Toelichting bij COM(2004)173 - Europese betalingsbevelprocedure - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2004)173 - Europese betalingsbevelprocedure. |
|---|---|
| bron | COM(2004)173   |
| datum | 19-03-2004 |
Inleiding
Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam heeft de Europese Unie zich ten doel gesteld geleidelijk een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid tot stand te brengen, onder meer door het nemen van maatregelen op het gebied van justitiële samenwerking in burgerlijke zaken. Overeenkomstig artikel 65, onder c), van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap omvatten deze maatregelen de afschaffing van hinderpalen voor de goede werking van burgerrechtelijke procedures, zo nodig door bevordering van de verenigbaarheid van de in de lidstaten geldende bepalingen van burgerlijke rechtsvordering.
In het actieplan van Wenen van de Raad en de Commissie, dat door de Raad in 1998 werd aangenomen i, werd erop aangedrongen aan te duiden welke bepalingen van burgerlijke rechtsvordering dringend onderling moeten worden aangepast om de Europese burgers gemakkelijker toegang tot de rechter te bieden alsmede te onderzoeken welke aanvullende maatregelen moeten worden opgesteld om de burgerrechtelijke procedures beter op elkaar af te stemmen.
In de conclusies van de Europese Raad van Tampere van 1999 i werden de Raad en de Commissie verzocht nieuwe procesrechtregels op te stellen betreffende de elementen van de burgerlijke rechtsvordering die een soepele justitiële samenwerking en een betere toegang tot het recht bevorderen. Betalingsbevelen werden uitdrukkelijk opgenomen in een lijst met kwesties waarvoor dergelijke wetgevingsinitiatieven nodig zijn.
In het gezamenlijke programma van de Commissie en de Raad inzake maatregelen voor de uitvoering van het beginsel van wederzijdse erkenning van beslissingen in burgerlijke en handelszaken, dat door de Raad op 30 november 2000 werd aangenomen i, werd beklemtoond dat de afschaffing van het exequatur voor niet-betwiste schuldvorderingen een van de prioriteiten van de Gemeenschap moet zijn. Dit programma, dat duidelijk is gericht op het vergemakkelijken van de erkenning en uitvoering van rechterlijke beslissingen, verwijst ook naar de onderlinge aanpassing van de procesrechtregels als een flankerende maatregel die op sommige gebieden een eerste voorwaarde kan zijn voor de gewenste vooruitgang in de richting van de geleidelijke afschaffing van alle exequaturprocedures. Tegen deze achtergrond wordt in dat document beklemtoond dat op sommige gebieden, en met name voor de invordering van niet-betwiste schuldvorderingen, de afschaffing van het exequatur zou kunnen worden bereikt door de invoering van een echte Europese executoriale titel, die wordt verkregen na een specifieke, eenvormige of geharmoniseerde procedure in de Gemeenschap i. Er moet evenwel worden benadrukt dat de afschaffing van het exequatur en de harmonisatie van het procesrecht, die in de aangehaalde passage van het programma weliswaar met elkaar in verband worden gebracht, twee verschillende kwesties zijn. Het exequatur veronderstelt dat er reeds een beslissing is gegeven en betreft de toegang tot tenuitvoerlegging in een andere lidstaat, terwijl harmonisatie betrekking heeft op de toegang tot de rechter om een beslissing te verkrijgen, ongeacht of deze beslissing in het buitenland ten uitvoer moet worden gelegd. Het gaat in wezen om afzonderlijke zaken die onafhankelijk en op basis van hun eigen merites kunnen worden behandeld, zoals blijkt uit de conclusies van Tampere, waarin beide kwesties worden behandeld zonder dat tussenbeide een verband wordt gelegd.
De Commissie heeft besloten te trachten beide doelstellingen - de wederzijdse erkenning van beslissingen inzake niet-betwiste schuldvorderingen enerzijds en de invoering van een specifieke procedure ter verkrijging van beslissingen inzake niet-betwiste schuldvorderingen anderzijds - te verwezenlijken via twee afzonderlijke rechtsinstrumenten. Deze tweesporenstrategie houdt niet het risico in van overlapping of contradicties tussen beide projecten aangezien zij duidelijk zijn afgebakend en strikt beperkt zijn tot respectievelijk de stadia die aan de vaststelling van de uitvoerbare beslissing voorafgaan (invoering van betalingsbevelprocedure) en die welke daarop volgen (erkenning en tenuitvoerlegging). Deze benadering biedt daarentegen juist een aantal aanzienlijke voordelen ten opzichte van een wetgevingsinitiatief waarin beide aspecten tegelijk worden behandeld. Zij maakt het bijvoorbeeld mogelijk de werkingssfeer van de afschaffing van het exequatur uit te breiden tot alle rechterlijke beslissingen waarbij de aard of de hoogte van de schuldvordering aantoonbaar niet wordt betwist en deze afschaffing niet te beperken tot beslissingen gegeven in het kader van één specifieke procedure.
In april 2002 heeft de Commissie het voorstel voor een verordening van de Raad tot invoering van een Europese executoriale titel voor niet-betwiste schuldvorderingen i goedgekeurd, dat voorziet in de afschaffing van tussenmaatregelen voor alle executoriale titels betreffende niet-betwiste schuldvorderingen, mits een aantal procedurele minimumnormen inzake de betekening of kennisgeving van stukken worden nageleefd. Het onderhavige voorstel vormt het tweede spoor van de hierboven beschreven strategie.
1.2. Groenboek betreffende een Europese procedure inzake betalingsbevelen en maatregelen ter vereenvoudiging en bespoediging van de procesvoering over geringe vorderingen
De aanneming van dit voorstel werd voorafgegaan door een uitgebreide raadpleging van zowel de lidstaten als alle belanghebbenden in de civiele maatschappij. Het Groenboek betreffende een Europese betalingsbevelprocedure en maatregelen ter vereenvoudiging en bespoediging van de procesvoering over geringe vorderingen, dat door de Commissie op 20 december 2002 werd ingediend i, verstrekte een overzicht van de momenteel in de wetgeving van de lidstaten bestaande modellen van betalingsbevelprocedures. Op basis van een vergelijkende studie van de wijze waarop de lidstaten de betrokken procedurekwesties aanpakken, worden in het groenboek een hele reeks vragen geformuleerd over de gewenste werkingssfeer en kenmerken van een Europees instrument. De belangrijkste kwesties die in het groenboek aan de orde komen, kunnen als volgt worden samengevat:
Moet een Europees instrument inzake betalingsbevelprocedures uitsluitend van toepassing zijn op grensoverschrijdende zaken of ook op zuiver interne geschillen?
Voor welke soorten vorderingen moet het Europese betalingsbevel gelden? Moet de werkingssfeer ervan worden beperkt tot geldvorderingen en, zo ja, moeten ook sommige subcategorieën geldvorderingen worden uitgesloten?
Zijn er specifieke regels nodig op het gebied van internationale bevoegdheid of eventueel zelfs op het gebied van de interne bevoegdheidsverdeling?
Moet in het kader van de Europese betalingsbevelprocedure de overlegging van een schriftelijk bewijsstuk tot staving van de betrokken schuldvordering worden verlangd en moet een summier onderzoek van de gegrondheid van de schuldvordering door de rechter plaatsvinden of dient een eenvoudige beschrijving van de schuldvordering samen met het ontbreken van bezwaar voldoende te zijn om een uitvoerbare beslissing te verkrijgen?
Moet de verweerder een of twee keer de mogelijkheid hebben om de vordering te betwisten en de overgang naar een gewone procedure te bewerkstelligen?
De Commissie ontving ongeveer 60 reacties van lidstaten en andere belanghebbenden die de belangen van bedrijven, consumenten en beoefenaars van juridische beroepen vertegenwoordigen. Uit deze reacties op het groenboek, die verder werden besproken op de door de Commissie op 26 juni 2003 georganiseerde hoorzitting, bleek dat de invoering van een Europese betalingsbevelprocedure nagenoeg unaniem als een stap in de richting van de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid werd beschouwd.
Het Europees Parlement heeft het initiatief van de Commissie in zijn resolutie over het groenboek i gunstig onthaald. Het herinnerde aan de door de Europese Raad van Tampere geformuleerde politieke doelstelling om gemeenschappelijke Europese voorschriften voor de snelle en efficiënte invordering van niet-betwiste schuldvorderingen aan te nemen en wees op het grote belang van dit project voor alle ondernemingen, die belang hebben bij de goede werking van de interne markt. De resolutie van het Parlement komt grotendeels overeen met de kenmerken van dit voorstel, bijvoorbeeld wat betreft de keuze van een verordening als het gepaste rechtsinstrument en het feit dat de Europese betalingsbevelprocedure een alternatief moet zijn voor de nationaalrechtelijke procedures van de lidstaten.
Het Europees Economisch en Sociaal Comité verheugt zich in zijn advies over het groenboek i ten zeerste over het initiatief van de Commissie om over deze kwestie een raadpleging op gang te brengen. Het Comité is van oordeel dat de invoering van een snelle, efficiënte en billijke betalingsbevelprocedure een belangrijk onderdeel vormt van het fundamentele recht van toegang tot de rechter en het heeft de Commissie aangemoedigd en verzocht om een wetgevingsvoorstel tot invoering van een eenvormige Europese betalingsbevelprocedure op te stellen.
In de volgende delen van deze toelichting en vooral in de artikelsgewijze bespreking wordt nader ingegaan op de reacties op de concrete vragen in het groenboek en op de wijze waarop hiermee bij de voorbereiding van dit voorstel rekening is gehouden.
Inhoudsopgave
- Doel
- 1.2. Groenboek betreffende een Europese procedure inzake betalingsbevelen en maatregelen ter vereenvoudiging en bespoediging van de procesvoering over geringe vorderingen
- 2.1. Algemene doelstelling
- 2.1.1. Het belang van een efficiënt mechanisme voor de invordering van niet-betwiste schuldvorderingen
- 2.1.2. Definitie van een betalingsbevelprocedure
- 2.2. Werkingssfeer
- 2.2.1. De noodzaak van een communautair optreden
- 2.2.2. Werkingssfeer van het voorstel
- 2.2.3. Subsidiariteit en evenredigheid
- 3. ARTIKELSGEWIJZE BESPREKING
- Artikel 2 - Europese betalingsbevelprocedure
- Artikel 3 - Verzoek om een Europees betalingsbevel
- Artikel 4 - Vereisten voor de uitvaardiging van een Europees betalingsbevel
- Artikel 5 - Afwijzing van het verzoek
- Artikel 6 - Europese uitnodiging tot betaling
- Artikel 7 - Verweerschrift
- Artikel 8 - Gevolgen van een verweerschrift
- Artikel 9 - Europees betalingsbevel
- Artikel 10 - Uitvoerbaarheid van het Europese betalingsbevel
- Artikel 11 - Verzet tegen het Europese betalingsbevel
- Artikel 12 - Gevolgen van het aantekenen van verzet
- Artikel 13 - Procesvertegenwoordiging
- Artikel 14 - Kosten
- Artikel 15 - Verhouding tot het nationale procesrecht
- Artikel 16 - Gegevens over de bevoegde rechterlijke instanties
- Artikelen 17 en 18 - Uitvoeringsvoorschriften en comité
STELLINGEN EN WERKINGSSFEER
2.1.1. Het belang van een efficiënt mechanisme voor de invordering van niet-betwiste schuldvorderingen
Het is een vaststaand feit dat het hoofddoel van een groot deel van de rechtszaken in de lidstaten niet is een bindende onpartijdige beslissing over betwiste feitelijke vragen of rechtsvragen te verkrijgen. Het is daarentegen meer en meer regel, in plaats van uitzondering, dat de schuldeiser zich zonder dat er sprake is van enige betwisting tot de rechtbank moet wenden om een executoriale titel te verkrijgen die hem in staat stelt door middel van gedwongen executie een schuldvordering te innen die de schuldenaar gewoon niet wil of niet kan betalen. In 2000 zette de Commissie een studie op over specifieke procedures voor geringe vorderingen in de lidstaten. De aan de lidstaten toegezonden vragenlijst bevatte ook een aantal vragen over niet-betwiste schuldvorderingen. Uit de antwoorden van de lidstaten blijkt dat wanneer volledige statistische gegevens beschikbaar zijn, niet-betwiste schuldvorderingen tussen 50% en meer dan 80% van alle door de gewone lagere burgerlijke rechtbanken behandelde zaken uitmaken i.
Een snelle invordering van schulden waarvan de gegrondheid niet ter discussie staat, is van het grootste belang voor het bedrijfsleven in de Europese Unie en voor de goede werking van de interne markt. Een rechtskader dat schuldeisers geen toegang verschaft tot een snelle afwikkeling van niet-betwiste schuldvorderingen kan malafide schuldenaren een zekere straffeloosheid verzekeren en derhalve aanzetten tot het opzettelijk achterwege laten van betalingen tot hun eigen voordeel i. Betalingsachterstanden zijn een belangrijke oorzaak van insolventie die het voortbestaan van bedrijven, vooral kleine en middelgrote bedrijven, in gevaar brengt en tot een groot banenverlies leidt. De noodzaak zelfs voor de invordering van niet-betwiste schulden langdurige, lastige en dure gerechtelijke procedures in te stellen kan alleen maar tot een verergering van deze schadelijke economische gevolgen leiden.
Deze situatie vormt een veelzijdige uitdaging voor de gerechtelijke systemen van de lidstaten. Het is heel belangrijk geworden dat er in een zo vroeg mogelijk stadium van de procedure een onderscheid wordt gemaakt tussen de werkelijk betwiste zaken en de zaken waarin er geen sprake is van een echt rechtsgeschil. Dat dit onderscheid wordt gemaakt, is een noodzakelijke, zij het niet voldoende voorwaarde om doeltreffend gebruik te maken van de beperkte middelen waarover de rechtbanken beschikken. Het stelt de rechtbanken in staat zich te concentreren op geschillen waarover er rechtsstrijd is en deze binnen een redelijke termijn te beslechten. Dit is echter alleen haalbaar indien er een snelle en efficiënte procedure voor niet-betwiste schuldvorderingen beschikbaar is die de werklast van de rechterlijke instanties verlicht, hetgeen absoluut noodzakelijk is om grote achterstand bij het gerecht te voorkomen. Gezien alleen al het reeds vermelde aantal niet-contentieuze zaken is het bestaan van procesrechtregels die voor een doeltreffende beslechting van dat soort zaken zorgen een beslissende factor voor de goede werking van een gerechtelijk systeem in zijn geheel.
Alle lidstaten proberen het vraagstuk van het grote aantal niet-betwiste schuldvorderingen dat men via hun rechtbanken probeert in te vorderen uit hun nationale perspectief en in het kader van hun eigen procedurestelsels en tradities aan te pakken. Het hoeft dan ook geen verbazing te wekken dat dit zeer uiteenlopende oplossingen - zowel uit technisch oogpunt als uit het oogpunt van het behaalde succes - heeft opgeleverd. In sommige lidstaten zijn vonnissen bij verstek, speciale summiere rechtspleging in het kader van de gewone burgerrechtelijke procedure of zelfs het kort geding - dat een zo goed als definitieve uitspraak oplevert omdat er in de praktijk vrijwel nooit een bodemprocedure op volgt, - de belangrijkste procedurele instrumenten om de massa niet-betwiste schuldvorderingen het hoofd te bieden.
In de meeste lidstaten is evenwel het bewijs geleverd dat een specifieke betalingsbevelprocedure een bijzonder waardevol instrument is om voor een snelle en goedkope invordering te zorgen van schuldvorderingen die niet het voorwerp van een rechtsstrijd zijn. Tot dusver maakt een dergelijke procedure in elf lidstaten (Oostenrijk, België, Finland, Frankrijk, Duitsland, Griekenland, Italië, Luxemburg, Portugal, Spanje, Zweden) een integrerend deel uit van het burgerlijke procesrecht. De bekendste voorbeelden zijn de Franse injonction de payer en het Duitse Mahnverfahren. De laatste jaren is nog een betalingsbevel ingevoerd in twee lidstaten (Spanje en Portugal), waar de schuldeisers voorheen een executoriale titel niet via een dergelijke weg konden verkrijgen. Deze ontwikkeling bewijst dat dit soort procedure in de hele Europese Unie meer en meer aanslaat.
De betalingsbevelprocedures die in de lidstaten zijn ingevoerd, wijken op belangrijke punten sterk van elkaar af, bijvoorbeeld wat betreft de werkingssfeer, de toewijzing van de bevoegdheid om een betalingsbevel af te geven of de formele en materiële vereisten voor het verkrijgen van een gunstige beslissing. Ondanks deze verschillen tussen de bestaande wetgevingsmodellen hebben al deze procedures de volgende onderscheidende kenmerken gemeen, die als uitgangspunt kunnen dienen voor de definitie van een betalingsbevelprocedure.
Op verzoek van de eiser neemt de rechter of een andere bevoegde instantie over de betrokken vordering een eenzijdige beslissing, d.w.z. zonder dat de gedaagde vooraf de mogelijkheid tot verweer krijgt. Deze beslissing wordt aan de gedaagde betekend met de instructie binnen een bepaalde termijn het bevel na te komen of de vordering te betwisten. Indien de gedaagde op geen van beide wijzen reageert, wordt het bevel tot betaling uitvoerbaar. Slechts indien hij verzet aantekent, wordt de zaak aan een gewone procedure onderworpen. Tegen de gewone procedureregels in, berust de verantwoordelijkheid om een procedure op tegenspraak in te leiden in dit geval bij degene tot wie het betalingsbevel was gericht. Deze omkering van de verantwoordelijkheid, in het Frans inversion du contentieux (omkering van het geschil) genoemd, in combinatie met de bescherming van de rechten van de verdediging, die onder meer blijkt uit de mogelijkheid om te beletten dat er een executoriale titel tot stand komt, is het belangrijkste kenmerk van de betalingsbevelprocedure.
Het spreekt vanzelf dat de duur en de kosten van een gewone burgerrechtelijke procedure, die niet geschikt is voor vorderingen waarover geen juridische betwisting bestaat, nog meer buiten proportie zijn in zaken met grensoverschrijdende gevolgen. De gebrekkige kennis van de rechtsstelsels van andere lidstaten en de daaruit voortvloeiende noodzaak een advocaat te raadplegen, de tijdrovende betekening of kennisgeving van gerechtelijke stukken aan partijen in een andere lidstaat dan die van de procesvoering en de vertalingskosten zijn slechts de meest opvallende factoren die het leven van schuldeisers met grensoverschrijdende vorderingen er niet gemakkelijker op maken. Deze problemen zijn inherent aan alle grensoverschrijdende geschillen, ongeacht of het om betwiste of niet-betwiste schuldvorderingen gaat. Maar het contrast tussen een snelle invorderingsprocedure in geval van zuiver nationale gedingen en de vertragingen en kosten die ontstaan als de partijen in verschillende lidstaten woonachtig zijn, neemt onaanvaardbare proporties aan als de gegrondheid van de betrokken vordering niet eens wordt betwist door de verweerder. Dit komt neer op een begunstiging van malafide schuldenaren in grensoverschrijdende betrekkingen en kan ondernemingen ervan weerhouden hun activiteiten buiten hun lidstaat van oorsprong uit te breiden, met als resultaat een beperking van de handelstransacties tussen de lidstaten. Zelfs indien elke lidstaat over een doeltreffende nationale procedure voor de invordering van niet-betwiste schuldvorderingen zou beschikken - wat momenteel absoluut niet het geval is, aangezien zelfs in de lidstaten die een betalingsbevelprocedure hebben, een actie op grond ervan vaak niet-ontvankelijk of praktisch niet haalbaar is wanneer de verweerder zijn woonplaats in het buitenland heeft -, zou dat niet noodzakelijk een grote vooruitgang betekenen, aangezien de grote verschillen tussen dergelijke procedures en het gebrek aan vertrouwdheid ermee op zich reeds belangrijke hinderpalen vormen voor de beslechting van grensoverschrijdende geschillen. Een eenvormig Europees betalingsbevel zou een belangrijke bijdrage leveren aan een gemakkelijker toegang tot efficiënte verhaalmogelijkheden.
Om bovengenoemde redenen is de noodzaak van een eenvormige Europese procedure voor de invordering van niet-betwiste schuldvorderingen het duidelijkst bij grensoverschrijdende geschillen. De Commissie is evenwel van oordeel dat het niet alleen inadequaat maar ook contraproductief zou zijn om de werkingssfeer van deze procedure te beperken tot louter grensoverschrijdende zaken.
Bij artikel 65 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap worden aan de Gemeenschap wetgevende bevoegdheden toegekend op het gebied van justitiële samenwerking in burgerlijke zaken met grensoverschrijdende gevolgen, voorzover nodig voor de goede werking van de interne markt. Hoewel het bestaan van grensoverschrijdende gevolgen een voorwaarde is voor deze communautaire bevoegdheid, betekent dit niet dat de bepalingen die op basis van dit artikel kunnen worden aangenomen alleen van toepassing kunnen zijn op grensoverschrijdende geschillen, d.w.z. op gevallen van concreet grensoverschrijdende aard. Dit zou een overdreven restrictieve interpretatie van deze bepaling zijn, die niet noodzakelijk voortvloeit uit de bewoordingen ervan. Een weloverwogen gebruik van een ruimere omschrijving van het begrip zaken met grensoverschrijdende gevolgen in de specifieke context van artikel 65 biedt ruimte voor enige flexibiliteit bij de aanneming van wetgeving die niet alleen geldt voor grensoverschrijdende geschillen, in het bijzonder wanneer een gemeenschappelijk instrument voor zowel grensoverschrijdende als nationale zaken bijdraagt aan de werking van de interne markt. Aan deze laatste voorwaarde is voldaan in het licht van de fundamentele economische betekenis van een doeltreffende invorderingsprocedure voor onbetwiste schulden en de gevolgen van de grote verschillen tussen nationale stelsels voor de interne markt, zoals nader toeglicht in punt 2.1.1 hierboven en in deze afdeling. Onder die omstandigheden vertoont de voorgenomen wetgeving een voldoende grensoverschrijdend karakter en staat artikel 65 dergelijke wetgeving toe die niet beperkt is tot grensoverschrijdende gedingen in concreto maar ook kan worden gebruikt in zuiver interne situaties. In dit verband zij er eveneens op gewezen dat het om een facultatief instrument gaat. Het facultatieve karakter van de Europese betalingsbevelprocedure en de gevolgen ervan voor de lidstaten worden hieronder nader toegelicht (2.2.3).
Bovendien is het onderscheid tussen 'grensoverschrijdende' en 'interne' geschillen veel onduidelijker dan op het eerst gezicht het geval lijkt en zou onvermijdelijk enigszins willekeurig zijn. Indien bijvoorbeeld twee personen met woonplaats in Frankrijk een auto-ongeval hebben in Duitsland en zij de schadevordering voor een Franse rechterlijke instantie instellen, gaat het dan om een louter interne situatie omdat beide partijen en de rechterlijke instantie zich in dezelfde lidstaat bevinden dan wel om een zaak die de interne sfeer overstijgt omdat er een aanknopingspunt is met een andere lidstaat waarvan de rechterlijke instanties bevoegd zouden zijn geweest indien de eiser de vordering daar had ingesteld? Een keuze voor de eerste oplossing zou erop neerkomen dat de grensoverschrijdende aard van een zaak afhangt van de subjectieve keuze van de eiser; afhankelijk van de rechterlijke instantie die hij kiest zou één en dezelfde situatie ofwel een internationale dimensie hebben ofwel een louter intern karakter hebben ondanks het bestaan van aanknopingspunten met twee lidstaten. Gesteld zou kunnen worden dat elke zaak die aanknopingspunten heeft met meer dan een lidstaat, grensoverschrijdende gevolgen heeft. Maar in de eerste plaats zou het onvermijdelijk ingewikkeld zijn om te definiëren wat een voldoende aanknopingspunt is. Volstaat de toepasselijkheid van het materiële recht van een andere lidstaat dan de lidstaat van het forum voor een dergelijk aanknopingspunt? Een Europese betalingsbevelprocedure waarvan de uitdrukkelijke doelstelling de vereenvoudiging en bespoediging van de invordering van niet-betwiste schuldvorderingen is, lijkt bovendien niet de meest geschikte procedure om ingewikkelde vraagstukken zoals tussenvorderingen betreffende de ontvankelijkheid van een verzoek te onderzoeken.
Deze ambiguïteiten, samen met het feit dat elke rechterlijke beslissing een grensoverschrijdend karakter kan verkrijgen indien zij in een andere lidstaat ten uitvoer moet worden gelegd, doet vragen rijzen omtrent het nut van het onderscheid tussen 'binnenlandse' en 'grensoverschrijdende' zaken.
In de specifieke context van een procedure voor de invordering van niet-betwiste schuldvorderingen zou een beperking tot grensoverschrijdende situaties bovendien ongewenste politieke en economische gevolgen hebben. Het feit dat de marktdeelnemers toegang hebben tot mechanismen met zeer verschillende prestatieniveaus leidt tot concurrentievervalsing op de interne markt, ongeacht of deze marktdeelnemers hun woonplaats in verschillende lidstaten of in dezelfde lidstaat hebben. Twee ondernemingen die in dezelfde lidstaat concurrenten zijn, waarbij slechts één van die ondernemingen in die lidstaat is gevestigd, staan niet op voet van gelijkheid indien alleen de in het buitenland gevestigde onderneming gebruik kan maken van een efficiënte Europese betalingsbevelprocedure. Ook zou een onderneming met vooral klanten in het buitenland ten gevolge van de beschikbaarheid van een dergelijke procedure aanzienlijk worden bevoordeeld ten opzichte van een in dezelfde lidstaat gevestigde concurrent die vooral op de binnenlandse markt actief is. Met name voor lidstaten waar momenteel geen zeer efficiënt instrument voor de invordering van niet-betwiste schuldvorderingen beschikbaar is, zal het bovendien politiek moeilijk zijn om zowel aan schuldeisers als aan schuldenaren uit leggen waarom het mechanisme in grensoverschrijdende situaties efficiënter is dan in interne situaties. In de grote meerderheid van de reacties op het groenboek die zijn ingediend door ondernemingen of de organisaties die hen vertegenwoordigen, evenals in het advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité wordt bevestigd dat er behoefte is aan een voor iedereen geldende Europese betalingsbevelprocedure zonder onderscheid tussen interne en grensoverschrijdende zaken.
Het spreekt vanzelf dat de eigenlijke doelstelling van dit voorstel, namelijk de invoering van een eenvormige Europese procedure om snel een uitvoerbare beslissing te verkrijgen over een schuldvordering waarvan de gegrondheid niet wordt betwist, niet voldoende door de lidstaten zelf kan worden verwezenlijkt, aangezien zij de gelijkwaardigheid van de in de gehele Gemeenschap toepasselijke regels niet kunnen waarborgen. Deze doelstelling kan dus beter op communautair niveau worden gerealiseerd.
Dit voorstel is volledig in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel, aangezien het strikt beperkt is tot wat noodzakelijk is om deze doelstelling te bereiken. Daarbij is het van bijzonder belang te wijzen op de gevolgen die de combinatie van het gekozen rechtsinstrument (verordening) en het facultatieve karakter van de Europese betalingsbevelprocedure heeft ten opzichte van soortgelijke mechanismen in het nationale procesrecht van de lidstaten. De hier voorgestelde verordening zou de lidstaten alleen verplichten om het Europese invorderingsmechanisme als een aanvullend instrument beschikbaar te stellen, en zou tegelijk de eenvormigheid en de rechtstreekse toepasselijkheid van de procedure waarborgen. De lidstaten zouden niet worden verplicht om hun reeds bestaande wetgeving betreffende betalingsbevelen of enige andere procedure voor de invordering van niet-betwiste schuldvorderingen op te heffen of om dergelijke wetgeving in overeenstemming te brengen met het gemeenschapsrecht. Dit voorstel voor een verordening, dat geen afbreuk doet aan het recht van de lidstaten om naast het Europese betalingsbevel hun nationale regels te blijven toepassen, grijpt daarom veel minder in in hun procedurestelsels dan een richtlijn waarbij de nationale wetgeving moet worden aangepast aan de in dat instrument vastgestelde normen. Deze wetgevingstechniek garandeert immers een minimumniveau van efficiëntie bij de invordering van niet-betwiste schuldvorderingen, maar maakt het tegelijk mogelijk dat lidstaten die over een zelfs nog beter werkend intern systeem beschikken dit systeem verder toepassen. Uiteindelijk zal het aan de schuldeisers worden overgelaten om te beoordelen welke procedure volgens hen doeltreffender is of geschikter vanuit het oogpunt van de toegankelijkheid, waarbij dit laatste criterium bijzonder relevant is voor diegenen die in verschillende lidstaten actief zijn en die zich dus dankzij het eenvormige Europese betalingsbevel niet op de hoogte hoeven te stellen van het procesrecht in elk van die lidstaten. Tot slot moet eraan worden herinnerd dat een betalingsbevelprocedure per definitie bijzonder geschikt is om het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel in acht nemen, aangezien dit soort procedure niet onlosmakelijk met de andere regels van het burgerlijk procesrecht is verbonden, maar veeleer een hoofdstuk apart vormt. Alleen wanneer de betalingsbevelprocedure ten gevolge van een door de verweerder ingesteld rechtsmiddel wordt beëindigd, is de overgang naar een gewone burgerrechtelijke procedure mogelijk. De invoering van een Europees betalingsbevel noopt dus niet tot een verdere onderlinge aanpassing van de nationale procesrechtregels en beperkt de ingrepen in het nationale recht tot een absoluut minimum.
Artikel 1 - Werkingssfeer
De algemene werkingssfeer, die overeenkomstig lid 1 beperkt is tot burgerlijke en handelszaken, valt samen met die van Verordening (EG) nr. 44/2001 van de Raad van 22 december 2000 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken.
Lid 2 sluit bepaalde soorten civiel- en handelsrechtelijke geldvorderingen van de werkingssfeer uit. De vermogensrechtelijke gevolgen van een huwelijk en van een soortgelijke relatie (bv. geregistreerd partnerschap) werden uitgesloten, daar de rechterlijke instanties in deze familierechtelijke zaken dikwijls gehouden zijn de feiten ambtshalve te onderzoeken en zij zich dus niet kunnen beperken tot de vaststelling dat de verweerder de beweringen van de eiser niet betwist. Zoals in Verordening nr. 44/2001 vallen insolventie en sociale zekerheid niet onder de werkingssfeer van deze verordening. Afgezien van deze rechtsgebieden ziet de Commissie geen reden om andere vorderingen van de werkingssfeer van de verordening uit te sluiten. Het loutere feit dat gespecialiseerde rechterlijke instanties (bv. arbeidsrechtbanken voor verbintenissen uit arbeidovereenkomst) en niet de gewone burgerlijke rechtbanken bevoegd zijn, vormt geen voldoende grond voor de niet-toepasselijkheid van de betalingsbevelprocedure. Voor elke andere beperking van de toepasselijkheid van de procedure op grond van de aard of de rechtsgrondslag van de vordering ontbreken normaal gezien de vereiste dwingende redenen; een dergelijke restrictie zou daarentegen onvermijdelijk juist leiden tot complexe problemen bij de afbakening van ontvankelijke en niet-ontvankelijke verzoeken. Tot slot en in overeenstemming met het grootste deel van de reacties op het groenboek wordt in dit voorstel geen maximum ingevoerd voor het bedrag dat in het kader van de betalingsbevelprocedure kan worden gevorderd, aangezien de betwiste of niet-betwiste aard van een schuldvordering niet zo nauw gerelateerd lijkt te zijn aan de waarde ervan dat het nodig zou zijn om de toegang tot de procedure te beperken tot de invordering van bedragen onder een bepaalde drempel. Zelfs indien, zoals sommigen aanvoeren, procedures op tegenspraak waarschijnlijker worden naargelang de waarde van de vordering toeneemt, zou dit nog geen rechtvaardiging vormen voor de invoering van een maximumbedrag, aangezien het aan de schuldeiser staat om te beoordelen of verweer veeleer onwaarschijnlijk is en het dus de moeite loont om de betalingsbevelprocedure te volgen; indien dit niet het geval is zal hij onmiddellijk een gewone procedure inleiden.
De discrepantie tussen de lijst met uitsluitingen van de werkingssfeer van dit voorstel en de overeenkomstige bepaling in Verordening nr. 44/2001 is toe te schrijven aan het feit dat zij verschillende zaken regelen die een fundamenteel verschillende benadering en een verschillend perspectief vereisen. Dit ontwerp-instrument is gericht op procedureregels en -voorschriften om te komen tot een uitvoerbare beslissing en behandelt geen van de kwesties die in Verordening nr. 44/2001 worden geregeld. Het heeft geen betrekking op de internationale bevoegdheid voor de betalingsbevelprocedure, aangezien er in Verordening nr. 44/2001 reeds een zodanig billijk evenwicht tussen de belangen van de eisers en die van de verweerders is bereikt, dat het niet meer gerechtvaardigd is van deze regels af te wijken en een bijzondere bevoegdheidsregeling voor het Europese betalingsbevel in te voeren. Vraagstukken betreffende de erkenning en tenuitvoerlegging in een andere lidstaat dan de lidstaat waarvan de rechterlijke instanties het betalingsbevel hebben uitgevaardigd, vallen uitsluitend onder Verordening nr. 44/2001 en, vanaf de inwerkingtreding ervan, onder de toekomstige verordening tot invoering van een Europese executoriale titel voor niet-betwiste schuldvorderingen. Het is bijgevolg vanzelfsprekend dat de overwegingen op grond waarvan een aantal soorten vorderingen of procedures, waarvan sommige zelfs in het geheel geen betrekking kunnen hebben op geldvorderingen, van de werkingssfeer van Verordening nr. 44/2001 werden uitgesloten, in het kader van dit voorstel irrelevant of zelfs onzinnig zijn.
Lid 1 beperkt de toepasselijkheid van de Europese betalingsbevelprocedure tot de invordering van vaststaande en opeisbare geldvorderingen. Deze procedure geldt dus niet voor geldvorderingen die niet kunnen worden uitgedrukt in een concreet bedrag (bijvoorbeeld in geval van immateriële schade) en evenmin voor vorderingen betreffende verplichtingen tot handelen of nalaten zoals de levering of de teruggave van een goed of uitzetting. In theorie zou het beginsel op grond waarvan wordt bepaald wat niet-betwiste schuldvorderingen zijn, kunnen worden uitgebreid tot andere soorten vorderingen dan geldvorderingen en in sommige lidstaten zijn de systemen ook werkelijk van toepassing op bepaalde niet-geldelijke vorderingen. Er wordt niettemin algemeen aanvaard en ook bevestigd in de reacties op het groenboek dat dergelijke andere vorderingen, die slechts een zeer klein percentage vormen van de in het kader van deze procedure behandelde zaken, in ieder geval veel minder geschikt zijn voor een gestandaardiseerde behandeling. Alleen al het formuleren van het verzoek op een wijze die voldoende nauwkeurig is voor de afgifte een executoriale titel, is - om maar één voorbeeld te geven - althans voor niet-juristen vaak een onoverkomelijke hindernis en zou juist om die reden leiden tot de afwijzing van een belangrijk deel van de verzoeken of tot onevenredig veel werk voor de rechterlijke instanties.
In lid 2 wordt het facultatieve karakter van de Europese betalingsbevelprocedure toegelicht. Het staat de schuldeiser volledig vrij om een vordering die onder de werkingssfeer van dit voorstel valt geldig te maken door te verzoeken om een Europees betalingsbevel of door gebruik te maken van een summiere of gewone procedure op grond van het recht van de lidstaat van het forum.
In deze bepaling wordt opgesomd welke elementen in het verzoek om een Europees betalingsbevel moeten worden opgenomen met betrekking tot de identificatie van de partijen bij de procedure en de beschrijving van de vordering en van de gronden ervan. De meeste in dit artikel behandelde punten behoeven geen nadere toelichting.
Er moet evenwel worden benadrukt dat de toekenning van een Europees betalingsbevel in dit voorstel niet afhankelijk wordt gesteld van de overlegging van een schriftelijk bewijsstuk. Uit de analyse van de in het kader van het groenboek ontvangen reacties over het fundamentele onderscheid tussen de twee bestaande modellen van betalingsbevelprocedures (die in het groenboek de 'met-bewijs'-school en de 'zonder-bewijs'-school worden genoemd), concludeerde de Commissie dat een dergelijke verplichte overlegging een ernstig risico zou inhouden voor de eenvormige toepassing van de verordening, wat betreft de soorten stukken die als een voldoende bewijs van de schuldvordering kunnen worden beschouwd. Bovendien - en dit is nog belangrijker - moet ermee rekening worden gehouden dat een bij het verzoek gevoegd schriftelijk bewijsstuk enkel moet dienen als basis voor het summiere onderzoek van de gronden van de schuldvordering, dat in de lidstaten die het 'model-met-bewijs' toepassen wettelijk is voorgeschreven. Dit voorstel voorziet niet in een systematisch en volledig of summier onderzoek van de gegrondheid van de vordering.
De Commissie heeft veeleer geprobeerd een oplossing te vinden die de voordelen van een 'betalingsbevel-zonder-bewijs' (eenvoud en efficiëntie van de procedure) koppelt aan een adequate bescherming van de rechten van de verweerder. Met het oog op deze laatste doelstelling is aan de verzoeker de verplichting opgelegd om overeenkomstig lid 2, onder e), een aantal bewijselementen die hij in een gewone procedure zou kunnen aanvoeren indien de schuldvordering zou worden betwist, niet over te leggen maar wel te beschrijven. Deze verplichting, die de verzoeker in staat stelt te verwijzen naar alle toelaatbare bewijsmiddelen en niet alleen naar schriftelijke bewijsstukken maar die hem niet verplicht om een uitputtende lijst van bewijselementen te verstrekken, vormt in de eerste plaats een formele voorwaarde voor de toekenning van het Europese betalingsbevel, welke gemakkelijk kan worden gecontroleerd.
De eiser moet de rechter krachtens lid 2, onder d), een beschrijving verstrekken van het voorwerp van de actie. Deze verklaring kan en moet beknopt zijn, maar dient niettemin uitleg te verstrekken over de rechtsbetrekking tussen de partijen, over de gegrondheid van de betrokken schuldvordering en het bedrag ervan alsmede over het verband tussen deze schuldvordering en de verstrekte bewijselementen.
In lid 3 wordt als alternatief voor een handgeschreven handtekening, een elektronische handtekening toegestaan, indien zij - overeenkomstig artikel 2, lid 2, van Richtlijn 1999/93/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 1999 betreffende een gemeenschappelijk kader voor elektronische handtekeningen - op unieke wijze aan de ondertekenaar is verbonden en zij het mogelijk maakt de ondertekenaar te identificeren, en indien zij tot stand komt met middelen die de ondertekenaar onder zijn uitsluitende controle kan houden en zij op zodanige wijze aan de gegevens waarop zij betrekking heeft is verbonden, dat elke wijziging achteraf van de gegevens kan worden opgespoord. Uit deze bepaling, die in andere delen van het voorstel is overgenomen, blijkt de algemene bereidheid om in het kader van de procedure het gebruik van automatische gegevensverwerking en elektronische communicatie toe te staan, mits de rechten van de partijen adequaat worden beschermd.
Het doel van lid 1 van dit artikel is een volledige en uitputtende lijst vast te stellen met de vereisten voor de afgifte van een Europees betalingsbevel, waarvan de naleving door de rechter bij wie een verzoek is ingediend, moet worden onderzocht. Dit onderzoek moet betrekking hebben op de volgende punten, met uitsluiting van alle andere:
werkingssfeer van de procedure, zoals omschreven in de artikelen 1 en 2; en
vormvereisten voor het verzoek, zoals bedoeld in artikel 3.
Afgezien van deze kwesties, die ambtshalve moeten worden onderzocht, staat het aan de verweerder om op basis van de gegevens in het verzoek, aan de hand waarvan hij kan vaststellen wat de tegen hem ingestelde vordering precies inhoudt en wat de gronden ervan zijn, te beoordelen of hij deze vordering wil betwisten dan wel of hij zich erbij neerlegt. In dit laatste geval, is er geen verdere geldige reden om de eiser een gunstige beslissing te weigeren.
In lid 2 wordt de rechter - zonder hem terzake enige verplichting op te leggen - een zekere flexibiliteit geboden om het verzoek terug te zenden aan de indiener ervan teneinde deze laatste in voorkomend geval de mogelijkheid te bieden tekortkomingen in zijn verzoek te verhelpen, wanneer hij niet heeft voldaan aan alle in artikel 3 bedoelde vormvereisten en de vergissing gemakkelijk lijkt te kunnen worden gecorrigeerd, bv. wanneer deze indiener eenvoudigweg een verplicht veld van het aanvraagformulier niet heeft ingevuld. Met deze bepalingen wordt geenszins beoogd de snelle en efficiënte afhandeling van de procedure te belemmeren. In geval van afwijzing van het verzoek behoudt de eiser hoe dan ook het recht om overeenkomstig artikel 5 zijn vordering te doen gelden in het kader van een gewone procedure.
Het hoofddoel van lid 1 is te verduidelijken dat - met het oog op het behoud van de eenvoud en de eenvormigheid van de procedure en ter vermijding van de eventuele opsplitsing van de procedure in twee afzonderlijke onderdelen - wat betreft de naleving van de vereisten van artikel 4 de rechter het betalingsbevel alleen volledig kan toekennen of weigeren. Bijgevolg moet een verzoek dat maar gedeeltelijk aan deze vereisten voldoet volledig worden afgewezen. Indien een dergelijke afwijzing niet aangewezen lijkt, kan de rechter gebruikmaken van de door artikel 4, lid 2, geboden mogelijkheid.
In overeenstemming met de reacties op het groenboek en de bestaande nationale betalingsbevelprocedures, wordt in lid 3 bepaald dat de afwijzing van een verzoek geen gezag van gewijsde heeft. Deze procedure is slechts een facultatief instrument voor de schuldeiser die vermoedt dat de betrokken schuldvordering niet zal worden betwist. Indien dit vermoeden onjuist blijkt te zijn en de verweerder een rechtsmiddel instelt, is er een automatische overgang naar een procedure op tegenspraak. Het moet evenwel ook mogelijk zijn een vordering verder geldig te maken door middel van een gewone burgerrechtelijke procedure indien het verzoek op grond van lid 1 is afgewezen om redenen die in het algemeen gesproken geenszins verband houden met de gegrondheid van de vordering maar wel met formele of procedurele omstandigheden, zoals de werkingssfeer van deze procedure. Het logische gevolg van deze mogelijkheid om de vordering verder geldig te maken is dat het niet nodig is te voorzien in een rechtsmiddel tegen de afwijzing van een verzoek, hetwelk de procedure onnodig omslachtig zou maken.
In dit voorstel wordt een betalingsbevelprocedure in 'twee stappen' ingevoerd, waarbij het document dat door de rechter wordt afgegeven ingeval hij het verzoek inwilligt nog niet het betalingsbevel zelf is, dat uitvoerbaar wordt na het verstrijken van de termijn om een verweerschrift in te dienen, maar wel een uitnodiging tot betaling, waarin de verweerder in kennis wordt gesteld van de vordering alsmede van zijn procedurele rechten en verplichtingen, met inbegrip van de nakende afgifte van een uitvoerbaar betalingsbevel indien hij deze beslissing niet betwist. Er zij evenwel aan herinnerd dat ook in de lidstaten die een procedure in 'één stap' toepassen een tweede tussenkomst van de rechter in het algemeen onvermijdelijk is om na te gaan of de vordering niet werd betwist en om de formule van tenuitvoerlegging aan te brengen (formule exécutoire). Wanneer bij de tweede stap, zoals in dit voorstel, de vordering niet meer wordt onderzocht, maar het betalingsbevel automatisch wordt afgegeven indien er geen verweerschrift wordt ingediend, zijn de verschillen vanuit het oogpunt van de efficiëntie van de procedure ten hoogste marginaal. Het belangrijkste voordeel is het bestaan van een afzonderlijke beslissing, waartegen een rechtsmiddel kan worden ingesteld dat normaliter niet beschikbaar is in lidstaten die hebben gekozen voor een procedure in 'één stap' maar dat volgens de Commissie nodig is in het kader van een Europees betalingsbevel, zoals nader wordt toegelicht in de bespreking van artikel 11.
De inhoud van de Europese uitnodiging tot betaling is identiek met die van het formulier voor de indiening van een verzoek maar wordt aangevuld met de in de leden 3 en 4 bedoelde gegevens betreffende de betekenis van dit document, die op een opvallende plaats worden vermeld in bewoordingen die gemakkelijk kunnen worden begrepen door niet-juristen. De noodzakelijke praktische regelingen moeten worden getroffen om de in het verzoek opgenomen gegevens automatisch te kopiëren in de uitnodiging tot betaling en vervolgens in het betalingsbevel. De extra informatie ten behoeve van de verweerder moet integrerend deel uitmaken van de uitnodiging tot betaling zelf en mag niet louter als bijlage bij deze uitnodiging tot betaling worden gevoegd om eventuele procedurefouten te voorkomen.
Dit voorstel bevat geen specifieke voorschriften over de betekening van de uitnodiging tot betaling aan de verweerder, welk aspect derhalve door het nationale recht wordt beheerst en in voorkomend geval door Verordening (EG) nr. 1348/2000 van de Raad van 29 mei 2000 inzake de betekening en de kennisgeving in de lidstaten van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken in burgerlijke of in handelszaken. In lid 2 wordt evenwel bepaald dat wijzen van betekening zonder bewijs van ontvangst door de schuldenaar persoonlijk voor de doeleinden van dit voorstel niet zijn toegestaan indien het adres van de schuldenaar onbekend is.
De termijn van drie weken om de vordering te betwisten houdt rekening met de periode die nodig wordt geacht om te beslissen of men zich op grond van het nationale recht wil verweren. Gelet op de eenvoudige wijze waarop overeenkomstig artikel 7 een verweerschrift kan worden ingediend, moet deze termijn zowel in grensoverschrijdende zaken als in zuiver interne situaties volstaan.
Lid 5 beoogt te verzekeren dat de schuldeiser niet wordt afgeschrikt om de - hem in beginsel wel geschikt lijkende - betalingsbevelprocedure te gebruiken, omdat hij vreest dat de vordering op grond van de verjaringsvoorschriften zal verjaren indien hij de verjaring niet stuit door een gewone burgerlijke rechtsvordering in te stellen. De uitnodiging tot betaling wordt op dat punt dan ook gelijkgesteld met een stuk dat de gewone burgerrechtelijke procedure inleidt.
In overeenstemming met de filosofie van de Europese betalingsbevelprocedure, die is gericht op de identificatie van niet-betwiste schuldvorderingen en de afgifte van daarop betrekking hebbende uitvoerbare beslissingen zonder onderzoek van de gegrondheid van de vorderingen, beperkt dit artikel de vereisten voor een ontvankelijk verweerschrift tot het noodzakelijke minimum. De verweerder dient de rechter alleen binnen de vastgestelde termijn schriftelijk (of onder bepaalde voorwaarden elektronisch) ondubbelzinnig - ongeacht de gebruikte bewoordingen - mee te delen dat hij de vordering geheel of gedeeltelijk wil betwisten. Er hoeft geen nadere toelichting te worden verstrekt; de uiteenzetting van de feitelijke en juridische argumenten alsmede de overlegging van bewijselementen kunnen in daaropvolgende gewone procedure plaatsvinden. De verweerder kan het standaardformulier gebruiken dat hem samen met de uitnodiging tot betaling werd verstrekt, maar is daartoe niet verplicht.
In dit artikel wordt bepaald dat een ontvankelijk verweerschrift automatisch leidt tot de beëindiging van de betalingsbevelprocedure en tot de overgang van de zaak naar een gewone burgerrechtelijke procedure, zonder dat daartoe een specifiek verzoek is vereist. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat schuldeisers die verzoeken om een betalingsbevel deze procedure in de regel kiezen omdat zij verwachten dat de vordering niet zal worden betwist, maar dat zij deze vordering indien nodig verder geldig willen maken in het kader van een gewone procedure. Overeenkomstig lid 1 kan de eiser in het verzoek evenwel vermelden dat hij verlangt dat de procedure wordt stopgezet indien de verweerder een verweerschrift indient. Een dergelijk verzoek zou bijvoorbeeld mogelijk zijn telkens wanneer de waarde van de betrokken vordering vanuit het standpunt van de verzoeker te gering is om de inspanningen en de kosten van een gewone procedure op tegenspraak te rechtvaardigen.
In lid 2 wordt bepaald dat de technische aspecten van de overgang naar een gewone procedure worden beheerst door het recht van de lidstaat van het forum.
Indien de verweerder de vordering erkent of deze niet - hetzij geheel hetzij gedeeltelijk - heeft betwist vóór het verstrijken van de vastgestelde termijn wordt het betalingsbevel door de rechter ambtshalve afgegeven, d.w.z. zonder dat de eiser een afzonderlijk verzoek moet indienen.
De structuur van dit artikel is, wat de betekening en informatieverstrekking aan de verweerder betreft, analoog aan die van artikel 6, dat betrekking heeft op de uitnodiging tot betaling, zij het dat het hier gaat om verzet en niet om verweer.
Dit artikel bepaalt dat het Europese betalingsbevel, eenmaal uitgevaardigd, uitvoerbaar is zonder dat een zekerheid moet worden gesteld, ondanks het feit dat de verweerder nog steeds de mogelijkheid heeft om verzet aan te tekenen tegen dit betalingsbevel en het eventueel ongedaan te laten maken. Het feit dat de verweerder ervoor heeft gekozen om - met volledige kennis van de gevolgen - het verzoek niet te betwisten, is een voldoende reden om prima facie te oordelen dat de vordering niet-betwist is en zal blijven en om derhalve te voorzien in een onbeperkte uitvoerbaarheid.
Uit lid 2 blijkt dat dit voorstel niet beoogt in te grijpen in de nationale wetgevingen op het gebied van tenuitvoerlegging en dat het evenmin beoogt een afzonderlijke volledig ontwikkelde regeling voor met name de betalingsbevelprocedure in te voeren. De nadere regeling van de formele voorwaarden voor uitvoerbaarheid alsmede de voorwaarden voor een opschorting of beperking van de tenuitvoerlegging worden overgelaten aan het nationale recht. Het gaat bijvoorbeeld om het effect van het aantekenen van verzet op de uitvoerbaarheid.
De voorwaarden voor het aantekenen van verzet tegen het betalingsbevel zijn dezelfde als die voor het indienen van een verweerschrift. Er kan derhalve worden verwezen naar de bespreking van artikel 7.
De Commissie is ervan overtuigd dat de verweerder in de specifieke context van dit voorstel een tweede mogelijkheid moet worden geboden om de vordering te betwisten en aldus de overgang naar een gewone procedure te bewerkstelligen, zelfs indien de verweerder - ondanks het feit dat hij door de rechter in de uitnodiging tot betaling in kennis werd gesteld van zijn rechten en verplichtingen - heeft nagelaten kenbaar te maken dat hij de vordering wil betwisten. Een onomkeerbare eindbeslissing lijkt een al te strenge sanctie te zijn, met name in vergelijking met verstekvonnissen die in soortgelijke situaties worden gewezen - d.w.z. nadat de verweerder werd gedagvaard en in kennis werd gesteld van de gevolgen van het niet verschijnen ter terechtzitting -, en waartegen in het algemeen nog verzet of een ander rechtsmiddel kan worden ingesteld. Dit geldt des te meer omdat het Europese betalingsbevel, anders dan de systemen van de meeste lidstaten die een betalingsbevelprocedure in 'één stap' kennen en geen verder rechtsmiddel toestaan, niet voorziet in een algemeen summier onderzoek van de gegrondheid van de vordering. Deze vereenvoudiging van de procedure in het belang van de eiser, die een efficiënte procedure wenst, rechtvaardigt een tegenwicht in de vorm van het recht om een rechtsmiddel in te stellen.
Lid 4 bevat een aanvullende waarborg voor de verweerder, wat de Commissie van groot belang acht omdat in dit voorstel geen specifieke voorschriften over de betekening of kennisgeving van stukken zijn opgenomen. Tijdens de onderhandelingen over de verordening tot invoering van een Europese executoriale titel voor niet-betwiste schuldvorderingen werd het noodzakelijk geacht de verweerder in de gelegenheid te stellen een rechterlijke beslissing - ongeacht de algemene beroepstermijnen - te betwisten, wanneer
- een methode van betekening zonder bewijs van ontvangst door hem persoonlijk werd toegepast en het betrokken stuk hem niet heeft bereikt op een wijze die hem in staat stelt zich te verdedigen; of
- hij als gevolg van overmacht of wegens uitzonderlijke omstandigheden de vordering niet kon betwisten.
De daarop betrekking hebbende bepaling van bovenvermelde verordening werd overgenomen en aangepast aan de context van dit voorstel.
Wat de overgang naar een gewone procedure betreft, zijn in dit artikel de bepalingen overgenomen van artikel 8 met betrekking tot de gevolgen van een verweerschrift. Voor de overgang naar een gewone procedure is het van geen belang dat de verweerder in een vroeger of een later stadium van de procedure beslist de vordering te betwisten. Uit juridisch oogpunt bestaat het verschil tussen de uitnodiging tot betaling en het betalingsbevel erin dat het laatstgenoemde document uitvoerbaar is. De kwesties met betrekking tot de uitvoerbaarheid worden geregeld in artikel 10.
In lid 3 wordt bepaald dat een verweerschrift dat te laat bij het gerecht is ingediend, na de uitvaardiging van het betalingsbevel maar vóór het verstrijken van de termijn voor het aantekenen van verzet, als een verzet moet worden behandeld aangezien daaruit duidelijk de bedoeling blijkt om de vordering te betwisten.
Aangezien met dit voorstel wordt beoogd schuldeisers een eenvoudig en kosteneffectief mechanisme voor de invordering van niet-betwiste schuldvorderingen te verstrekken, zou het op zich tegenstrijdig zijn het gebruik van deze procedure afhankelijk te stellen van de vertegenwoordiging door een advocaat. Ten eerste zijn de voorwaarden voor de indiening van een verzoek om een betalingsbevel en, meer nog, voor de betwisting van de schuldvordering dermate duidelijk, dat het niet nodig is beroep te doen op de deskundigheid van een jurist. Ten tweede zal vertegenwoordiging in rechte onvermijdelijk leiden tot een stijging van de kosten van de procedure. Hoewel diegenen die dit nuttig achten uiteraard nog steeds juridisch advies kunnen inwinnen, mag dit geen verplichting worden. Voor de duidelijkheid wordt in lid 2 gepreciseerd dat deze bepaling alleen betrekking heeft op de betalingsbevelprocedure zelf maar niet op de gewone burgerrechtelijke procedure die volgt op het indienen van een verweerschrift of het aantekenen van verzet.
Schuldeisers zouden ervan kunnen worden weerhouden deze procedure te gebruiken indien zij in geval van verweer door de schuldenaar rekening moeten houden met hogere gerechtskosten dan wanneer zij onmiddellijk voor de gewone burgerrechtelijke procedure hadden gekozen. Het lijkt evenmin te verantwoorden om aan de verweerder hogere gerechtskosten aan te rekenen, alleen omdat de eiser, zij het tevergeefs, heeft geprobeerd om eerst een beslissing te verkrijgen in het kader van een vereenvoudigde procedure.
In dit artikel wordt het beginsel van de kostenneutraliteit van een voorafgaande betalingsbevelprocedure ingevoerd met betrekking tot het totale bedrag van de gerechtskosten voor een gewone burgerrechtelijke procedure, maar het wordt aan de lidstaten overgelaten om de naleving van dit beginsel te verzekeren. Een mogelijke oplossing zou zijn de eventuele kosten van de betalingsbevelprocedure te verrekenen met die van de daaropvolgende gewone procedure.
In verschillende artikelen van dit voorstel wordt voor specifieke aspecten van de procedure verwezen naar het nationale recht. Om eventuele misverstanden te voorkomen, wordt in dit artikel uitdrukkelijk bepaald dat alle procedurekwesties die in dit voorstel niet worden behandeld en waarvoor niet expliciet wordt voorzien in de toepasselijkheid van nationaal recht, worden beheerst door het interne recht van de lidstaat waar de betalingsbevelprocedure wordt gevoerd.
Het doel van deze bepaling is het vergemakkelijken van de toegang tot informatie over de rechterlijke instanties waarbij burgers een verzoek om een Europees betalingsbevel moeten indienen. De lidstaten moeten in hun mededeling aan de Commissie aangeven welke categorieën rechterlijke instanties voor deze procedure bevoegd zijn, bv. de lagere of hogere rechtbanken van eerste aanleg in de lidstaten waar een dergelijk onderscheid bestaat. Sommige lidstaten moeten eventueel meer dan een categorie rechtbanken vermelden, onder meer indien gespecialiseerde rechtbanken bevoegd zijn voor bepaalde vorderingen (bv. arbeidsrechtbanken voor verbintenissen uit arbeidovereenkomst). Daarbij zou ook kunnen worden vermeld of de algemene regels betreffende de territoriale bevoegdheid op deze procedure van toepassing zijn (zonder dat deze regels nader moeten worden toegelicht) dan wel of een bijzondere regeling werd ingevoerd, zoals de exclusieve bevoegdheid van de rechterlijke instantie van de woonplaats van de verweerder dan wel de centralisatie van de bevoegdheid in één rechterlijke instantie of in een beperkt aantal rechterlijke instanties.
De Commissie stelt deze informatie beschikbaar in de meest aangepaste vorm, met inbegrip van de publicatie ervan op het internet, eventueel in het kader van het lopende project voor de invoering van een Europese justitiële atlas in burgerlijke zaken, een gegevensbank die moet zorgen voor een gebruiksvriendelijke toegang tot informatie in alle officiële talen van de Europese Unie.
In artikel 18 wordt verwezen naar het in Verordening nr. 44/2001 bedoelde raadgevend comité, dat de Commissie zal bijstaan bij de tenuitvoerlegging in de zin van artikel 17, namelijk bij de bijwerking van de standaardformulieren in de bijlagen of de technische aanpassing daarvan. Het comité zal alleen worden bijeengeroepen wanneer dergelijke wijzigingen nodig zijn.