Toelichting bij COM(2005)447 - Luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2005)447 - Luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa. |
|---|---|
| bron | COM(2005)447   |
| datum | 21-09-2005 |
- Motivering en doel van het voorstel
In de context van haar "betere regelgeving"-initiatief van juni 2002 heeft de Commissie in februari 2003 haar beleid ter actualisering en vereenvoudiging van het acquis communautaire voorgesteld. Doel is de totstandbrenging van een duidelijk, begrijpelijk, up-to-date en gebruiksvriendelijk corpus van afgeleid EG-recht. Het bijgaande voorstel, dat voortvloeit uit dit initiatief, wil de bepalingen van vijf afzonderlijke rechtsinstrumenten in één enkele richtlijn samenbrengen om zo de bestaande wetgeving te vereenvoudigen, te stroomlijnen en minder omvangrijk te maken. Tegelijk wil het voorstel de bestaande bepalingen grondig herzien, zodat de nieuwste ontwikkelingen op het gebied van volksgezondheid en wetenschappelijke kennis alsook de door de lidstaten opgedane ervaring daarin kunnen worden verwerkt.
- Algemene achtergrond
Reeds lang wordt erkend dat luchtverontreiniging een belangrijk risico vormt voor de menselijke gezondheid en het milieu. In 1996 werd de kaderrichtlijn luchtkwaliteit aangenomen, waarbij een communautair kader werd geschapen voor de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit in de EU. Bij deze kaderrichtlijn werd ook een lijst van prioritaire verontreinigende stoffen vastgesteld waarvoor via dochterwetgeving luchtkwaliteitsdoelstellingen moesten worden vastgesteld. Vervolgens zagen vier dochterrichtlijnen met betrekking tot specifieke verontreinigende stoffen het licht, alsook een beschikking van de Raad die voorziet in de onderlinge uitwisseling van informatie over de bewaking van de luchtkwaliteit.
De effectbeoordeling die dit voorstel vergezelt, bevat een raming van de schade die door blootstelling van de bevolking aan zwevende deeltjes en ozon in de lucht wordt veroorzaakt. In 2000 heeft blootstelling aan zwevend stof de gemiddelde statistische levensverwachting in de EU-25 naar schatting met ongeveer negen maanden verminderd. Dat stemt overeen met ongeveer 3,6 miljoen verloren levensjaren of 348 000 voortijdige sterfgevallen per jaar. Daarnaast hebben zich naar schatting ook circa 21 400 gevallen van vervroegde sterfte door blootstelling aan ozon voorgedaan. Van nu tot 2020 wordt aanzienlijke vooruitgang verwacht inzake de vermindering van de schadelijke emissies van zwevende deeltjes en de precursoren daarvan, zodat de gemiddelde vermindering van de statistische levensverwachting vermoedelijk zal dalen tot ongeveer 5,5 maanden. In de loop van dezelfde periode zal ook het aantal gevallen van vervroegde sterfte door blootstelling aan ozon vermoedelijk met ongeveer 600 afnemen. De door deze schadefactoren veroorzaakte kosten worden voor 2020 geraamd op 189 à 609 miljard euro per jaar.
- Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Dit voorstel beoogt de herziening en de combinatie van de volgende afzonderlijke instrumenten in één enkele wetstekst:
Richtlijn 96/62/EG van de Raad inzake de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit, PB L 296 van 21.11.1996, blz. 55 (“kaderrichtlijn”).
Richtlijn 1999/30/EG van de Raad betreffende grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes en lood in de lucht, PB L 163 van 29.6.1999, blz. 41 (“eerste dochterrichtlijn”).
Richtlijn 2000/69/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende grenswaarden voor benzeen en koolmonoxide in de lucht, PB L 313 van 13.12.2000, blz. 12 (“tweede dochterrichtlijn”).
Richtlijn 2002/3/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende ozon in de lucht, PB L 67 van 9.3.2002, blz. 14 (“derde dochterrichtlijn”).
Beschikking 97/101/EG van de Raad tot invoering van een regeling voor de onderlinge uitwisseling van informatie over en gegevens van meetnetten en meetstations voor luchtverontreiniging in de lidstaten, PB L 35 van 5.2.1997, blz. 14 (“informatieuitwisselingsbeschikking”).
- Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de EU
Dit voorstel is in overeenstemming met artikel 175 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en beoogt de totstandbrenging van een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu.
2. Raadpleging van belanghebbende partijen en effectbeoordeling
- Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
Er hebben ongeveer 13 belangrijke vergaderingen plaatsgevonden met belanghebbende partijen, waaronder brancheorganisaties (wegvervoerders, petroleumraffinaderijen, VOS-producenten en vertegenwoordigers van het bedrijfsleven in het algemeen), lidstaten en NGO’s, waaronder het Europees Milieubureau, het Zweedse Secretariaat voor zure regen en de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO). Ook de toetredingslanden en de landen van de EER zijn op deze vergaderingen uitgenodigd. Voorts is door de diensten van de Commissie een honderdtal vergaderingen van diverse technische werkgroepen georganiseerd. Daarnaast heeft via het internet een raadpleging plaatsgevonden over onderdelen van de thematische strategie inzake luchtverontreiniging die delen van het onderhavige voorstel bestrijken.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
De lidstaten en de andere belanghebbende partijen staan in het algemeen positief ten opzichte van het initiatief van de Commissie om de wetgeving te vereenvoudigen. Voorts is het zo dat de lidstaten (i) erkennen dat het belangrijk is dat iets wordt ondernomen tegen de nieuwe categorie van luchtverontreiniging PM2,5; (ii) een voorzichtige houding aannemen wat betreft het absolute niveau waarop eventuele luchtkwaliteitsnormen dienen te worden vastgesteld, rekening houdend met de mogelijke kosten en de haalbaarheid van de naleving, en (iii) positief staan tegenover het idee om de blootstelling in het algemeen te verminderen, en dit vooral op de plaatsen waar de verontreiniging het grootst is. Het voorstel voorziet daarom in een vrij hoge maximumconcentratie voor PM2,5 die overal in de EU van toepassing zou zijn en bescherming zou garanderen tegen bovenmatige risico’s, maar die alleen in de meest verontreinigde gebieden bijzondere maatregelen noodzakelijk zou maken. Voorts zouden de lidstaten worden verplicht om de PM2,5–concentratie op stedelijke-achtergrondlocaties te bepalen en een gedifferentieerde vermindering van de gemiddelde gemeten niveaus tot stand te brengen ten opzichte van de in 2010 gemeten verontreinigingsniveaus. Een en ander zal het de lidstaten mogelijk maken zelf te bepalen hoe de algemene blootstelling op de meest doeltreffende manier kan worden verminderd.
Inhoudsopgave
- Van 1 december 2004 tot 31 januari 2005 heeft via internet een openbare raadpleging plaatsgevonden. De Commissie heeft 11 578 reacties ontvangen. De resultaten zijn beschikbaar op
- De Commissie heeft een in het werkprogramma opgenomen effectbeoordeling uitgevoerd, waarvan het verslag beschikbaar is op
Van 1 december 2004 tot 31 januari 2005 heeft via internet een openbare raadpleging plaatsgevonden. De Commissie heeft 11 578 reacties ontvangen. De resultaten zijn beschikbaar op
- Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Betrokken wetenschaps- en kennisgebieden
Bij het uitwerken van dit voorstel en de thematische strategie inzake luchtverontreiniging is gebruik gemaakt van de volgende kennisgebieden: (1) gevolgen van luchtverontreiniging voor de menselijke gezondheid, (2) modellering ten behoeve van geïntegreerde beoordeling en ontwikkeling van kosteneffectieve reductiestrategieën, (3) raming van de gevolgen voor de volksgezondheid, met inbegrip van becijfering in monetaire termen, (4) raming van de voordelen voor ecosystemen, (5) macro-economische modellering, en (6) ervaring inzake luchtkwaliteitsbeoordeling en ‑beheer.
Gebruikte instrumenten
Dienstverleningscontracten, subsidiëringsovereenkomsten en door de Commissie georganiseerde vergaderingen.
Belangrijkste geraadpleegde organisaties en deskundigen
De Wereldgezondheidsorganisatie, het Internationaal Instituut voor Toegepaste Systeemanalyse (IIASA), AEA Technology, het Verdrag betreffende grensoverschrijdende luchtverontreiniging over lange afstand, het Europees Milieuagentschap, het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (Ispra), de Werkgroep zwevende deeltjes van de Commissie, de Werkgroep tenuitvoerlegging van de Commissie en het Wetenschappelijk Comité voor gezondheids- en milieurisico’s (SCHER) van de Commissie.
Samenvatting van de ingewonnen en benutte adviezen
De verklaringen en gegevens die de Commissie heeft ontvangen, kunnen in hoofdzaak als volgt worden samengevat: i) PM2,5 vormt een gezondheidsrisico, ii) PM2,5 is een betere maatstaf voor de antropogene bijdrage tot de concentratie van zwevende deeltjes in de lucht, en iii) het door de grove fractie (tussen PM2,5 en PM10) veroorzaakte risico is niet verwaarloosbaar.
Wijze waarop het deskundigenadvies beschikbaar is gemaakt voor het publiek
Alle deskundigenverslagen en contractrapporten zijn systematisch via het internet beschikbaar gemaakt voor het publiek.
- Effectbeoordeling
Met betrekking tot de beperking van de menselijke blootstelling aan PM2,5 heeft de Commissie de volgende opties in overweging genomen. In elke optie wordt ervan uitgegaan dat de vigerende grenswaarden voor PM10 gehandhaafd blijven.
1. Vaststelling van een tegen 2020 te bereiken streefwaarde inzake vermindering van de blootstelling aan PM2,5, teneinde het jaargemiddelde van de stedelijke achtergrondconcentratie van PM2,5 ten opzichte van het over 2008-2010 gemeten gemiddelde voor de lidstaat met een nader te bepalen percentage te verminderen. Deze streefwaarde dient voorzover mogelijk te worden bereikt, maar is niet juridisch bindend.
2. Vervanging van de indicatieve grenswaarden voor PM10 voor het jaar 2010 door een juridisch bindende, tegen 2015 te bereiken grenswaarde voor het jaargemiddelde van de PM2,5-concentratie. Bedoelde grenswaarde zou van toepassing zijn op het hele grondgebied van de lidstaten en zó worden gekozen dat de bevolking een hoog beschermingsniveau wordt gegarandeerd.
3. Vervanging van de indicatieve grenswaarden voor PM10 voor het jaar 2010 door een juridisch bindende, tegen 2010 te bereiken “bovengrens” van 25 µg m-3 voor het jaargemiddelde van de PM2,5-concentratie. Bedoelde “bovengrens” of plafond zou zó worden gekozen dat bovenmatige risico’s voor de bevolking worden beperkt.
4. Vervanging van de indicatieve grenswaarden voor PM10 voor het jaar 2010 door een niet-bindende, voorzover mogelijk tegen 2010 te bereiken streefwaarde voor het jaargemiddelde van de PM2,5-concentratie. Bedoelde streefwaarde zou numeriek identiek zijn aan de grenswaarde van optie (2).
5. Niets doen, d.w.z. geen enkele eis ter vermindering van de menselijke blootstelling aan PM2,5 vaststellen.
Gezien de belangrijke consequenties voor de Europese economie vormt optie (5) geen ernstig alternatief. De Commissie stelt een combinatie voor van de opties (1) en (3). Deze oplossing is in overeenstemming met het voorkeursadvies van de WHO. De analyses waarop de effectbeoordeling werd gebaseerd, tonen aan dat de toepassing van een stringente uniforme grenswaarde minder kosteneffectief is dan optie (1) omdat een grenswaarde het meeste effect sorteert in de meest verontreinigde gebieden, die niet noodzakelijk de gebieden zijn waar de meeste mensen worden blootgesteld. De voordelen die aan de voorkeurscombinatie van opties zijn verbonden, worden geraamd op 37 à 120 miljard euro per jaar, de kosten op circa 5 miljard euro per jaar.
De vereenvoudigingsoperatie en de modernisering van de rapportagevoorschriften zullen de administratieve lasten voor de lidstaten waarschijnlijk verminderen, hoewel dit moeilijk precies te becijferen valt. Wel zullen de voorstellen extra monitoring van de luchtkwaliteit noodzakelijk maken, maar daaraan zijn slechts geringe kosten verbonden (van de orde van enkele miljoenen euro). Een en ander zal resulteren in een beter inzicht in luchtverontreiniging en het op termijn mogelijk maken bij de beoordeling van de luchtkwaliteit intensiever gebruik te maken van modellering in plaats van (duurdere) bewaking.
De Commissie heeft een in het werkprogramma opgenomen effectbeoordeling uitgevoerd, waarvan het verslag beschikbaar is op
3. Juridische aspecten van het voorstel
- Samenvatting van de voorgestelde maatregel
Het huidige voorstel heeft ten doel vijf afzonderlijke onderdelen van het bestaande acquis met betrekking tot luchtkwaliteit grondig te herzien en te versmelten tot één enkele richtlijn. Dit zal de bestaande bepalingen vanzelf vereenvoudigen en stroomlijnen, met name op het stuk van de bewaking en de verslagen. Het voorstel zal de bepalingen ook actualiseren in het licht van nieuwe wetenschappelijke ontwikkelingen en zorgen voor een betere beheersing van de menselijke blootstelling aan PM2,5 in de lucht.
- Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 175 van het Verdrag.
- Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing in de mate dat het voorstel niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap valt.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende redenen niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt:
De bestaande wetgeving heeft minimale luchtkwaliteitsnormen vastgelegd voor het hele grondgebied van de Gemeenschap, en dit principe is bij de vereenvoudiging gehandhaafd. Bovendien is luchtverontreiniging door zwevende deeltjes in hoge mate grensoverschrijdend, zodat alle lidstaten maatregelen moeten nemen om het risico voor de bevolking in elke lidstaat te verminderen.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende redenen beter door de Gemeenschap worden verwezenlijkt:
De belangrijkste krachtlijn van dit voorstel is de verbetering en vereenvoudiging van de bestaande wetgeving, die minimale luchtkwaliteitsnormen oplegt voor het hele grondgebied van de Gemeenschap. Voorts is PM2,5-verontreiniging in hoge mate grensoverschrijdend: zodra deze deeltjes door uitstoot of atmosferische processen in de lucht terechtkomen, kunnen zij over duizenden kilometers worden getransporteerd. De schaal van het probleem maakt actie op het niveau van de Gemeenschap dan ook noodzakelijk.
Atmosferische modellering en metingen van de luchtverontreiniging laten er geen enkele twijfel over bestaan dat de verontreinigende emissies van één lidstaat bijdragen tot de verontreiniging die in andere lidstaten wordt gemeten. Dit toont aan dat de afzonderlijke lidstaten de problemen niet alleen kunnen oplossen en dat een gecoördineerd optreden op EU-niveau noodzakelijk is.
Het voorstel is toegespitst op de vereenvoudiging van de bestaande wetgeving. Met betrekking tot PM2,5 omvat het voorstel communautaire doelstellingen voor elke lidstaat. De keuze van de middelen om deze te realiseren wordt echter aan de bevoegde instanties van de lidstaten overgelaten. Zo wordt alle burgers van de EU een minimale luchtkwaliteit gegarandeerd.
Het voorstel is dus in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
- Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende reden(en) in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel:
Het gekozen rechtsinstrument is een richtlijn omdat het voorstel (1) bestaande richtlijnen wil vereenvoudigen en (2) doelstellingen vaststelt, maar de nadere bijzonderheden van de uitvoering overlaat aan de lidstaten, die beter bekend zijn met de plaatselijke omstandigheden en beter kunnen beoordelen welke maatregelen het kosteneffectiefst zullen zijn om de beoogde luchtkwaliteitsverbetering te realiseren.
Het voorstel wil de voorschriften inzake de bewaking en de verslagen vereenvoudigen door toe te werken naar een gezamenlijk informatiesysteem en elektronische verslagen. Voorts zullen bepaalde rapportage-eisen worden ingetrokken. Dit zal de administratieve lasten voor de lidstaten verlichten, hoewel moeilijk valt te zeggen in welke mate. Bovendien zal het voorstel, hoewel het op korte en middellange termijn zal leiden tot extra bewakingseisen, uiteindelijk resulteren in een beter wetenschappelijk begrip van bepaalde luchtverontreinigingsproblemen, wat het op zijn beurt mogelijk moet maken om bij de beoordeling van de luchtkwaliteit intensiever gebruik te maken van modellering in plaats van (duurdere) bewaking. Op langere termijn kan dus worden gerekend op kostenbesparingen inzake de bewaking.
- Keuze van het instrument
Voorgesteld instrument: richtlijn.
Andere instrumenten zouden om de volgende redenen ongeschikt zijn:
Het huidige voorstel wil vier bestaande richtlijnen en een beschikking van de Raad vereenvoudigen en versmelten tot één enkel instrument. Daarom, en omdat de bestaande wetgeving communautaire doelstellingen vaststelt maar de keuze van de uitvoeringsmaatregelen aan de lidstaten overlaat, is een richtlijn het meest geschikte instrument.
4. Gevolgen voor de begroting
De behoeften inzake onderzoek die met dit voorstel samenhangen, zullen worden gefinancierd door de lidstaten, met dien verstande dat de Commissie in de financiële vooruitzichten 2007-2013 heeft voorgesteld dat de EU een bijdrage levert in de vorm van een reeds toegewezen bedrag uit de middelen die worden uitgetrokken voor het zevende kaderprogramma voor wetenschappelijk onderzoek. Het voorstel heeft, afgezien van deze maatregelen, geen gevolgen voor de communautaire begroting.
5. Aanvullende informatie
- Vereenvoudiging
Het voorstel voorziet in vereenvoudiging van de wetgeving en vereenvoudiging van de administratieve procedures van (EU- of nationale) overheidsinstanties.
Vier richtlijnen en een beschikking van de Raad zullen tot één richtlijn worden versmolten. Overlappende bepalingen zullen worden geschrapt, de samenhang tussen de initiële afzonderlijke rechtsinstrumenten zal worden verbeterd en overbodige bepalingen zullen worden ingetrokken. Niet-essentiële voorschriften inzake het maken van verslagen zullen worden ingetrokken en het laat zich aanzien dat debewaking in de toekomst uitsluitend langs elektronische weg zal plaatsvinden, waardoor de administratieve lasten voor de lidstaten worden verlicht.
De rapportage- en bewakingsvoorschriften zullen worden vereenvoudigd, waarbij eveneens een stap in de richting van elektronische verslagen zal worden gezet. Dit moet de interne administratieve regelingen van de lidstaten vergemakkelijken.
Dit voorstel is in het lopende programma van de Commissie inzake actualisering en vereenvoudiging van het acquis communautaire en in haar werk- en wetgevingsprogramma opgenomen onder referentienummer CLWP 2004 1011 fiche 2005.
- Intrekking van bestaande wetgeving
De aanneming van het voorstel houdt de intrekking van de bestaande wetgeving in.
- heronderzoek-/herzienings-/verstrijkingsclausule
De Commissie zal binnen een termijn van vijf jaar volgende op de aanneming van deze richtlijn de bepalingen met betrekking tot PM2,5 onderzoeken. Met name zal zij een gedetailleerde aanpak ontwikkelen en voorstellen met het oog op de vaststelling van juridisch bindende verplichtingen inzake blootstellingsvermindering die rekening houden met de verschillen tussen de lidstaten op het stuk van verwachte luchtkwaliteitssituatie en reductiemogelijkheden.
- Concordantietabel
De lidstaten dienen de Commissie de tekst van de nationale bepalingen tot omzetting van de richtlijn mede te delen, alsmede een tabel ter weergave van het verband tussen die bepalingen en deze richtlijn.
- Europese Economische Ruimte
De voorgestelde richtlijn is relevant voor de EER en dient derhalve ook voor de Europese Economische Ruimte te gelden.
- Het voorstel nader bekeken
Aangezien dit voorstel hoofdzakelijk ten doel heeft een aantal rechtsinstrumenten te herzien en te versmelten en overlappende bepalingen te schrappen, worden hieronder alleen de belangrijkste wijzigingen in de bestaande wetgeving behandeld.
Hoofdstuk III (Beheer van de luchtkwaliteit):
Het voorstel van de Commissie behelst geen wijziging van de bestaande grenswaarden inzake luchtkwaliteit maar beoogt een versterking van de vigerende bepalingen, waardoor de lidstaten verplicht zullen zijn om plannen en programma’s op te stellen en uit te voeren die resulteren in een volledige implementering. De Commissie stelt evenwel voor om lidstaten die alle maatregelen hebben genomen welke redelijkerwijs kunnen worden verlangd, de toestemming te verlenen om de nalevingstermijn met betrekking tot luchtverontreinigingsgebieden waar de grenswaarden nog niet worden bereikt, te verlengen voorzover aan bepaalde objectieve criteria is voldaan. Eventuele termijnverlengingen moeten aan de Commissie worden medegedeeld. Bovendien bevestigt de Commissie dat het de bedoeling van de bestaande wetgeving is dat bij het beoordelen van de naleving de bijdrage van natuurlijke verontreinigingsbronnen buiten beschouwing wordt gelaten.
Er zijn sterke aanwijzingen dat kleine deeltjes (PM2,5) gevaarlijker zijn dan grotere. De rol van de grove fractie (deeltjes met een diameter begrepen tussen 2,5 en 10 µm) is echter niet verwaarloosbaar. Daarom is naast de bestaande beheersingsmaatregelen voor PM10 ook een nieuwe aanpak nodig met betrekking tot PM2,5. Het Wetenschappelijk Comité voor gezondheids- en milieurisico’s deelt dit standpunt. De voorgestelde benadering omvat de vaststelling van een concentratiebovengrens voor PM2,5 in de lucht om bovenmatige risico’s voor de bevolking te voorkomen, die tegen 2010 moet worden bereikt. In combinatie hiermee wordt een niet-verbindende streefwaarde ingevoerd om in elke lidstaat de blootstelling aan PM2,5 van de bevolking in het algemeen tussen 2010 en 2020 op basis van meetgegevens te verminderen.
Het voorstel voorziet ook in een uitgebreidere bewaking van bepaalde verontreinigende stoffen, zoals PM2,5. Dit moet resulteren in een beter inzicht in deze stoffen en een betere beleidsontwikkeling in de toekomst. Voorts moet deze bewaking op termijn leiden tot een intensiever gebruik van modellering en objectieve ramingstechnieken om de mate van luchtverontreiniging te bepalen. Dan zou minder gebruik behoeven te worden gemaakt van duurdere bewaking.
Hoofdstuk V (Terbeschikingstelling van gegevens en verslagen):
De Commissie stelt de invoering voor van een elektronisch esysteem inzake verslagen, gebaseerd op een gezamenlijk informatiesysteem in het kader van INSPIRE1. Die aanpak zal leiden tot minder papierwerk, een snellere doorstroming van de gegevens, betere beoordelingsmogelijkheden en een vlottere toegang van het publiek tot de gegevens. De bepalingen van de informatie-uitwisselingsbeschikking m.b.t. het rapportagemechanisme blijven als zodanig van kracht totdat de nieuwe uitvoeringsbepalingen uit hoofde van de INSPIRE-richtlijn zijn vastgesteld.