Artikelen bij COM(2024)359 - - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2024)359 - . |
|---|---|
| document | COM(2024)359 |
| datum | 31 juli 2024 |
Het LIFE-programma 2014-2020
FIGUUR 1: HIËRARCHIE VAN DE DOELSTELLINGEN
Het in 1992 geïntroduceerde Instrument Financier pour l’Environnement (LIFE — programma voor het milieu en klimaatactie) is het enige EU-financieringsprogramma dat specifiek gericht is op milieu- en klimaatactie en hoofdzakelijk in direct beheer door de Europese Commissie wordt uitgevoerd. In zijn meer dan 30-jarige bestaan heeft het een sterke reputatie opgebouwd.
Hoewel het LIFE-programma 2014-2020 op zijn voorgangers voortbouwt, zijn de kenmerken en doelstellingen die in de evaluatie achteraf zijn geanalyseerd, specifiek voor deze financieringsperiode1.
Het LIFE-programma 2014-2020 werd destijds opgezet binnen het bredere kader van het meerjarig financieel kader en de Europa 2020-strategie ter bevordering van slimme, duurzame en inclusieve groei (2011-2020)2. In de strategie worden milieubescherming en de strijd tegen klimaatverandering aangemerkt als horizontale beleidsprioriteiten die in een reeks Europese financieringsinstrumenten moeten worden geïntegreerd. De LIFE-interventielogica vormde een aanvulling op deze aanpak, aangezien het programma werd opgezet als “platform [...]voor de uitwisseling van beste praktijken tussen lidstaten en als katalysator voor effectievere investeringen” en voor het aanpakken van “alle specifieke behoeften met betrekking tot het milieu en klimaatactie”3.
In artikel 3 van de verordening betreffende de doelstellingen is bepaald dat LIFE moet “bijdragen aan de overgang naar een hulpbronnenefficiënte, koolstofarme en klimaatbestendige economie, aan de bescherming en de verbetering van de kwaliteit van het milieu en aan het tot staan brengen en ombuigen van het biodiversiteitsverlies, met inbegrip van steun voor het Natura 2000-netwerk en het tegengaan van de aantasting van ecosystemen”4. Figuur 1 bevat de vier doelstellingen van het LIFE-programma, zoals geëvalueerd in de evaluatie achteraf.
De LIFE-begroting van 3,46 miljard EUR is marginaal in vergelijking met de geraamde investeringsbehoeften voor het milieu en klimaatactie en vertegenwoordigde slechts 0,3 % van de EU-begroting. In de LIFE-verordening staat dan ook te lezen: „Gezien de kenmerken en de omvang van het LIFE-programma kan het niet alle milieu- en klimaatproblemen oplossen”5.
Het LIFE-programma werd gestructureerd in twee subprogramma’s (milieu en klimaatactie) met elk drie prioritaire gebieden, zie figuur 2. LIFE volgt grotendeels een bottom-upbenadering en voert in de hele EU LIFE-projecten in direct beheer uit. Volgens deze bottom-uplogica wordt financiering aan een breed scala van belanghebbenden verstrekt via oproepen tot het indienen van voorstellen die niet al te prescriptief zijn, maar de uitvoering van milieu- en klimaatoplossingen die zijn aangepast aan het nationale, regionale of lokale niveau ondersteunen. Dit geldt specifiek voor de historische pijler van het programma, de zogenaamde “traditionele projecten”. Zij vertegenwoordigen de hoogste begrotingstoewijzing en ondersteunen innovatieve en gedecentraliseerde milieuprojecten in de hele EU. Deze projecten omvatten proefprojecten, demonstraties en beste praktijken, alsook verspreiding en bewustmaking.
Geïntegreerde projecten, die voor het eerst in 2014 zijn ingevoerd, vervullen een meer gerichte functie en ondersteunen de uitvoering van EU-wetgeving, met name op het gebied van natuur, water, afval, lucht, matiging van en aanpassing aan de klimaatverandering, bijvoorbeeld om bij te dragen tot de ontwikkeling van strategieën en actieplannen die op grond van het EU-acquis vereist zijn. Zij volgen veeleer een top-downbenadering waarvoor de lidstaten gebruik moeten maken van verschillende EU-financieringsbronnen, alsook nationale fondsen en/of investeringen van de particuliere sector. In de praktijk hebben deze projecten vaak betrekking op de coördinatie van een breder scala van activiteiten, ook transnationaal, die allemaal bijdragen tot de uitvoering van één enkel plan. Hoewel de LIFE-bijdrage aan geïntegreerde projecten beperkt is tot 60 %, worden bij de uitvoering van de projecten meer financieringsbronnen aangetrokken. Naast traditionele en geïntegreerde projecten omvatte LIFE projecten voor technische bijstand, projecten voor capaciteitsopbouw, voorbereidende projecten en LIFE verleend exploitatiesubsidies aan ngo’s die zich op het milieu of klimaatactie richten.
Evaluatieaanpak en -kader
De prestatie-indicatoren met hun mijlpalen en streefdoelen voor 2020, zoals overeengekomen in het kader van het MFK ten tijde van de opstelling van het LIFE-programma, vormen de basis voor de evaluatie. Deze prestatie-indicatoren meten echter voornamelijk de output uitgedrukt in het aantal uitgevoerde projecten en waardoor het dus niet mogelijk is een volledig beeld te geven van het welslagen van het programma. Bij deze evaluatie wordt ook gebruikgemaakt van de belangrijkste projectindicatoren (KPI’s) die voor het eerst in 2014 zijn ingevoerd, waarmee de door elk LIFE-project gecreëerde nettomilieuvoordelen worden gemeten (zoals minder luchtverontreiniging, omvang van herstelde habitats)6. Zij kunnen bepaalde waardevolle gegevens vergaren over de resultaten van LIFE-projecten ondanks tekortkomingen op het gebied van reikwijdte, volledigheid en vergelijkbaarheid van de resulterende gegevens, die zijn gecorrigeerd in de KPI’s die voor het LIFE-programma 2021-2027 zijn gebruikt. Voorts werd bij de evaluatie gebruikgemaakt van zes casestudy’s, een enquête (436 respondenten), zestig gerichte interviews en een controle aan de hand van stukken om aanvullende informatie te verzamelen, de betrouwbaarheid van projectgegevens te waarborgen, de standpunten van begunstigden, aanvragers en andere belanghebbenden te integreren en voor triangulatie van de gegevensbronnen te zorgen.
De einddatum van de evaluatie was juni 2023; 58 % van de LIFE-projecten 2014-2020 liep op dat moment nog. Met het oog op robuustheid is de evaluatie beperkt tot gegevens over voltooide projecten en projecten in een gevorderde uitvoeringsfase. Bijgevolg hebben de in de evaluatie vastgestelde voordelen slechts betrekking op ongeveer de helft van de LIFE-projecten die in het kader van de programmeringsperiode zijn uitgevoerd. Naar verwachting zullen, zodra alle projecten zijn afgerond, de uiteindelijke voordelen van het programma aanzienlijk groter zijn.
Stand van uitvoering
Het grootste deel van de 3,46 miljard EUR aan LIFE-financiering (ongeveer 80 %) ging naar de financiering van subsidies voor de uitvoering van de verschillende soorten projecten. Daarnaast ging 14 % van de beschikbare begroting in het kader van het LIFE-programma 2014-2020 naar aanbestedingen (zoals ondersteuning bij het analyseren van de verslaglegging door de lidstaten, het beheer van inbreuken, de organisatie van evenementen voor belanghebbenden, informatiesystemen en communicatiekanalen) en 5 % naar specifieke financiële instrumenten.
Subsidies
In de programmeringsperiode 2014-2020 werden in totaal 1 163 subsidies voor acties gefinancierd, met totale projectkosten van 4,8 miljard EUR, waarvan 2,6 miljard EUR door het LIFE-programma werd verstrekt (gemiddeld 2 miljoen EUR per project) en de rest door medefinanciering.
Er werden 1 019 traditionele projecten uitgevoerd. De vraag naar traditionele projecten bleef gedurende de zeven jaar groot, met een hoge mate van overinschrijving voor alle zes prioritaire gebieden. De totale waarde van traditionele projecten bedraagt 3,5 miljard EUR, waarvan 1,9 miljard EUR door LIFE en 1,6 miljard EUR door begunstigden is verstrekt.
Zeventig geïntegreerde projecten werden gefinancierd voor in totaal 1,3 miljard EUR, waarvan ongeveer 700 miljoen EUR door LIFE is verstrekt. Geïntegreerde projecten hebben dankzij hun coördinerende rol nog eens 31,6 miljard EUR uit een reeks aanvullende financieringsbronnen opgeleverd.
Projecten voor technische bijstand zijn met 74 subsidies voor acties ondersteund. De totale waarde van deze subsidies bedraagt 35,5 miljoen EUR, waarvan 23,8 miljoen EUR door LIFE is verstrekt.
Voorbereidende projecten waren gericht op opkomende politieke prioriteiten en onverwachte uitdagingen. Zo hielp in 2020 een specifieke oproep “ngo’s voor de Green Deal” ngo’s in de EU op het gebied van milieu en klimaat om financiële problemen als gevolg van de pandemie aan te pakken.
De gemiddelde duur van een project bedroeg vier jaar. LIFE ondersteunde een breed scala van begunstigden die relatief goed verspreid waren over verschillende soorten belanghebbenden, zoals weergegeven in figuur 3.
Figuur 3: Verdeling van begunstigden per soort organisatie
Financieringsinstrumenten
LIFE financierde twee financiële proefinstrumenten om innovatieve benaderingen te toetsen die als hefboom fungeren voor financiering:
- particuliere financiering voor energie-efficiëntie (PF4eE) om de beschikbaarheid van schuldfinanciering te vergroten voor investeringen ter ondersteuning van de prioriteiten inzake energie-efficiëntie van de lidstaten die zijn vastgesteld in hun nationale actieplannen voor energie-efficiëntie;
- faciliteit voor de financiering van natuurlijk kapitaal (NCFF) om een pijplijn van reproduceerbare, rendabele operaties op te zetten die als “proof of concept” zullen dienen en om potentiële investeerders de aantrekkelijkheid te doen inzien van activiteiten die gericht zijn op doelstellingen op het vlak van biodiversiteit en aanpassing aan de klimaatverandering.
In totaal werd uit de LIFE-begroting 215 miljoen EUR toegewezen voor investeringen via PF4eE, waarvan 77 % eind 2020 was vastgelegd. Na een trage start heeft PF4eE steeds meer investeringen ondersteund en ligt het momenteel op schema om het streefcijfer voor zijn levensduur van 700 miljoen EUR te halen. De in het kader van de NCFF verstrekte financiering ligt dicht bij het oorspronkelijke streefcijfer van 100-125 miljoen EUR en leverde belangrijke lessen op die het huidige denkproces over de financiering van natuurlijk kapitaal aansturen.
Resultaten en successen van het LIFE-programma
Uit de evaluatie is gebleken dat het LIFE-programma erin slaagde de meeste streefdoelen voor elk van de vier doelstellingen te halen, hetgeen werd onderbouwd door gegevens uit de casestudy’s, enquêtes en interviews, en tegelijkertijd goede resultaten voor de geïnvesteerde financiering heeft opgeleverd. De verschillende instrumenten van het programma waren coherent en complementair met andere financieringsinstrumenten en de interventielogica van LIFE bleef gedurende de volledige uitvoeringsperiode relevant.
De administratieve procedures van het programma worden over het algemeen als efficiënt beschouwd, maar nog altijd zouden begunstigden een vereenvoudiging van de aanvraagformulieren, een vermindering van de complexiteit van de KPI’s en een verkorting van het tijdschema voor de evaluatie op prijs stellen. De met het oog op vereenvoudiging ingevoerde aanvraagprocedure in twee fasen leek haar doelstelling niet te bereiken.
Doeltreffendheid van het programma
De doeltreffendheid van het programma werd afgemeten aan de streefdoelen van 2020 die zijn vastgesteld voor de prestatie-indicatoren in het evaluatiekader van het MFK. Deze streefdoelen werden grotendeels gehaald7. Zelfs in het geval van een gemist streefdoel lagen de resultaten meestal dicht bij het streefdoel. Voor elk van de vier doelstellingen werd het verwachte aantal projecten, zoals gedefinieerd in de overeenkomstige prestatie-indicatoren, bereikt (bijvoorbeeld in 650 lopende projecten/afgeronde projecten worden reproduceerbare/overdraagbare acties uitgevoerd). Bovendien blijkt uit de analyse van geaggregeerde gegevens van de KPI’s dat LIFE-projecten aanzienlijk hebben bijgedragen tot het creëren van nettomilieuvoordelen. Volgens de geaggregeerde ramingen op basis van de gegevens die door gevorderde en voltooide projecten zijn gerapporteerd, is met het LIFE-programma:
- een vermindering van de CO2-emissies van 11,8 miljoen ton/jaar gerealiseerd, wat meer is dan de netto broeikasgasemissies van Cyprus in 2021;
- onoordeelkundig afvalbeheer met 4,3 miljoen ton/jaar verminderd;
- het primaire energieverbruik met 2,4 miljoen MW/uur verminderd, wat overeenkomt met het gemiddelde jaarlijkse elektriciteitsverbruik van meer dan 970 000 Europese huishoudens;
- de uitstoot van stikstofoxiden met ongeveer 152 000 ton per jaar verminderd, wat meer is dan de NOx-emissies van Portugal in 2019;
- de staat van instandhouding van 435 soorten verbeterd;
- via projecten de aankoop van 3 127 km2 aan beschermde gebieden voor een totaalbedrag van 83 miljoen EUR medegefinancierd, wat heeft bijgedragen tot de uitbreiding van het Natura 2000-netwerk.
Raadplegingen van belanghebbenden, casestudy’s en literatuuronderzoek hebben de positieve bijdragen van het programma aan de vier doelstellingen ervan grotendeels bevestigd, hoewel de bijdrage aan de katalyserende werking (doelstelling 4) het moeilijkst te kwantificeren is.
Doelstelling 1
Via zijn projecten en aanbestedingsactiviteiten heeft LIFE bijgedragen tot de algemene doelstelling om te evolueren naar een milieuvriendelijke economie die hulpbronnen verstandig gebruikt, koolstofemissies vermindert en bestand is tegen klimaatverandering, en het milieu beschermt en verbetert. Alle LIFE-projecten hebben betrekking op specifieke kwesties op deze gebieden, toetsen oplossingen, verspreiden informatie, herstellen habitats of ondersteunen de uitvoering en handhaving van milieu- en klimaatwetgeving en -beleid. Zowel geïntegreerde als traditionele projecten brengen een verscheidenheid aan belanghebbenden en mensen samen om aan een gemeenschappelijk project te werken. Dit hielp deze actoren bewuster te maken van de milieu- en klimaatuitdagingen en droeg bij aan de opbouw van langdurige samenwerking en gemeenschappen, ook na afloop van de projecten. Meer specifieke projectvoorbeelden worden onder de andere doelstellingen beschreven, die allemaal ook doelstelling 1 ondersteunen.
Doelstelling 2
LIFE ondersteunde de ontwikkeling, uitvoering en handhaving van milieu- en klimaatbeleid en -wetgeving van de EU door middel van zijn projecten, maar ook door studies en technische bijstand die uit de begrotingsmiddelen werden gefinancierd.
Sommige van de traditionele projecten waren gericht op nauwere samenwerking op het gebied van naleving en handhaving. LIFE-ENPE heeft bijvoorbeeld een Europees netwerk van openbare aanklagers voor het milieu opgericht en de efficiëntie en doeltreffendheid van openbare aanklagers en rechters bij de aanpak van milieucriminaliteit in heel Europa verbeterd. LIFE PROWhIBIT heeft de samenwerking tussen justitiële, handhavings- en inspectieambtenaren versterkt en hun instrumenten voor het voorkomen en bestrijden van milieuafvalcriminaliteit verbeterd. LIFE Re-Vultures heeft de handhaving van de vogelrichtlijn in Bulgarije versterkt door middel van een nationaal plan ter bestrijding van vergiftiging, met inbegrip van een speciale eenheid ter ondersteuning van strafrechtelijke onderzoeken naar milieucriminaliteit.
Geïntegreerde projecten ondersteunden de uitvoering van plannen of strategieën waarin EU-beleid en -wetgeving voorzien. LIFE-IP AdaptInGR was bijvoorbeeld gericht op de uitvoering van de Griekse nationale aanpassingsstrategie en 13 regionale actieplannen voor aanpassing aan de klimaatverandering, in overeenstemming met de EU-strategie voor aanpassing aan de klimaatverandering. In andere gevallen hebben LIFE-projecten de weg geëffend voor de ontwikkeling van wetgeving en beleid op het gebied van milieu en klimaat. Tijdens de projecten LIFE MOTTLES en LIFE MixForChange is gewerkt aan de vaststelling van nieuwe wetgevingsnormen voor de aanpassing van land- en bosbouw aan de klimaatverandering. Het project LIFE SIDE ondersteunde het ontwerp en de uitvoering van de vierde fase van het EU-emissiehandelssysteem8.
Studies en activiteiten die door LIFE via aanbestedingen worden gefinancierd, hebben ook een belangrijke rol gespeeld bij de uitvoering, ontwikkeling, evaluatie en handhaving van milieu- en klimaatwetgeving en -beleid. LIFE ondersteunde de analyse van de verslagen van de lidstaten die vereist zijn op grond van het milieuacquis van de EU (zoals plannen die zijn ingediend overeenkomstig de kaderrichtlijn water, de richtlijn luchtkwaliteit of de nitratenrichtlijn). LIFE financierde een EU-register voor koolstofemissierechten, dat van cruciaal belang is voor de werking van de regeling voor de handel in emissierechten, evenals een classificatiesysteem voor chemische stoffen voor de bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu. LIFE financierde ook voorbereidende activiteiten voor het ontwerp en de ontwikkeling van de Europese klimaatwet, de EU-biodiversiteitsstrategie voor 2030, de EU-strategie voor aanpassing aan de klimaatverandering en de voorstellen van het Fit for 55-pakket.
Begunstigden, aanvragers en lidstaten bevestigden de rol van het programma in milieu- en klimaatbeleid en -wetgeving. 50 % van de lidstaten heeft in de evaluaties van de uitvoering van het milieubeleid (EIR) van 2017 een positieve bijdrage van het LIFE-programma aan hun nationale doelstellingen gemeld. In 2019 steeg het aandeel zelfs tot 90 %.
Doelstelling 3
Uit de evaluatie blijkt dat LIFE bijdroeg aan betere milieu- en klimaatgovernance op alle niveaus, met inbegrip van een grotere betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld, ngo’s en lokale actoren door middel van projectuitvoering, exploitatiesubsidies voor ngo’s en het onderdeel aanbestedingen.
Zowel traditionele als geïntegreerde projecten ondersteunden specifieke activiteiten die aan deze doelstelling bijdragen. Tussen 2014 en 2020 hadden 383 projecten specifiek betrekking op prioriteiten op het gebied van milieugovernance en informatie.
LIFE-projecten hebben belangrijke actoren mondiger gemaakt door middel van opleiding, de ontwikkeling van instrumenten en het vergroten van het bewustzijn over milieuaangelegenheden. In de periode 2014-2020 hebben meer dan 260 000 mensen beroepsopleiding en onderwijs gevolgd dankzij LIFE-projecten. In de dertig projecten die grondig werden geanalyseerd voor de casestudy’s, kwamen aspecten van beter bestuur, capaciteitsopbouw en bewustmaking terug. Voorbeelden van specifieke projecten zijn LIFE DoppelPlus, dat een “coachingprogramma” voor huishoudens met een laag inkomen heeft georganiseerd op het gebied van verwarming, koeling en ventilatie van appartementen, alsook water- en elektriciteitsbeheer. 806 huishoudens genoten gratis advies en energie- en klimaatcontroles. Het project Canemure: Towards Carbon Neutral Municipalities and Regions in Finland (Canemure: Op weg naar koolstofneutrale gemeenten en regio’s in Finland) heeft een methode ontwikkeld om de emissies van gemeenten te berekenen en bood opleiding en capaciteitsopbouw aan verschillende gemeenten aan. De methode wordt nu in heel Finland gebruikt.
LIFE-projecten brachten verschillende belanghebbenden samen en ondersteunden hun onderlinge samenwerking. De KPI’s bevestigden de verscheidenheid aan belanghebbenden die betrokken waren bij LIFE-projecten, namelijk meer dan 4 000 ngo’s, meer dan 6 000 particuliere entiteiten en ongeveer 11 500 overheidsinstanties. Een voorbeeld van een project is het project Clean Sea LIFE, waarbij ongeveer 170 000 mensen, onder wie vissers, duikers, studenten, leerkrachten, verenigingen, bedrijven en burgers, betrokken waren bij activiteiten op het gebied van het “opvissen van afval”. In het kader van het project LIFE Olivares Vivos werden alle actoren in de olijvenproductieketen samengebracht om te werken aan de instandhouding en het duurzame beheer van olijfgaarden en de bijbehorende ecosystemen.
LIFE hielp het bewustzijn te vergroten en de verspreiding van projectresultaten te ondersteunen. Voor elk LIFE-project moet een “communicatieplan na LIFE” worden opgesteld, zodat het ook elders als inspiratiebron voor soortgelijke acties kan dienen. Daarnaast hebben sommige traditionele projecten bewustmakings- en voorlichtingsactiviteiten als belangrijkste doelstelling.
LIFE financierde ook exploitatiesubsidies voor ngo’s die zich in de eerste plaats op milieu- of klimaatactie richten. Om financiering te ontvangen, moeten zij aantonen dat zij actief bijdragen aan de ontwikkeling, uitvoering en handhaving van EU-beleid en -wetgeving.
In het kader van het onderdeel aanbestedingen heeft LIFE ook initiatieven gefinancierd om het bewustzijn te vergroten, goede resultaten te bevorderen en belanghebbenden samen te brengen. Voorbeelden zijn de campagne voor kunststoffen voor eenmalig gebruik, de EU-biodiversiteitscampagne, groepen belanghebbenden en prijzen zoals de Prijs voor de Groene Hoofdstad van Europa en de European Green Leaf Award.
Doelstelling 4
Hoewel het moeilijk te kwantificeren is, blijkt uit de evaluatie dat LIFE over structuren beschikt die als katalysator kunnen fungeren voor de integratie van milieu- en klimaatdoelstellingen in andere beleidsmaatregelen van de Unie en in de praktijken van de publieke en private sector. LIFE heeft bijgedragen tot de bevordering van de integratie van milieu- en klimaatdoelstellingen in de praktijken van de private sector.
De traditionele LIFE-projecten beogen milieu- en klimaatdoelstellingen in particuliere en publieke acties om te zetten, door innovatie en beste praktijken te financieren en ervoor te zorgen dat projectresultaten reproduceerbaar zijn. Bij het selecteren van de projecten worden hun potentieel om innovatie tot stand te brengen en/of beste praktijken toe te passen en de reproduceerbaarheid ervan beoordeeld. Van de dertig projecten die voor casestudy’s werden geanalyseerd, werden in het kader van 21 projecten oplossingen ontwikkeld of getest. Het Innovation Radar Platform, dat baanbrekende door de EU gefinancierde innovaties onder de aandacht brengt, omvatte 204 LIFE-projecten. Een voorbeeld van reproductieresultaten is het project LIFE YEAST, dat een nieuwe extractiemethode heeft ontwikkeld om door brouwerijen gebruikte gist om te zetten in grondstoffen voor verschillende industriële toepassingen; deze wordt nu wereldwijd gereproduceerd in de brouwerijen van AB InBev.
Geïntegreerde projecten kunnen ook een experimenteel karakter hebben voor de uitvoering van EU-plannen. Het project LIFE-IP MALOPOLSKA heeft aanzienlijk bijgedragen tot de verbetering van de luchtkwaliteit in een van de meest vervuilde regio’s van de EU. Soortgelijke oplossingen worden momenteel via geïntegreerde projecten in Hongarije, Bulgarije en Slowakije toegepast.
LIFE heeft ook een rol gespeeld bij het fungeren als katalysator voor investeringen voor milieu- en klimaatdoelstellingen door middel van de vereiste medefinanciering voor projecten, de coördinerende rol van de geïntegreerde projecten en de financiële instrumenten (PF4eE en de NCFF). Hoewel de start van deze twee financiële instrumenten traag verliep en verschillende voorgestelde verrichtingen ontoereikend werden geacht voor de bescherming van de biodiversiteit en de aanpassing aan de klimaatverandering, konden dankzij de NCFF lessen worden getrokken voor het huidige denkproces over de financiering van natuurlijk kapitaal.
Via studies voor de financiering en tracering met betrekking tot biodiversiteit en studies voor klimaatmainstreaming heeft LIFE de basis gelegd voor de mainstreaming van milieu- en klimaatdoelstellingen in EU-beleid.
Efficiëntie van het programma
Bij het vergelijken van de kosten die nodig zijn voor de uitvoering van het programma met de totale begroting ervan en gezien de in geld uitgedrukte voordelen van LIFE-projecten, levert het programma een goede prijs-kwaliteitverhouding op. Slechts 3,3 % van de totale LIFE-begroting was nodig voor het programmabeheer. Dit is een lager aandeel dan voor andere programma’s die door hetzelfde uitvoerend agentschap worden beheerd (3,6-8,2 %). Op basis van een kosten-batenanalyse van voltooide en gevorderde traditionele projecten, waarbij de in geld uitgedrukte voordelen werden vergeleken met de geïnvesteerde financiering, bedroegen de voordelen meer dan het tienvoudige van de kosten9. In de analyse werden alleen de milieuvoordelen waarvoor een methode voor collegiale toetsing bestaat (zoals herstelde habitats, CO2-reductie) in geld uitgedrukt en werden de in geld uitgedrukte voordelen op 6,8 miljard EUR geschat, terwijl rekening werd gehouden met kosten ter hoogte van 612,4 miljoen EUR voor de geselecteerde projecten.
Hoewel LIFE niet tot doel heeft te zorgen voor een evenredige verdeling van de middelen over de lidstaten, vormt de onevenwichtige geografische spreiding in traditionele projecten een beperking voor de efficiëntie van het programma. 47 % van de projecten werd aan twee lidstaten toegekend, wat ook kan worden toegeschreven aan hun grote aandeel voorstellen (52 % van alle voorstellen). Verschillende maatregelen zijn beproefd om minder succesvolle landen te ondersteunen, maar tot dusver met weinig succes; zo bleken indicatieve nationale toewijzingen die in 2007 werden ingevoerd, ondoeltreffend.
Samenhang van het programma
Het programma is intern samenhangend, aangezien de verschillende gefinancierde activiteiten elkaar duidelijk aanvulden. Traditionele projecten waren gericht op innovatie, beste praktijken en bewustmakingsactiviteiten, terwijl geïntegreerde projecten gericht waren op de uitvoering en toepassing van het milieu- en klimaatacquis van de EU en de financiële instrumenten ondersteunden de benutting van resultaten van succesvolle projecten door particuliere investeringen aan te trekken. Tal van LIFE-projecten dragen tegelijkertijd bij aan verschillende thematische prioriteiten.
LIFE vult tussen de EU-fondsen een leemte op die niet echt door andere financieringsprogramma’s wordt gedekt. In de evaluatie zijn synergieën en complementariteit met Europese en nationale financiering vastgesteld. LIFE heeft de toepassing van onderzoeksresultaten vergemakkelijkt dankzij een bonusmechanisme in het evaluatieproces van voorstellen. Tegelijkertijd creëert het programma een pijplijn van projecten voor een grootschaligere uitvoering via andere financieringsprogramma’s van de EU. De lidstaten meldden dat LIFE-projecten de doelstellingen van uit het EFRO en het Elfpo gefinancierde interventies ondersteunden. Figuur 4 geeft weer hoe LIFE gericht is op een specifieke niche tussen de financieringsprogramma’s van de EU.
EU-meerwaarde van het programma
De EU-meerwaarde van het LIFE-programma is gelegen in het feit dat het een programma is dat uitsluitend gericht is op milieu en klimaat ter ondersteuning van de meest ambitieuze en innovatieve projecten in heel Europa met veelbelovende oplossingen die mogelijkheden bieden voor reproductie en kennisdeling tussen verschillende actoren in verschillende lidstaten. De gefinancierde transnationale geïntegreerde projecten hebben ook de EU-meerwaarde aangetoond dankzij samenwerking tussen landen op het gebied van problemen zoals biodiversiteitsverlies en klimaatverandering, die per definitie de nationale grenzen overschrijden. LIFE biedt mogelijkheden voor transnationale steun en vormt een aanvulling op andere Europese en nationale financieringsbronnen. Uit de resultaten van de enquête blijkt dat niet in alle lidstaten soortgelijke financieringsmogelijkheden bestaan die uitsluitend gericht zijn op de behoeften van de milieu- en klimaatsector. 79 % van de geïnterviewde begunstigden zou zonder LIFE geen andere financiering hebben gevonden.
Blijvende relevantie van het programma
De rol van het LIFE-programma, zoals gedefinieerd in het MFK 2014-2020 en in het kader van de Europa 2020-strategie, bleef gedurende de gehele periode relevant. Het programma is flexibel aangepast aan onverwachte uitdagingen, zoals het ondersteunen van ngo’s tijdens de COVID-19-pandemie met behulp van een specifieke oproep. Met de invoering van de Europese Green Deal in 2019 onder het mandaat van de toenmalige nieuwe Commissie nam de politieke aandacht voor milieu- en klimaatwetgeving toe. De Green Deal heeft gezorgd voor de dringende aanpak van de uitdagingen op het gebied van duurzaamheid waarna LIFE een aanzienlijke toename van het aantal projectaanvragen optekende.
De resultaten van LIFE en zijn vermogen om als katalysator voor innovatie te fungeren en mensen bij elkaar te brengen, vormden een aanvulling op de mainstreaming van milieu- en klimaatdoelstellingen in alle fondsen. De wetenschap en gegevens zijn duidelijk over de intensivering van de milieu- en klimaatcrisis, waardoor een continue tweeledige financieringsaanpak nodig is, zowel voor mainstreaming als voor specifieke milieu- en klimaatuitgaven. In het strategisch prognoseverslag 2023 van de Commissie wordt gewezen op de noodzaak van “ongekende maatregelen om klimaatneutraliteit en duurzaamheid te bereiken”10. De transformatie van onze samenleving en economie naar een model dat de grenzen van onze planeet eerbiedigt, wordt geacht “van cruciaal belang [te] zijn om het concurrentievermogen en het sociale model van Europa op de lange termijn te versterken, en daarmee zijn wereldleiderschap in de nieuwe klimaatneutrale economie, ook door andere regio’s te helpen aan een duurzame toekomst te bouwen”.
De LIFE-interventielogica, die grotendeels ten uitvoer wordt gelegd door middel van een bottom-upbenadering met oproepen tot het indienen van voorstellen die niet al te prescriptief zijn, heeft haar nut duidelijk bewezen, ook wanneer deze wordt beoordeeld in het licht van de veranderende beleidscontext. Niettemin zou voor de toekomst en in tijden van grotere budgettaire beperkingen een meer strategische sturing van de beleidsprioriteiten met de bottom-upbenadering kunnen worden gecombineerd.
Conclusie en mogelijkheden voor verdere verbetering
Uit de evaluatie achteraf van LIFE 2014-2020 bleek dat het programma de meeste van de in het prestatiekader vastgestelde streefdoelen voor 2020 heeft gehaald. Aanvullend bewijsmateriaal dat werd verzameld, bevestigde deze bevindingen. De evaluatie kwantificeerde en illustreerde een aantal van de door LIFE-projecten behaalde nettovoordelen op het gebied van milieu en klimaat. Uit raadplegingen van belanghebbenden, casestudy’s en deskresearch is gebleken dat LIFE innovatieve projecten heeft gefinancierd, die kunnen worden gereproduceerd. Bij LIFE-projecten werd gebruikgemaakt van onderzoeksresultaten en werden beste praktijken toegepast. Het programma vormde een aanvulling op nationale financieringsprogramma’s en vulde een leemte tussen de Europese fondsen op. Volgens de belanghebbenden zouden tal van projecten zonder LIFE niet op nationaal niveau zijn gefinancierd. De kosten voor het programma en de gebruikte begroting waren minimaal in vergelijking met de gecreëerde voordelen. Uit de conservatieve kosten-batenanalyse bleek dat de voordelen meer dan het tienvoudige van de geïnvesteerde begrotingsmiddelen bedroegen. LIFE heeft via de financiële instrumenten PF4eE en de NCFF extra investeringen aangetrokken, ook al is de benutting hiervan traag op gang gekomen. Gezien het feit dat LIFE slechts 0,3 % van de EU-begroting uitmaakt, heeft het waardevolle resultaten opgeleverd.
De evaluatie van het LIFE-programma 2014-2020 maakt het mogelijk een aantal conclusies te trekken over geleerde lessen en mogelijke verdere verbeteringen. Inconsistenties en zwakke punten in het prestatiekader en de KPI’s zijn duidelijk en zijn daarom al aangepakt in het LIFE-programma 2021-2027. De voor het eerst ingevoerde geïntegreerde projecten zijn nuttig gebleken om de lidstaten te ondersteunen bij de uitvoering van het Europese milieu- en klimaatacquis. Zij worden daarom voortgezet in het LIFE-programma 2021-2027. De administratieve lasten voor aanvragers en begunstigden zijn een kwestie die nader moet worden onderzocht om te bepalen hoe deze verder kunnen worden verminderd.
Al met al heeft de meer dan dertig jaar ervaring met het LIFE-programma aangetoond dat het programma in staat is mensen en verschillende belanghebbenden samen te brengen, milieu- of klimaatproblemen op lokaal, regionaal of nationaal niveau aan te pakken, innovatie te bevorderen en de overgang naar een duurzamere samenleving en economie te ondersteunen. Met zijn sterke bottom-upbenadering waarbij vaak mensen op lokaal niveau en projecten dicht bij hun dagelijks leven betrokken zijn, heeft het LIFE-programma ook bijgedragen aan een positief beeld van Europa dat blijk geeft van concrete EU-meerwaarde voor de EU-burgers.
1In dit verslag verwijzen “LIFE”, “het LIFE-programma” of “het programma” altijd naar de geëvalueerde financieringsperiode 2014-2020.
2Mededeling van de Commissie “Europa 2020 — Een strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei” (COM(2010) 2020 final).
3 Verordening (EU) nr. 1293/2013 van de Commissie, overweging 3.
4Artikel 3, lid 1, van Verordening (EU) nr. 1293/2013.
5Verordening (EU) nr. 1293/2013 van de Commissie, overweging 5.
6Zie bijlage VII bij het werkdocument van de diensten van de Commissie voor een gedetailleerde lijst van de indicatoren.
7Zie bijlage VI bij het werkdocument van de diensten van de Commissie voor een gedetailleerd overzicht van streefdoelen en resultaten.
8Richtlijn (EU) 2018/410 van het Europees Parlement en de Raad van 14 maart 2018 tot wijziging van Richtlijn 2003/87/EG ter bevordering van kosteneffectieve emissiereducties en koolstofarme investeringen en van Besluit (EU) 2015/1814 (PB L 76 van 19.3.2018, blz. 3).
9Geïntegreerde projecten zijn van de analyse uitgesloten, omdat zij medefinanciering uit andere financieringsinstrumenten ontvangen. Het is onmogelijk om de voordelen van een project specifiek aan LIFE toe te rekenen, aangezien het project als geheel de voordelen oplevert.
10COM(2023) 376 final.
NL NL