Toelichting bij COM(2011)751 - Fonds voor asiel en migratie - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)751 - Fonds voor asiel en migratie. |
|---|---|
| bron | COM(2011)751   |
| datum | 15-11-2011 |
De beleidsmaatregelen op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht worden de laatste jaren steeds uitgebreider. Het belang van deze maatregelen is ook tot uitdrukking gekomen in het programma van Stockholm[1] en het bijbehorende actieplan[2]. De tenuitvoerlegging van dit plan geniet de komende vijf jaar strategische prioriteit. Het bestrijkt gebieden als migratie (legale migratie en integratie, asiel, illegale migratie en terugkeer), veiligheid (voorkoming en bestrijding van terrorisme en georganiseerde criminaliteit, politiële samenwerking) en beheer van de buitengrenzen (met inbegrip van visumbeleid), alsmede de externe dimensie van dit beleid. Door het Verdrag van Lissabon kan de Unie meer ambitie aan de dag leggen bij de aanpak van de concrete problemen die burgers ondervinden op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht.
In het programma van Stockholm worden de mogelijkheden én problemen onderkend die ontstaan door de toenemende mobiliteit van personen. Ook wordt onderstreept dat goed beheerde migratie alle betrokkenen tot voordeel kan strekken. De Europese Raad was ook van mening dat een flexibel migratiebeleid een belangrijke bijdrage zal leveren tot de economische ontwikkeling en prestaties van de EU op lange termijn, gelet op de grote demografische uitdagingen en de stijgende vraag naar arbeid waarmee de Unie te maken zal krijgen.
Op 29 juni 2011 heeft de Commissie een voorstel voor het volgend meerjarig financieel kader voor de periode 2014-2020 goedgekeurd[3]: een begroting voor de uitvoering van de Europa 2020-strategie. De Commissie heeft voorgesteld om op het beleidsterrein binnenlandse zaken de structuur van de EU-financiering voor veiligheid, migratie en het beheer van de buitengrenzen te vereenvoudigen door de verschillende financiële programma's terug te brengen tot een tweepijlerstructuur met een fonds voor asiel en migratie en een fonds voor interne veiligheid.
Deze verordening strekt tot oprichting van het Fonds voor asiel en migratie, voortbouwend op het Europees Vluchtelingenfonds[4], het Europees Fonds voor de integratie van onderdanen van derde landen[5] en het Europees Terugkeerfonds[6]. Het toepassingsgebied van het Fonds wordt verruimd om uitgebreider in te kunnen gaan op verschillende aspecten van het gemeenschappelijk asiel- en immigratiebeleid van de Unie, waaronder maatregelen in of met betrekking tot derde landen, waarbij in de eerste plaats de belangen en doelen worden nagestreefd die de EU op deze beleidsterreinen heeft. Hierbij wordt rekening gehouden met nieuwe ontwikkelingen.
Bij de ontwikkeling van een gemeenschappelijk asielbeleid dat iedere onderdaan van een derde land die internationale bescherming behoeft, een passende status verleent en de naleving van het beginsel van non-refoulement garandeert overeenkomstig het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, dienen op grond van het beginsel van solidariteit tussen de lidstaten mechanismen te worden ingesteld die een evenwicht bevorderen tussen de inspanningen van de lidstaten voor de opvang van en het dragen van de consequenties van de opvang van personen die internationale bescherming behoeven en ontheemden. Hierbij spelen hervestiging en overbrenging een belangrijke rol.
Het komt erop aan om overeenkomstig het programma van Stockholm en ondersteund door de EU-rechtsinstrumenten met een solide immigratie- en integratiebeleid het duurzame concurrentievermogen van de EU te waarborgen en uiteindelijk ook de toekomst van haar sociale model zeker te stellen. Betere economische en sociale integratie van legaal verblijvende onderdanen van derde landen blijft dan ook cruciaal om de voordelen van immigratie optimaal te benutten.
Een doeltreffend en houdbaar terugkeerbeleid is een essentieel onderdeel van een goed beheerd migratiesysteem in de Unie. Het is daarnaast een noodzakelijke aanvulling op een geloofwaardig immigratie- en asielbeleid en ook een belangrijk onderdeel van de bestrijding van illegale immigratie.
Bij recente gebeurtenissen aan de Grieks-Turkse grens en in het zuidelijke Middellandse Zeegebied is opnieuw gebleken hoe belangrijk het is dat de EU een alomvattend migratiebeleid voert dat de verschillende aspecten bestrijkt, waaronder versterkt grensbeheer en betere Schengengovernance, gerichtere legale migratie, betere verspreiding van beste praktijken op het gebied van integratie, een krachtiger gemeenschappelijk Europees asielstelsel en een strategischer benadering van derde landen in verband met migratie.
Aangezien er bij het ontwikkelen van beleid steeds meer waarde wordt gehecht aan evaluatie, berust dit voorstel niet alleen op overleg met de belanghebbenden en effectbeoordeling, maar ook op evaluatieresultaten.
Vooral de verslagen over de evaluatie achteraf van het Europees Vluchtelingenfonds (2005-2007) en over de tussentijdse evaluatie van de tenuitvoerlegging van het Europees Fonds voor de integratie van onderdanen van derde landen (2007-2009) en van het Europees Terugkeerfonds (2008-2009) waren hierbij van groot belang.
De ontwikkeling van de nieuwe financieringsinstrumenten voor binnenlandse zaken is begonnen in 2010 en voortgezet in 2011. In het kader van deze voorbereidende werkzaamheden is in december 2010 een evaluatie/effectbeoordeling gestart, waarvoor een beroep is gedaan op een externe contractant. De studie is afgerond in juli 2011 en omvatte alle beschikbare evaluatieresultaten van de bestaande financieringsinstrumenten. Op grond hiervan zijn de problemen, doelstellingen en beleidsopties (en de waarschijnlijke gevolgen) geformuleerd die in de effectbeoordeling zijn onderzocht. Voortbouwend op deze studie heeft de Commissie een effectbeoordelingsverslag opgesteld waarover de Raad voor effectbeoordelingen op 9 september 2011 advies heeft uitgebracht.
Bij de effectbeoordeling is rekening gehouden met de resultaten van een speciale openbare raadpleging (online) over de toekomst van de financiering op het gebied van binnenlandse zaken. Deze raadpleging duurde van 5 januari tot en met 20 maart 2011 en alle belanghebbenden konden er aan deelnemen. In totaal werden 115 reacties ontvangen van personen en organisaties, waaronder acht standpuntnota's. Aan de raadpleging werd bijgedragen door respondenten uit alle lidstaten, alsook door respondenten uit een aantal derde landen.
In april 2011 werd de conferentie 'The future of EU funding for Home Affairs: A fresh look' gehouden, waarop de voornaamste belanghebbenden (lidstaten, internationale organisaties, maatschappelijke organisaties, enz.) hun mening konden geven over de toekomst van de EU-financiering voor binnenlandse zaken. Deze conferentie diende ook om de resultaten van de inventarisatie en de openbare raadpleging te toetsen.
De toekomst van de EU-financiering voor binnenlandse zaken is ook meermaals met institutionele betrokkenen besproken, onder meer tijdens een informeel lunchoverleg tijdens de JBZ-Raad van 21 januari 2011, een informeel ontbijt met de fractiecoördinatoren van het Europees Parlement op 26 januari 2011, de hoorzitting met commissaris Malmström voor de EP-Commissie SURE van 10 maart 2011 en de gedachtewisseling tussen de directeur-generaal van DG Binnenlandse zaken en de EP-Commissie LIBE van 17 maart 2011.
Specifiek deskundig advies over de toekomstige financieringsinstrumenten voor asiel en migratie werd ingewonnen via discussies tijdens de vergadering van 22 februari 2011 van het Comité voor immigratie en asiel, de vergadering van 15 februari 2011 van het netwerk van nationale contactpunten voor integratie, de vergadering van 18 maart 2011 van het Contactcomité terugkeerrichtlijn en de vergadering van 27 april 2011 van de Groep op hoog niveau voor asiel- en migratievraagstukken. Bovendien is in april 2011 binnen het gemeenschappelijk comité voor het algemene programma 'Solidariteit en beheer van de migratiestromen' (Solid-comité) op basis van een schriftelijke raadpleging met deskundigen van de lidstaten gesproken over technische aspecten van de tenuitvoerlegging van het toekomstige financieringsinstrument voor asiel en migratie.
Bovenstaande raadplegingen, conferenties en discussies met deskundigen wezen uit dat de voornaamste belanghebbenden het erover eens zijn dat de reikwijdte van de EU-financiering op het gebied van asiel en migratie moet worden vergroot, ook wat betreft de externe dimensie, en dat er moet worden gestreefd naar verdere vereenvoudiging van de uitvoeringsmechanismen en meer flexibiliteit om snel te kunnen reageren op noodsituaties. De belanghebbenden waren van mening dat de brede thematische prioriteiten op het gebied van asiel en migratie al zijn vastgesteld in het programma van Stockholm en het bijbehorende actieplan. Er was brede steun voor het plan om de diverse financieringsinstrumenten terug te brengen tot een structuur van twee fondsen, mits dit daadwerkelijk tot vereenvoudiging leidt. Ook waren de belanghebbenden het erover eens dat de Unie behoefte heeft aan een flexibel noodmechanisme om bij crises op het gebied van migratie en veiligheid snel en doeltreffend te kunnen reageren. Over het algemeen werd gedeeld beheer, in combinatie met meerjarige programmering en gemeenschappelijke op EU-niveau vastgestelde streefdoelen, beschouwd als de meest aangewezen beheersvorm voor alle uitgaven op het gebied van binnenlandse zaken. Niet-gouvernementele organisaties waren echter van mening dat ook direct beheer moest worden gehandhaafd. De belanghebbenden waren er ook voorstander van om ter bevordering van samenwerking en synergieën de rol van de agentschappen voor binnenlandse zaken uit te breiden.
Inhoudsopgave
- Juridische elementen van het voorstel
- Gevolgen voor de begroting
- 2. RESULTATEN VAN OVERLEG MET DE BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
- 5. BELANGRIJKSTE ELEMENTEN VAN HET VOORSTEL
- 5.1. Middelen voor lidstaten
- 5.1.1. Basisbedrag
- 5.1.2. Variabel bedrag
- 5.1.3. Tussentijdse toewijzing
- 5.2. Agentschappen van de Unie
- 5.3. Acties in of met betrekking tot derde landen
Het recht om op te treden is gebaseerd op artikel 3, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie: 'De Unie biedt haar burgers een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen, waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is in combinatie met passende maatregelen met betrekking tot controles aan de buitengrenzen, asiel, immigratie, en voorkoming en bestrijding van criminaliteit.'
Het optreden van de Unie is gewettigd op grond van de doelstellingen vervat in artikel 67 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna 'VWEU' genoemd), waarin de middelen waarmee een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht tot stand kan worden gebracht, worden genoemd.
De verordening vindt haar rechtsgrondslag in titel V van het Verdrag (over de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht), en wel in artikel 78, lid 2, en artikel 79, leden 2 en 4, die de rechtsgrondslag vormen voor een optreden van de Unie op het gebied van asiel, immigratie, beheer van migratiestromen, billijke behandeling van onderdanen van derde landen die legaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven, en bestrijding van illegale immigratie en mensenhandel, onder meer door samenwerking met derde landen.
Deze artikelen vormen verenigbare rechtsgrondslagen in het licht van de positie van het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken wat betreft de gebieden waarop zij betrekking hebben, en bijgevolg zijn ook de regels voor stemming binnen de Raad verenigbaar. Verder is op elk ervan de gewone wetgevingsprocedure van toepassing.
Verder zij gewezen op artikel 80 van het Verdrag waarin wordt benadrukt dat aan dit beleid van de Unie en de uitvoering daarvan de beginselen ten grondslag liggen van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de lidstaten, ook op financieel vlak.
Over het geheel genomen heeft een optreden van de Unie op dit gebied een duidelijke meerwaarde ten opzichte van dat van de afzonderlijke lidstaten. De Europese Unie is beter in staat dan de lidstaten om een kader te bieden voor het betonen van solidariteit binnen de Unie met betrekking tot het beheer van migratiestromen. De uit hoofde van deze verordening verleende financiële steun strekt derhalve met name tot het opvoeren van het nationale en Europese potentieel op dit gebied. Deze verordening is dan ook onder meer bedoeld om het gemeenschappelijk Europees asielstelsel te versterken en ontwikkelen, de solidariteit en verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de lidstaten te bevorderen (met name ten aanzien van de lidstaten die het meest te maken hebben met migratie en asielstromen), de ontwikkeling van proactieve migratiestrategieën aan te moedigen die van belang zijn voor het integratieproces van onderdanen van derde landen en dit proces ondersteunen, de integratie van onderdanen van derde landen met name op lokaal en regionaal niveau van de lidstaten te stimuleren, de capaciteit van de lidstaten om billijke en doeltreffende terugkeerstrategieën te bevorderen op te voeren, en de ontwikkeling van partnerschappen en samenwerking met derde landen te ondersteunen.
Het is echter duidelijk dat maatregelen op het juiste niveau dienen te worden genomen en dat het optreden van Unie niet verder mag gaan dan nodig is. Zoals in de begrotingevaluatie wordt onderstreept, moet "de EU-begroting […] worden aangesproken om collectieve voorzieningen en maatregelen te financieren waar de lidstaten en de regio's dat zelf niet of niet met beter resultaat kunnen"[7].
In het voorstel van de Commissie voor een meerjarig financieel kader wordt voor het Fonds voor asiel en migratie voor de periode 2014-2020 een bedrag uitgetrokken van 3,869 miljard euro (lopende prijzen). Ter indicatie: meer dan 80% van dit bedrag (3,232 miljard euro) dient te worden gebruikt voor nationale programma's van lidstaten, terwijl 637 miljoen euro centraal door de Commissie zal worden beheerd, voor de financiering van EU-maatregelen, noodhulp, het Europees migratienetwerk, technische bijstand en de uitvoering van specifieke operationele taken door EU-agentschappen.
(miljoen EUR – lopende prijzen)
Fonds voor asiel en migratie| 3 869
Nationale programma's| 3 232
Gecentraliseerd beheer| 637
De middelen van het Fonds zullen voor het grootste deel worden verstrekt via nationale programma's van de lidstaten die de hele periode 2014-2020 bestrijken. De middelen die in het kader van het Fonds aan de lidstaten zullen worden toegewezen, zullen bestaan uit een basisbedrag een variabel bedrag. Vanaf het begrotingsjaar 2018 kan naar aanleiding van een tussentijdse evaluatie een aanvullend bedrag worden toegewezen.
Het basisbedrag wordt vastgesteld op grond van de meest recente statistische gegevens over de migratiestromen, zoals het aantal eerste asielaanvragen, het aantal positieve beslissingen inzake de verlening van de vluchtelingenstatus of subsidiaire bescherming, het aantal hervestigde vluchtelingen, de totale aantallen en stromen legaal verblijvende onderdanen van derde landen, het aantal door de nationale autoriteiten uitgevaardigde terugkeerbesluiten en het aantal teruggeleidingen[8]. Deze gegevens worden nu ook al gebruikt voor de berekening van de verdeling van de middelen uit het Europees Vluchtelingenfonds, het Europees Fonds voor de integratie van onderdanen van derde landen en het Europees Vluchtelingenfonds. Om te waarborgen dat er voldoende kritieke massa is voor de tenuitvoerlegging van de nationale programma's, wordt voor elke lidstaat vijf miljoen euro toegevoegd als een minimumbedrag.
De basisbedragen die per lidstaat worden uitgetrokken, dienen als uitgangspunt voor de beleidsdialoog, die wordt gevolgd door de meerjarige programmering om enerzijds een beperkt aantal verplichte doelstellingen te ondersteunen (zoals de totstandbrenging van een gemeenschappelijk Europees asielstelsel door het waarborgen van een doeltreffende en uniforme toepassing van het EU-acquis inzake asiel of de ontwikkeling van een programma voor begeleide vrijwillige terugkeer met een herintegratiecomponent) en anderzijds te voorzien in de specifieke behoeften van de individuele lidstaten.
Na de voornoemde beleidsdialoog wordt het variabele bedrag toegewezen aan de lidstaten die werk willen maken van de operationele terreinen die afhankelijk zijn van hun politieke wil en actiebereidheid of van hun vermogen om met andere lidstaten samen te werken. Hierbij gaat het om de uitvoering van specifieke acties als de gezamenlijke behandeling van asielaanvragen, gezamenlijke terugkeeroperaties, het opzetten van gezamenlijke migratiecentra en de uitvoering van hervestigings- en overbrengingsoperaties.
Wat betreft hervestiging, ontvangen de lidstaten om de twee jaar financiële stimulansen (vaste bedragen) op basis van hun toezegging die volgt op de vaststelling van gemeenschappelijke EU-hervestigingprioriteiten. Deze prioriteiten zijn de uitkomst van een politiek proces waarbij met name het Europees Parlement en de Raad een rol spelen en zij weerspiegelen de beleidsontwikkelingen op het niveau van de lidstaten en de Unie. Deze financiële stimulansen moeten leiden tot de verwezenlijking van twee doelstellingen: een kwantitatieve, namelijk een significante stijging van de huidige hervestigingscijfers (die te laag zijn), en een kwantitatieve, namelijk een krachtiger Europese dimensie door de tenuitvoerlegging van welomschreven en dynamische gemeenschappelijke EU-hervestigingsprioriteiten.
Bovendien ontvangen de lidstaten op grond van een soortgelijke toezeggingsronde en met regelmatige tussenpozen financiële stimulansen (vaste bedragen) voor de overbrenging van personen die internationale bescherming genieten.
Een deel van de beschikbare middelen wordt vastgehouden tot de tussentijdse evaluatie.
Hierdoor kunnen enerzijds aanvullende middelen worden toegewezen aan de lidstaten die te maken hebben met sterk gewijzigde migratiestromen en die specifieke behoeften hebben op het gebied van hun asielstelsels en opvangvoorzieningen, en kunnen anderzijds aanvullende bedragen worden toegewezen aan de lidstaten die bereid zijn om specifieke acties uit te voeren. Om welke acties het gaat, kan worden herzien in het licht van de meest recente beleidsontwikkelingen.
Teneinde op het gebied van binnenlandse zaken doeltreffender gebruik te maken van de competentie en de deskundigheid van de betrokken EU-agentschappen, is de Commissie ook van plan de door het Financieel Reglement[9] geboden mogelijkheid te benutten om binnen de grenzen van de uit hoofde van deze verordening beschikbare middelen deze agentschappen in het kader van hun opdracht en in aanvulling op hun werkprogramma's, met de uitvoering van specifieke taken te belasten. Voor de taken die onder deze verordening vallen, gaat het in het bijzonder om het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO) en het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie (Frontex), voor activiteiten binnen en buiten de EU waarvoor operationele deskundigheid nodig is op het gebied van respectievelijk asiel en illegale immigratie.
Dit fonds strekt tot ondersteuning van acties die in de eerste plaats de belangen van de Unie dienen, rechtstreeks van invloed zijn in de Unie en haar lidstaten, en zorgen voor de nodige continuïteit met activiteiten die op het grondgebied van de Unie worden uitgevoerd. Uit hoofde van dit fonds worden geen acties ondersteund die rechtstreeks op ontwikkeling zijn gericht. Bij de uitvoering van dergelijke acties wordt gestreefd naar volledige overeenstemming met de beginselen en de algemene doelstellingen van het externe optreden van de Unie ten aanzien van het land of de regio in kwestie.