Toelichting bij COM(2013)715 - Wijziging van Richtlijn 2009/71/EURATOM tot vaststelling van een gemeenschappelijk kader voor de nucleaire veiligheid van kerninstallaties - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)715 - Wijziging van Richtlijn 2009/71/EURATOM tot vaststelling van een gemeenschappelijk kader voor de nucleaire veiligheid van ... |
|---|---|
| bron | COM(2013)715   |
| datum | 17-10-2013 |
Het ongeval met de kerncentrale van Fukushima Daiichi in 2011 heeft aanzienlijke economische, maatschappelijke en milieuschade tot gevolg gehad en heeft bezorgdheid doen rijzen over de eventuele effecten op de gezondheid van de betrokken bevolking in Japan. Hoewel het ongeval werd veroorzaakt door een aardbeving en tsunami van ongekende magnitude, zijn uit het onderzoek naar de oorzaken van het ongeval een reeks voorspelbare elementen aan het licht gekomen die in combinatie met elkaar tot een catastrofaal resultaat hebben geleid. De analyse van het Fukushima-ongeval heeft bepaalde fundamentele en steeds terugkerende technische problemen aan het licht gebracht, alsook persistente institutionele zwakheden die enigszins te vergelijken zijn met die welke in de evaluaties van de Three Mile Island- en Tsjernobyl-ongevallen van enkel decennia geleden zijn geanalyseerd. Het nucleaire ongeval in Japan heeft eens te meer het vertrouwen van het publiek in de veiligheid van kernenergie ondermijnd, juist nu over het gebruik van kernenergie wordt gesproken als een mogelijke optie om op duurzame wijze aan de wereldwijde energievraag te voldoen.
Het ongeval in de kerncentrale van Fukushima heeft opnieuw de aandacht gevestigd op het feit dat het bijzonder belangrijk is om in de EU en wereldwijd een maximaal niveau van nucleaire veiligheid te waarborgen.
Kernenergie is momenteel goed voor bijna 30% van alle in de EU geproduceerde elektriciteit en voor ongeveer twee derde van de op CO2-arme wijze geproduceerde elektriciteit. In de EU worden 132 reactoren geëxploiteerd, wat ongeveer een derde is van de 437 kernreactoren die wereldwijd in bedrijf zijn. Veel van de kerncentrales in de EU zijn reeds drie of vier decennia oud en zijn gebouwd overeenkomstig een ontwerp en met veiligheidsvoorzieningen die intussen gestaag zijn geactualiseerd en verbeterd.
Nucleaire veiligheid is van het grootste belang voor de EU en haar bevolking. De effecten van een nucleair ongeval stoppen niet aan de nationale grenzen en kunnen potentieel schadelijke gevolgen met zich meebrengen voor de gezondheid van werkers en burgers, maar ook eventueel verreikende economische consequenties hebben. Het is daarom essentieel voor de samenleving en de economie dat het risico van een nucleair ongeval in een EU-lidstaat wordt geminimaliseerd door strenge normen voor de nucleaire veiligheid op te leggen en een hoog niveau van kwaliteit van het regelgevend toezicht te waarborgen.
Na het ongeval met de kerncentrale van Fukushima volgde onmiddellijk een reactie van de EU.
Op basis van het door de Europese Raad tijdens de vergadering van 24-25 maart 2011 verstrekte mandaat[1] heeft de Europese Commissie samen met de Groep Europese Regelgevers op het gebied van nucleaire veiligheid (ENSREG) de aanzet gegeven tot EU-brede alomvattende risico- en veiligheidsbeoordelingen van kerncentrales (de zogenaamde 'stresstests'). De stresstests waren gedefinieerd als een gerichte herbeoordeling van de veiligheidsmarges van kerncentrales in het licht van de gebeurtenissen van Fukushima na een extreem natuurfenomeen dat de veiligheidsfuncties van de centrale in het gedrang had gebracht. Alle 14 EU-lidstaten die over kerncentrales beschikken[2] plus Litouwen[3] hebben deelgenomen aan deze evaluaties. Zwitserland, Oekraïne en Kroatië hebben volledig deelgenomen aan de EU-stresstests en het proces van collegiale toetsing, terwijl andere buurlanden (zoals Turkije, Wit-Rusland en Armenië) ermee hebben ingestemd dezelfde methodologie te gebruiken, maar met een ander tijdsschema werken. De stresstests werden in 2011 opgestart met zelfbeoordelingen door de nucleaire exploitanten en de voorbereiding van nationale verslagen door de nationale regelgevende autoriteiten. De eerste bevindingen werden in november 2011 door de Commissie gepresenteerd in een mededeling betreffende het tussentijds verslag over de stresstests[4] en in de periode van januari tot april 2012 werd een uitgebreid EU-breed proces van collegiale toetsing uitgevoerd. Daarop heeft het ENSREG-comité voor collegiale toetsing[5] een overzichtsrapport gepubliceerd dat door de ENSREG zelf werd bekrachtigd. Voorts heeft de ENSREG ook zijn goedkeuring gehecht aan een actieplan[6] met het oog op de tenuitvoerlegging van de uit de collegiale toetsing voortgekomen aanbevelingen. In oktober 2012 heeft de Commissie een mededeling bekendgemaakt betreffende het definitieve stresstestsverslag[7]. Momenteel zijn, in lijn met de aanbevelingen van het actieplan van de ENSREG, nationale actieplannen[8] opgesteld op basis van de lessen die geleerd zijn uit het Fukushima-ongeval en de aanbevelingen uit de collegiale toetsing, die op een workshop in april 2013 zijn besproken wat de inhoud en stand van tenuitvoerlegging ervan betreft. Het is de bedoeling het samenvattend verslag van de workshop te presenteren op de tweede ENSREG-conferentie inzake nucleaire veiligheid in Europa[9] die in 2013 zal plaatsvinden. Om een goede follow-up van de stresstests te waarborgen zal de Commissie bovendien, in nauwe samenwerking met de ENSREG, een geconsolideerd verslag over de stand van tenuitvoerlegging van de stresstest-aanbevelingen opstellen, dat naar planning in juni 2014 zal wonden gepubliceerd en bij de Europese Raad zal worden ingediend.
Wat het wetgevingsgebied betreft heeft de Europese Commissie in maart 2011 een duidelijk mandaat gekregen van de Europese Raad om 'de bestaande wet- en regelgeving inzake de veiligheid van kerninstallaties opnieuw te bezien' en alle nodige verbeteringen voor te stellen.
Het Europees Parlement heeft ook een evaluatie van de wetgeving voorgesteld. In zijn resolutie van 2011 'Prioriteiten voor energie-infrastructuurprojecten voor 2020 en verder'[10] heeft het Europees Parlement gesteld dat 'toekomstige wetgevingsinitiatieven tot instelling van een gemeenschappelijk kader voor nucleaire veiligheid van essentieel belang zijn om de veiligheidsstandaard in Europa voortdurend te kunnen verhogen'. Voorts heeft het Parlement in zijn resolutie van 2011 over het werkprogramma van de Commissie voor 2012[11] aangedrongen 'op een spoedige herziening van de richtlijn betreffende nucleaire veiligheid teneinde deze te versterken, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de resultaten van de in de nasleep van het ongeluk in Fukushima uitgevoerde stresstests'. Meer recentelijk heeft het Parlement in zijn resolutie van 2013 over de stresstests[12] beklemtoond dat de herziening "ambitieus moet zijn en de mogelijkheid moet bieden om aanzienlijke verbeteringen aan te brengen op terreinen als veiligheidsprocedures en -kaders – met name door de vaststelling en toepassing van bindende nucleaire-veiligheidsnormen conform de meest moderne werkwijzen in de EU op technisch, regelgevings- en operationeel vlak – en de rol en de middelen van nucleaire regelgevende instanties, waarbij de onafhankelijkheid, de openheid en de transparantie van deze instanties moeten worden vergroot en het toezicht en de 'peer review' moeten worden verbeterd".
In zijn advies van 2012 betreffende het eindverslag van de Commissie over de stresstests[13] heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité zijn steun uitgesproken voor het 'voornemen van de Commissie om een ambitieuze herziening te ondernemen van de richtlijn nucleaire veiligheid'.
In antwoord op het mandaat van de Europese Raad en de adviezen van de andere EU-instellingen en -lichamen heeft de Commissie een veelomvattend proces opgezet van analyse en inzameling van standpunten teneinde de passende gebieden en mechanismen voor interventie op wetgevingsgebied af te bakenen. Dit proces omvatte een open publieke raadpleging via het internet (december 2011 – februari 2012), aangevuld met een uitgebreide dialoog met de betrokken partijen.
In de mededelingen van 2011 en 2012 betreffende de stresstests zijn de potentiële gebieden van verbetering van de wetgeving aangegeven. In deze context heeft de Commissie in haar laatste mededeling met betrekking tot de bestaande Richtlijn 2009/71/Euratom van de Raad tot vaststelling van een communautair kader voor de nucleaire veiligheid van kerninstallaties[14] (hierna de 'richtlijn nucleaire veiligheid' genoemd) de volgende gebieden omschreven: veiligheidsprocedures en -kaders, rol en middelen van de bevoegde regelgevende autoriteiten op nucleair gebied, openheid en transparantie, monitoring en verificatie.
Bovendien hebben de Commissiediensten in de loop van 2012 een effectbeoordeling opgesteld, gebaseerd op vele verschillende informatiebronnen en rekening houdend met de na Fukushima opgetreden ontwikkelingen op nucleair gebied in de EU en wereldwijd.
Op basis hiervan is een voorstel voor een richtlijn tot wijziging van de richtlijn nucleaire veiligheid opgesteld, waarbij werd voortgebouwd op de input en deskundigheid van de bij artikel 31 van het Euratom-Verdrag ingestelde groep van wetenschappelijke deskundigen en op de input van het uitvoerige raadplegingsproces met hooggeplaatste vertegenwoordigers van de nationale regelgevende autoriteiten op nucleair gebied, verenigd in de ENSREG.
De huidige richtlijn nucleaire veiligheid was destijds een grote vooruitgang. In de geest van de nucleaire-veiligheidsfilosofie van continue verbetering en dus met het voornemen om onder meer rekening te houden met de lessen uit het Fukushima-ongeval en met de resultaten van daaropvolgende stresstests, was het echter noodzakelijk opnieuw af te wegen of de bestaande bepalingen volstaan.
Het Fukushima-ongeval heeft aangetoond dat belangrijke lessen uit ongevallen van decennia geleden niet voldoende zijn geïntegreerd door bepaalde spelers uit de sector en niet voldoende zijn gehandhaafd door de regelgevers, zelfs niet in een land als Japan, waarvan werd aangenomen dat er zeer hoge normen voor de industriële en nucleaire veiligheid golden. De technische en organisatorische problemen die aan het licht zijn gekomen bij de analyse van dit ongeval zijn dus in een breder verband relevant.
In Europa hebben de stresstests bevestigd dat er nog steeds verschillen blijven bestaan tussen de lidstaten bij het waarborgen van een alomvattende en transparante identificatie van cruciale veiligheidskwesties en bij het beheer daarvan. Voorts hebben de stresstests duidelijk de baten van samenwerkings- en coördinatiemechanismen aangetoond tussen alle partijen die verantwoordelijkheid dragen voor de nucleaire veiligheid, zoals collegiale toetsingen.
Bovendien werd op de publieke bijeenkomsten die zijn gehouden in het kader van de stresstests, verzocht de evaluatie ook uit te breiden tot de paraatheid voor noodsituaties en de respons op dergelijke situaties.
De Commissie vindt het derhalve noodzakelijk de bestaande richtlijn nucleaire veiligheid te wijzigen, te versterken en aan te vullen, door technische verbeteringen te combineren met bredere veiligheidsaspecten zoals governance, transparantie, locatiegebonden paraatheid voor en respons op noodsituaties.
De voorgestelde wijzigingen hebben ten doel het regelgevingskader voor nucleaire veiligheid in de EU te versterken, met name door:
– versterking van de rol en daadwerkelijke onafhankelijkheid van de nationale regelgevende autoriteiten;
– versterking van de transparantie op het gebied van nucleaire veiligheid;
– versterking van de bestaande beginselen en de invoering van nieuwe algemene doelstellingen en eisen op het gebied van de nucleaire veiligheid, voor de aanpak van specifieke technische problemen gedurende de hele levenscyclus van kerninstallaties, met name kernreactoren;
– versterking van de monitoring en de uitwisseling van ervaring door de vaststelling van een Europees systeem van collegiale toetsingen;
– vaststelling van een mechanisme voor de uitwerking van EU-brede geharmoniseerde richtsnoeren voor de nucleaire veiligheid.
Na de erkenning door het Hof van Justitie van de EU in Zaak 29/99[15] van de intrinsieke band tussen stralingsbescherming en nucleaire veiligheid en derhalve van de bevoegdheid van de Euratom-gemeenschap om als wetgever op te treden op het gebied van nucleaire veiligheid, was de richtlijn nucleaire veiligheid het eerste EU-brede juridisch bindende instrument over dit onderwerp[16]. Bij de richtlijn wordt een wettelijk bindend kader vastgesteld, gebaseerd op erkende beginselen en verplichtingen uit hoofde van de voornaamste beschikbare internationale instrumenten, namelijk het Verdrag inzake nucleaire veiligheid[17] en de fundamentele veiligheidsnormen[18] als vastgesteld door de Internationale Organisatie voor Atoomenergie (IAEA).
Gezien het feit dat de Euratom-wetgeving op het gebied van nucleaire veiligheid in de eerste plaats ten doel heeft de werkers en het algemene publiek te beschermen tegen de aan ioniserende straling verbonden gevaren, is bedoelde wetgeving voornamelijk verbonden met het Euratom-wetgevingscorpus inzake stralingsbescherming, waarvan de voornaamste pijler de richtlijn tot vaststelling van de basisnormen[19] is. Het is niet mogelijk de werkers en het algemene publiek te beschermen tegen de aan ioniserende straling verbonden gevaren zonder toezicht te houden op de potentieel schadelijke bronnen van dergelijke straling.
Nucleaire veiligheid is ook van het allergrootste belang voor de algemene preventie van en de algemene paraatheid voor en respons op rampen in de lidstaten. De richtlijn nucleaire veiligheid is dus nauw verbonden met het mechanisme voor civiele bescherming van de Unie[20] dat een kader biedt voor de EU-samenwerking op dit gebied, inclusief de respons op radiologische noodsituaties binnen en buiten de Unie.
In de periode na het ongeval in de kerncentrale van Fukushima heeft de Commissie een uitgebreid en transparant proces opgestart van dialoog met de verschillende belanghebbenden en het publiek, met daarbij een open raadpleging via het internet, in lijn met de minimumnormen van de Commissie voor raadpleging van de betrokken partijen[21].
In reactie op de openbare internetraadpleging waarbij voorstellen werden ingewacht voor de versterking van het bestaande Euratom-wetgevingskader inzake nucleaire veiligheid, zijn bijdragen ontvangen van de regelgevende autoriteiten op nucleair gebied, andere overheidsinstanties, ondernemingen, niet-gouvernementele organisaties en particulieren. Deze raadpleging heeft inzicht gegeven in de talrijke onderscheiden standpunten van de belanghebbenden. Het resultaat van dit alles was dat meer dan 90% van de respondenten het eens is over het belang van het Euratom-kader voor nucleaire veiligheid, waarbij gemeenschappelijke regels worden vastgesteld voor de EU-lidstaten, terwijl 76% van oordeel is dat het bestaande wettelijke veiligheidskader moet worden versterkt.
De Commissie heeft ook zowel schriftelijke als tijdens bijeenkomsten uitgesproken bijdragen ontvangen van verschillende betrokken partijen, zoals de nucleaire regelgevende autoriteiten, andere overheidsinstanties, afzonderlijke ondernemingen, sectorverenigingen en niet-gouvernementele organisaties. Bovendien heeft de Commissie samen met de ENSREG conferenties en openbare debatten georganiseerd waarbij vele verschillende belanghebbenden waren betrokken, inclusief niet-gouvernementele organisaties, over het proces en de tussentijdse en definitieve resultaten van de stresstests[22].
De Europese sociale partners van het Comité voor sectorale dialoog van de industrie zijn eveneens geraadpleegd. In hun reactie hebben de sociale partners de rol onderstreept van het wetgevingskader van Euratom inzake nucleaire veiligheid bij de vaststelling van gemeenschappelijke regels voor de lidstaten.
Een speciale rol werd toebedeeld aan de ENSREG, die een uniek centrum van deskundigheid is aangezien in die organisatie vertegenwoordigers op hoog niveau van de nationale bevoegde regelgevende autoriteiten op nucleair gebied uit alle EU-lidstaten, al dan niet beschikkend over kerncentrales, zijn verenigd. De ENSREG heeft een gedetailleerde bijdrage ingestuurd, waarmee rekening is gehouden.
De Commissie heeft, als onderdeel van de in het Euratom-Verdrag neergelegde procedure, de bij artikel 31 opgerichte groep van wetenschappelijke deskundigen geraadpleegd. In hun advies hebben die deskundigen het Commissievoorstel voor een wijziging van de richtlijn nucleaire veiligheid ondersteund en hebben zij verscheidene voorstellen gedaan om de band met de wetgeving inzake stralingsbescherming te versterken.
Ten slotte heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) in zijn overeenkomstig artikel 31 van het Euratom-Verdrag uitgebrachte advies[23] aangegeven te waarderen dat de Commissie snel is gestart met de voorbereiding van het voorstel voor wijziging van de richtlijn nucleaire veiligheid. Het Comité waardeert verder dat ettelijke vraagstukken die het in eerdere adviezen over nucleaire veiligheid heeft aangesneden, in het voorstel worden behandeld. Het Comité staat met name positief tegenover meer harmonisatie tussen de lidstaten, de verduidelijking van regelgevende verantwoordelijkheden, bevoegdheden en capaciteit, de grotere onafhankelijkheid van de nationale regelgevende instanties alsmede de maatregelen ten aanzien van locatiegebonden paraatheid voor en respons op noodsituaties. Het Comité is met name tevreden over de grote aandacht voor algehele transparantie. Het Comité benadrukt dat de nieuwe wettelijke eisen noodzakelijk en proportioneel moeten zijn en de veiligheid van de burgers ten goede moeten komen en vindt dat de gewijzigde richtlijn in dit opzicht evenwichtig is.
Het Comité heeft voorgesteld de bepalingen van het ontwerpvoorstel op een aantal punten aan te scherpen en heeft aanbevolen dat de lidstaten er verplicht voor moeten zorgen dat er inspraakprocessen worden ontwikkeld, teneinde de bevolking meer bij de planning, evaluatie en besluitvorming te betrekken. De Commissie is wat dat betreft van mening dat de rol van de bevolking bij de besluitvorming op regelgevend gebied wordt erkend doordat in het voorstel is vastgelegd dat de bevolking daadwerkelijk inspraak krijgt bij de vergunningverlening voor kerninstallaties.
De raadpleging van het Europees Economisch en Sociaal Comité inzake het ontwerpvoorstel overeenkomstig de in artikel 31 van het Euratom-Verdrag vastgelegde procedure was een noodzakelijke voorwaarde voor de goedkeuring van het uiteindelijke voorstel door de Commissie.
In 2012 is een effectbeoordeling uitgevoerd. In dit document wordt de uitdaging geanalyseerd om een voldoende niveau van nucleaire veiligheid in de EU te garanderen. De algemene en specifieke doelstellingen voor een versterking van de preventie van en respons op nucleaire ongevallen worden omschreven. Vervolgens zijn diverse beleidsopties voorgesteld en geanalyseerd, gaande van instandhouding van de huidige situatie tot meer diepgaande hervormingen. Elke optie is geëvalueerd met het oog op de verwachte effecten op veiligheids-, economisch, milieutechnisch en sociaal gebied.
Inhoudsopgave
- Juridische elementen van het voorstel
- Gevolgen voor de begroting
- Evenredigheidsbeginsel
- 1.1. Algemene context
- 1.2. Redenen voor en doelstellingen van het voorstel
- 1.3. Bestaande EU-wetgeving op het gebied van nucleaire veiligheid
- 1.4. Consistentie met andere beleidsgebieden
- 2. RESULTATEN VAN DE RAADPLEGINGEN VAN DE BETROKKEN PARTIJEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
- 2.1. Raadpleging van betrokken partijen
- 2.2. Effectbeoordeling
- 3.1. Rechtsgrondslag
- 3.2. Subsidiariteit en evenredigheid
- 3.3. Juridische elementen van het voorstel
- Doelstellingen
- Definities
- Kader voor wetgeving, regelgeving en organisatie
- Bevoegde regelgevende autoriteit (daadwerkelijke onafhankelijkheid, regelgevende rol)
- Transparantie
- Doelstellingen op het gebied van nucleaire veiligheid
- Locatiegebonden paraatheid voor en respons op ongevallen
- Collegiale toetsingen
- Evenredige tenuitvoerlegging van de gewijzigde richtlijn
- Verslaglegging over de praktische tenuitvoerlegging van de gewijzigde richtlijn
- 5. Toelichtende stukken
Elke wetgevingswijziging moet voortbouwen op de aanpak van de huidige richtlijn nucleaire veiligheid en moet die aanpak versterken. De rechtsgrondslag wordt dus nog steeds gevormd door de artikelen 31 en 32 van het Euratom-Verdrag.
Het voorstel heeft tot doel de rol en onafhankelijkheid van de bevoegde regelgevende autoriteiten nog verder te versterken aangezien het duidelijk is dat alleen sterke regelgevers, aan wie alle nodige bevoegdheden en garanties qua onafhankelijkheid zijn verstrekt, toezicht kunnen houden op de veilige bedrijfsvoering van kerninstallaties in de EU en die veiligheid kunnen handhaven. Nauwe samenwerking en het delen van informatie tussen de regelgevers, rekening houdend met de potentieel grensoverschrijdende effecten van een nucleair ongeval, worden aangemoedigd.
Gezien de grote gevolgen van een nucleair ongeval en met name de nijpende behoefte van de brede bevolking aan informatie bij degelijke ongevallen, is een EU-brede aanpak inzake transparantiekwesties essentieel. Dit kan ervoor zorgen dat het publiek, ongeacht de staatsgrenzen, naar behoren wordt geïnformeerd over alle relevante nucleaire-veiligheidskwesties. De bestaande bepalingen van de richtlijn worden in die zin aangepast.
In Europa hebben de stresstests bevestigd dat er niet alleen nog steeds aanzienlijke verschillen bestaan tussen de EU-lidstaten bij het waarborgen van een alomvattende en transparante identificatie en een transparant beheer van essentiële veiligheidskwesties, maar dat er ook nog grote leemten blijven bestaan. Daarom wordt de Euratom-wetgeving versterkt om daarin een reeks van gedeelde doelstellingen op te nemen die erop gericht zijn de EU-aanpak voor nucleaire veiligheid te versterken en te harmoniseren. Daarenboven hebben de ervaring uit het Fukushima-ongeval en de waardevolle inzichten die zijn verworven dankzij de stresstests duidelijke aangetoond dat de uitwisseling van informatie en collegiale toetsingen essentiële elementen zijn om de effectieve en permanente tenuitvoerlegging van elk veiligheidsstelsel te garanderen.
In overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel mag de voorgestelde herziening niet verder gaan dan wat nodig is om de doelstellingen te bereiken. Voorts moet, rekening houdend met de diverse situaties in de verschillende lidstaten, een flexibele en evenredige aanpak wat het niveau van toepasselijkheid betreft, worden omschreven. Er moet worden gedacht aan een mechanisme voor de gezamenlijke uitwerking door de lidstaten van EU-brede technische richtsnoeren met bijzondere aandacht voor het beginsel van evenredigheid, waarbij de kennis en praktische ervaring van de regelgevingsdeskundigen uit de lidstaten wordt benut.
De toepasbaarheid en de reikwijdte van de bepalingen van het voorstel variëren naargelang van het type kerninstallatie. Wanneer zij deze bepalingen ten uitvoer leggen moeten de lidstaten daarom kiezen voor een evenredige aanpak, rekening houdend met de specifieke risico's van de verschillende types kerninstallaties.
Bij het voorstel worden nieuwe of stringenter gemaakte bestaande bepalingen in de richtlijn nucleaire veiligheid ingevoerd met het algemene doel de nucleaire veiligheid en de regulering daarvan op EU-niveau op continue wijze te verbeteren. Hieronder wordt specifieke informatie gegeven over de voornaamste voorgestelde wijzigingen van de richtlijn nucleaire veiligheid.
Artikel 1 wordt aangevuld met de nieuwe doelstelling, namelijk het voorkomen van radioactieve lozingen/emissies gedurende alle stadia van de levenscyclus van kerninstallaties (keuze van de vestigingsplaats, ontwerp, bouw, inbedrijfstelling, bedrijfsvoering en buitenbedrijfstelling).
In artikel 3 worden nieuwe definities toegevoegd die verband houden met de termen die in de nieuwe bepalingen worden gebruikt, zoals 'ongeval', 'abnormale gebeurtenis', 'ontwerpbasis', 'ontwerpongeval', 'buitenontwerpongeval', 'periodieke veiligheidsbeoordeling'. Deze definities lopen parallel met die welke worden gebruikt in de internationale terminologie, als opgenomen in het veiligheidsglossarium van de IAEA.
Artikel 4 wordt gewijzigd om de voornaamste elementen van het nationale kader verder te verduidelijken. Er wordt bijvoorbeeld nader verduidelijkt dat de in artikel 4, lid 1, onder a), genoemde nationale veiligheidseisen betrekking moeten hebben op alle stadia van de levenscyclus van kerninstallaties.
De richtlijn nucleaire veiligheid bevat, in artikel 5, lid 2, slechts minimale bepalingen met betrekking tot de onafhankelijkheid van de nationale bevoegde regelgevende autoriteit. In lijn met de internationale richtsnoeren[24] worden deze bepalingen nu versterkt via de omschrijving van sterke en effectieve referentiecriteria en -eisen om de daadwerkelijke onafhankelijkheid van de regelgevers te waarborgen. De nieuwe eisen omvatten de garantie van de daadwerkelijke onafhankelijkheid bij de besluitvorming, eigen passende toewijzing van begrotingsmiddelen en autonomie bij de tenuitvoerlegging, duidelijke eisen voor de aanwijzing en het ontslag van personeelsleden, het vermijden van belangenconflicten en de oplossing ervan, en personeelsbezetting met de nodige niveaus van kwalificatie, ervaring en deskundigheid.
In artikel 5, lid 2, van de richtlijn nucleaire veiligheid worden in algemene termen de voornaamste bevoegdheden van de bevoegde regelgevende autoriteit genoemd. Dankzij de wijziging worden deze bepalingen nader gedetailleerd om ervoor te zorgen dat de regelgevers over de nodige bevoegdheden beschikken om een sterk regulerend toezicht uit te oefenen. Met dit doel voor ogen wordt de kerntaak van de bevoegde regelgevende autoriteit, namelijk de omschrijving van nationale nucleaire-veiligheidseisen, toegevoegd aan de bestaande catalogus van regelgevingsbevoegdheden.
De bestaande bepalingen van artikel 8 van de richtlijn nucleaire veiligheid zijn beperkt tot zeer algemene eisen inzake voorlichting van het publiek. Bovendien worden bij dit artikel geen verplichtingen opgelegd aan de vergunninghouder, die als eerste verantwoordelijk is voor de nucleaire veiligheid. Om deze leemten te vullen, worden in de voorgestelde wijziging de bestaande bepalingen versterkt en nader omschreven. Zowel op de bevoegde regelgevende autoriteit als op de vergunninghouder rust voortaan de verplichting om een transparantiestrategie te ontwikkelen, die zowel informatieverstrekking onder normale omstandigheden bij de bedrijfsvoering van de kerninstallatie omvat als communicatie in het geval van een ongeval of abnormale gebeurtenis. De rol van het publiek wordt volledig erkend, namelijk door de eis dat het effectief moet worden betrokken bij het vergunningverleningsproces. Recentelijk georganiseerde uitwisselingen met deskundigen[25] op het gebied in kwestie hebben bevestigd dat het publiek een zeer belangrijke rol moet spelen door daadwerkelijk te worden betrokken bij de besluitvormingsprocedures, en dat met hun standpunten rekening moet worden gehouden overeenkomstig het bepaalde in het Verdrag van Aarhus[26].
De huidige richtlijn nucleaire veiligheid omvat geen specifieke eisen voor de verschillende stadia van de levenscyclus van kerninstallaties. Het type risico's dat verband houdt met de problemen die bij de analyse van het Fukushima-ongeval en de daaropvolgende stresstests aan het licht zijn gekomen, is bijvoorbeeld niet voldoende omschreven en behandeld in de bepalingen van de huidige richtlijn, bijvoorbeeld de noodzaak om:
· de geschiktheid van de keuze van de vestigingsplaats van kerninstallaties te beoordelen op basis van overwegingen in verband met de preventie, waar mogelijk, van externe gevaren, en de minimalisering van de gevolgen daarvan;
· op een permanente wijze de waarschijnlijkheid van dergelijke gevaren en de impact daarvan opnieuw te beoordelen, in het kader van periodieke veiligheidsevaluaties, en een daarmee verband houdende evaluatie van de ontwerpbasis uit te voeren voor elke kerninstallatie, inclusief wanneer wordt overwogen de levensduur van die installatie te verlengen;
· risicobeoordelingen, met inbegrip van die voor externe gebeurtenissen, te baseren op methoden die de vooruitgang van de wetenschappelijke kennis weerspiegelen en zo een effectieve continue verbetering van de veiligheid mogelijk te maken.
Overeenkomstig het beginsel van continue verbetering van de nucleaire veiligheid worden bij de wijziging algemene veiligheidsdoelstellingen voor kerninstallaties geïntroduceerd (artikel 8 bis) die de vooruitgang weerspiegelen die op WENRA-niveau is bereikt bij de uitwerking van veiligheidsdoelstellingen voor nieuwe kerncentrales.
Om deze stringente veiligheidsdoelstellingen te kunnen bereiken, worden meer gedetailleerde bepalingen toegevoegd voor de verschillende stadia van de levenscyclus van kerninstallaties (artikel 8 ter).
Teneinde de samenhangende tenuitvoerlegging van deze doelstellingen te ondersteunen zijn bovendien methodologische eisen betreffende keuze van de vestigingsplaats, ontwerp, bouw, inbedrijfstelling, bedrijfsvoering en buitenbedrijfstelling van kerninstallaties ingevoerd in artikel 8 quater.
Deze aanpak zorgt voor de nodige flexibiliteit van de nationale kaders, door de vaststelling van doelstellingen op hoog niveau die worden bereikt via nationale wetgeving in lijn met het beginsel van continue verbetering van de nucleaire veiligheid. Dit maakt het voor de lidstaten bijvoorbeeld mogelijk om te kiezen tussen de verschillende beschikbare technische oplossingen om hun kerninstallaties te moderniseren en zo een antwoord te bieden op veiligheidsproblemen die bij ernstige ongevallen aan het licht zijn gekomen, zoals de noodzaak om bij een ongeval een veilige drukverlaging in de reactorinsluiting mogelijk te maken (bv. door middel van gefilterde drukverlaging van de reactorinsluiting).
De wijziging omvat bepalingen met betrekking tot locatiegebonden paraatheid voor en respons op noodsituaties aangezien de huidige richtlijn niet voorziet in dergelijke maatregelen. De nieuwe bepalingen omvatten aanwijzingen voor de plannings- en organisatorische maatregelen waarin door de vergunninghouder moet worden voorzien (artikel 8 quinquies). Een voorbeeld van de nieuwe eisen is dat bij elke kerninstallatie ter plaatse een 'centrum voor de reactie op noodsituaties'- moet worden ingericht, dat voldoende is beschermd tegen de effecten van externe gebeurtenissen en ernstige ongevallen, met inbegrip van stralingsgebeurtenissen, en dat is uitgerust met het nodige materiaal om de effecten van ernstige ongevallen te beperken.
De in artikel 9, lid 3, van de richtlijn nucleaire veiligheid vervatte bepalingen omvatten de eis van een periodieke zelfevaluatie van hun nationaal kader en van de bevoegde regelgevende autoriteit, gecombineerd met de verplichting om te verzoeken om een internationale toetsing door vakgenoten ("collegiale toetsing") van relevante segmenten. Dit concept blijft onveranderd in het voorstel (artikel 8 sexies, lid 1)).
Bij de wijziging worden nieuwe bepalingen ingevoerd inzake zelfevaluaties en collegiale toetsingen van kerninstallaties, gebaseerd op gezamenlijk door de lidstaten en in nauwe samenwerking met de Commissie geselecteerde nucleaire-veiligheidstopics met betrekking tot de hele levenscyclus van een kerninstallatie (een voorbeeld daarvan kan de hierboven reeds vermelde drukverlaging van de reactorinsluiting in het geval van een ernstig ongeval zijn teneinde een waterstofontploffing te voorkomen). Als de lidstaten er niet in slagen gezamenlijk ten minste één topic te selecteren, moet de Europese Commissie de topics kiezen die aan collegiale toetsingen moeten worden onderworpen. Voorts moet elke lidstaat een methodologie vaststellen voor de tenuitvoerlegging van de technische aanbevelingen die voortkomen uit het proces van collegiale toetsing. Als de Commissie aanzienlijke afwijkingen van of vertragingen bij de tenuitvoerlegging van de technische aanbevelingen uit het proces van collegiale toetsing vaststelt, moet zij de bevoegde regelgevende autoriteiten van de niet-betrokken lidstaten ertoe uitnodigen een verificatiemissie te organiseren en uit te voeren om een volledig beeld te krijgen van de situatie en de betrokken lidstaat te informeren over mogelijke maatregelen om de vastgestelde tekortkomingen te verhelpen.
In het geval van een ongeval met gevolgen buiten de locatie, moet een speciale collegiale toetsing worden georganiseerd.
Dit nieuwe verplichte en periodieke mechanisme van collegiale toetsingen in de EU (artikel 8 sexies, lid 2) t/m 5)) heeft tot doel het niveau van de technische inachtneming van de veiligheidsdoelstellingen in elke lidstaat te verifiëren.
Deze nieuwe bepalingen met betrekking tot het mechanisme van collegiale toetsing laten de regels inzake inbreukprocedures onverlet voor het geval een lidstaat een uit de Verdragen voortkomende verplichting, als neergelegd in de artikelen 258, 259 en 260 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, niet naleeft.
Bij de wijziging wordt er rekening mee gehouden dat de toepasselijkheid en de reikwijdte van de bepalingen van de gewijzigde richtlijn variëren naargelang van het type kerninstallatie. Wanneer zij bedoelde bepalingen ten uitvoer leggen, moeten de lidstaten een evenredige aanpak ontwikkelen waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke risico's die samenhangen met de diverse types kerninstallaties die zij willen bouwen of die zij exploiteren.
De bepalingen van de richtlijn nucleaire veiligheid inzake verslaglegging worden door dit voorstel niet gewijzigd, waarbij de eerste verslagleggingsdatum 22 juli 2014 blijft wanneer van de lidstaten wordt verwacht dat zij verslag uitbrengen over de tenuitvoerlegging van de bepalingen van de oorspronkelijke richtlijn. Op het tijdstip van het tweede verslag over de tenuitvoerlegging echter, namelijk 22 juli 2017, moeten de lidstaten rapporteren over de uitvoering van de richtlijn nucleaire veiligheid als gewijzigd bij dit voorstel.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de EU-begroting.
Overeenkomstig de gezamenlijke politieke verklaring van de lidstaten en de Commissie van 28 september 2011 over toelichtende stukken, hebben de lidstaten zich ertoe verbonden om in verantwoorde gevallen de kennisgeving van omzettingsmaatregelen vergezeld te doen gaan van één of meer toelichtende stukken, waarmee het verband wordt toegelicht tussen de elementen van een richtlijn en de daarmee overeenstemmende onderdelen van de nationale omzettingsinstrumenten.
Wat deze richtlijn betreft is de Commissie van oordeel dat toezending van dergelijke documenten om de volgende redenen verantwoord is:
· De complexiteit van de omzetting van de gewijzigde richtlijn nucleaire veiligheid op nationaal niveau
De bestaande bepalingen van de richtlijn nucleaire veiligheid worden door dit voorstel aanzienlijk versterkt, waarbij ook nieuwe belangrijke bepalingen op verschillende gebieden worden ingevoerd. De complexiteit van de omzetting van de gewijzigde richtlijn wordt daarom bepaald door het feit dat die betrekking heeft op vele verschillende kwesties, onder meer eisen inzake het nationaal kader voor de veiligheid van kerninstallaties, de rol en onafhankelijkheid van de nationale regelgevende autoriteiten, de plichten van de vergunninghouders, de bekwaamheden op het gebied van nucleaire veiligheid, de transparantie op het vlak van kwesties van nucleaire veiligheid, de technische doelstellingen en eisen inzake de nucleair veiligheid van kerninstallaties, de locatiegebonden paraatheid voor en respons op noodsituaties en bepalingen betreffende de nationale evaluaties van kerninstallaties en daarmee verband houdende thematische collegiale toetsingen. Bovendien worden krachtens de richtlijn ook eisen opgelegd aan verschillende instanties van de lidstaten, alsook aan particuliere spelers. De diverse verplichtingen die eigen zijn aan de gewijzigde richtlijn zullen dus waarschijnlijk resulteren in een complexe omzetting op nationaal niveau.
De bestaande bepalingen van de richtlijn nucleaire veiligheid zijn in het algemeen reeds omgezet via verschillende nationale omzettingsmaatregelen per lidstaat; het aantal daarvan overschrijdt in sommige gevallen echter 15 omzettingsmaatregelen. Het aantal aan de Commissie toegezonden omzettingsmaatregelen zal naar verwachting toenemen met de nieuwe bepalingen die door dit voorstel aan de bestaande richtlijn worden toegevoegd. Gezien de specificiteit van nucleaire veiligheid worden vele diverse omzettingsmaatregelen gebruikt en bij de Commissie aangemeld, gaande van wetten, regeringsdecreten en ministeriële besluiten tot instructies en besluiten van de nationale nucleaire regelgevende autoriteiten.
In deze omstandigheden lijkt de behoefte aan toelichtende stukken waarin het verband wordt toegelicht tussen de bepalingen van de gewijzigde richtlijn nucleaire veiligheid en de daarmee overeenstemmende nationale omzettingsmaatregelen dan ook evident.
· Reeds bestaande nationale wetgeving
In sommige lidstaten is er reeds bepaalde wetgeving ingevoerd op het gebied van de bij dit voorstel in te voeren wijzigingen van de richtlijn. De omzetting van de gewijzigde richtlijn zal derhalve naar alle waarschijnlijkheid resulteren in een combinatie van amendementen op de bestaande nationale wetgeving en de vaststelling van nieuwe wetgeving. In een dergelijke situatie zijn toelichtende stukken noodzakelijk om een duidelijk en alomvattend zicht te krijgen op de omzetting.
· Kaderrichtlijn
De voorgestelde wijzigingen brengen geen fundamentele verandering met zich van het 'kaderrichtlijn'-karakter van de richtlijn nucleaire veiligheid. De gewijzigde richtlijn blijft algemene beginselen en eisen omvatten.
Het is belangrijk voor de Commissie om bij haar taak van toezicht op de omzetting en tenuitvoerlegging van de gewijzigde richtlijn te weten welke nationale bepalingen de algemene beginselen en eisen van de gewijzigde richtlijn omzetten. Het voorstel introduceert bijvoorbeeld algemene veiligheidsdoelstellingen en -eisen voor alle types kerninstallaties. Gezien de zeer grote reikwijdte van deze nieuwe veiligheidsdoelstellingen en -eisen is het van het grootste belang, voor de Commissie, maar ook voor het grote publiek, om na te gaan hoe zij op nationaal niveau zijn omgezet.
De eis om toelichtende stukken toe te zenden kan een administratieve belasting vormen voor de lidstaten. Deze last is echter niet buitenproportioneel gezien de doelstellingen van de gewijzigde richtlijn nucleaire veiligheid en de complexiteit van het desbetreffende onderwerp. De toelichtende stukken zijn voor de Commissie bovendien noodzakelijk om de correcte omzetting van de richtlijn daadwerkelijk te kunnen verifiëren. Gezien de verwachte complexiteit van de omzetting op nationaal niveau, die kan leiden tot nieuwe of gewijzigde wetgeving, zijn er geen minder belastende maatregelen om een efficiënte verificatie mogelijk te maken. Ook moet worden vermeld dat een vrij groot aantal lidstaten reeds nuttige toelichtende documenten over hun omzetting van de bestaande Euratom-wetgeving, zoals de huidige richtlijn nucleaire veiligheid of andere wetgevingsbesluiten, aan de Commissie hebben toegezonden.