Toelichting bij COM(2011)914 - Programma Hercules III ter bevordering van acties op het gebied van de bescherming van de financiële belangen van de EU - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)914 - Programma Hercules III ter bevordering van acties op het gebied van de bescherming van de financiële belangen van de EU. |
|---|---|
| bron | COM(2011)914   |
| datum | 19-12-2011 |
Het programma Hercules I was gebaseerd op Besluit nr. 804/2004/EG[1]. Met dit besluit werd hoofdzakelijk een aantal activiteiten dat in de loop van de tijd op het gebied van de bescherming van de financiële belangen was ontwikkeld, voorzien van een behoorlijke onderbouwing en uitgebreid.
Bij Besluit nr. 878/2007/EG[2] werd dit programma als Hercules II verlengd met de periode 2007-2013. In het besluit uit 2007 werd specifiek de nadruk gelegd op de bestrijding van de smokkel en namaak van sigaretten, om gevolg te geven aan de juridische verplichtingen die de Commissie was aangegaan bij de overeenkomst ter bestrijding van smokkel en namaak die zij in 2004 sloot met Philip Morris International. Het ging om de eerste van een aantal overeenkomsten met internationale sigarettenfabrikanten waarbij de Commissie en de lidstaten afspraken om, in ruil voor een over een periode van twintig jaar aan de nationale begrotingen en de EU-begroting te betalen bedrag van meer dan 2 miljard dollar, de Europese inspanningen ter bestrijding van de illegale handel in tabaksproducten op te voeren. De jaarlijkse middelen voor Hercules werden vanaf 2007 dienovereenkomstig verhoogd.
Aangezien de rechtsgrondslag van Hercules II eind 2013 vervalt, dient de opvolger ervan de continuïteit te waarborgen van de Europese ondersteuning van de activiteiten die de Commissie en de lidstaten uitvoeren om betere informatie te verschaffen, onderzoek te verrichten en te voorzien in opleiding of technische en wetenschappelijke bijstand op het gebied van fraudebestrijding.
Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) komt met het beginsel van een doeltreffende en gelijkwaardige bescherming binnen de lidstaten en de instellingen, organen en instanties van de Unie (artikel 325 VWEU, oud artikel 280 VEU) tegemoet aan bezorgdheid bij de burger over de bescherming van de financiële belangen van de Unie. Het kan niet krachtig genoeg worden benadrukt dat het publieke vertrouwen in de capaciteit van de Unie om belastinggelden te beschermen tegen fraudeurs, moet worden gewonnen en vastgehouden. Dit geldt des te sterker in de huidige context van budgettaire krapte en de onderhandelingen over het meerjarig financieel kader voor 2014-2020 (MFK).
Inhoudsopgave
2.1. Het programma Hercules II omvat een ongelijksoortig pakket acties. De belanghebbenden partijen spelen alle een belangrijke rol in de strijd tegen fraude, corruptie en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, maar dragen daar op uiteenlopende manieren toe bij.
In 2011 heeft het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) de volgende belanghebbenden informeel geraadpleegd op basis van vragenlijsten:
- de partners van OLAF's taakgroep sigaretten (speciale diensten in de betrokken lidstaten, die met name belast zijn met de uitvoering van de overeenkomsten met de tabaksfabrikanten);
- de diensten van de lidstaten die gebruikmaken van OLAF's informatiecentrum;
- de verenigingen voor Europees strafrecht en voor de bescherming van de financiële belangen van de EU (verenigingen van Europese juristen).
Deze belanghebbenden zijn verzocht om de uitvoering van het programma Hercules II te evalueren en ideeën aan te reiken voor nieuwe doelstellingen.
De taakgroep sigaretten heeft vastgesteld dat er nog steeds behoefte is aan ondersteuning op EU-niveau en dat deze ondersteuning zelfs dient te worden opgevoerd. Hiertoe is een aantal concrete suggesties gedaan met betrekking tot activiteiten die wellicht nog van nut zullen blijken, technische aspecten en vereenvoudiging. Voor het voorstel van de Commissie is uitgebreid uit deze suggesties geput.
Wat betreft de aanschaf door de Commissie/OLAF van in de handel verkrijgbare gegevensbronnen die van nut zijn voor de operationele diensten in de lidstaten en OLAF zelf, zij erop gewezen dat het gebruik van dezelfde gegevensbronnen een gemeenschappelijke aanpak van risicoanalyse in de lidstaten vereenvoudigt. OLAF houdt maandelijks toezicht op het gebruik van de gegevensbanken. Daarbij bevordert het Bureau het feitelijk gebruik door de lidstaten, maakt het zo nodig de vorming van gedeelde gegevensbanken mogelijk en reageert het wanneer het gebruik toeneemt. Gepaard aan de koopkracht van de Commissie wanneer zij namens alle lidstaten optreedt, levert een dergelijke flexibiliteit aanzienlijke besparingen op ten opzichte van de kosten die de afzonderlijke lidstaten zouden maken als zij de gegevens zelf zouden verkrijgen. Bepaalde landen hebben hierdoor toegang tot gegevens die zij zich anders niet zouden kunnen veroorloven. Een enquête onder gebruikers van externe gegevensbanken in de zomer van 2011 wees uit dat de lidstaten de toegevoegde waarde van deze dienst op het gebied van fraudebestrijding onderkennen. In het voorstel van de Commissie wordt ten volle rekening gehouden met de resultaten van deze enquête.
Door opleidingsactiviteiten kunnen maatregelen voor de bestrijding van fraude en corruptie in brede kring ingang vinden, met het oog op betere bescherming van de financiële belangen van de Unie. Nauwe en regelmatige samenwerking tussen de bevoegde nationale autoriteiten en tussen deze autoriteiten en OLAF is een voorwaarde voor daadwerkelijke verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag en inachtneming van de in artikel 325, lid 3, VWEU verankerde beginselen.
Wat ten slotte de acties betreft die gericht zijn op beoefenaars van juridische beroepen, zowel praktijkbeoefenaars als academici, wordt er, met het oog op de ontwikkeling van een rechtskader voor de bescherming van de financiële belangen van de EU, gestreefd naar academische consensus. Een dergelijke consensus zou de betrokken strategische en wetgevingsinspanningen met betrekking tot de bescherming van de financiële belangen van de Unie ten goede komen. De verenigingen van Europese juristen reageerden positief. Sommige verenigingen van Europese juristen bepleiten een vereenvoudiging van de procedures voor het indienen van aanvragen en eindverslagen. In het voorstel van de Commissie is hier terdege rekening mee gehouden. Er is een aantal zeer gedetailleerde suggesties gedaan voor nieuwe onderwerpen die zouden kunnen worden onderzocht of besproken. Meer in het algemeen is er voor gepleit om meer nadruk te leggen op de nationale rechtsstelsels en de daarmee samenhangende problemen op het gebied van de bescherming van de financiële belangen van de Unie. De Commissie verkoos echter projecten met een duidelijke Europese toegevoegde waarde te ondersteunen en zij dient hier ook mee door te gaan.
Wat betreft de andere in het kader van Hercules II gefinancierde activiteiten voeren OLAF en de belanghebbenden voortdurend overleg, met name over de gevoelige sector van technische bijstand. OLAF ontvangt daarover al jaren positieve feedback, op grond waarvan het de acties tot in detail heeft kunnen bijstellen.
2.2. De Commissie heeft een effectbeoordeling uitgevoerd. Hierbij zijn de volgende vier opties in overweging genomen en is ook gelet op de budgettaire gevolgen:
optie 1: programma voortzetten zonder aanpassing van het financieringsniveau (basisscenario);
optie 2: het programma Hercules vernieuwen, met verbeterde doelstellingen en een betere methodiek, met name door een verhoging van het maximale cofinancieringspercentage voor technische-bijstandsactiviteiten, zoals de aanschaf van apparatuur;
optie 3: de verdeling over de verschillende bestedingsdoelstellingen sterk wijzigen en veel meer steun bieden aan operationele en rechtshandhavingsactiviteiten;
optie 4: het programma Hercules stopzetten, met de mogelijkheid om een aantal acties in het kader van andere cofinancieringsprogramma's van de EU voort te zetten en/of verdere acties aan de lidstaten over te laten.
Gelet op de ervaring die zowel op het niveau van de lidstaten als door OLAF is opgedaan met operationele activiteiten ter bescherming van de financiële belangen van de Unie en op de gevolgen die worden verwacht, onder meer van te ontwikkelen acties, verdient optie 2 – om het programma te vernieuwen, met verbeterde doelstellingen en een betere methodiek – de voorkeur. Het budget in reële prijzen blijft in dat geval gelijk aan het huidige bedrag (ongeveer 15 miljoen euro per jaar). De optie om de verdeling over de verschillende bestedingsdoelstellingen ingrijpend te wijzigen zou de balans daarentegen verstoren en ten koste gaan van specifieke steun voor acties ter voorkoming en opsporing van fraude. Ook zou er verwarring kunnen ontstaan over de verdeling van verantwoordelijkheden tussen de lidstaten en de Europese Unie. De justitiële en politiële bestrijding van fraude is in de eerste plaats een zaak van de lidstaten, en van hun nationale autoriteiten en begrotingen. Stopzetting van het programma zou tot minder EU-uitgaven leiden, maar geen echte bezuinigingen opleveren en evenmin het gebruik van middelen op nationaal niveau of in het kader van een ander EU-programma overbodig maken. Stopzetting zou derhalve ten koste kunnen gaan van de doeltreffende en gelijkwaardige bescherming die volgens artikel 325 VWEU in de lidstaten alsmede in de instellingen, de organen en de instanties van de Unie moet worden geboden.
3.1. Bescherming van de financiële belangen van de Unie
Uit hoofde van de artikelen 310, lid 6, en 325 VWEU is de bescherming van de financiële belangen van de EU tegen fraude, corruptie en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, een gedeelde verantwoordelijkheid van de Commissie en de lidstaten.
Het programma Hercules III betreft deze specifieke activiteiten van de Europese Commissie en haar samenwerking met de verantwoordelijke autoriteiten van de lidstaten en met de andere Europese instellingen en organen, waaronder met name OLAF.
Er dient beslist een instrument te blijven dat specifiek gericht is op de bestrijding van fraude, corruptie en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad. Met breder opgezette programma's zou een specifiek probleem als dit minder doeltreffend worden aangepakt. Op politiek vlak zouden alle EU-instellingen er blijk van moeten geven vastbesloten te zijn om dit uiterst gevoelige probleem op te lossen en de in het Verdrag vervatte beginselen gestalte te geven. Derhalve dient de inzet van het programma Hercules III de volgende te zijn:
- uitsluitend de bescherming van de financiële belangen van de Unie nastreven, vanuit een langetermijnvisie die strookt met andere doelstellingen van de EU en op grond van de prioriteiten die jaarlijks voor dit specifieke expertisegebied worden vastgesteld;
- ervoor zorgen dat de tenuitvoerlegging van andere EU-programma's kan worden toegespitst op andere prioriteiten dan de bescherming van de financiële belangen;
- terdege rekening houden met de resultaten van de acties die in het verleden op dit gebied zijn gecofinancierd, onder meer wat betreft de beoogde begunstigden en het geografisch evenwicht;
- rechtstreekse impact nastreven op het onderzoek van niet alleen een aantal lidstaten, maar ook op dat van OLAF.
Vereenvoudiging
Evenals bij andere programma's van het meerjarig financieel kader (MFK) geeft de Commissie bij dit programma prioriteit aan het vereenvoudigen van het regelgevend kader teneinde het programma zo toegankelijk mogelijk te maken voor bevoegde nationale autoriteiten, non-profitorganisaties en andere belanghebbenden in de lidstaten, kandidaat-lidstaten en toetredingslanden, alsook EVA/EER-landen en partnerlanden van het Europees nabuurschapsbeleid.
Inachtneming van het Financieel Reglement
Het programmavoorstel is geheel in overeenstemming met het Financieel Reglement en de uitvoeringsvoorschriften daarvan. De belangrijkste financiële uitvoeringsinstrumenten van het programma zijn subsidies en opdrachten. Door de vereenvoudigingsmaatregelen die Commissie heeft opgenomen in het voorstel voor de herziening van het Financieel Reglement, in het bijzonder het gebruik van vaste bedragen, forfaitaire percentages en eenheidskosten, nemen de administratieve lasten al af. Aangezien de afwikkeling van de in het kader van het programma gemaakte reis- en verblijfkosten van groot belang is, zijn daarin vereenvoudigingsmaatregelen opgenomen waarin het nieuwe Financieel Reglement en de uitvoeringsvoorschriften daarvan voor dit gebied voorzien. Voor subsidies van minder dan 50 000 euro dienen lichtere beheersprocedures te worden vastgesteld. Zo kan de Commissie wellicht de vereisten verlichten wat betreft de uitsplitsing van kosten en ramingen en het gebruik toestaan van vereenvoudigde vereisten voor aanvragen en voor verslaglegging over resultaten.
Een andere vereenvoudigingsmaatregel betreft de rechtstreekse voorlichting en raadpleging van de vertegenwoordigers van de lidstaten en de toetredingslanden door tijdens de verschillende uitvoeringsfasen vaker een beroep te doen op werkgroepen en comités van deskundigen, zoals het Raadgevend Comité Coördinatie fraudebestrijding (Cocolaf). Zo kunnen op basis van de reacties van de vertegenwoordigers die zitting hebben in dit Comité verbeteringen op het gebied van tenuitvoerlegging en procedures worden aangebracht in de jaarlijkse werkprogramma's.
3.3. Inachtneming van de beginselen van subsidiariteit, evenredigheid en toegevoegde waarde van het programma
Het programma Hercules heeft gedeeltelijk betrekking op de activiteiten van de Europese Commissie, meer in het bijzonder op die van OLAF, en op samenwerking met de andere Europese instellingen en organen, alsook met de lidstaten. Daardoor kunnen de belangrijkste doelstellingen van het voorstel per definitie niet worden verwezenlijkt door actie op nationaal niveau alleen. Dit programma moet zorgen voor gelijkwaardige bescherming in de lidstaten en in alle instellingen, organen en de instanties van de Unie. Het programma heeft een grensoverschrijdende dimensie: het versterkt de samenwerking tussen belanghebbenden in verschillende lidstaten en met derde landen.
De in 2011 gehouden raadpleging van de belangrijkste belanghebbenden van het programma Hercules II heeft ook uitgewezen dat het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel volledig in acht worden genomen. De maatregelen van het programma gaan niet verder dan nodig is om de doelstellingen ervan te verwezenlijken.
De Europese Commissie neemt initiatieven tot de jaarlijkse en meerjarige programmering van de Unie (artikel 17 VEU). De Unie kan de inspanningen van de lidstaten ter verbetering van hun administratieve vermogen om het recht van de Unie uit te voeren, steunen. Dergelijke steun kan behalve het vergemakkelijken van de uitwisselingen van informatie en van ambtenaren ook ondersteunende opleidings- en ontwikkelingsregelingen omvatten (artikel 197 VWEU). EU-uitgaven voor de bescherming van de financiële belangen van de Unie zijn uit het oogpunt van subsidiariteit dan ook gerechtvaardigd, voor zover zij strekken tot vereenvoudiging van de samenwerking tussen de Unie en de lidstaten of tussen lidstaten onderling en geen afbreuk doen aan de verantwoordelijkheden van de lidstaten.
De toegevoegde waarde van het programma Hercules III blijkt uit de besparingen die zullen voortvloeien uit de collectieve aanschaf van de speciale apparatuur en databanken voor gebruik door de belanghebbenden en uit de collectieve speciale opleiding. Naar verwachting zullen de grensoverschrijdende operaties doeltreffender worden door het gebruik van gemeenschappelijke technische normen en gezamenlijke opleiding.
Bovendien zijn de doelstellingen vernieuwd, waarbij er met name op is gelet dat deze specifiek, meetbaar, haalbaar en relevant zijn en dat er een termijn voor is vastgesteld. Dit zal ook bijdragen tot een gedegen uitvoering van en toezicht op het programma.
Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 325, lid 4, VWEU; de Rekenkamer wordt dan ook geraadpleegd.
Het programma bestrijkt de periode 2014-2020 en het totale budget bedraagt 110 000 000 euro in lopende prijzen. Dit bedrag is conform de mededeling van de Commissie over het meerjarig financieel kader voor de periode 2014-2020, 'Een begroting voor Europa 2020'[3].
Het bij dit voorstel gevoegde financieel memorandum voor een verordening betreft de gevolgen voor de begroting en de benodigde personele en administratieve middelen.