen en moeten worden gebruikt als aanvullend instrument in de totale bewakingsketen, waartoe ook satellietbeelden, informatie over de positie van schepen en bewaking door maritieme patrouillevliegtuigen en -vaartuigen behoren.

3. Output: zorgen voor de beschikbaarheid van via satellieten verzamelde AIS-gegevens

Tot op heden verstrekt het EMSA, in samenwerking met het Europees Ruimteagentschap (ESA), via zijn maritieme toepassingen gratis satelliet-AIS-gegevensdiensten (SAT-AIS) aan andere EU-agentschappen en aan de lidstaten. Het ESA financiert die gegevensverstrekking tot 31 augustus 2016, waarna het programma voor onderzoek en ontwikkeling afloopt. SAT-AIS-gegevens vormen een waardevolle bron van informatie, die de maritieme situatiekennis sterk ten goede komt en die zowel de lidstaten als bepaalde EU-agentschappen en -organen (het Europees grens- en kustwachtagentschap, het EFCA en het MAOC-N) ondersteuning biedt bij hun bewakingstaken. Zonder die gegevens kunnen veel vaartuigen niet worden gevolgd wanneer geen andere gegevensbronnen beschikbaar zijn, met name in het zuidelijke gedeelte van de Middellandse Zee, of omdat vaartuigen zich buiten het bereik van AIS-stations aan de wal begeven en daardoor niet kunnen worden gevolgd via terrestrische AIS-systemen (zoals in het geval van activiteiten van vissersvaartuigen die onder EU-vlag varen en buiten de EU actief zijn).

Zonder SAT-AIS-gegevens zou veel toegevoegde waarde verloren gaan en zou de maritieme situatiekennis aanzienlijk afnemen, met negatieve gevolgen voor de bewakingscapaciteit aan de buitengrenzen. Het is dan ook noodzakelijk over SAT-AIS-gegevens te kunnen beschikken.

4. Output: communicatiediensten, met name SAT-COM, ter ondersteuning van gezamenlijke operaties

Voor de coördinatie en de aanlevering van maritieme bewakingsgegevens die afkomstig zijn van RPAS en andere sensoren is satellietcommunicatie nodig. Satellietcommunicatie wordt gebruikt voor de navigatie van RPAS en voor het doorsturen van gegevens die door de apparatuur van de RPAS zijn verzameld. Dit is een wezenlijke kostenfactor. Het agentschap zal moeten investeren in interfaces die gegevens kunnen ontvangen van communicatiesatellieten en met name van het EDRS (European Data Relay System). Voor de gelijktijdige input van verschillende datastromen in verschillende formaten zal zeker aangepaste software moeten worden ontwikkeld. De voorgestelde kosten zijn exclusief de kosten voor satelliettransmissie.

Het EMSA zal ook bijdragen tot:

c. Capaciteitsopbouw op nationaal en EU-niveau door richtsnoeren, aanbevelingen en beste praktijken te ontwikkelen en de opleiding en uitwisseling van personeel te ondersteunen zodat meer informatie wordt uitgewisseld en meer wordt samengewerkt bij het uitvoeren van kustwachttaken.

5. Output: opleiding, leren op afstand en uitwisseling van beste praktijken en projectmatige ontwikkeling van gemeenschappelijke of interoperabele normen voor operaties

De uitbreiding van de kustwachttaken van nationale autoriteiten moet ook gepaard gaan met onderwijs en opleiding. Het agentschap biedt al een heel aantal opleidingen aan, waaronder e-learningmodules voor deskundigen uit de lidstaten, de toetredingslanden en de landen van het Europees nabuurschapsbeleid. Op basis daarvan zullen nieuwe modules en opleidingssessies worden ontwikkeld waarmee de vaardigheden en de capaciteiten op nationaal niveau kunnen worden versterkt.

Nieuwe opleidingscursussen, workshops voor de uitwisseling van beste praktijken en e-learningmodules, alsook nieuwe, op specifieke gebieden gerichte projecten zullen de capaciteit van de kustwachten verhogen en zullen gemeenschappelijke normen en benaderingen op EU-niveau tot stand brengen die multinationale samenwerking en gezamenlijke operaties zullen vereenvoudigen.