Toelichting bij COM(2005)280-1 - Bureau van de EU voor de grondrechten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2005)280-1 - Bureau van de EU voor de grondrechten. |
|---|---|
| bron | COM(2005)280   |
| datum | 30-06-2005 |
- Motivering en doel van de voorstellen
De eerbiediging en de bevordering van de grondrechten zijn fundamentele beginselen en hoofddoelstellingen van de Europese Unie en haar lidstaten. De grondrechten zijn algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht, die bijgevolg aan rechterlijke toetsing kunnen worden onderworpen. Het belang ervan werd onderstreept door de afkondiging in 2000 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Om de eerbiediging van de grondrechten te garanderen zijn adequate governance mechanismen vereist die ervoor zorgen dat in het kader van het beleid en de besluitvorming in de Unie ten volle rekening wordt gehouden met de grondrechten. Daartoe is niet alleen een passend rechtskader nodig, maar moet ook worden gezorgd voor geschikte structuren en toereikende middelen.
Op 13 december 2003 hebben de vertegenwoordigers van de lidstaten, in de Europese Raad bijeen, het belang benadrukt van verzameling en analyse van gegevens inzake de mensenrechten met het oog op de vaststelling van het beleid van de Unie op dit gebied en zijn zij overeengekomen om voort te bouwen op het bestaande Europees Waarnemingscentrum voor racisme en vreemdelingenhaat (EUMC) en het mandaat daarvan uit te breiden zodat het een mensenrechtenbureau wordt. De Commissie stemde hiermee in en gaf te kennen dat zij voornemens was een voorstel in te dienen om Verordening (EG) nr. 1035/97 van de Raad van 2 juni 1997 houdende oprichting van het EUMC dienovereenkomstig te wijzigen.
Ook in het op 4-5 november 2004 aangenomen Haags programma Versterking van vrijheid, veiligheid en recht in de Europese Unie wordt verwezen naar de oprichting van een mensenrechtenbureau. Op zijn bijeenkomst van 16-17 december 2004 heeft de Europese Raad verzocht verder uitvoering te geven aan de overeenkomst om een mensenrechtenbureau van de EU op te richten, dat een belangrijke rol zal spelen bij de versterking van de samenhang en de consistentie van het EU-beleid inzake mensenrechten. Overeenkomstig de door de Commissie op 26 januari 2005 aangenomen strategische doelstellingen 2005-2009, Europa 2010: een partnerschap voor Europese vernieuwing, welvaart, solidariteit en veiligheid , moet de bescherming van de grondrechten op de eerste plaats komen bij de Europese maatregelen door de oprichting van een Europees Bureau voor de grondrechten.
In zijn op 26 mei 2005 aangenomen verslag over de bevordering en bescherming van de grondrechten: de rol van nationale en Europese instellingen, met inbegrip van het Bureau voor de grondrechten , verzocht het Europees Parlement de Commissie een wetgevingsvoorstel betreffende het Bureau in te dienen.
Het voorstel heeft ten doel het mandaat van het EUMC uit te breiden en een Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten op te richten, dat een expertisecentrum voor grondrechtenkwesties op EU-niveau zal zijn. De oprichting van een Bureau zal het Handvest tastbaarder maken; de nauwe band met het Handvest wordt weerspiegeld in de naam van het Bureau.
Algemene context
De beslissing om het mandaat van het EUMC uit te breiden zodat het een Bureau voor de grondrechten wordt, is in overeenstemming met de specifieke verplichtingen van de Unie om de grondrechten te eerbiedigen en te versterken, zoals bedoeld in de artikelen 2, 6 en 7 van het Verdrag betreffende de Europese Unie.
De oprichting van het Bureau ligt in het verlengde van de beleidsdoelstellingen van het EUMC; het EUMC heeft immers reeds tot taak de instellingen van de Unie en de lidstaten de instrumenten te verschaffen met behulp waarvan zij bij de uitstippeling en de uitvoering van het EU-beleid hun verplichting inzake de eerbiediging van de grondrechten kunnen nakomen. In dit verband is de belangrijkste taak van het EUMC het verzamelen en analyseren van gegevens over racisme en vreemdelingenhaat en het verrichten van onderzoek naar de oorzaken hiervan.
Bij haar aantreden heeft de huidige Commissie zich ertoe verbonden de volledige eerbiediging van de grondrechten te bevorderen en het Europees Bureau voor de grondrechten zo spoedig mogelijk op te richten. Het initiatief werd opgenomen in het werkprogramma van de Commissie voor 2005.
Om juridische redenen presenteert de Commissie twee afzonderlijke voorstellen betreffende de oprichting van het Bureau: een voorstel voor een verordening op grond van het EG-Verdrag en voorts een tweede voorstel voor een besluit op grond van het EU-Verdrag waarbij het Bureau wordt gemachtigd activiteiten uit te oefenen op de in titel VI van het EU-Verdrag bedoelde gebieden. Deze toelichting geldt voor beide voorstellen.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
De werking van het EUMC wordt thans geregeld bij Verordening (EG) nr. 1035/97, die door de voorgestelde verordening wordt ingetrokken.
Het belangrijkste verschil tussen de bestaande rechtsvoorschriften en de voorstellen is gelegen in het feit dat de bevoegdheidssfeer van het EUMC, die momenteel beperkt is tot racisme en vreemdelingenhaat, krachtens de voorstellen wordt uitgebreid tot alle gebieden betreffende de in het Handvest bedoelde grondrechten; dit heeft geen gevolgen voor de gebieden die reeds onder de bevoegdheid van andere agentschappen van de Gemeenschap vallen. De belangrijkste taken blijven dezelfde maar worden wel nauwkeuriger omschreven.
Er wordt ook rekening gehouden met de conclusies van de in 2002 uitgevoerde evaluatie van het EUMC. Volgens deze conclusies moet de nadruk worden gelegd op gegevensverzameling en op nauwere samenwerking met de nationale autoriteiten, moeten de werkzaamheden gericht zijn op de prioriteiten van de Unie en moeten het beheer en de doeltreffendheid worden verbeterd.
In het voorstel wordt rekening gehouden met horizontale voorschriften inzake financieel beheer, toegang tot documenten en agentschappen van de Gemeenschap.
- Samenhang met andere beleidsonderdelen en doelstellingen van de Unie
In het beleid van de Unie moeten de grondrechten worden geëerbiedigd. Door expertise en bijstand te verlenen op het gebied van de grondrechten zal het Bureau de kwaliteit van andere beleidsmaatregelen van de Unie verbeteren.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
Op 25 oktober 2004 presenteerde de Commissie een mededeling over het Bureau voor de grondrechten, die de aanzet gaf tot een openbare raadpleging over het mandaat, de rechten, de thematische gebieden, de taken en de structuur van zo'n bureau. De raadpleging bestond uit twee delen: een schriftelijke raadpleging en een openbare hoorzitting.
De schriftelijke raadpleging is van start gegaan met het on line ter beschikking stellen van de mededeling op de website vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Bijdragen dienden uiterlijk op 17 december 2004 per e-mail te worden toegezonden. Er werden ongeveer 100 reacties ontvangen, waaronder bijdragen van 10 lidstaten, Europese en internationale organisaties, nationale organisaties voor mensenrechten en gelijke kansen, academici, particulieren en bijna 60 niet-gouvernementele organisaties.
De openbare hoorzitting vond plaats op 25 januari 2005. Er waren meer dan 200 geregistreerde deelnemers, die de bovenvermelde belanghebbenden vertegenwoordigden.
De documenten met betrekking tot de raadpleging, met inbegrip van de schriftelijke antwoorden en een verslag met een analyse van deze antwoorden, alsmede een verslag over de hoorzitting zijn gepubliceerd op de website vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid en kunnen worden geraadpleegd op het volgende internetadres:
europa.eu.int/comm/justice_home/fsj/rights
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
De oprichting van een Bureau werd unaniem gesteund. Ook werd door alle respondenten beklemtoond dat het Bureau onafhankelijk moet zijn van EU-instellingen, lidstaten en NGO's. In de meeste bijdragen werd benadrukt dat het nodig is overlappingen met werkzaamheden die reeds op nationaal en internationaal niveau worden uitgevoerd te vermijden. De betrekkingen van het Bureau met andere instanties en zeker met de Raad van Europa moeten gebaseerd zijn op synergie.
Onder de respondenten was er een brede consensus dat het Handvest als referentiepunt moet fungeren voor het mandaat van het Bureau. Belanghebbenden vroegen ook om de bestrijding van racisme en vreemdelingenhaat centraal te blijven stellen bij de toekomstige activiteiten van het Bureau. Wat de geografische reikwijdte van het Bureau betreft, bestond er een zekere consensus over het feit dat deze beperkt moet zijn tot de Unie en haar lidstaten. Een behoorlijk aantal belanghebbenden deed echter andere voorstellen (bijvoorbeeld de uitbreiding van het mandaat van het Bureau tot kandidaat-lidstaten).
Over de kwestie of de bevoegdheid van het Bureau zich ook moet uitstrekken tot artikel 7 van het EU-Verdrag bestonden er uiteenlopende standpunten: terwijl de lidstaten zich op dit punt over het algemeen zeer terughoudend opstelden, wensten NGO's dat het Bureau op dat gebied een belangrijke rol zou spelen.
Er werden vele nuttige suggesties gedaan met betrekking tot de taken van het Bureau: verzameling van gegevens; verwerking van gegevens om de vergelijkbaarheid ervan tussen de lidstaten te verbeteren; analyse van de verkregen gegevens; het opstellen van verslagen, adviezen en eventueel aanbevelingen; netwerkvorming; proactieve bevordering van de grondrechten door de bewustmaking van het publiek; de verspreiding van de resultaten van de werkzaamheden en het opstellen van educatief materiaal.
In dit voorstel wordt rekening gehouden met bovengenoemde kwesties waarover een brede consensus bestond.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Er hoefde geen beroep te worden gedaan op externe deskundigheid.
Effectbeoordeling
In de effectbeoordeling werden vijf mogelijke beleidsopties ter verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen onderzocht. Er werd vastgesteld dat de status-quo-optie niet geschikt was om aan het Handvest het passende belang toe te kennen en om de huidige problemen aan te pakken, die in het evaluatieverslag uitvoerig worden toegelicht.
Twee andere opties beperkten de opdracht van het Bureau tot observatiefuncties: een Bureau voor gerichte observatie zou informatie over de grondrechten verzamelen op een beperkt aantal thematische gebieden, die nauw samenhangen met het EU-beleid. In het kader van het mandaat zou technische bijstand worden verleend. Een vergelijkbare optie is een Bureau voor algemene observatie , dat meer thematische gebieden zou bestrijken. Deze opties zouden slechts een gedeeltelijke oplossing bieden voor de huidige problemen. De eerste optie zou slechts tot een geringe verbetering van de gegevenskwaliteit leiden. De tweede optie zou ondoeltreffend zijn en het risico met zich brengen van een versnippering van de middelen. Zij zou kunnen leiden tot overlappingen met de werkzaamheden van andere internationale, Europese en nationale organisaties. Over de doeltreffendheid van deze opties waren de in het kader van de openbare raadpleging geformuleerde meningen verdeeld. De tweede optie zou tot gevolg kunnen hebben dat racisme en vreemdelingenhaat naar de achtergrond verschuiven.
Bij de optie Bureau voor een zo ruim mogelijk observatie en evaluatie zou het Bureau erop toezien dat de grondrechten zowel binnen als buiten het beleidskader van de Unie worden geëerbiedigd, ook met het oog op de toepassing van artikel 7 van het EU-Verdrag. Het zou een zeer doeltreffende optie zijn om de beleidsdoelstellingen te bereiken, maar er moet rekening worden gehouden met de juridische grenzen van de bevoegdheden van de Gemeenschap. Voorts zou deze optie zware financiële verplichtingen met zich brengen. Wegens de ruime bevoegdheden van het Bureau bestaat tevens het gevaar voor een te grote werklast en voor overlappingen met werkzaamheden van andere instellingen. Ook zouden racisme en vreemdelingenhaat naar de achtergrond kunnen verschuiven. Uit de openbare raadpleging blijkt dat zo'n mandaat tot wrijvingen zou kunnen leiden tussen de EU en haar lidstaten en internationale organisaties.
Op grond van bovenstaande overwegingen kan worden geconcludeerd dat de optie Bureau voor een gerichte observatie en evaluatie van het beleid van de Unie de beste optie is om de beleidsdoelstellingen te bereiken en de vastgestelde problemen aan te pakken. Ter verwezenlijking van de gestelde doelstellingen is het een doeltreffende optie die slechts geringe kosten met zich brengt en in hoge mate politiek aanvaardbaar is. Bij deze optie zou het mandaat van het Bureau de verzameling en analyse van gegevens over de grondrechten omvatten; daarbij zouden in beginsel alle in het Handvest opgenomen rechten als referentiepunt fungeren maar periodiek zou worden vastgesteld op welke onder het recht van de Unie vallende thematische gebieden het Bureau kan optreden.
De Commissie heeft de in het werkprogramma vermelde effectbeoordeling verricht. Het verslag kan worden geraadpleegd op het volgende internetadres:
europa.eu.int/comm/justice_home/fsj/rights
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
Het Handvest fungeert als referentiepunt voor het mandaat van het Bureau. Het Bureau oefent zijn activiteiten uit in het kader van de bevoegdheden van de Gemeenschap overeenkomstig de verordening, maar krachtens het parallelle besluit van de Raad is de bevoegdheidssfeer van het Bureau tevens uitgebreid tot kwesties betreffende politiële en justitiële samenwerking in strafzaken.
Het Bureau houdt zich bezig met de grondrechten in de Unie en de lidstaten wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen alsmede in de kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten die aan het Bureau deelnemen. Bovendien kan de Commissie het Bureau verzoeken om informatie en analyses te verstrekken over derde landen waarmee de Gemeenschap associatieovereenkomsten of overeenkomsten met bepalingen inzake de eerbiediging van de mensenrechten heeft gesloten, of waarmee zij onderhandelingen heeft geopend of voornemens is onderhandelingen te openen met het oog op de afsluiting van dergelijke overeenkomsten.
Het Bureau heeft ten doel de betrokken instellingen, organen, instanties en agentschappen van de Gemeenschap en haar lidstaten wanneer zij het Gemeenschapsrecht ten uitvoer brengen, bijstand en expertise te verlenen op het gebied van de grondrechten om hen te helpen de grondrechten volledig te eerbiedigen wanneer zij op hun respectieve bevoegdheidsgebieden maatregelen nemen of acties ontwerpen. De thematische werkterreinen zullen worden omschreven in een meerjarenkader dat wordt vastgesteld bij een uitvoeringsverordening waarbij de politiek verantwoordelijke instellingen van de Gemeenschap worden betrokken en waarin de grenzen voor de werkzaamheden van het Bureau worden afgebakend. Deze aanpak is in het belang van de doeltreffendheid en houdt rekening met de zeer beperkte discretionaire bevoegdheid waarover de agentschappen van de Gemeenschap beschikken, die louter technische taken uitvoeren en geen eigen politieke agenda mogen vaststellen. Binnen deze thematische gebieden zal het Bureau in volledige onafhankelijkheid gegevens verzamelen en evalueren over de praktische gevolgen die de maatregelen van de Unie hebben voor de grondrechten en over de beproefde methoden ter eerbiediging en bevordering van de grondrechten; adviezen opstellen over de beleidsontwikkelingen op het gebied van de grondrechten; de bewustmaking van het publiek stimuleren; de dialoog met het maatschappelijk middenveld bevorderen en zorgen voor de coördinatie en netwerkvorming met de verschillende actoren op het gebied van de grondrechten. Er moet worden beklemtoond dat het Bureau niet over een klachtenafhandelingsprocedure beschikt.
Wanneer de Raad optreedt op voorstel van een derde van de lidstaten, het Europees Parlement of de Commissie, kan hij indien hij dit nuttig acht de expertise van het Bureau benutten in het kader van de procedure overeenkomstig artikel 7 van het EU-Verdrag. Het Bureau zal echter geen systematisch en permanent toezicht houden op de lidstaten met het oog op de toepassing van artikel 7.
Het Bureau zal een aanvulling vormen op de bestaande internationale, Europese en nationale mechanismen voor toezicht op de grondrechten. Het zal ernaar streven nauw samen te werken met de betrokken organisaties en instanties om te komen tot synergie-effecten, zoals bedoeld in hoofdstuk 7 van het effectbeoordelingsverslag. De werkzaamheden op het gebied van statistieken zullen worden afgestemd op de acties die worden ontwikkeld in het kader van het communautair statistisch programma. Met het oog op samenwerking en om overlappingen te vermijden, zal het Bureau nauwe institutionele betrekkingen tot stand brengen met de Raad van Europa en met de betrokken agentschappen van de Gemeenschap en de betrokken organen van de Unie, en met name met het Europees Genderinstituut. De Commissie heeft op 8 maart 2005 een voorstel over het Genderinstituut gepresenteerd. De respectieve bevoegdheden van deze instanties zullen worden geëerbiedigd en er zal worden gezorgd voor synergie-effecten, met name door in het meerjarenkader dienovereenkomstige bepalingen op te nemen.
In het voorstel wordt rekening gehouden met de richtsnoeren die zijn vastgesteld in het ontwerp interinstitutioneel akkoord betreffende een kader voor Europese regelgevende agentschappen, dat door de Commissie op 25 februari 2005 is aangenomen. Gelet evenwel op de onafhankelijkheid en de specifieke taken van dit EU-Bureau en op de noodzaak om te zorgen voor continuïteit met zijn rechtsvoorganger, het EUMC, en om te komen tot synergie met de Raad van Europa en met nationale instanties die toezicht houden op de eerbiediging van de grondrechten, is in het voorstel de uitzonderlijke structuur van het huidige EUMC wat de raad van bestuur betreft, behouden. De lidstaten, de Raad van Europa en het Europees Parlement wijzen bijgevolg nog steeds elk een onafhankelijke deskundige aan als lid van de raad van bestuur. Op basis van deze formule is de onafhankelijkheid ten opzichte van de communautaire instellingen en de regeringen van de lidstaten op passende wijze gewaarborgd (dit is een uitvloeisel van de specifieke taken van het Bureau op het gebied van de grondrechten) en worden de brede EG-beleidsexpertise en de zienswijze van de Raad van Europa samengebracht. Aangezien het door het Europees Parlement aangewezen lid ook onafhankelijk moet zijn van het Parlement en daarmee geen enkele band mag hebben, is de deelname van dit lid aan het bestuur van het Bureau niet onverenigbaar met de begrotingscontrolefunctie van het Parlement. Het stemrecht van het door de Raad van Europa aangewezen lid is aan beperkingen onderworpen, en wel zodanig dat geen afbreuk wordt gedaan aan het beginsel van institutionele autonomie van een orgaan van de Gemeenschap.
Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag voor de voorgestelde verordening is artikel 308 van het EG-Verdrag. Het is een algemene doelstelling van de Gemeenschap ervoor te zorgen dat bij het eigen optreden de grondrechten volledig worden geëerbiedigd. De oprichting van het Bureau zal bijdragen aan de verwezenlijking van deze doelstelling, zonder dat daartoe in het Verdrag specifieke bevoegdheden zijn vastgesteld.
De artikelen 30, 31 en 34 van het EU-Verdrag vormen de passende rechtsgrondslag voor het voorstel voor een besluit van de Raad waarbij het Bureau wordt gemachtigd zijn activiteiten uit te oefenen op de in titel VI van het EU-Verdrag bedoelde gebieden.
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voorzover het voorstel niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap valt.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende reden niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt:
De voornaamste activiteiten van het Bureau zullen zijn: het verzamelen en analyseren van informatie uit de hele Unie; het verstrekken van adviezen en het verspreiden van informatie. Aldus zal het Bureau ertoe bijdragen dat de Unie bij haar optreden de grondrechten volledig eerbiedigt. Uit het zuiver Europese karakter van deze taken vloeit voort dat de doelstellingen van het Bureau niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende redenen beter door de Gemeenschap worden verwezenlijkt:
Het Bureau zal een uniform systeem voor het verzamelen en analyseren van gegevens moeten toepassen, zodat deze gegevens compatibel en vergelijkbaar zijn en bijgevolg een methodologisch verantwoorde vergelijkende analyse van de situatie op Europees niveau mogelijk maken. Dit kan alleen worden bereikt door een optreden op het niveau van de EU.
Het Bureau moet op Europees niveau informatie verstrekken aan de hand waarvan de doeltreffendheid van het beleid binnen en tussen de lidstaten kan worden beoordeeld en aldus toegevoegde waarde verschaffen inzake ontwerp en afstemming van de beleidslijnen.
Het voorstel heeft slechts betrekking op de doelstellingen die niet naar behoren door de lidstaten afzonderlijk kunnen worden verwezenlijkt.
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende redenen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel:
Door voort te bouwen op het bestaande orgaan wordt het mogelijk de bestaande expertise en ervaring te benutten en aldus de doelstellingen op de meest geschikte wijze te verwezenlijken.
Volgens de effectbeoordeling zal de voor de oprichting van het Bureau gekozen beleidsoptie, in het licht van de doelstelling van het Bureau, namelijk de totstandbrenging van de ideale omstandigheden voor de eerbiediging van de rechten van alle EU-burgers en –ingezetenen, leiden tot een optimale toewijzing van de voorgestelde middelen.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld instrumenten: verordening, besluit.
Andere instrumenten zouden om de volgende redenen ongeschikt zijn:
Een verordening is het geschikte rechtsinstrument voor de oprichting van een agentschap van de Gemeenschap.
Een besluit van de Raad is het meest geschikte rechtsinstrument om het Bureau te machtigen zijn activiteiten uit te oefenen op de in titel VI van het EU-Verdrag bedoelde gebieden.
Het EUMC heeft een jaarlijkse begroting van 8,2 miljoen EUR en 37 personeelsleden. Het Bureau, waarvan het mandaat aanzienlijk wordt uitgebreid, zou op 1 januari 2007 operationeel worden. Uit ervaring blijkt dat de oprichting van een agentschap twee à drie jaar in beslag neemt en verwacht wordt dat voor een belangrijke uitbreiding van het mandaat eenzelfde termijn nodig is. Om rekening te houden met een noodzakelijke overgangsperiode wordt daarom voor de periode 2007-13 een gestage stijging van de begroting voorgesteld. Indicatieve financiële planning: begroting 2007: 16 miljoen EUR; 2008: 20 miljoen EUR; 2009: 21 miljoen EUR; 2010: 23 miljoen EUR; 2011: 26 miljoen EUR; 2012: 28 miljoen EUR; 2013: 29 miljoen EUR. Volgens het voorstel zal het Bureau in totaal 100 personeelsleden tellen.
Vereenvoudiging
Het voorstel heeft ten doel wetgeving te vereenvoudigen.
Het voorstel vervangt Verordening (EG) nr. 1035/97, die reeds was gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1652/2003. Dit zal leiden tot een vereenvoudiging en verduidelijking van de wetgeving.
Intrekking van bestaande wetgeving
De vaststelling van het voorstel heeft de intrekking van bestaande wetgeving tot gevolg.
- Herzienings-/evaluatie-/vervalclausule
Het voorstel bevat een herzieningsclausule.