Toelichting bij COM(2013)853 - Wijziging van Verordening 539/2001 tot vaststelling van de landen waarvan de onderdanen visum-plichtig zijn - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)853 - Wijziging van Verordening 539/2001 tot vaststelling van de landen waarvan de onderdanen visum-plichtig zijn. |
|---|---|
| bron | COM(2013)853   |
| datum | 27-11-2013 |
Met dit voorstel tot wijziging van Verordening (EG) nr. 539/2001[1], laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1211/2010[2], beoogt de Commissie de bijlagen bij de verordening aan te passen, teneinde rekening te houden met de vooruitgang die is geboekt in de dialogen over de opheffing van de visumplicht die de laatste drie jaar zijn gevoerd met de Republiek Moldavië, en dit land over te brengen van bijlage I (de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit moeten zijn van een visum) naar bijlage II (de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld) bij de verordening; deze overbrenging is in overeenstemming met de politieke verbintenis die de Europese Unie is aangegaan in de gezamenlijke verklaring van de Top van Praag van 7 mei 2009 betreffende het oostelijk partnerschap, waarbij het belang van de mobiliteit van burgers en de opheffing van de visumplicht in een veilige omgeving is benadrukt. De EU heeft beloofd geleidelijke stappen te zetten om partnerlanden langdurig en volledig vrij te stellen van de visumplicht, voor zover aan de voorwaarden voor goed beheerde en veilige mobiliteit is voldaan. In de gezamenlijke verklaring ter gelegenheid van de bijeenkomst van de Samenwerkingsraad EU-Republiek Moldavië van 21 december 2009 werd overeengekomen een dialoog te starten over de voorwaarden waaronder Moldavische burgers in de toekomst zonder visum naar de EU zouden kunnen reizen.
Algemene context en gronden voor het voorstel
Overeenkomstig artikel 62, punt 2, onder b), punt i), van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap heeft de Raad in 2001 zijn goedkeuring gehecht aan Verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum (de zogenaamde “negatieve lijst”) en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld (de zogenaamde “positieve lijst”). Volgens artikel 61 van het EG-Verdrag behoort de vaststelling van deze lijsten tot de begeleidende maatregelen die rechtstreeks verband houden met het vrije verkeer van personen in een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid.
Overweging 5 van Verordening (EG) nr. 539/2001 luidt: “De vaststelling van de derde landen waarvan de onderdanen aan de visumplicht zijn onderworpen en van die waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld, geschiedt aan de hand van een beoordeling per geval van een aantal criteria die in het bijzonder verband houden met illegale immigratie, openbare orde en veiligheid alsook met de externe betrekkingen van de Unie met de derde landen, waarbij tevens rekening wordt gehouden met implicaties voor de regionale samenhang en de wederkerigheid.” In verband met de criteria openbare orde en illegale immigratie moet ook bijzondere aandacht worden besteed aan de beveiliging van de reisdocumenten die door de betrokken derde landen worden afgegeven.
Aangezien derde landen zich ten aanzien van de in Verordening (EG) nr. 539/2001 opgenomen criteria mettertijd kunnen ontwikkelen, moeten de positieve en de negatieve lijst wanneer nodig worden herzien.
Verordening (EG) nr. 539/2001 werd laatstelijk gewijzigd in 2010 (tweemaal), enerzijds om rekening te houden met het resultaat van de dialogen over de opheffing van de visumplicht met de landen van de westelijke Balkan, door Albanië en Bosnië en Herzegovina over te brengen naar bijlage II, en anderzijds in het kader van de regelmatige herziening van de lijst van landen, door Taiwan over te brengen naar bijlage II. De Commissie heeft in november 2012 nog een regelmatige herziening van de lijst van landen voorgesteld[3]. Momenteel wordt over dat voorstel onderhandeld. De volgende regelmatige herziening is gepland voor begin 2014 en zal rekening houden met de economische impact van de opheffing van de visumplicht, zoals aangekondigd door de Commissie in haar mededeling van november 2012 over visa en groei[4].
De bedoeling van deze wijziging van de verordening is ervoor te zorgen dat de samenstelling van de lijsten van derde landen beantwoordt aan de criteria die zijn opgenomen in overweging (5) van de verordening, gelet op de vooruitgang die de Republiek Moldavië heeft geboekt in het kader van de dialogen over de opheffing van de visumplicht.
Inhoudsopgave
Na verkennende gesprekken in Chisinau op 2 maart 2010 werd op 15 juni 2010 de visumdialoog formeel gestart, in de marge van de bijeenkomst van de Samenwerkingsraad EU-Republiek Moldavië in Luxemburg. In september 2010 bezochten deskundigen de Republiek Moldavië om een gedetailleerde gap‑analyse uit te voeren, waaruit een uitgebreide beoordeling volgde van de situatie met betrekking tot alle themablokken van de visumdialoog (documentbeveiliging waaronder biometrie, illegale immigratie waaronder overname, openbare orde en veiligheid en buitenlandse betrekkingen en grondrechten). De analyse werd in oktober 2010 aan de Raad voorgesteld op werkgroepniveau. Overeenkomstig de conclusies van de Raad (Buitenlandse Zaken) van 25 oktober 2010 inzake de Republiek Moldavië en het oostelijke partnerschap werd een ontwerp voor een actieplan voor visumliberalisering voor de Republiek Moldavië (hierna 'VLAP' genoemd) besproken en door de Raad goedgekeurd op 16 december 2010.
De Moldavische regering keurde op 17 februari 2011 het nationaal geannoteerde actieplan goed, waarna het op 18 februari 2011 tijdens een bijeenkomst van hoge ambtenaren werd gepresenteerd.
Het eerste voortgangsverslag over de tenuitvoerlegging door de Republiek Moldavië van het VLAP[5] werd op 16 september 2011 voorgesteld.
Het tweede voortgangsverslag over de tenuitvoerlegging door de Republiek Moldavië van het VLAP[6] werd op 9 februari 2012 uitgebracht. Op 27 februari 2012 vond een bijeenkomst van hoge ambtenaren plaats waarop het tweede voortgangsverslag werd voorgesteld en de volgende stappen in het proces werden besproken.
Het derde voortgangsverslag over de tenuitvoerlegging door de Republiek Moldavië van het VLAP[7] werd op 22 juni 2012 uitgebracht. Dit was het laatste voortgangsverslag over de eerste fase van het VLAP en bevatte een geconsolideerde beoordeling door de Commissie van de vooruitgang die de Republiek Moldavië had geboekt bij het bereiken van de benchmarks van de eerste fase van het VLAP die verband houden met de totstandbrenging van het wetgevings‑, beleids- en institutioneel kader.
Op 3 augustus 2012 kwam de Commissie, met de betrokkenheid van de relevante EU-agentschappen en belanghebbenden, met een ruimere beoordeling van de mogelijke gevolgen van toekomstige opheffing van de visumplicht voor Moldavische burgers die naar de EU reizen op het gebied van migratie en veiligheid[8].
Op 19 november 2012 nam de Raad conclusies aan die overeenstemden met het oordeel van de Commissie dat de Republiek Moldavië aan alle benchmarks van de eerste fase van het actieplan voor visumliberalisering had voldaan. Het vereiste wetgevings-, beleids- en institutioneel kader was gecreëerd. Vervolgens werd de beoordeling van de benchmarks van de tweede fase gestart.
Op 28 januari 2013 vond een bijeenkomst van hoge ambtenaren plaats waarop de doelstellingen van de tweede fase werden gepresenteerd en de volgende evaluatiemissies werden voorbereid. Van 18 februari tot 15 maart 2013 werden voor de blokken 1, 2, 3 en 4 van het VLAP dergelijke missies georganiseerd. De beoordeling in het kader van de evaluatiemissies had een ruimere reikwijdte en was grondiger dan voordien – de missies duurden vier weken en er namen twaalf deskundigen van de lidstaten alsook ambtenaren van de Commissie en de EDEO aan deel. Deze deskundigenmissies hadden tot doel te beoordelen in welke mate reeds aan de benchmarks van de tweede fase van het VLAP was voldaan en in welke mate het wetgevings-, beleids- en institutioneel kader was uitgevoerd, in overeenstemming met de Europese en internationale normen. De deskundigenverslagen werden in mei 2013 voltooid. Het vierde voortgangsverslag[9] werd op 21 juni 2013 gepubliceerd. Daarin werd de status van de uitvoering van het wetgevings- en institutioneel kader gepresenteerd, alsook de werking van de instellingen en de mate van interinstitutionele coördinatie.
In het vijfde voortgangsverslag[10], dat op 15 november 2013 is aangenomen, wordt aangegeven in welke mate de aanbevelingen uit het vierde voortgangsverslag zijn uitgevoerd en in het algemeen aan de benchmarks van de tweede fase van het VLAP is voldaan. Bijzondere aandacht gaat uit naar de duurzaamheid van de hervormingen en de behaalde resultaten, waarbij onder meer is nagegaan of er in voldoende personeel, capaciteit en financiële middelen is voorzien. Het verslag bevat ook een beoordeling van de mate waarin de aanbevelingen aan de Republiek Moldavië in het verslag met de effectbeoordeling van augustus 2012 zijn opgevolgd. De Commissie concludeerde in het verslag dat de Republiek Moldavië aan alle benchmarks met betrekking tot de vier blokken van de tweede fase van het VLAP heeft voldaan en voldoende financiële en personele middelen heeft toegewezen om de duurzaamheid van de hervormingen te garanderen.
Sinds de start van de visumdialoog tussen de EU en de Republiek Moldavië in juni 2010 en de presentatie aan de Moldavische autoriteiten van het VLAP in januari 2011 heeft de Commissie regelmatig aan het Europees Parlement en de Raad verslag uitgebracht over de vooruitgang die de Republiek Moldavië heeft geboekt met betrekking tot de benchmarks die voor de vier blokken van de eerste en de tweede fase van het VLAP werden vastgesteld.
Naast dit uitgebreide verslagleggingsproces met betrekking tot het VLAP is de Commissie ook doorgegaan met de controle van de door de Republiek Moldavië geboekte vooruitgang op de relevante gebieden van het VLAP via:
· de bijeenkomst van hoge ambtenaren van de visumdialoog EU-Republiek Moldavië;
· het Gemengd Subcomité EU-Republiek Moldavië nr. 3;
· de bijeenkomst van hoge ambtenaren van het Mobiliteitspartnerschap EU-Republiek Moldavië;
· de mensenrechtendialoog EU-Republiek Moldavië;
· het Gemengd Comité Overname EU-Republiek Moldavië; en
· het Gemengd Comité Visumversoepeling EU-Republiek Moldavië.
In elk van deze comités en dialogen werd de mate van samenwerking tussen de EU en de Republiek Moldavië regelmatig aangekaart. Tijdens de meest recente bijeenkomsten van de Gemengde Comités Visumversoepeling en Overname, die op 12 juni 2013 in Brussel plaatsvonden en waaraan lidstaten deelnamen, stelde de Commissie vast dat beide overeenkomsten zeer goed worden uitgevoerd.
De oorspronkelijke visumversoepelingsovereenkomst tussen de EU en de Republiek Moldavië trad op 1 januari 2008 in werking. In die overeenkomst werden voor burgers van de Republiek Moldavië (hierna 'Moldavische burgers' genoemd) beperkte visumleges en een snellere visumafgifte vastgelegd. Ook werd voor bepaalde categorieën aanvragers voorzien in de vrijstelling van betaling van visumleges, ruimere afgifte van meervoudige visa met een lange geldigheidsduur en eenvoudigere vereisten met betrekking tot documenten om het reisdoel te bewijzen. Voorts bevatte de overeenkomst een vrijstelling van de visumplicht voor houders van een diplomatiek paspoort.
Op 1 juli 2013 trad een herziene visumversoepelingsovereenkomst met de Republiek Moldavië in werking. Deze nieuwe overeenkomst moet de lasten voor de Moldavische burgers verder verminderen en hen concrete voordelen opleveren, en bepaalt in het bijzonder het volgende: (1) meer categorieën visumaanvragers genieten de in de oorspronkelijke overeenkomst vastgelegde versoepelingen, (2) de bepalingen inzake de afgifte van meervoudige visa met een lange geldigheidsduur aan bepaalde categorieën bonafide reizigers laten minder aan het oordeel van de consuls over, (3) de samenwerking van lidstaten met externe dienstverleners wordt geregeld door een duidelijk wetgevingskader en (4) houders van een biometrisch dienstpaspoort worden vrijgesteld van de visumplicht.
Het mobiliteitspartnerschap met de Republiek Moldavië ging officieel van start in september 2008 in Chisinau. Vijftien lidstaten (Bulgarije, Cyprus, Duitsland, Frankrijk, Griekenland, Hongarije, Italië, Letland, Polen, Portugal, Roemenië, Slovenië, Slowakije, Tsjechië en Zweden) en twee EU‑agentschappen (Frontex en de Europese Stichting voor opleiding) zijn erbij betrokken en hebben samengewerkt om een coherente aanpak voor te stellen voor de samenwerking met het partnerland. In het kader van het partnerschap is een groot aantal initiatieven uitgevoerd. Het partnerschap weerspiegelt bovendien ten volle de vier dimensies van de totaalaanpak van migratie en mobiliteit (TAMM): het bevorderen van legale migratie en mobiliteit, het voorkomen en verminderen van onregelmatige migratie en mensenhandel, het optimaliseren van het effect van migratie en mobiliteit op ontwikkeling en het bevorderen van internationale bescherming.
De oplossing van de problemen met betrekking tot Transnistrië is geen voorwaarde voor de opheffing van de visumplicht in het kader van het VLAP. Bovendien bevat het VLAP geen verwijzing naar territoriale toepassing. De opheffing van de visumplicht zal de burgers ten goede komen die houder zijn van een biometrisch paspoort van de Republiek Moldavië.
Dit voorstel ligt in de lijn van het resultaat van het bovenstaande proces: aangezien de visumversoepelings- en overnameovereenkomsten met de Republiek Moldavië op bevredigende wijze zijn uitgevoerd, stelt de Commissie voor om de Republiek Moldavië, die aan alle benchmarks van het VLAP voldoet, over te brengen van de negatieve naar de positieve lijst. Wel zou de vrijstelling van de visumplicht moeten worden beperkt tot de houders van biometrische paspoorten die overeenkomstig de ICAO‑normen zijn afgegeven.
3. Volgende stappen
De visumdialoog tussen de EU en de Republiek Moldavië is een belangrijk en bijzonder doeltreffend instrument gebleken voor het bevorderen van ingrijpende en moeilijke hervormingen, niet alleen op het gebied van justitie en binnenlandse zaken, maar ook daarbuiten, wat betreft de hervorming van de rechtsstaat en van justitie, ter bevordering van onder meer gezonde financiering van partijen, herziening van immuniteiten en administratieve modernisering. De Republiek Moldavië heeft in de afgelopen drie jaar op alle gebieden die onder de vier blokken van het VLAP vallen, gestage en effectieve vooruitgang geboekt. Dit toont aan dat de opeenvolgende Moldavische regeringen en alle overheidsinstellingen vastberaden zijn en voortdurend inspanningen leveren om ervoor te zorgen dat op nationaal vlak absolute prioriteit wordt gegeven aan het voldoen aan de benchmarks van het VLAP.
In dit verband dient erop te worden gewezen dat de hervormingen op een aantal belangrijke gebieden die onder het VLAP vallen, succesvol zijn uitgevoerd in de eerste helft van 2013, ondanks de politieke onstabiliteit die enkele maanden aanhield. Dit wijst erop dat de overheid het land op een goede en weloverwogen manier bestuurt.
De EU‑regels inzake visa zullen in de nabije toekomst worden aangepast. Daarbij zal een nieuw opschortingsmechanisme voor de vrijstelling van de visumplicht worden geïntroduceerd, dat de integriteit van het proces van opheffing van de visumplicht helpt te bewaren en er in het uiterste geval voor zorgt dat het visumvrij verkeer niet tot onregelmatigheden of misbruik leidt.
De Commissie is van mening dat de Republiek Moldavië sinds juni dit jaar de nodige vooruitgang heeft geboekt bij de effectieve en duurzame uitvoering van de hervormingen die nodig waren om aan de benchmarks van het VLAP te voldoen. Alle maatregelen die de Republiek Moldavië volgens het vierde voortgangsverslag over het VLAP moest nemen, zijn uitgevoerd. De werking van het wetgevings- en beleidskader, de vaststelling van de institutionele en organisatorische beginselen en de uitvoering van de procedures voor alle vier blokken zijn in overeenstemming met de relevante Europese en internationale normen.
Op basis van de huidige beoordeling en gelet op het resultaat van de voortdurende monitoring en verslaglegging sinds het begin van de visumdialoog tussen de EU en de Republiek Moldavië, is de Commissie van mening dat de Republiek Moldavië voldoet aan alle in de vier blokken van de tweede fase van het VLAP vastgestelde benchmarks. Gezien de algemene betrekkingen en de dynamiek tussen de EU en de Republiek Moldavië komt de Commissie derhalve met het wetgevingsvoorstel dat nodig is om Verordening (EG) nr. 539/2001 te wijzigen, overeenkomstig de in het kader van het VLAP overeengekomen methode[11].
In deze context dient ook aandacht te worden besteed aan de beschikbare statistische gegevens. Volgens de gegevens over geldige verblijfsvergunningen verbleven eind 2012 ongeveer 230 000 Moldavische onderdanen legaal op het EU‑grondgebied[12]. Uit statistische gegevens blijkt dat het risico van illegale migratie van Moldavische burgers naar de EU in de afgelopen jaren is verminderd: in 2008 werden 6 830 illegale Moldavische immigranten tegengehouden en dat aantal was in 2012, na een ononderbroken daling geslonken tot 3 070, d.w.z. een afname van 55%. Het aantal asielverzoeken is in diezelfde periode ook gehalveerd (-48%): in 2012 werden door Moldavische burgers 435 asielverzoeken ingediend, terwijl dat er in 2008 nog 837 waren. Het percentage gehandhaafde terugkeerbeslissingen verbetert momenteel en bedroeg 73% in 2012. In de vier jaren die daaraan voorafgingen, was dat ongeveer 50%. Tot slot is het percentage weigeringen van visumaanvragen sterk gedaald, van 11,4% in 2010 tot 6,5% in 2012, hoewel het aantal aanvragen voor Schengenvisa voor kort verblijf in de afgelopen drie jaar stabiel is gebleven (tussen de 50 000 en de 55 000 aanvragen). De bovenstaande gegevens bevestigen dat het migratierisico van Moldavische burgers aanzienlijk is gedaald. De wijzigingen van de EU‑regels inzake visa breiden Verordening (EG) nr. 539/2001 uit met een nieuw opschortingsmechanisme voor de vrijstelling van de visumplicht, dat de integriteit van het proces van opheffing van de visumplicht helpt te bewaren en er in het uiterste geval voor zorgt dat het visumvrij verkeer niet tot onregelmatigheden of misbruik leidt.
De Commissie zal er in het kader van de bestaande partnerschaps- en samenwerkingsstructuren en -dialogen, en indien nodig via ad-hocmechanismen voor follow-up, actief op blijven toezien dat de Republiek Moldavië werk blijft maken van alle in de vier blokken van het VLAP vastgestelde benchmarks.
Net als bij de overbrenging van de landen van de westelijke Balkan naar de visumvrije regeling is er geen reden om aan de uitvoering van de visumvrijstelling voor de Republiek Moldavië de voorwaarde te koppelen dat de Republiek Moldavië een overeenkomst tot opheffing van de visumplicht moet sluiten met de EU, aangezien de Republiek Moldavië alle EU‑burgers al heeft vrijgesteld van de visumplicht en, indien er misbruik zou worden gemaakt van de visumvrije regeling, het opschortingsmechanisme een effectieve oplossing zou bieden.
Belangrijkste geraadpleegde organisaties en deskundigen
De lidstaten werden geraadpleegd.
Effectbeoordeling
Niet nodig.
Rechtsgrondslag
In het licht van het VWEU vormt dit voorstel een ontwikkeling van het gemeenschappelijk visumbeleid overeenkomstig artikel 77, lid 2, onder a), VWEU.
7. Subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel
Verordening (EG) nr. 539/2001 bevat de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum (negatieve lijst) en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld (positieve lijst).
Het besluit om de lijsten te wijzigen, teneinde landen over te brengen van de negatieve naar de positieve lijst of andersom, valt onder de bevoegdheid van de Europese Unie overeenkomstig artikel 77, lid 2, onder a), VWEU.
Keuze van instrumenten
Verordening (EG) nr. 539/2001 moet worden gewijzigd bij een verordening.
De voorgestelde wijziging heeft geen gevolgen voor de begroting van de Europese Unie.