Toelichting bij COM(2004)448 - Voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld, met inbegrip van terrorismefinanciering - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2004)448 - Voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld, met inbegrip van terrorismefinanciering. |
|---|---|
| bron | COM(2004)448   |
| datum | 30-06-2004 |
Het streven van de Gemeenschap om witwassen van geld tegen te gaan, heeft geleid tot de aanneming van de richtlijnen van 1991 en 2001. De richtlijn van 1991 sloot nauw aan bij de aanbevelingen van de financiële actiegroep witwassen van geld (Financial Action Task Force on Money Laundering - FATF), de internationale norm op dit terrein.
In de richtlijn van 1991 werd witwassen gedefinieerd in termen van drugsmisdrijven en werden alleen aan de financiële sector verplichtingen opgelegd. Bij de wijzigingsrichtlijn van 2001 werd de reikwijdte van witwassen van geld uitgebreid, zowel wat de strafbare feiten als wat de bestreken beroepen en activiteiten betrof.
In laatstgenoemde richtlijn werd evenwel geen exacte definitie gegeven van het begrip 'ernstige strafbare feiten' en werd de Commissie verzocht in 2004 een nieuw voorstel terzake in te dienen.
De aanbevelingen van de FATF zijn in juni 2003 herzien en bestrijken thans ook terrorismefinanciering. In het onderhavige richtlijnvoorstel wordt eveneens uitdrukkelijk verwezen naar de bestrijding van dit verschijnsel en zijn de wijzigingen opgenomen die nodig zijn om met de herziene veertig aanbevelingen van de FATF rekening te houden.
Inleiding
Richtlijn 91/308/EEG van de Raad tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld vormde het beginpunt van het communautaire streven om witwassen van geld (de pogingen van criminelen om de illegale herkomst van opbrengsten van misdrijven te verhullen) tegen te gaan.
In deze richtlijn werd in het bijzonder rekening gehouden met de veertig aanbevelingen van de financiële actiegroep witwassen van geld (Financial Action Task Force on Money Laundering - FATF), het internationale orgaan dat leiding geeft aan de mondiale inspanningen op dat terrein.
Krachtens de richtlijn dienden de lidstaten het witwassen van de opbrengsten van drugsmisdrijven te verbieden en hun financiële sector ertoe te verplichten hun cliënten te identificeren, bewijsstukken te bewaren, interne-controleprocedures vast te stellen en elk feit dat wees op het witwassen van geld aan de bevoegde autoriteiten te melden.
Al snel bleek de beperking van de reikwijdte van de richtlijn tot de opbrengsten van drugsmisdrijven te restrictief. Tevens werd geconstateerd dat de verscherpte controle in de financiële sector de witwassers ertoe had aangezet uit te kijken naar alternatieve witwasmethoden.
In 1999 stelde de Commissie daarom voor het spectrum van de bestreken strafbare feiten te verbreden en de werkingssfeer van de richtlijn uit te breiden tot een breed scala van kwetsbare niet-financiële activiteiten en beroepen.
De wijzigingsrichtlijn (Richtlijn 2001/97/EG) is op 4 december 2001 vastgesteld. De door de Commissie voorgestelde uitbreiding van de werkingssfeer tot niet-financiële activiteiten en beroepen is daarin grotendeels gevolgd. Wat de te bestrijken criminele activiteiten betrof, besloten de medewetgevers dat het witwassen van de opbrengsten van ernstige strafbare feiten onder de richtlijn diende te vallen. In het laatste streepje van de definitie werd daarom verwezen naar strafbare feiten die 'hoge opbrengsten' opleveren of 'waarvoor een zware gevangenisstraf geldt'. In artikel 1, onder E, was het volgende bepaald: 'De lidstaten wijzigen uiterlijk op 15 december 2004 de in dit streepje bedoelde definitie op zodanige wijze dat zij in overeenstemming is met de definitie van ernstige strafbare feiten in het Gemeenschappelijk Optreden 98/699/JBZ.' De Commissie werd tevens verzocht een wijzigingsvoorstel in die zin in te dienen.
Hoewel niet uitdrukkelijk naar terrorismefinanciering werd verwezen, waren de lidstaten het erover eens dat het begrip 'ernstige strafbare feiten' ook alle strafbare feiten in verband met de financiering van terrorisme diende te omvatten. In het nieuwe voorstel wordt dan ook uitdrukkelijk naar terrorisme en terrorismefinanciering verwezen.
In juni 2003 heeft de FATF overeenstemming bereikt over een ingrijpende herziening van de veertig aanbevelingen om rekening te houden met de opgedane ervaring en om de uitgebreidere maatregelen te treffen die vereist zijn om dit verschijnsel doeltreffender te bestrijden.
Op een aantal terreinen heeft de FATF de aanbevelingen veel gedetailleerder uitgewerkt, met name op het gebied van de cliëntidentificatie en -verificatie, de situaties waarin een hoger witwasrisico uitgebreidere maatregelen kan vereisen, alsook de situaties waarin een verlaagd risico minder strenge controles kan rechtvaardigen.
De EU-lidstaten en de Commissie zijn van oordeel dat de herziene veertig aanbevelingen van de FATF op gecoördineerde wijze op EU-niveau dienen te worden toegepast.
Omwille van de duidelijkheid is besloten de bestaande richtlijn in te trekken en een nieuwe, autonome tekst voor te stellen. De Commissie is er daarbij van uitgegaan dat de nieuwe richtlijn dient voort te bouwen op het huidige acquis en dat de bestaande bepalingen betreffende de behandeling van de beroepen niet in vraag mogen worden gesteld wanneer dat niet nodig is.
Aangezien het Contactcomité door de intrekking van de vigerende richtlijn zijn communautaire rechtsgrond verliest, moet er een nieuw comité worden ingesteld. Aan de Commissie dienen immers beperkte uitvoeringsbevoegdheden op bepaalde technische gebieden te worden verleend en zij dient daarbij overeenkomstig het bepaalde in Besluit 1999/468/EG terzijde te worden gestaan door een nieuw Comité voor de voorkoming van het witwassen van geld.
Artikelsgewijze toelichting
Inhoudsopgave
Witwassen van geld als omschreven in de richtlijn dient strafbaar te worden gesteld. Het opleggen van strafrechtelijke sancties is immers van essentieel belang om witwassen van geld doeltreffend te bestrijden.
Er wordt een nieuwe definitie van witwassen van geld voorgesteld zodat ook terrorismefinanciering uitdrukkelijk wordt bestreken. Ook in de titel van de richtlijn wordt verwezen naar 'het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld, met inbegrip van terrorismefinanciering'. Het geval waarin rechtmatig verkregen voorwerpen worden aangewend om terrorisme te financieren, valt thans onder de definitie van witwassen van geld. Alle daarna volgende verwijzingen naar witwassen van geld hebben bijgevolg ook betrekking op terrorismefinanciering.
Met het nieuwe voorstel wordt beoogd een aantal lacunes in de werkingssfeer aan te vullen en met de herziene veertig aanbevelingen van de FATF rekening te houden. Zo wordt uitdrukkelijk verwezen naar verrichters van trust- en bedrijfsdiensten en worden ook levensverzekeringstussenpersonen onder het toepassingsgebied van de richtlijn gebracht.
Tevens wordt voorgesteld de werkingssfeer van de richtlijn uit te breiden tot alle personen die handelen in goederen of diensten verrichten en die betalingen in contanten boven een drempelbedrag aanvaarden.
In dit artikel met de definities zijn alle definities uit de eerdere richtlijn overgenomen, waarbij aan sommige definities technische aanpassingen zijn aangebracht, terwijl andere definities ingrijpender zijn gewijzigd. Tevens zijn bepaalde nieuwe definities toegevoegd.
De definitie van 'financiële instelling' is in overeenstemming gebracht met de benadering die door de FATF wordt gevolgd. Elke onderneming die de gespecificeerde financiële bedrijfsactiviteiten verricht, wordt als een financiële instelling aangemerkt, maar het is de lidstaten toegestaan de richtlijn niet toe te passen in situaties waarin het witwasrisico zeer beperkt is.
Er zijn definities toegevoegd van de volgende begrippen: verzekeringstussenpersoon, terrorisme, uiteindelijke begunstigde, verrichter van trust- en bedrijfsdiensten, publieke of politieke personen (politically exposed persons - PEP's), financiële inlichtingeneenheid, zakelijke relatie en shell bank.
De definitie van criminele activiteit heeft de meest ingrijpende wijziging ondergaan. Terrorisme vormt thans een afzonderlijk onderdeel van de definitie en ook alle ernstige strafbare feiten als omschreven in het desbetreffende instrument van de derde pijler vallen onder deze definitie. Dit zal resulteren in een beter gecoördineerde benadering, al zal de exacte werkingssfeer in elke afzonderlijke lidstaat afhankelijk blijven van het aldaar vigerende strafwetboek.
In de richtlijn van 1991 was bepaald dat cliënten dienden te worden geïdentificeerd 'bij het aangaan van zakelijke betrekkingen', waarbij niet specifiek werd ingegaan op reeds bestaande situaties. In de nieuwe tekst, die op de FATF-aanbevelingen is gebaseerd, wordt uitdrukkelijk gesteld dat kredietinstellingen en financiële instellingen geen anonieme rekeningen mogen bijhouden.
In deze artikelen wordt nader ingegaan op de maatregelen die onder de richtlijn vallende instellingen en personen moeten nemen om zich ervan te vergewissen dat zij hun cliënten kennen en inzicht hebben in de aard van hun financiële en zakelijke activiteiten. Qua karakter verschillen deze nieuwe bepalingen niet zoveel van die in de eerdere richtlijn. Conform de herziene FATF-aanbevelingen bevat het nieuwe voorstel evenwel meer gedetailleerde vereisten. Zo wordt gespecificeerd dat de 'ken-uw-cliënt'-procedures aan de risicogevoeligheid van de betrokken cliënt kunnen worden aangepast.
De in de eerdere richtlijn nogal algemeen geformuleerde bepaling ten aanzien van de uiteindelijke begunstigde wordt thans niet langer toereikend geacht. De onder de richtlijn vallende instellingen en personen moeten er voortaan zeker van zijn dat zij in alle gevallen een correct beeld en een goed begrip hebben van de werkelijke eigendomsstructuur, waarbij wordt uitgegaan van een heldere definitie van het begrip 'uiteindelijke begunstigde'. Bijzonder complexe of ondoorzichtige situaties moeten aanzetten tot grotere alertheid.
Het basisbeginsel is dat de cliëntidentificatie en -verificatie afgerond moeten zijn voordat een zakelijke relatie wordt aangegaan, maar thans wordt ook bepaald dat de zakelijke relatie mag aanvangen terwijl de cliëntidentificatieprocedures nog aan de gang zijn. Daarmee wordt tegemoetgekomen aan een met name door de beroepsgroepen geformuleerde wens. Tegelijkertijd wordt thans duidelijk gesteld dat indien uiteindelijk blijkt dat de cliëntidentificatie niet op een bevredigende wijze kan worden uitgevoerd, de zakelijke relatie moet worden beëindigd.
Reeds bestaande rekeningen en zakelijke relaties moeten eveneens te gepasten tijde worden onderzocht wanneer er van een witwasrisico sprake kan zijn.
Dit artikel bevat de voor casino's geldende bepalingen inzake de cliëntidentificatie uit de richtlijn van 2001.
Dit artikel, waarin de lidstaten een keuzemogelijkheid wordt geboden, voert het concept van de vereenvoudigde 'ken-uw-cliënt'-vereisten in voor de gevallen waarin er duidelijk sprake is van een verlaagd witwasrisico en bevat een aantal voorbeelden van dergelijke gevallen. Met het oog op de coördinatie wordt in de artikelen 37 en 38 betreffende de uitvoeringsmaatregelen bepaald dat de Commissie, bijgestaan door een nieuw comité, criteria kan vaststellen om uit te maken welke situaties een laag witwasrisico met zich meebrengen.
Er zijn ook gevallen waarin er sprake is van een duidelijk hoger witwasrisico en bijzondere oplettendheid geboden is. In dit artikel worden drie van deze gevallen (niet-limitatief) gespecificeerd, namelijk wanneer er geen fysiek contact is met de cliënt, bij grensoverschrijdende correspondentbankrelaties en bij relaties met publieke of politieke personen. Ook hier dient de Commissie, bijgestaan door het nieuwe comité, bij wijze van uitvoeringsmaatregel criteria te kunnen vaststellen om uit te maken in welke andere gevallen hogere waakzaamheid aangewezen is.
Onnodige duplicatie van cliëntidentificatieprocedures kan een hinderpaal vormen voor de ontplooiing van rechtmatige zakelijke of beroepsactiviteiten. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer een cliënt door een bank of advocaat naar een andere bank of advocaat wordt doorverwezen of bij een andere bank of advocaat wordt geïntroduceerd. Het moet in de meeste gevallen mogelijk zijn dergelijke cliënten te accepteren zonder de cliëntidentificatieprocedures te moeten overdoen, mits bepaalde waarborgen worden geboden.
In dit artikel zijn de bepalingen uit de eerdere richtlijn overgenomen die voorschrijven dat complexe of ongewone transacties met bijzondere aandacht moeten worden onderzocht. De werkzaamheden van de FATF op het gebied van witwastendensen en -technieken kunnen in dit verband een nuttige leidraad vormen.
In deze artikelen betreffende de melding van verdachte transacties wordt de financiële inlichtingeneenheid uitdrukkelijk genoemd als het orgaan dat verantwoordelijk is voor de ontvangst en behandeling van dergelijke meldingen. De definitie van het begrip 'financiële inlichtingeneenheid' is overgenomen uit Kaderbesluit 2000/642/JBZ van de Raad van 17 oktober 2000.
De meldingsregeling voor de juridische en andere beroepen en de desbetreffende waarborgen zijn ongewijzigd overgenomen uit de richtlijn van 2001.
In dit artikel wordt bevestigd dat de melding van een vermoeden van witwassen geen straf- of civielrechtelijke schending van enigerlei geheimhoudingsplicht vormt. De verwijzing naar 'te goeder trouw' verrichte meldingen is vervangen door een verwijzing naar overeenkomstig de voorschriften van de richtlijn verrichte meldingen.
Dit is een nieuwe bepaling. De Commissie heeft weet van werknemers die zijn bedreigd wanneer bleek dat de melding aan de autoriteiten die tot een onderzoek of vervolging had geleid, van hen afkomstig was. Het is weliswaar niet de bedoeling van deze richtlijn om de gerechtelijke of vervolgingsprocedures van de lidstaten te wijzigen, maar omwille van het belang van deze aangelegenheid voor de doeltreffendheid van de richtlijn wordt met de opneming van dit artikel beoogd de lidstaten op dit ernstige probleem te attenderen. Zij dienen immers alles te doen wat in hun vermogen ligt om te voorkomen dat werknemers worden bedreigd of het slachtoffer worden van vergeldingsacties.
Wanneer een verdachte transactie wordt gemeld, mag dat niet aan de betrokken cliënt worden medegedeeld. De destijds aan de lidstaten geboden mogelijkheid om beroepsbeoefenaren handelend in de hoedanigheid van juridische adviseurs toe te staan hun cliënt van een melding in kennis te stellen, is geschrapt omdat zij niet strookt met de herziene veertig aanbevelingen van de FATF. Er wordt echter gespecificeerd dat wanneer juridische adviseurs een cliënt trachten te doen afzien van een onwettige activiteit, dit niet als een inbreuk op het waarschuwingsverbod wordt aangemerkt.
Artikel 26 bevestigt de bestaande verplichting om bewijsstukken gedurende ten minste vijf jaar te bewaren. Artikel 27 schrijft voor dat de onder de richtlijn vallende kredietinstellingen en financiële instellingen de in de richtlijn gestelde eisen ten aanzien van de cliëntidentificatie voorzover mogelijk ook in hun buiten de EU gevestigde bijkantoren en dochterondernemingen moeten toepassen. Artikel 28 bepaalt dat kredietinstellingen en financiële instellingen uit de EU in staat moeten zijn ten volle en snel te reageren op verzoeken van de financiële inlichtingeneenheid of andere bevoegde autoriteiten om informatie over hun zakelijke relaties met met naam genoemde natuurlijke of rechtspersonen. Hoewel de Commissie in dit stadium nog niet voorstelt in alle lidstaten een verplicht register van bankrekeningen in te voeren, wordt deze doelstelling in het nieuwe voorstel geformuleerd maar wordt het aan elke afzonderlijke lidstaat overgelaten om uit te maken hoe deze doelstelling moet worden verwezenlijkt. De Commissie zal de gevolgen van deze bepaling nagaan. In artikel 29, ten slotte, wordt van de lidstaten verlangd dat zij adequate statistische gegevens opstellen over met name het gebruik en de follow-up van meldingen van verdachte transacties. Samen met de in artikel 31 bedoelde feedback kan deze informatie de onder de richtlijn vallende instellingen en personen motiveren en helpen om effectievere procedures te ontwikkelen.
Deze artikelen schrijven voor dat wisselkantoren en verrichters van trust- en bedrijfsdiensten moeten worden onderworpen aan een vergunnings- of registratieplicht en dat casino's over een vergunning moeten beschikken. De lidstaten dienen van hun bevoegde autoriteiten te verlangen dat zij nagaan of de onder de richtlijn vallende instellingen en personen de gestelde eisen naleven.
Deze artikelen hebben betrekking op de sancties. Op het gebied van de bestraffing van witwassen van geld en financiering van terrorisme is reeds enige onderlinge afstemming bewerkstelligd door Kaderbesluit 2001/500/JBZ van de Raad inzake het witwassen van geld en Kaderbesluit 2002/475/JBZ van de Raad inzake terrorismebestrijding. Overeenkomstig artikel 34 dienen de lidstaten passende sancties op te leggen wanneer inbreuk wordt gepleegd op de ter uitvoering van de richtlijn vastgestelde nationale bepalingen.
De artikelen 35 en 36 hebben betrekking op de aansprakelijkheid van rechtspersonen.
In artikel 37 wordt bepaald op welke terreinen de Commissie volgens de comitéprocedure van Besluit 1999/468/EG uitvoeringsmaatregelen kan vaststellen om rekening te houden met de technische ontwikkelingen en een eenvormige toepassing van de richtlijn te garanderen.
Krachtens artikel 38 wordt een nieuw Comité voor de voorkoming van het witwassen van geld ingesteld ter vervanging van het oude Contactcomité. Het is de bedoeling dat de Commissie, bijgestaan door dit nieuwe comité, de uitvoeringsmaatregelen vaststelt die in artikel 37 worden omschreven.
In artikel 39 is de verplichting tot indiening van periodieke toepassingsverslagen overgenomen. Artikel 40 voorziet in de intrekking van de oude richtlijn en verwijst naar de aan de nieuwe richtlijn gehechte concordantietabel. In artikel 41, ten slotte, wordt de omzettingstermijn vastgesteld op twaalf maanden.