Toelichting bij COM(2002)719 - Wijziging van Besluit 1999/468/EG tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2002)719 - Wijziging van Besluit 1999/468/EG tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende ... |
|---|---|
| bron | COM(2002)719   |
| datum | 11-12-2002 |
- Het geldende recht
Het Verdrag in zijn huidige vorm bepaalt (in art. 202) dat de uitvoering van de Europese rechtsregels in principe een taak van de Commissie is, voor zover die uitvoering noodzakelijk is op het niveau van de Unie en dus niet aan de lidstaten overgelaten wordt. Het Verdrag staat de Raad eveneens toe om zich in specifieke en bijzondere gevallen het recht voor te behouden om de uitvoeringsbevoegdheden zelf uit te oefenen. Deze uitzondering is echter niet verenigbaar met het feit dat de wetgevende taak wordt uitgeoefend door twee instellingen, het Europees Parlement en de Raad, in aangelegenheden waarop de in artikel 251 van het Verdrag bedoelde medebeslissingsprocedure van toepassing is, aangezien zo de Raad zowel het delegerende orgaan is als het orgaan dat de gedelegeerde bevoegdheid kan uitoefenen. Voorts maakt het Verdrag geen verschil tussen wetgevende delegering en de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden.
- De bijdrage van de Commissie tot de Conventie i
Om die redenen heeft de Commissie in haar mededeling aan de Conventie voorgesteld om artikel 202 van het Verdrag aan te passen, om een nieuw systeem van delegering van bevoegdheden te creëren dat beter aansluit bij de juridische en politieke realiteit en bij de eisen die het functioneren van een uitgebreide Unie stelt. Deze wijziging betreft enerzijds de afschaffing van de uitvoerende bevoegdheid van de Raad, en anderzijds de invoering in het Verdrag van de notie 'wetgevende delegering'. Deze delegering dient uitgeoefend binnen de grenzen en voorwaarden bepaald door het basisinstrument. Hiertoe heeft de Commissie expliciet voorgesteld dat de Raad en het Europees Parlement in het kader van de wetgevende delegering over het recht zouden beschikken zich te verzetten tegen een tekst die door de Commissie wordt voorgesteld ("call back"). De Commissie moet dan ofwel haar voorstel laten vallen, ofwel wijzigen, ofwel een wetgevingsvoorstel doen.
- De huidige hervorming
Echter, gelet op de relatief lange periode die nog zal verstrijken totdat een nieuw Verdrag van kracht wordt, is het zinvol om nu al Besluit 1999/468/EG van de Raad (het zogenaamde comitologiebesluit), dat geen rekening houdt met de rol van het Europees Parlement als medewetgever, aan te passen. Het is duidelijk dat een herziening van het 'comitologiebesluit' bij een gelijkblijvend Verdrag niet zo ver kan gaan als een grondigere hervorming in het kader van de wijziging van het Verdrag, aangezien het huidige Verdrag er alleen in voorziet dat aan de Commissie uitvoeringsbevoegdheden worden verleend. De Commissie stelt dan ook voor om, als tijdelijke maatregel en in afwachting van een nieuw systeem van delegering van bevoegdheden als gedefinieerd in het nieuwe Verdrag, een eerste hervorming van het huidige systeem uit te voeren. Die zou moeten gaan in de richting van een verduidelijking van de uitoefening van de uitvoerende bevoegdheden en het op voet van gelijkheid brengen van het Europees Parlement en de Raad ten aanzien van het controleren van de uitoefening door de Commissie van de uitvoeringsbevoegdheden die haar zijn verleend, en wel met maximale gebruikmaking van de juridische mogelijkheden die het huidige Verdrag, dat niet toelaat verder te gaan, biedt.
Bij een dergelijke herziening dient rekening te worden gehouden met de algemene ideeën die uiteengezet zijn in het Witboek over Europese governance, teneinde de transparantie, de doelmatigheid en de verantwoordelijkheid van de actie van de Europese Unie te verbeteren; een van die ideeën is het voorstel dat de instellingen zich meer op hun essentiële taken zouden moeten concentreren.
Zo stelt het Witboek voor dat het Europees Parlement en de Raad zich meer op de richting en de inhoud van het communautaire beleid zouden moeten concentreren, terwijl de Commissie als hoofdverantwoordelijkheid de uitvoerende taak op Europees niveau op zich neemt, onder toezicht van de wetgever. Meer in het bijzonder zou een eenvoudig juridisch mechanisme het Europees Parlement en de Raad in staat moeten stellen toezicht en controle uit te oefenen in het licht van de beginselen en de politieke richtsnoeren die in de wetgevende teksten zijn vastgelegd. Dat betekent ook dat het juridische regelwerk voor de goedkeuring van uitvoeringsmaatregelen door de Commissie herzien moet worden, op basis van een verslag dat door de Commissie uiterlijk één jaar na de inwerkingtreding van dit besluit moet worden voorbereid.
In die geest heeft de Commissie dan ook - overeenkomstig de door Voorzitter Prodi voor het Europees Parlement in november 2001, bij het debat over het Witboek, al aangeduide voornemens - in haar mededeling 'Betere wetgeving' van 5 juni 2002 aangekondigd dat zij voorstellen wil doen betreffende de aanpassing van het comitologiesysteem 'bij gelijkblijvend Verdrag', met het doel de twee takken van de wetgevende macht op voet van gelijkheid te stellen bij de uitoefening van de controle, tenminste bij kwesties die onder de medebeslissingsprocedure vallen, en tegelijkertijd de uitoefening van de uitvoeringstaken te verduidelijken.
Een herziening van de comitologie is dringender geworden op die terreinen waar het Europees Parlement medewetgever is uit hoofde van artikel 251, aangezien het op die terreinen alleen bij de procedure betrokken is door de uitoefening van een 'controlerecht' op de legitimiteit van het uitvoeringsbesluit, hetgeen geen recht doet aan zijn rol als medewetgever. Bovendien is het juist bij de toepassing van de procedure volgens artikel 251 dat de 'communautaire methode' het best tot uitdrukking komt, wat ook een reden is om bij die gevallen te beginnen met de herziening van de modaliteiten van de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden. Om die reden beperkt deze herziening van de 'comitologie' zich tot het toepassingsveld van die procedure, in afwachting van een eventuele aanpassing van artikel 202 die door de Conventie over de toekomst van de Unie zou kunnen worden voorgesteld en de weg zou effenen voor een meer algemene herziening.
De procedures voor de goedkeuring van uitvoeringsmaatregelen op gebied van mededinging vallen niet onder deze beslissing.
Inhoudsopgave
- Wisselende controleintensiteit van de wetgever
- Procedures voorgesteld voor de uitvoeringsmaatregelen van de rechtsteksten die zijn goedgekeurd volgens de procedure van artikel 251
- De problemen van de huidige regelgevingsgprocedure
- Een nieuwe regelgevingsprocedure voor de uitvoeringsmaatregelen van de rechtsteksten die zijn goedgekeurd volgens de procedure van artikel 251
De behoefte van controle door de wetgever doet zich bijzonder gevoelen wanneer de uitvoeringsmaatregelen waarvan de toepassing een zaak is van de Commissie een normatief karakter hebben dat erin bestaat essentiële elementen uit te voeren of bepaalde elementen van een fundamentele rechtstekst aan te passen, bij voorbeeld de aanpassing van richtlijnen aan de vooruitgang van de wetenschap en de techniek of de aanpassing van bepaalde bijlagen bij richtlijnen. In die gevallen is het immers aangewezen dat de wetgever zelf in staat wordt gesteld precies na te gaan hoe de gedelegeerde bevoegdheid wordt uitgeoefend. Deze oriëntatie is conform de aanpak van de Commissie in haar voorstellen van 5 juni 2002 (cf. COM (2002)275 def.) met betrekking tot 'Betere wetgeving'. Deze voorstellen bepleiten met name een terugkeer naar het initiële concept van het Verdrag voor richtlijnen, namelijk dat deze zich moeten beperken tot essentiële elementen die een beleidskeuze impliceren, en dat voor technische of detailkwesties verwezen moet worden naar de uitvoeringsmaatregelen. Waar echter de uitvoeringsbevoegdheden betrekking hebben op proceduremodaliteiten of beslissingen in individuele gevallen, zou de Commissie moeten kunnen blijven beschikken over de volledige verantwoordelijkheid van de rechtsteksten die zij geacht wordt goed te keuren.
De reflectie over dit onderwerp moet ook andere aspecten omvatten, namelijk het feit dat binnen het institutionele kader van het huidige Verdrag het Europees Parlement geen uitvoerende bevoegdheid heeft en dat de nationale autoriteiten over de mogelijkheid moeten blijven beschikken om het besluitvormingsproces voor de uitvoering op communautair niveau te beïnvloeden, aangezien hun betrokkenheid enerzijds een beroep op expertise van grote kwaliteit mogelijk maakt, en anderzijds de toepassing achteraf van de uitvoeringsmaatregelen op nationaal niveau vergemakkelijkt.
Procedures voorgesteld voor de uitvoeringsmaatregelen van de rechtsteksten die zijn goedgekeurd volgens de procedure van artikel 251
Rekening houdend met hetgeen hiervoor is uiteengezet, kan worden gedacht aan een aanpassing van het comitologiebesluit voor basisrechtsinstrumenten die zijn goedgekeurd volgens de procedure van artikel 251 volgens de volgende principes:
1. Aanpassing van de regelgevingsprocedure (artikel 5 van Besluit 1999/468/EG), die toegepast wordt indien moet worden besloten tot uitvoeringsmaatregelen van algemene strekking met betrekking tot de essentie van de betrokken aangelegenheid.
2. Handhaving van de raadplegingsprocedure (artikel 3 van Besluit 1999/468/EG), en, ten gevolge van de wijziging van de regelgevingsprocedure, uitbreiding van het toepassingsgebied ervan tot bepaalde gevallen van administratieve aard waarvoor momenteel andere procedures gelden (bijvoorbeeld bij goedkeuring van uitvoeringsmaatregelen voor programma's van financiële steun).
Het voorstel om de regelgevingsprocedure aan te passen wordt gerechtvaardigd door de problemen die deze procedure momenteel stelt:
- In de eerste plaats: verstoring van het evenwicht tussen de twee takken van de wetgevende macht voor uitvoeringsbesluiten die verband houden met basisrechtsinstrumenten die onder de medebeslissingsprocedure vallen. Hoewel het Europees Parlement bij de procedure wordt betrokken, beschikt het immers slechts over controlebevoegdheid van de legitimiteit, terwijl de Raad over de inhoud uitspraak kan doen; daarbij komt nog:
- De afwezigheid van een duidelijk onderscheid tussen de uitvoeringsfase in eigenlijke zin en de controlefase, dit in tegenstelling tot de voornoemde richtsnoeren van het witboek;
- Het risico van een eventuele blokkering tijdens de goedkeuring van de betreffende maatregelen, in het geval de Raad er niet in slaagt een gekwalificeerde meerderheid te bekomen, maar er zich een meerderheid tegen het voorstel van de Commissie aftekent zonder dat het Europees Parlement in staat is hierop enige invloed uit te oefenen;
Een nieuwe regelgevingsprocedure voor de uitvoeringsmaatregelen van de rechtsteksten die zijn goedgekeurd volgens de procedure van artikel 251
Elke aanpassing van de procedure moet vanzelfsprekend deze problemen verhelpen, rekening houden met de andere hierboven vermelde elementen en tegelijk ook de sleutelcritria van het witboek over Europese governance en van het actieplan 'Betere wetgeving' respecteren: eenvoudigheid, doelmatigheid, transparantie en verantwoordelijkheid.
Het is aangewezen een procedure voor te stellen in twee onderscheiden fasen:
In een eerste fase (de uitvoeringsfase) heeft de Commissie de verantwoordelijkheid om een voorstel voor de uitvoeringsmaatregelen op te stellen en het voor te leggen aan de vertegenwoordigers van de nationale autoriteiten in het comité. Dit comité moet zich over het voorstel uitspreken binnen een termijn die door de voorzitter van het comité wordt vastgesteld en kan invloed uitoefenen op de inhoud van de maatregel door een ongunstig advies met gekwalificeerde meerderheid (of zelfs zonder advies, door stellingnamen van de diverse nationale delegaties). Indien er een ongunstig advies is, of geen advies, is voorzien in een bijkomende termijn van één maand om een oplossing te zoeken die een gekwalificeerde meerderheid van het comité achter zich kan krijgen. De Commissie houdt echter de eindverantwoordelijkheid om over de inhoud van het voorstel een beslissing te nemen. Na afloop van deze fase stelt de Commissie dan het definitieve voorstel op, eventueel gewijzigd om rekening te houden met het advies van het comité.
In de tweede fase (de controlefase) wordt het voorstel ingediend bij het Europees Parlement en de Raad om hen in staat te stellen hun politieke controlebevoegdheid uit te oefenen. Indien binnen de termijn van één maand (verlengbaar met één maand) een van beide instellingen haar verzet tegen het voorstel kenbaar maakt, met absolute meerderheid van stemmen in het Parlement en een gekwalificeerde meerderheid in de Raad, moet de Commissie kiezen tussen twee oplossingen: ofwel de voorgestelde maatregel goedkeuren, eventueel gewijzigd om rekening te houden met de geformuleerde tegenwerpingen, ofwel een wetgevingsvoorstel indienen dat aan de medebeslissingsprocedure moet worden onderworpen. Het spreekt vanzelf dat indien binnen de gestelde termijn geen verzet tegen het voorstel wordt aangetekend, de Commissie de rechtstekst definitief volgens haar voorstel kan goedkeuren.
Een grafische voorstelling van deze procedure staat in de bijlage.
De nieuwe procedure beantwoordt aan de hierboven geformuleerde desiderata, met name:
- Elke instelling concentreert zich op haar eigen taken, zonder dat er nog verwarring bestaat tussen de wetgevende en de uitvoerende taken.
- De nieuwe procedure is eenvoudiger en begrijpelijker dan de huidige. Elke instelling heeft duidelijke en transparante verantwoordelijkheden jegens de burger, zonder dat daarom de noodzakelijke expertise van de nationale autoriteiten in de uitvoeringsfase over het hoofd wordt gezien. Meer bepaald kan de Commissie, door de centrale rol die haar wordt toebedeeld en de manoeuvreerruimte waarover zij beschikt ten aanzien van de tegenwerpingen van de wetgever, ten volle verantwoordelijkheid opnemen voor de maatregelen die zij goedkeurt.
- Het Europees Parlement en de Raad staan op voet van absolute gelijkheid wat de controle betreft van de manier waarop de Commissie zich kwijt van haar uitvoerende bevoegdheden die haar door bij medebeslissingsprocedure goedgekeurde wetsbesluiten zijn toegekend. Meer bepaald zullen de beide takken van de wetgevende macht de mogelijkheid hebben zich uit te spreken over de inhoud van een voorstel en in bepaalde gevallen kunnen zij zich in politiek gevoelige kwesties die het basisrechtsinstrument dreigen te raken, doen gelden, zodat de uitvoeringsmaatregel moet wijken voor een wetgevingsvoorstel.
- Op die manier is er geen risico meer van blokkering, aangezien gekozen zal kunnen worden tussen de goedkeuring van een uitvoeringsmaatregel of het indienen van een wetgevingsvoorstel.
Deze aanpak zal evenwel moeten worden gecombineerd met een passende oplossing voor de goedkeuring van de uitvoeringsmaatregelen volgens een spoedprocedure, in die gevallen waar een dergelijke procedure noodzakelijk blijkt om de goede toepassing van het basisinstrument te verzekeren.