Artikelen bij COM(2024)55 - - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2024)55 - .
document	COM(2024)55
datum	17 september 2024

TOELICHTING

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

 Motivering en doel van het voorstel

Inleiding

In het Europees kankerbestrijdingsplan kondigde de Commissie haar voornemen aan om de aanbeveling van de Raad betreffende rookvrije ruimten ⁰ te actualiseren. Een van de tabaksgerelateerde doelstellingen van het plan is bij te dragen tot de totstandbrenging van een “tabaksvrije generatie”, dat wil zeggen ervoor te zorgen dat tegen 2040 minder dan 5 % van de bevolking tabak gebruikt, tegenover zo’n 25 % op dit moment. De herziening van de aanbeveling van de Raad betreffende rookvrije ruimten is een initiatief dat als doelen heeft een positieve bijdrage hiertoe te leveren, de doelstelling te verwezenlijken om mensen in de Unie beter te beschermen tegen secundaire rook van brandbare tabaksproducten en secundaire aerosolen die ontstaan bij het gebruik van nieuwe producten, en te bevorderen dat er wordt gestopt met roken en dat roken en nicotinegebruik niet langer als normaal worden beschouwd.

De huidige aanbeveling van de Raad (2009/C 296/02) bevat aanbevelingen voor de uitvoering door de lidstaten van de Kaderovereenkomst van de WHO voor de bestrijding van tabaksgebruik en biedt ze in dat kader richtsnoeren om hun wettelijke verplichtingen na te komen om mensen te beschermen tegen secundaire rook in alle overdekte (afgesloten) werkplekken, in het openbaar vervoer en in overdekte openbare ruimten. De aanbeveling heeft alleen betrekking op traditionele tabaksproducten, die destijds als het belangrijkste probleem werden gezien, en betreft slechts enkele openbare ruimten, waarvoor de gevaren alleen per geval werden beoordeeld.

Op dit moment kan de huidige aanbeveling van de Raad haar beschermingsdoel echter niet volledig verwezenlijken, omdat erin onvoldoende wordt ingegaan op buitenruimten, en vanwege marktontwikkelingen in verband met nieuwe producten waarvan rook en/of aerosolen kunnen vrijkomen, zoals verhitte tabaksproducten, elektronische sigaretten die al dan niet nicotine bevatten, tabakssurrogaten en alle andere producten waarvan rook en/of aerosolen vrijkomen, die in de aanbeveling niet aan bod komen. De voorgestelde herziening van de aanbeveling van de Raad heeft dus een tweeledig doel, te weten nieuwe producten en specifieke buitenruimten in het toepassingsgebied van de aanbeveling op te nemen. Hierdoor zal de aanbeveling de risico’s van secundaire blootstelling aan aerosolen van nieuwe producten en het risico van secundaire blootstelling aan rook en aerosolen in bepaalde buitenruimten beter afdekken. Een herziening van de aanbeveling op deze twee aspecten is dus nodig om de doelstelling van een betere bescherming van mensen, en met name kinderen en jongeren, in de Unie tegen blootstelling aan secundaire rook en aerosolen te kunnen verwezenlijken. Het voorstel voor een herziene aanbeveling van de Raad heeft bovendien tot doel indirect de denormalisering van het gebruik van zowel tabak als nieuwe producten te bevorderen en op die manier bij te dragen tot het streven naar een tabaksvrije generatie.

De voorgestelde herziening van de aanbeveling van de Raad omvat een uitbreiding van het toepassingsgebied tot bepaalde nieuwe producten en buitenruimten. Een belangrijke reden voor deze uitbreiding is de snelle groei van de markt en de aantrekkingskracht van de nieuwe producten, met name onder jongeren, sinds 2009 en de momenteel aanzienlijke blootstelling aan secundaire rook en aerosolen in bepaalde buitenruimten. In 2009 waren verhitte tabaksproducten nog niet op de EU-markt gebracht en elektronische sigaretten slechts in geringe mate; de huidige aanbeveling is daarom alleen gericht op traditionele tabaksproducten en heeft het over “tabaksrook”, wat betekent dat niet alle nieuwe producten zijn afgedekt. Sinds 2009 is het marktaandeel van nieuwe producten zoals elektronische sigaretten en verhitte tabaksproducten echter gegroeid. Van de respondenten van de Eurobarometer van 2023 over de houding van Europeanen ten aanzien van tabaks- en aanverwante producten is 3 % huidige gebruiker van elektronische sigaretten, tegenover 2 % in 2020. Een bijzonder zorgwekkend aspect van het gebruik van de nieuwe producten in de afgelopen jaren is hun aantrekkingskracht voor kinderen en jongeren; 54 % van de huidige en vroegere rokers begon zelfs vóór de leeftijd van 19 jaar met roken en 14 % vóór de leeftijd van 15 jaar ⁰.

Uit onderzoek blijkt dat secundaire emissies van nieuwe producten mogelijk schadelijke gevolgen voor de gezondheid kunnen hebben. In zijn advies over elektronische sigaretten concludeerde het raadgevende wetenschappelijke comité van de Europese Commissie voor gezondheids-, milieu- en opkomende risico’s (Scientific Committee on Health, Environment and Emerging Risks, SCHEER) dat er weinig tot geringe aanwijzingen zijn voor risico’s op schade aan het ademhalingsstelsel en het hartvaatstelsel en op schade die tot het ontstaan van kanker kan leiden als gevolg van secundaire blootstelling aan aerosolen van elektronische sigaretten ⁰. In het kader van het door de EU gefinancierde TackSHS-project kwam naar voren dat de last van secundaire rook nog steeds aanzienlijk is, werden het gezondheidsrisico en de economische kosten voor verschillende lidstaten gekwantificeerd en werden maatregelen voorgesteld om de blootstelling aan secundaire rook te verminderen om de ziektelast bij kinderen en volwassenen te verkleinen ⁰. De Wereldgezondheidsorganisatie ⁰^,⁰^,⁰^,⁰ heeft onlangs in verband met nieuwe producten gewezen op de negatieve gezondheidseffecten van blootstelling aan secundaire aerosolen, naast andere zorgwekkende punten op dit gebied. Er zijn bijvoorbeeld aanwijzingen dat blootstelling aan secundaire emissies van verhitte tabaksproducten samenhangt met significante afwijkingen aan het ademhalingsstelsel en het hartvaatstelsel van omstanders ⁰ ^,⁰^,⁰^,⁰^,⁰^,⁰. Bovendien stellen secundaire aerosolen uit elektronische sigaretten, zowel die met als zonder nicotine, omstanders bloot aan kwantificeerbare concentraties van zwevende deeltjes en belangrijke giftige en verontreinigende stoffen ⁰ ^,⁰^,⁰^,⁰^,⁰^,⁰^,⁰. In dit verband beschouwt de Wereldgezondheidsorganisatie elektronische sigaretten met nicotine als zeer verslavend en schadelijk voor de gezondheid⁶^,⁷. Zij stelt ook dat geen enkel niveau van secundaire blootstelling veilig of aanvaardbaar is en dat een voorzichtige aanpak moet worden gevolgd⁴. Om tot hogere beschermingsniveaus ten aanzien van secundaire rook en aerosolen te komen, moet de rookvrij-wetgeving bovendien breed worden opgezet en ook betrekking hebben op nieuwe producten⁵. Verschillende lidstaten hebben al beschermende maatregelen genomen, waaronder het verbieden van roken in binnen- en buitenruimten en het verbieden van het gebruik van nieuwe producten in openbare gelegenheden ⁰.

Gezien het bovenstaande, en hoewel de empirische onderbouwing voortdurend zal worden aangevuld, is een herziening van de aanbeveling van de Raad om nieuwe producten erin op te nemen, gerechtvaardigd en passend om het risico van blootstelling aan secundaire rook en aerosolen aan te pakken om zo een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid te waarborgen. Deze aanpak is ook afgestemd op de mededeling van de Commissie over het voorzorgsbeginsel ⁰.

De voorgestelde uitbreiding van de reikwijdte van de aanbeveling is een belangrijke stap in de richting van de denormalisering van roken en van het gebruik van nieuwe producten die roken zouden kunnen nabootsen, wat cruciaal is voor het streven van een tabaksvrije generatie tegen 2040 in de Unie. Deze uitbreiding van de reikwijdte is bijzonder belangrijk omdat het gebruik, met name door jongeren, van nieuwe producten, en dan vooral producten die nicotine bevatten, een opstapje kan vormen naar later gebruik van traditionele brandbare tabaksproducten. Dit kan leiden tot “duaal gebruik”: dat gebruikers tegelijkertijd conventionele tabak en nieuwe producten consumeren en vaak afwisselen tussen het ene en het andere, afhankelijk van waar wel of niet gerookt mag worden ⁰ ^,⁰^,⁰^,⁰^,⁰.

Wat betreft de buitenruimten die niet uitdrukkelijk onder de huidige aanbeveling vallen, is de blootstelling aan secundaire rook en aerosolen momenteel aanzienlijk op plaatsen zoals de buitenruimten bij horecagelegenheden en buitenruimten die bestemd zijn voor gebruik door kinderen en adolescenten. Van de Eurobarometer-respondenten geeft zelfs 74 % aan dat zij de afgelopen 6 maanden te maken hebben gehad met roken op buitenterrassen en zegt 71 % van de respondenten dat op dezelfde plaatsen gebruik van elektronische sigaretten en verhitte tabaksproducten plaatsvond. 42 % van de respondenten zegt dat er werd gerookt in buitenruimten die ook bestemd waren voor gebruik door kinderen en adolescenten, en 49 % van de respondenten zegt dat op diezelfde plaatsen mensen elektronische sigaretten en verhitte tabaksproducten gebruikten². Het voorstel om het toepassingsgebied van de huidige aanbeveling van de Raad uit te breiden tot specifieke buitenruimten heeft tot doel mensen, en met name kinderen en jongeren, beter te beschermen tegen blootstelling aan secundaire rook en aerosolen.

Ondersteunende acties van de Commissie

De voorgestelde aanbeveling van de Raad bevat aanbevelingen aan de lidstaten ten aanzien van de risico’s van blootstelling aan secundaire rook en aerosolen in bepaalde buitenruimten. De Commissie is van plan een reeks maatregelen uit te voeren om landen bij de uitvoering van de aanbevelingen te ondersteunen.

Ten eerste wil de Commissie de samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van de uitwisseling van beste praktijken voor het versterken en/of ontwikkelen van alomvattende beleidsmaatregelen, programma’s en strategieën voor een rook- en aerosolenvrije omgeving aanmoedigen en/of bevorderen, en steun verlenen voor het ontwerpen en testen van ambitieuze en efficiënte methoden om tot rook- en aerosolenvrije omgevingen te komen. Ten tweede ziet de Commissie mogelijkheden om via bestaande EU-programma’s, discussiefora en samenwerkingsinstrumenten steun te verlenen voor de uitvoering van de aanbeveling door de lidstaten en voor de handhaving van maatregelen ter bestrijding van tabaks- en nicotinegebruik.

De Commissie wil daarnaast de bestrijding van tabaks- en nicotinegebruik en de preventie van verslaving ondersteunen door verder onderzoek te bevorderen. Bij deze onderzoeksinspanningen is men ook van plan in te gaan op nieuwe producten waarvan rook of aerosolen vrijkomen, waaronder verhitte tabaksproducten, elektronische sigaretten die al dan niet nicotine bevatten, en tabakssurrogaten waarvan rook en aerosolen vrijkomen ⁰, en alle andere producten waarvan rook en/of aerosolen vrijkomen, evenals producten die nicotine afgeven en producten die in hun gebruik lijken op producten die nicotine afgeven. De Commissie wil ook de internationale samenwerking met betrekking tot de onderwerpen die onder deze aanbeveling vallen versterken, onder meer op het gebied van onderzoek.

Tot slot is de Commissie van plan een preventietoolkit te ontwikkelen ter ondersteuning van een betere bescherming van de gezondheid van kinderen en jongeren in de meest kwetsbare en vormende jaren van hun leven, met aandacht voor de preventie van roken en nicotineverslaving en de onderlinge verbanden tussen geestelijke en lichamelijke gezondheid en belangrijke gezondheidsdeterminanten.

De Commissie is voornemens alle ondersteunende acties uit te voeren in nauwe samenwerking met de lidstaten.

 Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Dit voorstel vormt een aanvulling op Richtlijn 2014/40/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten en tot intrekking van Richtlijn 2001/37/EG ⁰. In deze richtlijn zijn regels voor tabaks- en aanverwante producten op de EU-markt vastgesteld. Hiermee wordt voorzien in een regelgevingskader voor onder meer verhitte tabaksproducten en elektronische sigaretten. De richtlijn heeft tot doel de werking van de interne markt voor tabaks- en aanverwante producten te verbeteren en tegelijkertijd een hoog niveau van gezondheidsbescherming voor mensen in de Unie te waarborgen.

Dit voorstel zal ook bijdragen tot de verwezenlijking van de tabaksgerelateerde doelstellingen van het Europees kankerbestrijdingsplan, met name de doelstelling om een tabaksvrije generatie tot stand te brengen. In nauwe synergie met het plan ondersteunt de EU-missie inzake kanker ⁰ deze doelstelling door nieuwe gegevens te verzamelen over preventie en gedragsveranderingen, voortbouwend op onderzoek naar tabak dat is ondersteund door de programma’s Horizon 2020 en Horizon Europa ⁰.

Dit voorstel vormt een aanvulling op het EU-initiatief “Samen gezonder” betreffende niet-overdraagbare ziekten, dat gericht is op het aanpakken van veelvoorkomende risicofactoren voor kanker en andere niet-overdraagbare ziekten, waaronder tabaksgebruik. Dit voorstel heeft onder meer betrekking op gezondheidsdeterminanten. In de vorm van diverse maatregelen in het kader van het EU4Health-programma voorziet het voorstel in financiering van de Unie voor maatregelen met betrekking tot gezondheidsdeterminanten, gericht op risicofactoren in verband met verschillende niet-overdraagbare ziekten en het ontwikkelen van interventies voor belangrijke horizontale thema’s zoals de bestrijding van tabaksgebruik.

Dit voorstel vormt een aanvulling op, maar heeft een bredere reikwijdte dan, de wereldwijde maatregelen ter bestrijding van tabaksgebruik die zijn vastgelegd in de Kaderovereenkomst van de WHO voor de bestrijding van tabaksgebruik (Framework Convention on Tobacco Control, FCTC), een internationaal verdrag waarbij de Europese Unie en haar lidstaten partij zijn en dat als voornaamste doel heeft de internationale samenwerking te bevorderen met het oog op een doeltreffende, passende en brede internationale aanpak van de verspreiding van de wereldwijde tabaksepidemie. Meer in het bijzonder vormt deze herziening een aanvulling op artikel 8 van de kaderovereenkomst, dat betrekking heeft op de bescherming tegen blootstelling aan tabaksrook.

 Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Dit initiatief is in overeenstemming met het actieplan om de verontreiniging tot nul terug te brengen ⁰, waarin, in het kader van de Europese Green Deal, de doelstelling is vastgesteld om de lucht-, water- en bodemverontreiniging tegen 2050 te verminderen tot niveaus die niet langer schadelijk zijn voor de menselijke gezondheid en de natuurlijke ecosystemen, en waarbij de grenzen van onze planeet in acht worden genomen en zo een gifvrij milieu tot stand wordt gebracht. De herziening van de aanbeveling van de Raad betreffende rookvrije ruimten kan positieve milieueffecten hebben door vermindering van de rook en aerosolen die ontstaan bij het gebruik van nieuwe producten en door vermindering van afval en zwerfafval in de vorm van sigarettenpeuken, kunststof filters en apparaten, met name wegwerpapparaten, die in combinatie met de nieuwe producten worden gebruikt. Bovendien kan de consumptie van traditionele tabak en nieuwe producten een gevaar vormen voor de veiligheid in het milieu, bijvoorbeeld door brand.

Dit voorstel is ook in overeenstemming met de EU-strategie voor de rechten van het kind ⁰, waarin wordt benadrukt dat de EU en de lidstaten de rechten van het kind moeten eerbiedigen, beschermen, bevorderen en verwezenlijken. Op een van de thematische gebieden van de strategie wordt verwezen naar het recht op goed leven, onderwijs en gezondheid voor alle kinderen in de EU. De herziening van de aanbeveling van de Raad betreffende rookvrije ruimten heeft met name als doel kinderen en jongeren te beschermen tegen blootstelling aan secundaire rook en aerosolen.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

 Rechtsgrondslag

Dit voorstel is gebaseerd op artikel 168, lid 6, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), volgens hetwelk de Raad op voorstel van de Commissie aanbevelingen kan aannemen voor de in artikel 168 genoemde doeleinden ter verbetering van de volksgezondheid. Het belangrijkste doel van dit voorstel is mensen in de Unie, en met name kinderen en jongeren, beter te beschermen tegen blootstelling aan secundaire rook en aerosolen. Dit voorstel voor een aanbeveling van de Raad kan dan ook worden vastgesteld op basis van artikel 168, lid 6, VWEU.

 Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

Dit voorstel zal bijdragen tot een betere bescherming van de menselijke gezondheid tegen blootstelling aan secundaire rook en aerosolen, zowel binnen de lidstaten als over de grenzen van de lidstaten heen. Optreden van de Unie, in aanvulling op het nationale beleid, zou een duidelijke meerwaarde opleveren bovenop de nationale inspanningen doordat de lidstaten die nog geen uitgebreide wetgeving betreffende een rookvrije omgeving hebben ingevoerd, aanbevelingen daarvoor zouden krijgen. De voorgestelde aanbeveling van de Raad eerbiedigt de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de bepaling van hun gezondheidsbeleid.

 Evenredigheid

In dit voorstel voor een aanbeveling van de Raad op grond van artikel 168, lid 6, VWEU is ermee rekening gehouden dat het optreden van de EU, dat overeenkomstig artikel 168, lid 1, VWEU een aanvulling vormt op het nationale beleid, gericht moet zijn op de verbetering van de volksgezondheid. Het doel van dit voorstel is mensen in de Unie beter te beschermen tegen secundaire rook en aerosolen, met bijzondere aandacht voor het opnemen van nieuwe producten en specifieke buitenruimten in de reikwijdte van de aanbeveling. De voorgestelde herziening van de huidige aanbeveling van de Raad¹ is geschikt om het beoogde doel te bereiken en gaat niet verder dan wat noodzakelijk en evenredig is, aangezien het tot grotere positieve effecten voor de gezondheid zou leiden. Bovendien worden de economische gevolgen tenietgedaan door de voordelen voor de volksgezondheid en de verwachte besparingen voor de gezondheidszorgstelsels en lagere milieugerelateerde kosten.

 Keuze van het instrument

Het gekozen beleidsinstrument voor deze herziening, een voorstel voor een aanbeveling van de Raad, blijft ongewijzigd en is volledig in overeenstemming met de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid op het gebied van de volksgezondheid. Het is een niet-bindend instrument dat de lidstaten in staat stelt hun aanpak aan hun nationale behoeften aan te passen.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

 Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

n.v.t.

 Raadpleging van belanghebbenden

Input en feedback voor dit initiatief werden verzameld via een verzoek om input ⁰ en diverse gerichte raadplegingsactiviteiten (gerichte enquêtes, gerichte interviews en focusgroepen). Daarbij werden de volgende groepen belanghebbenden geraadpleegd: 1) vertegenwoordigers van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten; 2) maatschappelijke organisaties; 3) vertegenwoordigers van de tabaksindustrie en de industrie voor aanverwante producten; 4) vertegenwoordigers van de horecasector; 5) andere relevante belanghebbenden, bijvoorbeeld in het onderwijs en in sportorganen. Daarnaast werd input over de wijzigingen van de tekst verzameld in een vergadering van de deskundigengroep voor het tabaksbeleid op 3 mei 2023. Tot slot werd schriftelijke feedback over de voorgestelde wijzigingen van de tekst van de aanbeveling ontvangen van het gemeenschappelijk optreden voor de bestrijding van tabaksgebruik (JATC-2).

Op het verzoek om input kon worden gereageerd van 22 juni tot en met 20 juli 2022 en werden 207 reacties ingediend ⁰. De meeste niet-gouvernementele organisaties, academische/onderzoeksinstellingen en vertegenwoordigers van nationale bevoegde autoriteiten stonden grotendeels achter de voorgestelde aanpassingen van de aanbeveling van 2009. Enkele van de punten die werden uitgelicht, betroffen het belang van het toevoegen van nieuwe producten (waaronder nicotinevrije producten) en het positieve effect dat de aanpassingen van de aanbeveling zouden hebben voor het aanpakken van de toenemende populariteit, de aanprijzing en het gebruik van nieuwe producten, met name onder kinderen en jongeren. Bovendien werd gewezen op het belang van harmonisatie van de wetgeving betreffende een rook- en aerosolenvrije omgeving in de lidstaten. Bedrijven waren in hun reacties veelal tegen aanpassingen van de aanbeveling gekant.

Bij de gerichte raadplegingsactiviteiten benadrukten de meeste vertegenwoordigers van de nationale bevoegde autoriteiten dat de voorgestelde wijzigingen van de aanbeveling zouden helpen om het publiek te beschermen tegen blootstelling aan secundaire rook en aerosolen. Zij stelden dat het initiatief een positief effect zou hebben op de harmonisatie van rookvrij-beleid in en tussen de lidstaten en dat de daaruit voortvloeiende economische effecten en administratieve lasten gering zouden zijn en niet zouden opwegen tegen de voordelen voor de gezondheid. Er werd gewezen op mogelijke uitdagingen op het gebied van handhaving en naleving.

De meeste van de geraadpleegde maatschappelijke organisaties waren het ermee eens dat de voorgestelde uitbreiding tot nieuwe producten en buitenruimten een positief effect zou hebben op het verminderen van de blootstelling aan secundaire rook/aerosolen en dat dit bijgevolg zou bijdragen tot de bescherming van mensen, en met name kinderen, adolescenten en andere kwetsbare personen, bijvoorbeeld burgers met chronische ziekten of andere reeds bestaande aandoeningen of zwangere vrouwen. Zij merkten ook op dat de herziening van de aanbeveling zou bijdragen tot de denormalisering van roken en van het gebruik van nieuwe producten. Sommige organisaties wezen op het belang van het toekomstbestendig maken van de herziene aanbeveling in het licht van mogelijke ontwikkelingen en trends op het gebied van nieuwe tabaksproducten. Daarnaast lichtten verscheidene organisaties milieuvoordelen eruit, dit tegen een achtergrond van aanzienlijke zorgen over de negatieve milieueffecten van roken en het gebruik van nieuwe producten, bijvoorbeeld door sigarettenpeuken die als zwerfvuil worden weggegooid, de wegwerpproducten onder de vapes en afgedankte batterijen. Tot slot zagen de meeste maatschappelijke organisaties inmenging en lobbywerk door de industrie en de handhaving en naleving als uitdagingen in verband met de herziening.

De geraadpleegde vertegenwoordigers van de tabaksindustrie en de industrie voor aanverwante producten waren het grotendeels oneens met de wijzigingen van de huidige aanbeveling om nieuwe producten en buitenruimten daarin op te nemen. Zij benadrukten dat in het kader van regels voor een rookvrije omgeving, voor nieuwe producten niet dezelfde beperkingen zouden moeten gelden als voor traditionele brandbare tabaksproducten. Sommige vertegenwoordigers van de tabaksindustrie vonden echter wel dat uitbreiding van de regels tot buitenruimten waar kinderen en adolescenten aanwezig zijn, hen zou kunnen helpen beschermen tegen secundaire rook en aerosolen.

Vertegenwoordigers uit de horecasector hadden uiteenlopende standpunten. Sommigen stonden grotendeels achter de voorgestelde wijzigingen van de reikwijdte, zowel wat de producten als de ruimten betreft; zij merkten op dat dit een positief effect zou hebben op de gezondheid van de werknemers in de sector, aangezien het hen zou helpen beschermen tegen blootstelling aan secundaire rook en aerosolen. Anderen stelden zich wat gereserveerder op ten aanzien van de voorgestelde herziening van de aanbeveling, met name wat betreft de maatregel om de buitenruimten van horecagelegenheden erin op te nemen. Vertegenwoordigers van horecabedrijven uitten hun zorgen over het verlies van klanten, hun vrees dat aanpassingen aan nieuwe maatregelen extra geld zouden kosten en dat, in het geval van de hotelsector, klanten zouden kunnen overstappen naar de sector kortetermijnverhuur, wat zou leiden tot oneerlijke concurrentie. Er werden geen kwantitatieve gegevens of schattingen verstrekt om de vermeende negatieve economische effecten te onderbouwen. Vertegenwoordigers van werknemers in de horecasector waren daarentegen van mening dat de economische effecten neutraal en verwaarloosbaar zouden zijn.

Vertegenwoordigers van de tabaksindustrie stelden dat het initiatief de vraag naar zowel traditionele tabaksproducten als nieuwe producten zoals elektronische sigaretten zou doen afnemen, wat ook negatieve gevolgen zou hebben voor de werkgelegenheid in de tabaksindustrie en de industrie voor nieuwe producten.

De deskundigengroep voor het tabaksbeleid en het gemeenschappelijk optreden voor de bestrijding van tabaksgebruik (JATC-2) waren er voorstander van, nieuwe producten en buitenruimten in de aanbeveling op te nemen.

De input, suggesties en aanbevelingen van de lidstaten en andere belanghebbenden zijn geanalyseerd en zoveel mogelijk in aanmerking genomen voor zover in overeenstemming met de relevante en beschikbare wetenschappelijke gegevens. In het bijbehorende werkdocument van de diensten van de Commissie is een gedetailleerde uiteenzetting van de resultaten van alle raadplegingsactiviteiten opgenomen en staat beschreven en wat daarmee is gedaan.

 Bijeenbrengen en gebruik van expertise

Zoals hierboven is vermeld, zijn ter ondersteuning van deze aanbeveling verschillende raadplegingsactiviteiten georganiseerd om relevante belanghebbenden te bereiken en standpunten en ondersteunende informatie in te winnen.

 Effectbeoordeling

Een effectbeoordeling werd niet nodig geacht, omdat het voorgestelde initiatief een niet-bindende aanbeveling voor de lidstaten is en ruimte laat voor verschillende nationale benaderingen. Dit initiatief heeft tot doel de eerdere aanbeveling van 2009 bij te werken naar aanleiding van technologische ontwikkelingen sinds 2009 met betrekking tot nieuwe producten, en te voorkomen dat bij de toepassing van de rookvrij-regels in buitenruimten ad hoc wordt besloten en verschillen ontstaan. De studie van 2021 ⁰ over rookvrije omgevingen en reclame voor tabaks- en aanverwante producten liet zien dat de herziening naar verwachting positieve gevolgen voor de gezondheid en de samenleving zou hebben en dat de schaal van de negatieve economische gevolgen die marktdeelnemers kunnen ondervinden, beperkt en/of onbeduidend zou zijn. Het ondersteunende bewijsmateriaal en de conclusies van die studie zijn opgenomen in het begeleidende werkdocument van de diensten van de Commissie.

 Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

n.v.t.

 Grondrechten

[…]

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

n.v.t.

5. OVERIGE ELEMENTEN

 Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

De Commissie is voornemens binnen vijf jaar na de vaststelling van deze aanbeveling verslag uit te brengen over de vooruitgang die is geboekt bij de uitvoering van deze aanbeveling, op basis van de door de lidstaten verstrekte informatie.

 Toelichtende stukken (bij richtlijnen)

n.v.t.

 Artikelsgewijze toelichting

n.v.t.

2024/0230 (NLE)

Voorstel voor een

AANBEVELING VAN DE RAAD

betreffende rook- en aerosolenvrije omgevingen, ter vervanging van Aanbeveling 2009/C 296/02 van de Raad

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 168, lid 6,

Gezien het voorstel van de Europese Commissie,

Overwegende hetgeen volgt:

(1) Volgens de Wereldgezondheidsorganisatie is blootstelling aan secundaire tabaksrook een belangrijke oorzaak van mortaliteit, morbiditeit en arbeidsongeschiktheid in de hele EU. Deze blootstelling houdt verband met tabaksgebruik, dat nog steeds de belangrijkste oorzaak van vermijdbare vormen van kanker is: 27 % van alle vormen van kanker wordt toegeschreven aan tabaksgebruik.

(2) Tabaksgebruik blijft wereldwijd en in de hele Unie wijdverbreid. In 2023 was naar schatting 24 % van de bevolking van de Europese Unie roker ⁰.

(3) De totale jaarlijkse economische kosten van roken werden in 2012 geraamd op 1,4 biljoen USD, wat overeenkomt met 1,8 % van het mondiale bruto binnenlands product (bbp). In de EU kostte het roken van tabak al in 2009 544 miljard EUR, ongeveer 4,6 % van het gecombineerde bbp van de EU27 ⁰.

(4) Het is passend bij te dragen tot de vermindering van het roken in de Unie, in overeenstemming met de doelstelling van het Europees kankerbestrijdingsplan ⁰ om een tabaksvrije generatie tot stand te brengen, dat wil zeggen ervoor te zorgen dat slechts 5 % van de bevolking van de Unie tabaksproducten gebruikt, tegenover de huidige 24 %.

(5) De Kaderovereenkomst van de Wereldgezondheidsorganisatie voor de bestrijding van tabaksgebruik is ontwikkeld ter bevordering van een doeltreffende en brede internationale aanpak ten aanzien van de verspreiding van de wereldwijde tabaksepidemie. Artikel 8 van de kaderovereenkomst verplicht de partijen doeltreffende bescherming te bieden tegen tabaksrook in werkruimten, het openbaar vervoer en overdekte ruimten; de bijgevoegde richtsnoeren zijn bedoeld om de partijen te helpen hun verplichtingen uit hoofde van artikel 8 van de kaderovereenkomst na te komen.

(6) In de Europese strategie voor de bestrijding van tabaksgebruik, die in september 2002 door het Regionale Comité voor Europa van de Wereldgezondheidsorganisatie is goedgekeurd, werd aanbevolen dat de lidstaten van de WHO het recht van burgers op een rookvrije omgeving waarborgen door onder andere openbare ruimten, werkplekken en openbare vervoermiddelen rookvrij te maken, en ook buiten roken te verbieden bij alle onderwijsinstellingen voor minderjarigen, plaatsen waar gezondheidszorg wordt geboden en openbare evenementen, en werd verder aanbevolen omgevingstabaksrook als een kankerverwekkende stof in te delen ⁰.

(7) De secundaire emissies van nieuwe producten kunnen mogelijk schadelijke gevolgen hebben voor de gezondheid. De Wereldgezondheidsorganisatie benadrukt dat secundaire emissies van nieuwe producten mensen kunnen blootstellen aan mogelijk schadelijke hoeveelheden zwevende deeltjes en belangrijke giftige stoffen.

(8) De Wereldgezondheidsorganisatie ⁰,⁰,⁰ heeft in verband met nieuwe producten gewezen op de negatieve gezondheidseffecten van blootstelling aan secundaire aerosolen, naast andere zorgwekkende punten op dit gebied. Er zijn bijvoorbeeld recente aanwijzingen dat blootstelling aan secundaire emissies van verhitte tabaksproducten samenhangt met significante afwijkingen aan het ademhalingsstelsel en hartvaatstelsel van omstanders ⁰ ^,⁰^,⁰^,⁰^,⁰^,⁰. Bovendien stellen secundaire aerosolen uit elektronische sigaretten, zowel die met als zonder nicotine, omstanders bloot aan kwantificeerbare concentraties van zwevende deeltjes en belangrijke giftige en verontreinigende stoffen ⁰ ^,⁰^,⁰^,⁰^,⁰^,⁰^,⁰.

(9) De Wereldgezondheidsorganisatie stelt dat geen enkel niveau van secundaire blootstelling veilig of aanvaardbaar is⁴ en dat daarom een voorzichtige aanpak moet worden gevolgd. De Wereldgezondheidsorganisatie beveelt aan om maatregelen ter bestrijding van het tabaksgebruik toe te passen, onder meer ter bescherming tegen blootstelling aan elektronische sigaretten ⁰^4,5.

(10) In zijn advies over elektronische sigaretten uit 2021 ⁰ concludeerde het Wetenschappelijk Comité voor gezondheids-, milieu- en opkomende risico’s (SCHEER) dat er weinig tot geringe aanwijzingen zijn voor risico’s op schade aan het ademhalingsstelsel en het hartvaatstelsel en op schade die tot het ontstaan van kanker kan leiden als gevolg van secundaire blootstelling aan aerosolen van elektronische sigaretten.

(11) Rook- en aerosolenvrije omgevingen zijn een wereldwijd erkende en beproefde aanpak om de gezondheid van mensen adequaat te beschermen tegen de gevolgen van secundaire tabaksrook en aerosolen.

(12) In de afgelopen jaren heeft het marktaandeel van nieuwe producten zoals elektronische sigaretten en verhitte tabaksproducten zich echter solide gevestigd en neemt het gebruik van deze producten toe. Op basis van Eurobarometer-gegevens is de prevalentie van het gebruik van elektronische sigaretten in de Unie 3 % en die van verhitte tabaksproducten 2 %.

(13) Een specifiek punt van zorg in verband met de marktontwikkelingen voor nieuwe producten zoals elektronische sigaretten en verhitte tabaksproducten, is de toename van het gebruik onder en de aantrekkingskracht ervan voor kinderen en jongeren.

(14) Blootstelling aan secundaire rook en aerosolen zou bijzonder gevaarlijk kunnen zijn voor kinderen en adolescenten en kan de waarschijnlijkheid verhogen dat zij later zelf ook gaan roken^4,5,6.

(15) In 2023 is naar schatting 54 % van de huidige en vroegere rokers vóór de leeftijd van 19 jaar begonnen regelmatig te roken; 14 % begint vóór de leeftijd van 15 jaar, tijdens de kindertijd¹.

(16) Het gebruik, met name door jongeren, van nieuwe producten die nicotine bevatten, is in verband gebracht met verslaving en kan een opstapje vormen naar later gebruik van traditionele tabaksproducten⁴.

(17) Het is niet alleen belangrijk om rekening te houden met de recente technologische en marktontwikkelingen in verband met nieuwe producten, maar ook om de nationale regelgevingskaders voor rook- en aerosolen beter onderling af te stemmen en toekomstbestendiger te maken.

(18) De secundaire blootstelling aan rook en aerosolen is momenteel aanzienlijk op plaatsen zoals de buitenruimten bij horecagelegenheden en buitenruimten die ook bestemd zijn voor gebruik door kinderen en adolescenten. In Eurobarometer-gegevens uit 2023 geeft 74 % van de Eurobarometer-respondenten aan dat zij de afgelopen 6 maanden te maken hebben gehad met roken op buitenterrassen en zegt 71 % van de respondenten dat op dezelfde plaatsen gebruik van elektronische sigaretten en verhitte tabaksproducten plaatsvond. 42 % van de respondenten zegt dat er werd gerookt in buitenruimten die ook bestemd waren voor gebruik door kinderen en adolescenten, en 49 % van de respondenten zegt dat op diezelfde plaatsen mensen elektronische sigaretten en verhitte tabaksproducten gebruikten¹.

(19) Verschillende lidstaten hebben al beschermende maatregelen genomen, waaronder het verbieden van roken in binnen- en buitenruimten en het verbieden van het gebruik van nieuwe producten in openbare gelegenheden ⁰^,⁰.

(20) Het is daarom passend de reikwijdte van de aanbeveling uit te breiden tot specifieke buitenruimten om mensen in de Unie, en met name kinderen, jongeren en kwetsbare personen, bijvoorbeeld burgers met chronische ziekten of andere reeds bestaande aandoeningen of zwangere vrouwen, beter te beschermen tegen blootstelling aan secundaire rook en aerosolen van nieuwe producten, bijvoorbeeld verhitte tabaksproducten, elektronische sigaretten die al dan niet nicotine bevatten, tabakssurrogaten en alle andere producten waarvan rook en/of aerosolen vrijkomen.

(21) Ter onderbouwing van de herziening van de aanbeveling werd in juni en juli 2022 een verzoek om input opengesteld en zijn van maart tot en met mei 2023 met gerichte raadplegingsactiviteiten vertegenwoordigers van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, maatschappelijke organisaties, relevante marktdeelnemers en andere relevante belanghebbenden geraadpleegd.

(22) De Commissie wil de lidstaten ondersteunen bij de doeltreffende uitvoering van de aanbeveling middels bestaande EU-programma’s en samenwerkingsinstrumenten.

(23) De Commissie wil met name helpen om het onderzoek op dit gebied op een hoger plan te brengen. Bij deze onderzoeksinspanningen moet worden ingegaan op nieuwe producten (zoals elektronische sigaretten die al dan niet nicotine bevatten, en verhitte tabaksproducten); tabakssurrogaten waarvan rook of aerosolen vrijkomen en alle andere producten waarvan rook en/of aerosolen vrijkomen; producten die nicotine afgeven en producten die in hun gebruik lijken op producten die nicotine afgeven. Het is ook de bedoeling de internationale samenwerking te versterken, onder meer op het gebied van onderzoek, met betrekking tot de onderwerpen die onder deze aanbeveling vallen.

(24) De Commissie is van plan een preventietoolkit te ontwikkelen ter ondersteuning van een betere bescherming van de gezondheid van kinderen en jongeren in de meest kwetsbare en vormende jaren van hun leven, met aandacht voor de preventie van roken en nicotineverslaving en de onderlinge verbanden tussen geestelijke en lichamelijke gezondheid en belangrijke gezondheidsdeterminanten.

(25) De bijgevoegde “Richtsnoeren inzake bescherming tegen blootstelling aan tabaksrook, zoals goedgekeurd door de tweede conferentie van de partijen bij de Kaderovereenkomst van de WHO voor de bestrijding van tabaksgebruik” moeten in aanmerking worden genomen. De lidstaten moeten worden aangemoedigd om verder te gaan dan de maatregelen die in die richtsnoeren beschreven staan.

(26) Deze aanbeveling heeft een bredere reikwijdte dan Aanbeveling 2009/C 296/02 en vervangt deze, met als doel de mensen in de Unie beter te beschermen tegen secundaire rook en aerosolen, een positieve bijdrage te leveren aan de tabakgerelateerde doelstellingen van het Europees kankerbestrijdingsplan en bij te dragen tot de vermindering van de prevalentie en tot de denormalisering van roken en het gebruik van nieuwe producten,

BEVEELT AAN DAT DE LIDSTATEN:

1. Zorgen voor doeltreffende bescherming tegen blootstelling aan tabaksrook in overdekte werkruimten, overdekte openbare ruimten en het openbaar vervoer, zoals bepaald in artikel 8 van het Kaderverdrag van de Wereldgezondheidsorganisatie voor de bestrijding van tabaksgebruik (WHO FCTC) en op basis van de bijgevoegde richtsnoeren inzake bescherming tegen blootstelling aan tabaksrook die door de tweede Conferentie van de partijen bij het FCTC zijn goedgekeurd.

2. Doeltreffende bescherming bieden in overdekte werkruimten, overdekte openbare ruimten en het openbaar vervoer tegen blootstelling aan secundaire emissies die ontstaan bij het gebruik van nieuwe producten waarvan rook of aerosolen vrijkomen, bijvoorbeeld verhitte tabaksproducten, elektronische sigaretten die al dan niet nicotine bevatten, tabakssurrogaten en alle andere producten waarvan rook en/of aerosolen vrijkomen.

3. Doeltreffende bescherming bieden tegen blootstelling aan secundaire rook en aerosolen in bepaalde buitenruimten bestemd voor recreatie, met name wanneer kinderen daar vaak aanwezig kunnen zijn. Deze zouden openbare speelplaatsen, pretparken, zwembaden, dierentuinen en andere soortgelijke buitenruimten moeten omvatten.

4. Doeltreffende bescherming bieden tegen secundaire rook en aerosolen in buitenruimten of semi-buitenruimten (bv. gedeeltelijk overdekte, ommuurde, omheinde of anderszins afgebakende gebieden naast of dicht bij een locatie, met inbegrip van daken, balkons, portieken of binnenplaatsen) die verband houden met dienstverlenende voorzieningen. Deze zouden buitenruimten van restaurants, bars, cafés en buitenruimten van andere soortgelijke locaties moeten omvatten.

5. Doeltreffende bescherming bieden tegen secundaire rook en aerosolen in alle buitenruimten of semi-buitenruimten die verband houden met het openbaar vervoer, met inbegrip van bus-, tram- en treinhaltes en -stations en luchthavens.

6. Doeltreffende bescherming bieden tegen secundaire rook en aerosolen in alle buitenruimten die verband houden met een werkruimte.

7. Doeltreffende bescherming bieden tegen secundaire rook en aerosolen in alle buitenruimten van gebouwen die verband houden met de gezondheidszorg. Deze zouden ziekenhuizen, klinieken, gezondheidscentra, verpleeghuizen en soortgelijke gebouwen moeten omvatten.

8. Doeltreffende bescherming bieden tegen secundaire rook en aerosolen in alle buitenruimten van locaties waar kinderen en jongeren onderwijs en opleidingen volgen. Dit zou ruimten moeten omvatten rondom instellingen voor voorschoolse kinderopvang, basis- en middelbare scholen, instellingen voor beroepsonderwijs en -opleidingen, universiteiten, jeugdcentra en soortgelijke locaties.

9. Overwegen of andere buitenruimten waar naar verwachting burgers, met inbegrip van kinderen, minderjarigen of kwetsbare personen, zullen samenkomen, niet ook onderwerp moeten zijn van aanvullende acties ter preventie van tabaks- en nicotinegebruik en -verslaving en om te komen tot uitgebreide rook- en aerosolenvrije omgevingen. Deze ruimten kunnen onder meer buitenruimten omvatten waar evenementen worden georganiseerd, theateropstellingen en toeschouwerszones bij openbare evenementen, en ruimten bij voor het publiek toegankelijke gebouwen waar waarschijnlijk veel voetgangers voorbijkomen (bv. ingangen van winkelcentra, pleinen en binnenplaatsen bij voor het publiek toegankelijke gebouwen).

10. Overwegen of andere ruimten, zoals particuliere voertuigen waarin kinderen, minderjarigen of kwetsbare personen aanwezig zijn, niet ook onderwerp moeten zijn van aanvullende acties ter preventie van tabaks- en nicotinegebruik en -verslaving en om te komen tot uitgebreide rook- en aerosolenvrije omgevingen.

11. Beleid voor rook- en aerosolenvrije omgevingen ontwikkelen en/of versterken, met name door:

a) de ontwikkeling van nationale strategieën en programma’s om een doeltreffende bescherming tegen blootstelling aan secundaire rook en aerosolen te waarborgen;

b) preventie-, stoppen-met-roken- en bewustmakingscampagnes te voeren en/of te ontwikkelen, zoals voorlichtings- en informatiecampagnes om ervoor te zorgen dat maatregelen voor een rook- en aerosolenvrije omgeving worden nageleefd. Dergelijke campagnes kunnen ook deel uitmaken van initiatieven tegen verslaving. Zij kunnen gebaseerd zijn en/of een aanvulling vormen op preventie-initiatieven die zijn opgenomen in het Europees kankerbestrijdingsplan;

c) te zorgen voor passende structuren en mechanismen om de naleving te bevorderen en beste praktijken toe te passen en/of te ontwikkelen die de uitvoering en handhaving van maatregelen voor rook- en aerosolenvrije omgevingen kunnen verbeteren.

12. Samenwerken op het gebied van de uitwisseling van beste praktijken voor het ontwikkelen van nieuwe of het versterken van bestaande beleidsmaatregelen, programma’s en strategieën op het gebied van rook- en aerosolenvrije omgevingen om ervoor te zorgen dat deze volledig zijn, en van het ontwerpen en testen van ambitieuze en efficiënte methoden om tot rook- en aerosolenvrije omgevingen te komen.

13. Nauw samenwerken, onderling en met de Commissie, om een samenhangend kader van definities, benchmarks en indicatoren te ontwikkelen voor de doeltreffende uitvoering van deze aanbeveling, en de maatregelen ervan waar nodig monitoren, evalueren en bijwerken.

14. Verslag uitbrengen aan de Commissie, met name aan de deskundigengroep inzake volksgezondheid en de deskundigengroep voor het tabaksbeleid, over de uitvoering van en de voortgang bij de maatregelen die worden genomen, aanvankelijk drie jaar na de vaststelling van deze aanbeveling en vervolgens elke vijf jaar.

Aanbeveling 2009/C 296/02 wordt vervangen door deze aanbeveling.