Artikelen bij COM(2024)126 - COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE EUROPEAN COUNCIL AND THE COUNCIL Striking a balance on migration: an approach that is both fair and firm - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2024)126 - COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE EUROPEAN COUNCIL AND THE COUNCIL Striking a balance on ... |
|---|---|
| document | COM(2024)126 |
| datum | 12 maart 2024 |
I. INLEIDING
Migratie is een Europese uitdaging die een Europese respons vereist. Dat is Europa door schade en schande duidelijk geworden. De vluchtelingencrisis van 2015 en andere uitdagingen aan de verschillende buitengrenzen van de EU brachten de tekortkomingen van de gedateerde en onvolledige migratie- en asielwetgeving van de EU aan het licht. Ook bleek hoe lastig het is het hoofd te bieden aan een situatie die de lidstaten op verschillende manieren raakt en waarbij maatregelen van de ene lidstaat consequenties hebben voor de andere lidstaten. Deze problemen maakten bovendien duidelijk dat migratie een mondiaal verschijnsel is, dat alleen doeltreffend kan worden beheerd door samen te werken met onze partners wereldwijd.
Bij haar aantreden stelde de Commissie-Von der Leyen zich tot taak een nieuw, duurzaam Europees kader voor migratiebeheer tot stand te brengen: een kader dat recht doet aan de onderlinge afhankelijkheid tussen de lidstaten, een adequate respons kan bieden en ervoor zorgt dat Europeanen erop kunnen vertrouwen dat migratie op doeltreffende en humane wijze wordt beheerd, overeenkomstig onze waarden.
Dit was dan ook de gedachte achter het migratie- en asielpact – een breed pakket wetgevingshervormingen. Vier jaar later is met het politieke akkoord tussen het Europees Parlement en de Raad over deze hervormingen de basis gelegd voor eerlijk, efficiënt en duurzaam migratiebeheer op lange termijn. Een flexibel systeem waarbij elke EU-lidstaat zijn uitdagingen naar eigen inzicht kan aanpakken en geen enkele lidstaat onder druk wordt gezet of er alleen voor komt te staan.
Dit is een belangrijke mijlpaal. De afgelopen vier jaar hebben de EU en haar lidstaten echter te maken gekregen met een reeks nieuwe en terugkerende uitdagingen. Deze periode vroeg voortdurend om operationele en gerichte maatregelen waarmee urgente noden snel konden worden gelenigd. Ondanks de aanhoudende en zelfs toenemende druk op verschillende migratieroutes heeft de EU blijk gegeven van de stuurmanskunst die nodig is om met complexe problemen om te gaan. De EU heeft zich met name krachtig en eensgezind gekeerd tegen de instrumentalisering van mensen door de Belarussische en Russische regimes aan haar buitengrenzen. Tegelijkertijd volgde zij een principiële en humane benadering ten aanzien van personen die de Russische oorlog tegen Oekraïne ontvluchten en met betrekking tot het grote aantal Afghaanse onderdanen dat naar de lidstaten is geëvacueerd. Ook bleef zij voor hervestiging ijveren. Zo gaf de EU blijk van haar betrouwbaarheid als ruimte waar mensen in nood op bescherming kunnen rekenen en maakte ze haar rol als mondiale speler waar.
Dankzij deze tweeledige aanpak van duurzame structurele hervormingen en een gerichte operationele respons kon Europa eerdere verdeeldheid achter zich laten en tot een hechte gemeenschappelijke aanpak van migratie en grensbeheer komen. Ook in de toekomst moeten de twee paden beide worden bewandeld: migratie is niet van voorbijgaande aard, en alles wijst erop dat het verschijnsel aan de orde van de dag zal blijven en de politieke agenda’s zal blijven domineren. Goed beheerde en ordelijke legale migratie biedt mogelijkheden voor de Europese samenlevingen en economieën, bijvoorbeeld door tekorten op de arbeidsmarkt aan te vullen. Tegelijkertijd wordt irreguliere migratie ermee ontmoedigd.
Hoewel de wetgevingshervormingen een transformerend effect zullen hebben, zal dit niet onmiddellijk zichtbaar zijn en kunnen zich altijd nieuwe problemen voordoen waar het systeem mogelijk niet op is ingesteld. Het cruciale verschil is echter dat de EU voortaan beschikt over een dynamische en gemeenschappelijke EU-aanpak van migratie. Daardoor zijn de EU-lidstaten nu beter dan ooit toegerust om het hoofd te bieden aan de steeds veranderende en complexe uitdagingen, en kunnen zij samen billijk en daadkrachtig optreden.
In deze mededeling wordt teruggekeken op de resultaten en vorderingen van de afgelopen vier jaar. Daarnaast worden onmiddellijke prioriteiten vastgesteld voor het operationeel maken van het akkoord en wordt gekeken naar gebieden waar verdere werkzaamheden nodig zijn om het nieuwe systeem aan te vullen.
II. Een nieuw rechtskader
Het politieke akkoord tussen het Europees Parlement en de Raad over het migratie- en asielpact is een historische doorbraak. Het zal de EU voorzien van een krachtige rechtsgrondslag om migratie op brede en geïntegreerde wijze te beheren. De elf1 onderling verbonden handelingen zullen zorgen voor een betere collectieve beveiliging van onze buitengrenzen, een eerlijk en doeltreffender systeem van solidariteit en verantwoordelijkheid en efficiënte asielprocedures met een betere bescherming van mensen in nood.
1. De veranderingen die het pact met zich meebrengt
Veiligere buitengrenzen
Alle irreguliere migranten worden geregistreerd en hun identiteit, veiligheidsstatus en gezondheid worden gecontroleerd. De grensprocedure wordt verplicht voor personen van wie bij de screening blijkt dat zij waarschijnlijk geen bescherming behoeven, een veiligheidsrisico vormen of de autoriteiten misleiden. Elke lidstaat moet over de capaciteit beschikken om tijdens de duur van de procedures een bepaald aantal asielzoekers adequate opvangvoorzieningen te kunnen bieden. Er zullen krachtige wettelijke waarborgen van toepassing zijn en niet-begeleide minderjarigen zullen van de grensprocedure worden vrijgesteld, tenzij zij een bedreiging voor de veiligheid vormen. Alle lidstaten moeten zorgen voor onafhankelijk toezicht op de naleving van grondrechten aan de grens.
Door de buitengrenzen te beveiligen en zo de aankomst van irreguliere migranten te controleren, stellen we paal en perk aan secundaire bewegingen en waarborgen we een van de meest gekoesterde rechten van EU-burgers, namelijk het recht om zich te verplaatsen binnen het Schengengebied zonder controle aan de binnengrenzen. Door personen die op grond van de grensprocedure zijn afgewezen, snel te doen terugkeren, geven we een duidelijk signaal af dat het nieuwe Europese systeem misbruik niet gedoogt.
Tot slot zal de EU beschikken over een specifiek rechtskader voor de aanpak van crisissituaties, waaronder gevallen van instrumentalisering: een nieuw rechtsinstrument biedt een stabiel en voorspelbaar kader op het niveau van de Unie om crisissituaties te beheersen, met een versterkte solidariteitscomponent die ervoor zorgt dat aan alle behoeften van de betrokken lidstaat wordt voldaan. Dankzij afwijkingen waarvan de lidstaten kunnen gebruikmaken als zich de specifieke situatie van instrumentalisering voordoet, kunnen robuuste en gerichte maatregelen worden genomen om onze buitengrenzen te beschermen en tegelijkertijd te waarborgen dat geen afbreuk wordt gedaan aan de toegang tot asiel en de eerbiediging van de grondrechten.
Snelle en efficiënte asiel- en terugkeerprocedures met betere individuele waarborgen
De nieuwe regels zullen leiden tot doeltreffendere asielprocedures met kortere termijnen en strengere regels voor oneigenlijke of herhaalde aanvragen. De EU zal lijsten van veilige derde landen en veilige landen van herkomst kunnen bijhouden, die naast de nationale lijsten zullen worden gebruikt. Deze strengere regels gaan gepaard met belangrijke waarborgen voor de rechten van personen, waaronder gratis juridisch advies bij alle procedures, met bijzondere aandacht voor kwetsbare groepen, zoals niet-begeleide minderjarigen en gezinnen met kinderen. Nieuwe verplichtingen in alle rechtshandelingen zullen ervoor zorgen dat niet-begeleide kinderen snel een vertegenwoordiger krijgen toegewezen die hun belangen behartigt.
Dankzij de nieuwe regels zullen de lidstaten zowel hun criteria voor het verlenen van de vluchtelingenstatus als de kwaliteit van de opvangvoorzieningen beter op elkaar afstemmen. Nieuwe EU-brede normen voor opvangvoorzieningen betreffen onder andere snellere toegang tot de arbeidsmarkt, betere toegang tot onderwijs voor minderjarige migranten en bescherming van kwetsbare personen. Tegelijkertijd zullen de lidstaten beter voorbereid zijn om hun opvangstelsels doeltreffend te beheren. Er is ook overeenstemming bereikt over meer geharmoniseerde gemeenschappelijke criteria voor het verlenen van internationale bescherming, waarbij de rechten en plichten van begunstigden worden verduidelijkt. Het volwaardige Asielagentschap van de EU beschikt over nieuwe instrumenten om de lidstaten te helpen de asiel- en opvangpraktijken beter op elkaar af te stemmen. Met zijn nieuwe monitoringsmechanisme zal het Agentschap de operationele en technische toepassing van het nieuwe rechtskader kunnen monitoren.
Een eerlijk en doeltreffender systeem van solidariteit en verantwoordelijkheid
Voor het eerst zal de Unie beschikken over een permanent solidariteitsmechanisme dat ervoor zorgt dat geen enkele lidstaat die onder druk staat, er alleen voor komt te staan en dat iedereen een bijdrage levert. De lidstaten ondersteunen elkaar door een solidaire opstelling, ook jegens de betrokken personen, (door herplaatsing of compensatie in geval van secundaire bewegingen), operationele steun en financiële bijdragen, ook voor projecten in derde landen. De lidstaten kiezen op welke manier zij solidariteit willen tonen, op basis van een verplichte verdeelsleutel. Solidariteitsbijdragen kunnen worden bestemd voor lidstaten waar na opsporings- en reddingsoperaties aanzienlijke aantallen mensen aankomen.
De regels om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek, zijn aangescherpt: er is een nieuw verantwoordelijkheidscriterium voor diploma’s toegevoegd en de gezinsgerelateerde criteria zijn duidelijker geformuleerd. Nieuwe regels voor beëindiging zullen leiden tot een evenwichtiger verdeelde verantwoordelijkheid voor aanvragen die door de lidstaat van eerste binnenkomst in het kader van de grensprocedure worden behandeld. In het geval van secundaire bewegingen zal ook het terugbrengen van mensen naar de verantwoordelijke lidstaat efficiënter verlopen.
Het systeem zal doeltreffende regels omvatten om secundaire bewegingen op te sporen en te voorkomen. Het hele scala aan materiële opvangvoorzieningen zal bijvoorbeeld alleen in de verantwoordelijke lidstaat worden aangeboden. De nieuwe regels beperken ook de mogelijkheid van de lidstaten om de verantwoordelijkheid te beëindigen of te verschuiven, waardoor de verzoeker niet kan kiezen welke lidstaat verantwoordelijk wordt voor de behandeling van het verzoek.
De verbeterde gemeenschappelijke Eurodac-databank zal de uitvoering van het nieuwe beleid inzake asiel, hervestiging, tijdelijke bescherming en terugkeer ondersteunen. De databank zal de lidstaten ook helpen secundaire bewegingen op te sporen en aan te pakken.
2. Van het pact een realiteit maken
Dit nieuwe rechtskader kan enkel doeltreffend zijn als de uitvoering en handhaving ervan dat ook zijn. Dit vergt de omzetting en toepassing van nieuwe wetgeving, nieuwe of verbeterde infrastructuur, nieuwe systemen en een versterkte financiële programmering. De Commissie zal de voorbereidingen van de lidstaten ondersteunen met middelen, kloofanalyses, monitoring en verdere ondersteuning van EU-agentschappen. Het is van essentieel belang dat er goed gebruik wordt gemaakt van de twee jaar die resten voor het pact in werking treedt.
De Commissie is begonnen met de voorbereidingen voor de uitvoering en operationalisering van het pact. Uiterlijk in juni 2024 zal de Commissie een gemeenschappelijk uitvoeringsplan presenteren met een stappenplan, tijdschema en mijlpalen voor EU- en nationale acties. In het plan zullen de lacunes in kaart worden gebracht en de operationele stappen worden vastgesteld die nodig zijn om ervoor te zorgen dat alle lidstaten beschikken over voldoende juridische en operationele capaciteit om de nieuwe wetgeving vanaf 2026 met succes toe te passen.
Volgens de logica van het pact moet elke lidstaat deze werkzaamheden integreren in een strategische aanpak van migratie- en asielbeheer op nationaal niveau. Alle lidstaten zullen maatregelen moeten nemen om zich voor te bereiden op de uitvoering van het pact, maar niet alle lidstaten staan voor dezelfde uitdagingen. Het uitvoeringsplan van de Commissie zal landspecifieke kloofanalyses bevatten op basis waarvan de lidstaten hun eigen nationale uitvoeringsplannen kunnen ontwikkelen. De lidstaten zullen ook nationale strategieën moeten ontwikkelen, die vervolgens de basis zullen vormen van een vijfjarige Europese strategie voor asiel- en migratiebeheer, die de Commissie binnen 18 maanden na de inwerkingtreding van de nieuwe regels moet opstellen.
Het doeltreffend doorvoeren van een geslaagde transitie zal een belangrijke gemeenschappelijke prioriteit zijn voor de komende twee jaar. De EU-steun omvat technische, operationele en financiële steun van de Commissie en EU-agentschappen. Wat de financiering betreft, is een aanzienlijk bedrag beschikbaar, dat wordt aangevuld met middelen die voortvloeien uit de komende tussentijdse evaluatie van de bestaande programma’s van het Fonds voor asiel, migratie en integratie (AMIF) en het instrument voor grensbeheer en visa (BMVI), alsook de extra 2 miljard EUR uit de tussentijdse herziening van het meerjarig financieel kader die is uitgetrokken voor het ondersteunen van de uitvoering van het pact.
III. GERICHTE OPERATIONELE RESPONS
Terwijl de Europese instellingen en lidstaten als architecten aan dit nieuwe rechtskader werkten, traden zij tegelijkertijd als brandmeesters op om een reeks nieuwe en terugkerende problemen aan te pakken.
Daardoor beschikt de EU nu over meer instrumenten om irreguliere verplaatsingen en migrantensmokkel te ontmoedigen en te voorkomen, maar ook om direct in te spelen op veranderende migratiepatronen. Dankzij een aantal verbeteringen dat de afgelopen jaren is doorgevoerd, is de EU nu beter toegerust en voorbereid om te zorgen voor het dagelijkse beheer van migratie en het hoofd te bieden aan uitzonderlijke en onverwachte uitdagingen.
1. Een volledige-routeaanpak
Een van de belangrijkste vernieuwingen van de afgelopen jaren was de overgang naar een volledige-routeaanpak om gemengde stromen van vluchtelingen en migranten aan te pakken. Daarbij wordt rekening gehouden met het volledige spectrum van situaties waarin mensen zich kunnen bevinden en wordt samengewerkt met de landen van herkomst en doorreis.
De Commissie heeft vier EU-actieplannen ontwikkeld voor collectieve operationele actie – gericht op de routes door de Westelijke Balkan, het centrale Middellandse Zeegebied, het westelijke Middellandse Zeegebied en de Atlantische Oceaan en de oostelijke Middellandse Zee. De actieplannen bevatten een reeks acties die inmiddels zijn voltooid of volledig ten uitvoer worden gelegd. Door deze meer gerichte en gecoördineerde aanpak kan de Unie beter en flexibeler op veranderende uitdagingen reageren, door middel van een breed scala aan maatregelen op korte en middellange termijn.
De actieplannen van de EU houden rekening met de specifieke kenmerken van elke route en versterken de EU-steun aan lidstaten die onder migratiedruk staan en aan partnerlanden, ook via het werk van EU-agentschappen, met maatregelen om irreguliere en onveilige migratie tegen te gaan.
De unieke toegevoegde waarde van deze aanpak bestaat erin vooral werk te maken van prioritaire maatregelen en te zorgen voor een consistente follow-up ervan, met gebruikmaking van het volledige scala aan operationele en beleidsinstrumenten van de EU.
De actieplannen van de EU
In het in november 2022 aangenomen EU-actieplan voor het centrale Middellandse Zeegebied worden twintig maatregelen voorgesteld, waaronder het versterken van het grens- en migratiebeheer in belangrijke Noord-Afrikaanse landen, en met name Tunesië, Egypte en Libië, het uitbreiden van de rol die EU-agentschappen spelen in de regio en het operationeel maken van het Team Europa-initiatief voor de centrale Middellandse Zeeroute. Dit plan werd in september 2023 ook aangevuld met een specifiek tienpuntenplan voor Lampedusa.
In het in december 2022 aangenomen EU-actieplan voor de Westelijke Balkan worden twintig operationele maatregelen genoemd, die op vijf pijlers berusten: 1) versterking van het grensbeheer langs de routes; 2) snelle asielprocedures en ondersteuning van opvangcapaciteit; 3) bestrijding van migrantensmokkel, 4) nauwere samenwerking op het gebied van overname en terugkeer en (5) aanpassing van het visumbeleid. Het actieplan heeft de samenwerking op het gebied van migratie en grensbeheer met partners langs de Westelijke Balkanroute versterkt.
Het EU-actieplan voor de migratieroutes door het westelijke Middellandse Zeegebied en de Atlantische Oceaan van juni 2023 is gericht op versterking van de operationele maatregelen op het gebied van opsporing en redding, preventie van irregulier vertrek, bescherming van grenzen, terugkeerprocedures en arbeidsmigratie. De volledige-routeaanpak heeft de samenwerking met Marokko, Mauritanië, Senegal, Ivoorkust en Gambia bevorderd. De nadruk ligt onder meer op het versterken van de capaciteit, het opvoeren van activiteiten ter bestrijding van mensensmokkel, grensbeheer, bescherming en arbeidsmigratie, en het aanpakken van uitdagingen die voortvloeien uit veiligheidsproblemen in de Sahel.
Het in oktober 2023 aangenomen EU-actieplan voor de oostelijke Middellandse Zeeroute is gericht op het voorkomen van irregulier vertrek, het bestrijden van migrantensmokkel en het bieden van legale migratiemogelijkheden. Het gaat onder meer om het versterken van de samenwerking met landen van herkomst en doorreis in Azië en Afrika. De activiteiten ter versterking van een doeltreffend grensbeheer langs de route omvatten de ondersteuning van de grensbeheercapaciteit aan de oostgrenzen van Turkije en aan de land- en zeegrenzen van de EU. Het blijft van essentieel belang dat de verklaring EU-Turkije en de overnameovereenkomst tussen de EU en Turkije volledig en doeltreffend ten uitvoer worden gelegd.
2. Het beheer van de buitengrenzen versterken
De EU werkt zorgvuldig en stapsgewijs aan beter beheer van de buitengrenzen van de EU. De technologische vooruitgang ging gepaard met een grondige herziening van de wijze waarop de EU-lidstaten informatie over grensbeheer uitwisselen.
Om het inzicht in de veranderende migratie- en veiligheidsuitdagingen aan de grenzen te verbeteren, heeft de Commissie in nauwe samenwerking met de lidstaten en de agentschappen een gemeenschappelijk situationeel bewustzijn in de EU ontwikkeld. Sinds 2021 biedt het verbeterde Europees grensbewakingssysteem (Eurosur) de nationale autoriteiten een actueel en volledig beeld van de situatie aan de buitengrenzen van de EU. Het stelt de lidstaten in staat informatie uit te wisselen met elkaar, Frontex en buurlanden.
Naar aanleiding van het toenemende aantal mensen dat op irreguliere wijze aankomt, zijn de werkzaamheden in het kader van de blauwdruk paraatheid en crisisbeheer in verband met migratie geïntensiveerd om vroegtijdige opsporing en monitoring van migratietrends te verbeteren. Met gedetailleerde analyses en informatie-uitwisseling wordt daarbij met name ingegaan op gebieden waaraan de lidstaten aandacht moeten schenken, willen zij beter kunnen anticiperen op nieuwe druk aan de buitengrenzen.
Maar het creëren van een alomvattend en efficiënt situationeel bewustzijn houdt echter niet op bij de buitengrenzen van de EU. Nauwe samenwerking en partnerschappen met buurlanden en partnerlanden zijn van fundamenteel belang. Tijdens dit mandaat is veel bereikt, waaronder 17 actieve werkafspraken van Frontex en 5 statusovereenkomsten. Daarin worden stelselmatig waarborgen voor de grondrechten opgenomen. Momenteel zijn meer dan vijfhonderd verbindingsfunctionarissen in derde landen actief in het kader van een gemeenschappelijk EU-netwerk. Hun rol is het verzamelen en delen van informatie die essentieel is voor de opbouw van een gemeenschappelijk situatiebeeld op Europees niveau.
Een nieuwe gouden standaard voor grensbeheer
De EU is blijven werken aan het technologisch meest geavanceerde grensbeheersysteem ter wereld. Het verbeterde Visuminformatiesysteem zal lacunes in de veiligheidsinformatie dichten door de informatie-uitwisseling tussen de lidstaten te verbeteren. Om de veiligheid en het grensbeheer te versterken, biedt het vernieuwde Schengeninformatiesysteem de nationale autoriteiten sinds maart 2023 volledigere en betrouwbaardere informatie over personen.
Een andere mijlpaal, die dit jaar wordt bereikt, is de start van het interoperabiliteitskader, waardoor alle belangrijke informatiesystemen kunnen worden gekoppeld. Dit is van essentieel belang voor het wegnemen van lacunes die criminelen vooralsnog benutten om aan opsporing te ontsnappen door gebruik te maken van frauduleuze identiteiten. De eerste bouwsteen, het inreis-uitreissysteem voor de registratie van reizigers uit derde landen, wordt in het najaar gelegd. Kort daarna volgt de ETIAS-reisautorisatie voor niet-visumplichtige reizigers. Door deze elementen te koppelen aan de nieuwe Eurodac-databank weten we precies wie er de EU binnenkomen. Indien een veiligheidsbedreiging wordt vastgesteld, wordt de betrokkene in hechtenis genomen of teruggestuurd naar het land van herkomst.
Grotere operationele capaciteit aan de buitengrenzen
De afgelopen tien jaar zijn de buitengrenzen van de EU geleidelijk versterkt door de inzet van personeel van EU-agentschappen om de lidstaten te ondersteunen. Dankzij zijn versterkte mandaat kan Frontex de lidstaten nu beter ondersteunen bij het beheer van hun buitengrenzen overeenkomstig het Europees geïntegreerd grensbeheer.
Momenteel worden in het permanente korps 2 650 grens- en kustwachten ingezet om de lidstaten te ondersteunen bij grenscontroles, terugkeeroperaties en grensbewaking. Het is van essentieel belang het Agentschap te blijven ondersteunen, zodat het volledig uitvoering kan geven aan zijn mandaat. Dat houdt onder meer in dat het permanente korps tegen 2027 10 000 grens- en kustwachten telt. Daarvoor is het nu noodzakelijk dat Frontex, de lidstaten en de Commissie het actieplan uitvoeren dat bij de evaluatie van de EGKW-verordening was gevoegd. Op belangrijke punten van binnenkomst worden deskundigen van EU-agentschappen als het EUAA, Europol, Frontex en Eurojust ingezet om de nationale autoriteiten te helpen bij het identificeren van personen die de Unie binnenkomen.
Nieuwe proefprojecten aan belangrijke buitengrenzen (Bulgarije-Turkije, Roemenië-Servië) hebben het beheer van de buitengrenzen gestimuleerd, de samenwerking met buurlanden versterkt en voor snelle asiel- en terugkeerprocedures gezorgd. Dit levert al tastbare resultaten op – Bulgarije heeft bijvoorbeeld zijn capaciteit om functionarissen van het permanente Frontex-korps te ontvangen, verdubbeld van 124 tot 264. En sinds maart 2023 hebben al meer dan 400 gezamenlijke Roemeens-Servische patrouillemissies plaatsgevonden, die bijdragen tot het succesvolle beheer van de Roemeense buitengrens met Servië. Beide projecten zijn verlengd tot na de oorspronkelijke uitvoeringsperiode (maart-oktober 2023). Bulgarije en Roemenië zullen deze werkzaamheden uitbouwen tot een duurzame samenwerking ter bevordering van het grens- en migratiebeheer. Daartoe hebben zij inmiddels samenwerkingskaders ondertekend. Deze succesvolle ervaring zou als basis kunnen dienen voor bredere samenwerkingskaders, ook op regionaal niveau.
Nauwere samenwerking aan de zeegrenzen
Ten minste sinds het midden van de jaren 1990 proberen jaarlijks duizenden mensen per boot de Middellandse Zee over te steken om asiel aan te vragen of naar Europa te migreren. De laatste jaren komen daarbij steeds meer mensen om het leven. Het beheer van de 46 000 km lange kustlijn vereist meer samenwerking tussen alle actoren. Alleen zo kunnen levens worden gered.
De EU-lidstaten voeren grootschalige reddingsoperaties uit om het verlies van mensenlevens op zee te voorkomen. In de loop der jaren is de Europese grens- en kustwacht hen daarbij gaan ondersteunen met een reeks maritieme operaties. De voortdurende ontscheping van geredde migranten in sommige kustlanden van de EU, dankzij zowel nationale als particuliere operaties, heeft echter grote gevolgen voor hun asiel-, migratie- en grensbeheersystemen.
Bijstand verlenen aan mensen in nood op zee is een verplichting volgens internationaal recht. De Europese Commissie speelt geen formele rol bij de coördinatie van opsporings- en reddingsoperaties of bij het bepalen van een veilige plaats voor het ontschepen van personen aan wie bijstand is verleend, aangezien dit een nationale bevoegdheid is. De Commissie blijft echter meer structurele samenwerking op dit gebied bevorderen, met name via de Europese contactgroep voor opsporing en redding, die in 2021 is opgericht als platform voor een gestructureerde dialoog tussen de EU-lidstaten, geassocieerde Schengenlanden en andere relevante belanghebbenden, over de uitvoering van het rechtskader en de evoluerende praktijken op het gebied van opsporing en redding.
De EU-lidstaten zijn niet de enige landen die aan de Middellandse Zee grenzen en de inspanningen zijn dan ook opgevoerd om Noord-Afrikaanse derde landen ertoe te bewegen een deel van de verantwoordelijkheid voor het voorkomen van dodelijke ongevallen op zee op zich te nemen. De beschikbaarstelling van expertise, uitrusting en opleiding is met EU-financiering ondersteund, evenals de capaciteitsopbouw van belangrijke organen, zoals het mobiele coördinatiecentrum voor redding op zee in Libië. Er zijn opsporings- en reddingsvaartuigen geleverd aan Libië en de levering van motoren en reserveonderdelen aan Tunesië ertoe heeft bijgedragen dat de kustwacht 17 vaartuigen in de vaart heeft kunnen houden. Daarnaast zijn radar- en communicatiesystemen geleverd. Het materieel wordt aangevuld met opleiding: daarbij wordt onder meer uitgegaan van het concept “humanitair grensbeheer” van de Internationale Organisatie voor Migratie, om een op mensenrechten gebaseerde aanpak van grensbeheer in Egypte te bevorderen. Verder worden het Libische ministerie van Binnenlandse Zaken en de Libische grenswacht ondersteund met opleidings- en monitoringsmaatregelen op het gebied van mensenrechten. Toekomstige werkzaamheden omvatten een opleidingsacademie in Libië en de ontwikkeling van een curriculum voor Tunesisch personeel. Alle door de EU gefinancierde migratiegerelateerde programma’s worden nauwlettend gevolgd, onder meer door middel van externe evaluatie. Het reeds in Libië gebruikte onafhankelijke monitoringsysteem zal elders in Noord-Afrika verder worden versterkt om toezicht te houden op de uitvoering, ook wat betreft de naleving van de mensenrechten.
De maatregelen van de EU om overtochten over zee tegen te gaan, is hoofdzakelijk gericht op het voorkomen van irregulier vertrek door migrantensmokkel te bestrijden, de diepere oorzaken van irreguliere migratie in de landen van herkomst en doorreis aan te pakken, uitgebreide voorlichtingscampagnes te houden om informatie te verstrekken over de dodelijke risico’s van overtochten per boot, en geloofwaardige alternatieven voor legale migratie te bieden. Een verbeterd terugkeersysteem en nauwere samenwerking met derde landen op het gebied van overname fungeren ook als krachtig afschrikwekkend middel om irreguliere grensoverschrijdingen over zee te ontmoedigen.
Het pact vormt een ander deel van de oplossing. In de nieuwe wetgeving wordt terdege rekening gehouden met de specifieke kenmerken van aankomsten na opsporings- en reddingsoperaties. Het nieuwe solidariteitskader zal er met name voor zorgen dat de druk van aankomsten na opsporings- en reddingsoperaties niet onevenredig zwaar weegt op de mediterrane landen. Om de complexe realiteit van het Middellandse Zeegebied aan te kunnen, moeten alle actoren zich niettemin blijven inspannen, zowel om het speelveld van de mensensmokkelaars te verkleinen als om een einde te maken aan het onnodig verlies van mensenlevens.
3. Het aanpakken van criminele netwerken van migrantensmokkelaars
Meer dan 90 % van de irreguliere migranten bereikt de EU met hulp van smokkelaars. Criminele organisaties boeken enorme winsten door levens op het spel te zetten met gevaarlijke reizen. Irreguliere migranten wacht na aankomst een precair bestaan en het risico van verdere uitbuiting. In de toespraak over de Staat van de Unie van 2023 riep voorzitter Von der Leyen op tot het versterken van alle instrumenten waarover de EU beschikt om migrantensmokkel doeltreffend tegen te gaan.
In het pakket ter bestrijding van mensensmokkel2 van november 2023 heeft de Commissie voorgesteld het twintig jaar oude rechtskader te actualiseren door het misdrijf migrantensmokkel te definiëren en de straffen te verzwaren. De voorstellen zouden ook de governance van de EU inzake mensensmokkel versterken, door de rol van Europol en de samenwerking tussen instanties bij de bestrijding van migrantensmokkel uit te breiden. Een versterkt Europees Centrum tegen migrantensmokkel – met permanent gedetacheerde verbindingsfunctionarissen, onder meer van Eurojust – zou Europol in staat stellen om de operaties en onderzoeken van de lidstaten ter plaatse krachtiger te ondersteunen.
Daarnaast is er een oproep gedaan tot de oprichting van een wereldwijde alliantie tegen migrantensmokkel. De alliantie stelt zich met name ten doel te voorkomen dat mensen in handen van smokkelaars vallen, door middel van beter grensbeheer, voorlichtingscampagnes en een nieuwe focus op de digitale aspecten van smokkel, op te treden tegen smokkel door middel van gecoördineerde rechtshandhaving en ervoor te zorgen dat criminele winsten in beslag worden genomen, en de diepere oorzaken van irreguliere migratie aan te pakken door het ondersteunen van de toegang tot hoogwaardig onderwijs, het scheppen van duurzame economische kansen en fatsoenlijke banen, en het zorgen voor meer legale alternatieven om irregulier vertrek te ontmoedigen. In de loop van 2024 zullen specifieke deskundigenvergaderingen over deze kwesties plaatsvinden.
Deze werkzaamheden bouwen voort op het vernieuwde actieplan tegen migrantensmokkel (2021-2025), dat voorziet in nieuwe samenwerkingsverbanden met partnerlanden in de vorm van specifieke, individueel aangepaste operationele partnerschappen tegen mensensmokkel. Deze vormen een aanvulling op de werkzaamheden die reeds worden verricht via de operationele taskforces van Europol, met name langs de route door het centrale Middellandse Zeegebied.
In het kader van specifieke, individueel aangepaste operationele partnerschappen tegen mensensmokkel pakken partnerlanden, lidstaten en VN-agentschappen de smokkel op belangrijke locaties aan. In juli 2022 is het eerste partnerschap met Marokko van start gegaan, waardoor nauwere samenwerking met Frontex en Europol mogelijk werd. In dat verband zouden onder meer besluiten kunnen worden genomen over werkafspraken en de inzet van een verbindingsfunctionaris. Het in april 2023 overeengekomen operationele partnerschap met Tunesië heeft betrekking op onderhandelingen over een werkafspraak met Europol en verdere samenwerking met Cepol. Het zal worden aangevuld met een programma van 18 miljoen EUR ter bestrijding van migrantensmokkel en mensenhandel in Tunesië. In november 2022 is een regionaal operationeel partnerschap met de Westelijke Balkan van start gegaan, waarop in juni 2023 een regionaal programma ter waarde van 36 miljoen EUR volgde ter bestrijding van mensensmokkel. Door de nadruk te leggen op de ondersteuning van rechtshandhaving en justitiële samenwerking tegen criminele netwerken en door gebruik te maken van EU-financiering en de knowhow van de EU-agentschappen om de capaciteit op het gebied van grensbeheer te vergroten, leidt dit partnerschap inmiddels tot meer onderzoeken, arrestaties en vervolgingen.
Naast de operationele partnerschappen tegen mensensmokkel maakt de Commissie ook gebruik van bilaterale en regionale operationele samenwerking bij de bestrijding van migrantensmokkel in Afrika en Azië. Deze samenwerking omvat steun voor rechtshandhaving en justitiële samenwerking, capaciteitsopbouw op het gebied van land- en zeegrensbeheer alsmede informatie- en voorlichtingscampagnes. In het voorjaar van 2023 werden door de EU gefinancierde informatiecampagnes gestart om migranten te waarschuwen voor de gevaren die zij lopen wanneer zij hulp van smokkelaars aanvaarden. De campagnes zijn gericht op landen van herkomst en doorreis langs de belangrijkste migratieroutes, waaronder Nigeria, Tunesië, Marokko, Senegal, Gambia, Pakistan en Irak.
Voor migrantensmokkel wordt dikwijls gebruikgemaakt van bestaande internationale reisroutes. In juni 2023 heeft de Commissie een toolbox vastgesteld waarmee kan worden opgetreden tegen het gebruik van commerciële vervoersmiddelen om irreguliere migratie naar de EU te faciliteren. De toolbox omvat een reeks operationele en diplomatieke maatregelen tegen het toenemende misbruik van commercieel vervoer door criminele netwerken die zich bezighouden met migrantensmokkel. De toolbox is bedoeld om besprekingen met partnerlanden (Turkije, Pakistan) te structureren en ertoe bij te dragen dat minder mensen op irreguliere wijze aankomen in de EU, en met name in Cyprus.
Smokkel wordt ook gemakkelijker wanneer mensen erin slagen eerst dichter bij de EU te komen door gebruik te maken van wettelijke visumvrije regelingen met buurlanden van de EU. Afstemming op de visumvrije regelingen van de EU kan dit soort mogelijkheden voor smokkelaars helpen beperken. Een gezamenlijk initiatief van de Commissie en de lidstaten, waarmee wordt benadrukt dat het in het wederzijdse belang is om het visumbeleid af te stemmen op dat van de EU, heeft in 2022 en 2023 aanzienlijke resultaten opgeleverd in de Westelijke Balkan. Om deze kwetsbaarheid nog verder te beperken, heeft de Commissie voorgesteld de mogelijkheden voor optreden op dit gebied te versterken door het opschortingsmechanisme voor visumvrijstelling zo te wijzigen dat het uitblijven van afstemming van het visumbeleid wordt opgenomen als een nieuwe grond voor de opschorting van visumvrij reizen.
De komende maanden en jaren zal het van essentieel belang zijn dat het wetgevingspakket inzake mensensmokkel, dat de Commissie heeft voorgesteld om belangrijke uitdagingen aan te pakken, wordt afgerond. Het pakket omvat de voorstellen om migrantensmokkelaars doeltreffender te kunnen aanpakken en vervolgen. Ook de collectieve follow-up van de oproep tot actie voor een wereldwijde alliantie tegen migrantensmokkel zal een belangrijk aandachtspunt zijn. De eerste thematische deskundigengroep voor digitale smokkel zal in april 2024 bijeenkomen en zich richten op samenwerking met aanbieders van onlinediensten en particuliere bedrijven om de onlinedimensie van migrantensmokkel aan te pakken. Denemarken organiseert in mei een conferentie over partnerschappen – een belangrijke gelegenheid om de balans op te maken en de volgende stappen voor te bereiden. Nauwere praktische samenwerking tussen EU-agentschappen, rechtshandhavingsinstanties van de lidstaten en externe partners zal de basis vormen voor maatregelen tegen de criminele bendes achter migrantensmokkel.
4. Doortastender terugkeerbeleid
Een doeltreffendere aanpak van terugkeer is een belangrijk onderdeel van de EU-respons op irreguliere migratie en maakt het minder aantrekkelijk om de EU illegaal binnen te komen. De totstandbrenging van een doeltreffend en gemeenschappelijk EU-systeem voor terugkeer is een centrale pijler van het migratie- en asielpact, zoals ook nog eens is onderstreept in de EU-strategie voor vrijwillige terugkeer en re-integratie.
Dit vergt in de eerste plaats doeltreffende systemen in de lidstaten voor de uitvoering van terugkeerbesluiten. De EU ondersteunt de lidstaten bij dit proces door middel van financiering en operationele steun van de betrokken EU-agentschappen. Momenteel wordt echter nog altijd minder dan één op de vijf terugkeerbesluiten daadwerkelijk uitgevoerd.
Versterking van terugkeeracties en wederzijdse erkenning van terugkeerbesluiten
Er zijn inmiddels specifieke structuren opgezet om de lidstaten gerichte steun te bieden. De EU-terugkeercoördinator streeft er in nauwe samenwerking met het netwerk op hoog niveau voor terugkeer naar om de prestaties op dit gebied te verbeteren.
In dit verband biedt de onlangs vastgestelde routekaart voor terugkeer een flexibel kader, dat momenteel gericht is op vijf kernmaatregelen: gezamenlijke identificatieacties voor de afgifte van reisdocumenten, die Frontex met betrekking tot zeven prioritaire bestemmingen ondersteunt (Irak, Bangladesh, Pakistan, Tunesië, Nigeria, Senegal en Gambia), begeleide vrijwillige terugkeer, duurzame re-integratie en gezamenlijke terugkeeroperaties met Frontex, gelijktijdige uitvaardiging van negatieve asielbesluiten en terugkeerbesluiten, wederzijdse erkenning van terugkeerbesluiten en aansluitende tenuitvoerlegging, en prioritering van de terugkeer van irreguliere migranten die een bedreiging voor de veiligheid vormen.
Om van uitvoering van de routekaart een succes te maken, moeten goede praktijken worden gedeeld. Daartoe worden specifieke workshops ontwikkeld, die georganiseerd worden door Cyprus, Nederland en België. Voor elk prioritair derde land zullen coördinatievergaderingen onder leiding van Frontex worden gepland voor de eerste helft van 2024. Deze vergaderingen moeten de lidstaten helpen hun terugkeerzaken te beheren.
Een ander instrument om de efficiëntie van de EU als geheel op het gebied van terugkeer te verbeteren, is de wederzijdse erkenning van terugkeerbesluiten. De aanbevelingen van de Commissie van maart 2023 hebben ertoe geleid dat de lidstaten meer gebruikmaken van terugkeersignaleringen in het Schengeninformatiesysteem: in zes maanden hebben de lidstaten meer dan 200 000 nieuwe signaleringen inzake terugkeer ingevoerd. Nu de autoriteiten van de lidstaten kunnen zien of jegens een persoon die op hun grondgebied wordt aangehouden, in een andere lidstaat reeds een terugkeerbesluit is uitgevaardigd, kan deze informatie worden gebruikt om vaart te zetten achter de terugkeer. Er wordt momenteel overlegd met deskundigen om optimaal gebruik te kunnen maken van deze mogelijkheid3.
Over de hervorming van de terugkeerrichtlijn, die voor het eerst werd voorgesteld in 2018, is in het kader van het pact nog geen overeenstemming bereikt – een gemiste kans. Het beheer van het terugkeerbeleid zou door die hervorming namelijk sterk verbeteren. Door te voorzien in gemeenschappelijke criteria voor de beoordeling van elk individueel geval en in de mogelijkheid om met het oog op de openbare orde en veiligheid gebruik te maken van bewaring, zou het voorstel onderduiken en niet-toegestane verplaatsingen helpen voorkomen en beperken.
Steun voor terugkeer en re-integratie
Zowel EU-financiering als ondersteuning door Frontex helpt de lidstaten bij terugkeer en re-integratie, onder meer door vrijwillige terugkeer aan te moedigen en ervoor te zorgen dat potentiële repatrianten het terugkeerproces daadwerkelijk doorlopen. Dit kan onder meer in de vorm van praktische hulp zoals het boeken van vluchten, het betalen van begeleiders bij gedwongen terugkeer en het samenwerken met de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) op het gebied van re-integratie.
Terugkeer vanuit de EU wordt ondersteund door zowel bilaterale programma’s van de lidstaten als de gezamenlijke re-integratiedienst van Frontex, die in meer dan 35 derde landen steun verleent voor de re-integratie van repatrianten (in de nabije toekomst zal dit aantal worden uitgebreid tot ongeveer 50 landen). Sinds de start van de dienst in april 2022 hebben meer dan 5 500 begunstigden steun gekregen; in 2023 begon de procedure sneller te verlopen. 24 lidstaten en geassocieerde Schengenlanden hebben gebruikgemaakt van de dienst, waarbij alle derde landen aan bod zijn gekomen die onder het toepassingsgebied vallen. De regelmatige verlening van re-integratiesteun, met name bij gedwongen terugkeer, wordt door de partnerlanden toegejuicht en heeft geholpen om de uitvoering en aanvaarding van terugkeeroperaties te vergemakkelijken. Zo is er 13 miljoen EUR aan steun verleend voor duurzame re-integratie van repatrianten uit de EU in Marokko, Egypte en Tunesië. Daarbij ging het zowel om rechtstreekse steun aan repatrianten zelf als om structurele steun aan de verantwoordelijke nationale autoriteiten.
Een andere belangrijke doelstelling is het ondersteunen van begeleide vrijwillige terugkeer uit partnerlanden en duurzame re-integratie in de landen van herkomst. Sinds 2021 heeft de EU bijna 400 miljoen EUR uitgetrokken voor vrijwillige terugkeer en re-integratie van repatrianten uit doorreislanden in Afrika bezuiden de Sahara. Van augustus 2022 tot en met januari 2024 heeft de EU in het kader van dit programma meer dan 17 000 migranten ondersteund met maatregelen voor vrijwillige terugkeer en aanzienlijke re-integratiemaatregelen. In het kader van een programma van 68 miljoen EUR voor vrijwillige terugkeer vanuit Noord-Afrika is het aantal migranten dat jaarlijks terugkeert, tussen 2020 en 2023 bijna verdrievoudigd (tot meer dan 13 000 in 2023), waarbij aanzienlijke steun werd verleend voor bescherming voorafgaand aan de terugkeer.
Het bevorderen van terugkeer is een van de belangrijkste pijlers van het EU-actieplan voor de Westelijke Balkan. Een nieuw regionaal terugkeerprogramma van 13 miljoen EUR zal de partners van de Westelijke Balkan verder ondersteunen bij het operationeel maken van doeltreffende en op rechten gebaseerde terugkeerbeheersystemen, met inbegrip van zowel vrijwillige als niet-vrijwillige terugkeer. In het kader van een proefproject dat de IOM samen met de autoriteiten van Bosnië en Herzegovina heeft uitgevoerd, is ook steun verleend voor niet-vrijwillige terugkeer van irreguliere migranten, voornamelijk naar Bangladesh en Turkije.
5. Inspelen op acute behoeften en crises
De EU heeft alle zeilen bijgezet om in te spelen op de verschillende onverwachte knelpunten en crises die de afgelopen vier jaar zijn ontstaan. Daarbij heeft de Commissie herhaaldelijk laten zien op welke manier EU-steun verlichting kan bieden aan lidstaten die te maken hebben met een buitengewone migratiedruk aan de buitengrens of een buitengewone toename van het aantal mensen dat op irreguliere wijze de EU binnenkomt. Door steun van agentschappen (het EU-Asielagentschap, Europol en Frontex), financiering en operationele ondersteuning te combineren, kan de EU helpen om snel in specifieke behoeften te voorzien.
Gerichte steun aan lidstaten die onder druk staan
De ondersteuning in Cyprus is gebaseerd op een memorandum van overeenstemming dat in februari 2022 met Cyprus is overeengekomen. Dit memorandum heeft betrekking op alle aspecten van migratiebeheer en omvat onder andere aanzienlijke financiering om de opvangcapaciteit te verbeteren. Dit heeft Cyprus een sterkere positie gegeven op het gebied van grensbeheer en heeft het land geholpen om de mogelijkheden die het vrijwillige solidariteitsmechanisme biedt en de terugkeercapaciteit ten volle te benutten.
In Griekenland draagt de Europese Commissie bij aan de versterking van het nationale systeem voor migratiebeheer, met bijzondere aandacht voor het verbeteren van de opvangfaciliteiten en het efficiënter maken van de asiel- en terugkeerprocedures. Omvangrijke financiële, operationele en technische ondersteuning op deze gebieden heeft de nationale autoriteiten geholpen om de algehele opvangcapaciteit en -omstandigheden aanzienlijk te verbeteren, de asielprocedures te stroomlijnen en zowel herplaatsingen als terugkeer te stimuleren.
Toen in september 2023 binnen een tijdsbestek van 72 uur bijna 10 000 migranten op Lampedusa aankwamen, heeft de EU onmiddellijk steun verleend. Het tienpuntenplan van voorzitter Von der Leyen is vervolgens doeltreffend uitgevoerd. Het bleef niet alleen bij financiële steun: verschillende agentschappen verleenden hulp bij de registratie van aankomende migranten en de doorverwijzing naar de bevoegde autoriteiten, en stelden extra personeel en bewakingsmiddelen beschikbaar. Ook overplaatsingen vanaf het eiland via de lucht, gefinancierd met EU-noodhulp, hebben geholpen om de druk te verlichten. Ter aanvulling op deze werkzaamheden ter plaatse zijn er ook nieuwe inspanningen geleverd om migrantensmokkelnetwerken aan te pakken en diplomatieke stappen gezet ten aanzien van Tunesië en landen van herkomst, wat al snel leidde tot een kleiner aantal mensen dat op irreguliere wijze de EU binnenkwam.
De EU heeft ook ondersteuning geboden aan Spanje, met zowel financiële als operationele steun voor beter grensbeheer en verbeterde opvangfaciliteiten en -procedures op de Canarische Eilanden en op het vasteland. Een voorbeeld hiervan zijn gezamenlijke Frontex-operaties die Spanje beter in staat stellen om zijn buitengrenzen (zowel zee- als luchtgrenzen) op veilige en doeltreffende wijze te beheren.
Instrumentalisering tegengaan
De beheerders van de buitengrenzen moeten altijd voldoende toegerust en voorbereid zijn om in te spelen op veranderende verplaatsingspatronen, aangezien de routes en praktijken van migrantensmokkelaars evolueren. In de afgelopen jaren is de EU echter geconfronteerd met nieuwe uitdagingen doordat migranten steeds vaker worden geïnstrumentaliseerd voor politieke doeleinden.
De EU heeft snel gehandeld om zowel de betrokken personen als de buitengrenzen van de Unie te beschermen. Toen het Belarussische regime in de tweede helft van 2021 migranten inzette als politiek drukmiddel, werkte de EU nauw samen met de Litouwse, Poolse en Letse autoriteiten om betere grensbescherming en financiering ter ondersteuning van de asiel- en opvangcapaciteit te bieden. Intensievere diplomatieke contacten hebben geholpen om verdere uitbuiting te voorkomen en een waardige terugkeer van de betrokkenen mogelijk te maken.
Om te voorkomen dat bij toekomstige instrumentalisering van migranten gebruik moet worden gemaakt van ad-hocmaatregelen, voorziet het pact in een definitie en een stabiel kader als onderdeel van de asiel- en terugkeerregels van de EU, zodat het duidelijk is hoe lidstaten dergelijke situaties kunnen aanpakken met volledige inachtneming van het EU-recht, de grondrechten en hun internationale verplichtingen.
Ondersteuning van degenen die de Russische invasie van Oekraïne ontvluchten
Een van de belangrijkste stappen in het asiel- en migratiebeleid van de EU in de afgelopen vier jaar was het in werking stellen van de richtlijn tijdelijke bescherming, op voorstel van de Commissie, in maart 2022. Al ruim 4 miljoen mensen die de Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne zijn ontvlucht, konden dankzij deze maatregel worden geholpen. Hoewel er nog nooit zoveel vluchtelingen in zo’n korte tijd zijn binnengekomen, heeft de EU ertoe bijgedragen dat zowel de mensen die naar de EU vluchtten als de lidstaten die hen opvingen, passend werden ondersteund. Dankzij de richtlijn tijdelijke bescherming kregen mensen die de oorlog ontvluchtten huisvesting, toegang tot de arbeidsmarkt, medische zorg en (voor kinderen) onderwijs, waardoor ook werd voorkomen dat de asielstelsels van de lidstaten onder een te grote druk bezweken.
Coördinatie-instrumenten voor het koppelen van verschillende nationale activiteiten zijn van groot belang voor de gezamenlijke uitvoering. Om de lidstaten te ondersteunen bij de uitvoering van de richtlijn tijdelijke bescherming, heeft de Commissie het solidariteitsplatform Oekraïne4 opgericht, dat alle actoren samenbrengt die hierbij een grote rol spelen. Het solidariteitsplatform houdt in de gaten wat de behoeften zijn van ontheemden uit Oekraïne in de EU, zodat hier op een gecoördineerde wijze in kan worden voorzien. Daarnaast heeft de Commissie het registratieplatform voor tijdelijke bescherming opgezet, waarmee de lidstaten in real time informatie kunnen uitwisselen over personen die tijdelijke bescherming of passende bescherming uit hoofde van het nationale recht genieten.
De snelle herbestemming van EU-middelen was van essentieel belang voor de inspanningen van de lidstaten, het maatschappelijk middenveld en de vele gemeenschappen en individuele Europeanen die steun verleenden aan mensen in nood. De Commissie stelde in maart 2022 het cohesiebeleid ten behoeve van vluchtelingen in Europa (CARE) voor, dat later werd aangevuld met CARE (+), om huisvesting, gezondheidszorg, toegang tot werk en medische, sociale en psychologische ondersteuning te helpen verschaffen. Dit komt bovenop de bestaande steun voor integratie die door de EU wordt gefinancierd. De EU-agentschappen verleenden ook rechtstreekse steun ter plaatse aan de lidstaten die grenzen aan Oekraïne en aan Moldavië. Het besluit om de toepassingsperiode van de regeling voor tijdelijke bescherming verder te verlengen tot maart 2025 toont aan dat de EU vastbesloten is Oekraïne te blijven steunen.
Secundaire bewegingen terugdringen en solidariteit tonen
De afgelopen vier jaar zijn aanzienlijke inspanningen geleverd om steun te verlenen aan lidstaten die onder druk staan, hetzij door mensen die aankomen aan de buitengrenzen, hetzij door niet-toegestane verplaatsingen binnen de EU. Hierdoor konden tekortkomingen in het huidige Dublinsysteem worden verholpen, in afwachting van de uitvoering van het nieuwe pact.
Ter ondersteuning van de lidstaten die onder druk staan, met name vanwege mensen die aankomen via zee, werd het vrijwillige solidariteitsmechanisme ingesteld. De Commissie coördineert dit mechanisme en wordt daarbij ondersteund door het Asielagentschap van de Europese Unie, dat de behoeften van de lidstaten van eerste binnenkomst beoordeelt en toezicht houdt op de naleving van de verbintenissen die zijn aangegaan op het gebied van herplaatsing en financiële solidariteit. Tot nu toe heeft dit tijdelijke mechanisme ruim 4 000 herplaatsingen mogelijk gemaakt en waardevolle input opgeleverd voor de uitvoering van het permanente, gestructureerde en voorspelbare solidariteitsmechanisme dat moet worden ingevoerd in het kader van het pact, waarbij herplaatsing een van de mogelijke manieren is om steun te verlenen aan lidstaten die onder druk staan.
Om bij te dragen aan de aanpak van secundaire bewegingen, presenteerde de Commissie goede praktijken voor de uitvoering van de routekaart van Dublin, met als doel de communicatie tussen de lidstaten en de naleving van het EU-recht te verbeteren en onderduiken te beperken. Het algemene doel is om het percentage Dublinoverdrachten nop te voeren en daardoor niet-toegestane verplaatsingen tussen de lidstaten te beperken. Om de doelstellingen van de routekaart van Dublin te halen, moeten de lidstaten prioriteit blijven geven aan de uitvoering van de routekaart en de nodige personele en financiële middelen toewijzen aan de Dublin-eenheden. De uitvoering van de in de routekaart vastgestelde maatregelen blijft van cruciaal belang, niet alleen om de huidige uitdagingen aan te pakken, maar ook om te zorgen voor een doeltreffende uitvoering van het pact. De Commissie zal de lidstaten blijven ondersteunen bij het verwezenlijken van alle doelstellingen van de routekaart van Dublin.
IV. De externe dimensie: samenwerking met partnerlanden
De geschiedenis van het continent Europa is door veel verschillende volkeren gevormd. Het fenomeen migratie is niet nieuw en bestaat niet alleen in Europa. De reizen van migranten hebben altijd een begin- en een eindpunt en landen overal ter wereld staan voor veel van dezelfde uitdagingen als wij. Een Europees migratiebeleid moet ook een onlosmakelijk onderdeel vormen van ons buitenlands beleid. Een goed werkend migratiebeleid is in het belang van de partnerlanden, van de EU en van de vluchtelingen en migranten zelf.
1. Een nieuw paradigma op basis van brede partnerschappen
Bij haar aantreden beloofde de Commissie-Von der Leyen om met een frisse blik naar haar prioriteiten te kijken: eerst wat betreft de plaats die migratie inneemt in haar externe betrekkingen en ander beleid, en vervolgens wat betreft de gevolgen hiervan voor onze algemene betrekkingen met specifieke partners.
Migratie is een topprioriteit voor de EU en een belangrijke beleidskwestie voor partners, en speelt daarom een grote rol in de steeds nauwere betrekkingen tussen de EU en partners wereldwijd. Er is nu een duidelijk streven om nauwere partnerschappen met belangrijke derde landen te sluiten, die de samenwerking op het gebied van migratie een plaats geven tussen andere grote belangen.
Er is gebleken dat brede partnerschappen waarvan migratie een vast onderdeel vormt, voor beide partijen gunstig uitpakken. Deze aanpak moet ook worden verbreed en uitgebreid met meer partners. Er is een verschuiving gaande in de manier waarop de EU voor haar eigen belangen opkomt in de partnerschappen die zij onderhoudt: de EU wordt pragmatischer en assertiever en zal deze verandering moeten voortzetten en daarbij niet terugdeinzen voor het gebruik van zowel stimulerende als afschrikkende maatregelen.
Migratie binnen de bredere betrekkingen met Noord-Afrika en andere partners
Het afgelopen jaar is er veel werk verzet om de migratieproblemen in het Middellandse Zeegebied en de Atlantische Oceaan aan te pakken als onderdeel van de verdieping van de algemene betrekkingen met Noord-Afrika en andere partners. De Commissie heeft verschillende Team Europa-missies met leiders van de lidstaten aangestuurd: naar Tunesië in juli 2023, Mauritanië in februari 2024 en Egypte in maart 2024. Hiermee laat zij zien dat de EU zich blijft inzetten om brede partnerschappen te ontwikkelen die voordelen opleveren voor beide partijen en waarvan migratie een belangrijk element is, naast andere aandachtspunten, zoals regionale stabiliteit en het enorme potentieel voor economische ontwikkeling op gebieden als hernieuwbare energie.
Dit waren belangrijke thema’s in het memorandum van overeenstemming dat in juli 2023 met Tunesië werd overeengekomen en waarin wordt gekeken naar macro-economische stabiliteit, economie en handel, groene energie en intermenselijke contacten. De afspraken over migratie en andere prioriteiten worden inmiddels uitgevoerd en sinds het najaar van 2023 vertrekken er dan ook beduidend minder migranten vanuit Tunesië. Een nieuw alomvattend partnerschap met Egypte zal gericht zijn op economische stabiliteit, investeringen, handel, migratie en mobiliteit, veiligheid en ontwikkeling van menselijk kapitaal.
De EU heeft voorgesteld om op veel gebieden nauwer samen te werken met Mauritanië, waarbij de nadruk ligt op de groene transitie. Een specifieke gezamenlijke verklaring over een migratiepartnerschap, ondertekend in maart 2024, zal gepaard gaan met bijstand en samenwerking om onder andere bij te dragen aan betere sociaal-economische kansen voor jongeren in Mauritanië, steun bij de opvang van vluchtelingen en aan de gastgemeenschappen die hen verwelkomen, grensbeheer en de strijd tegen migrantensmokkel.
Onderliggende oorzaken aanpakken
De EU en haar lidstaten blijven samen de grootste verstrekker van officiële ontwikkelingshulp ter wereld. Global Gateway, de EU-strategie die investeringen in duurzame infrastructuur aanmoedigt, zal tegen 2027 tot 300 miljard EUR vrijmaken om de connectiviteit te stimuleren en de groene en de digitale transitie te ondersteunen. Meer dan de helft van het totale bedrag zal in Afrika worden geïnvesteerd, en 77 miljard EUR is specifiek bedoeld voor economische en investeringsplannen voor het Oostelijk Partnerschap, het zuidelijk nabuurschap en de Westelijke Balkan.
Deze enorme toezegging brengt niet alleen een algemeen effect voor de economische ontwikkeling met zich mee: meer in het bijzonder zorgt het optreden van de EU ook voor de ondersteuning van partners bij het voorkomen van irreguliere migratie door de onderliggende oorzaken ervan aan te pakken. Het bieden van duurzame economische kansen, beroepsonderwijs en -opleiding (met name voor jongeren), sociale diensten, steun voor kleine en middelgrote ondernemingen en betere toegang tot financiering kan de drijfveren achter irreguliere migratie helpen weg te nemen. Investeringen in landen van herkomst vanuit de diaspora kunnen de druk ook helpen verminderen en geldovermakingen door migranten kunnen worden benut voor verdere ontwikkeling. De EU werkt samen met partners om de verschillende oorzaken van migratie en gedwongen ontheemding aan te pakken, waaronder armoede en slecht bestuur, rampen, de negatieve gevolgen van klimaatverandering en aantasting van het milieu, conflicten en instabiliteit in de landen van herkomst en doorreis.
Samenwerking ter plaatse
De EU voert vele verschillende partnerdialogen om derde landen te helpen hun eigen migratie- en asielbeleid en -systemen te verbeteren en/of te ontwikkelen, hun capaciteit voor grens- en migratiebeheer en voor het verlenen van internationale bescherming te vergroten, en te voorzien in specifieke behoeften, zoals effectieve re-integratie na terugkeer.
De migratiedialogen met prioritaire partnerlanden zijn een goed voorbeeld van deze brede benadering van samenwerking op het gebied van migratie. Zo heeft de migratiedialoog tussen de EU en Egypte betrekking op grensbeheer, terugkeer en re-integratie, bescherming en arbeidsmigratie en is de steun aan Sudanese vluchtelingen hierbij een belangrijke prioriteit. De tweede dialoog op hoog niveau over migratie met Turkije in november 2023 maakte wederom duidelijk dat beide partijen bereid zijn om de bilaterale samenwerking te versterken. De uitvoering van de Verklaring EU-Turkije en van de overnameovereenkomst tussen de EU en Turkije blijft centraal staan in de samenwerking: belangrijke werkpunten zijn de opvang van vluchtelingen uit Syrië, het helpen voorkomen van irreguliere migratie naar en vanuit Turkije en de bestrijding van smokkelnetwerken. In Azië startte de Commissie in maart 2023 twee uitgebreide migratie- en mobiliteitsdialogen met Bangladesh en Pakistan. Dankzij de lopende samenwerking met andere partners, zoals Nigeria, Irak, Tunesië, Marokko en Mauritanië, kunnen de belangen van elke partner bij alle kwesties in aanmerking worden genomen.
De capaciteitsopbouw in de Westelijke Balkan omvat ook de voorbereiding van wetgeving van kandidaat-lidstaten, zodat zij klaar zijn voor hun toekomstige lidstatelijke verantwoordelijkheden op het gebied van migratie en asiel. Andere belangrijke thema’s zijn opvangcapaciteit, en operationele steun van EU-agentschappen en financiering om de partners van de Westelijke Balkan te helpen bij de verbetering van hun migratie- en grensbeheersystemen, De inzet van grenswachters van Frontex en gezamenlijke patrouilles ter ondersteuning van het grensbeheer is uitgebreid doordat er nieuwe statusovereenkomsten zijn gesloten (zie verderop).
Deze samenwerking wordt mogelijk gemaakt door een belangrijke financiële bijdrage van de EU. Van het financiële instrument NDICI – Europa in de wereld (instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking – Europa in de wereld) is 10 % bestemd voor acties in verband met migratie en gedwongen ontheemding, wat zich vertaalt in 190 projecten met een waarde van ongeveer 5,3 miljard EUR. Zo is er van 2021 tot 2023 bijvoorbeeld 691 miljoen EUR besteed aan acties in Noord-Afrika, waarvan bijna twee derde gereserveerd was voor de verbetering van de governance en het beheer van migratie en asiel. De alomvattende aanpak van migratie en externe uitdagingen in het zuidelijk nabuurschap zal verder worden verbeterd door het recente besluit van de Europese Raad om de financiering op te schroeven5.
De EU-financiering wordt ook aangevuld door steun van EU-lidstaten en andere partners in het kader van Team Europa-initiatieven. Deze initiatieven zijn bedoeld om te werken aan kritieke prioriteiten op het gebied van migratie in een bepaald land of een bepaalde regio, waar gecoördineerde en coherente inspanningen een groot effect kunnen hebben. In december 2022 zijn er Team Europa-initiatieven op politiek niveau van start gegaan voor de routes door het centrale Middellandse Zeegebied en het Atlantische en westelijke Middellandse Zeegebied waarmee acties langs de belangrijkste routes naar de EU worden ondersteund, lacunes en overlappingen in kaart worden gebracht, de lokale coördinatie wordt versterkt en prioriteit wordt gegeven aan gezamenlijke acties. Een ander Team Europa-initiatief is gericht op de regionale ontheemdingssituatie in Afghanistan.
Steun voor bescherming wereldwijd
Elk jaar worden miljoenen mensen gedwongen huis en haard te verlaten als gevolg van conflicten, geweld, mensenrechtenschendingen, vervolging, rampen en de gevolgen van klimaatverandering. Het aantal ontheemde personen was in 2023 ongekend hoog; momenteel gaat het wereldwijd om 110 miljoen mensen. De overgrote meerderheid daarvan wordt opgevangen in ontwikkelingslanden en de EU zal zich blijven inzetten om hulp te bieden.
De EU en haar lidstaten leveren 42 % van de wereldwijde financiering voor vluchtelingensteun en zijn daarmee ’s werelds grootste donor van hulp aan vluchtelingen6. In 2022 verstrekte de EU alleen al 2,4 miljard EUR aan humanitaire, ontwikkelings- en vredesondersteuning die zowel vluchtelingen als hun gastlanden ten goede komt. De afgelopen jaren is jaarlijks ongeveer 80 % van de EU-begroting voor humanitaire hulp toegewezen aan projecten die voorzien in de behoeften van ontheemden en hun gastgemeenschappen wereldwijd.
Hieronder valt ook de aanzienlijke EU-steun – 10 miljard EUR sinds 2011 – aan Turkije, een land dat meer dan 4 miljoen vluchtelingen opvangt en als gevolg van de Syrische crisis geconfronteerd werd met enorme uitdagingen. De EU heeft ook Jordanië, Libanon en Irak gesteund om de gevolgen van de crisis in Syrië enigszins op te vangen en een belangrijke rol gespeeld bij het vrijmaken van hulp van andere donoren.
Tussen 2021 en 2023 is bijna 150 miljoen EUR toegewezen aan acties op het gebied van bescherming in Libië, Tunesië, Marokko en Egypte, bijvoorbeeld voor het verbeteren van de toegankelijkheid van zorg op lokaal niveau voor migranten in zeer kwetsbare situaties, het vergemakkelijken van de toegang tot basisdiensten, het verbeteren van de voorziening in levensonderhoud en, in het geval van Libië, de overplaatsing van geregistreerde vluchtelingen en asielzoekers uit detentiecentra naar stedelijke omgevingen.
De EU heeft sinds 2019 ook aanzienlijke humanitaire financiering verstrekt in Afghanistan, Iran en Pakistan – in totaal ruim 665 miljoen EUR. Verder zegde zij ruim 400 miljoen EUR toe in verband met de ontheemding van de Rohingya, voornamelijk in Bangladesh. Ook wordt er humanitaire en ontwikkelingssamenwerkingssteun verleend aan andere gastlanden in Azië, Afrika en Latijns-Amerika waarin veel ontheemden hun toevlucht zoeken, zoals Colombia, Uganda, Tsjaad en Mozambique.
Multilaterale betrokkenheid
De samenwerking van de EU met VN-agentschappen blijft voor beide partijen uiterst waardevol. Het veelzijdige en hechte partnerschap met de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) en de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen (UNHCR) heeft betrekking op alle aspecten van migratie en ontheemding en is sterker geworden door de respons op de ontheemdingscrisis die volgde op de Russische invasie van Oekraïne. Samen zijn de EU en haar lidstaten de grootste donoren van de IOM en de op een na grootste van de UNHCR. Ook is de samenwerking op het gebied van situationeel bewustzijn en paraatheid uitgebreid, nu de UNHCR en de IOM deelnemen aan het EU-netwerk voor paraatheid en crisisbeheer in verband met migratie. De ontheemdingscrisis in Oekraïne heeft ook geleid tot een nauwere samenwerking tussen de EU en Unicef op het gebied van bijstand aan kinderen7. Het Bureau van de Verenigde Naties voor drugs- en misdaadbestrijding (UNODC) is een nauwe partner van de EU geworden na de oproep tot actie in het kader van de wereldwijde alliantie tegen migrantensmokkel.
De EU steunt een aantal regionale processen ter bevordering van de volledige-routeaanpak: de Europees-Afrikaanse dialoog over migratie en ontwikkeling (proces van Rabat), het migratieroute-initiatief EU-Hoorn van Afrika (proces van Khartoem), het zijderoutepartnerschap voor migratie (proces van Boedapest) en het proces van Praag (Westelijke Balkan, oostelijk nabuurschap en Centraal-Azië). Sinds 2018 steunt de EU ook het proces van Niamey in West- en Noord-Afrika ter voorkoming en bestrijding van migrantensmokkel en mensenhandel.
De nieuwe Overeenkomst van Samoa, die de EU en haar lidstaten in november 2023 hebben ondertekend met de leden van de Organisatie van staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan en die een rechtskader biedt voor de betrekkingen in de komende twintig jaar, omvat een uitgebreid hoofdstuk over migratie en mobiliteit.
De tripartiete taskforce AU-EU-VN blijft ter plaatse werken aan de ontwikkeling van oplossingen voor de migratieproblemen waarmee Libië wordt geconfronteerd. De overeengekomen prioriteiten8 zijn onder meer het uitbannen van de willekeurige detentie van migranten in Libië, het ontwikkelen van alternatieven voor detentie en het bestrijden van mensensmokkel en mensenhandel.
Samen met internationale partners steunt de EU het in juli 2023 gepresenteerde actieplan van Rome voor ontwikkeling en migratie in het Middellandse Zeegebied, het Midden-Oosten en Afrika, en het lopende proces van Rome, dat gericht is op het aanpakken van irreguliere migratie op verschillende manieren, van het bieden van economische investeringen, legale mogelijkheden en bescherming tot het nemen van maatregelen ter bestrijding van mensensmokkel.
2. Legale mogelijkheden bevorderen als alternatief voor irreguliere migratie
Samenwerking op het gebied van legale migratie is een van de elementen van op maat gesneden, wederzijds voordelige partnerschappen die kunnen bijdragen tot het aanpakken van gemeenschappelijke uitdagingen en tot de doeltreffende uitvoering van overnameverplichtingen.
Talentpartnerschappen
De in het pact aangekondigde talentpartnerschappen verbeteren de legale mogelijkheden om naar de EU te komen en betrekken partnerlanden strategisch bij migratiebeheer, met name doordat ze irreguliere migratie helpen terug te dringen en partners aanmoedigen samen te werken op het gebied van terugkeer en overname. De programma’s van de Commissie die onderdanen van partnerlanden de kans geven om in de EU te studeren, een opleiding te volgen of te werken, zijn bevorderlijk voor deze partnerschappen, net als de financiering en ondersteuning van de capaciteitsopbouw op gebieden als inzicht in de arbeidsmarkt en de ontwikkeling van vaardigheden, waardoor arbeidsmigratie, beroepsonderwijs en -opleiding beter kunnen worden beheerd. Elk partnerschap is toegesneden op prioriteiten die door de EU, de lidstaten en het partnerland zijn vastgesteld. Om de mogelijkheden van deze partnerschappen optimaal te benutten en het hefboomeffect dat samenwerking op het gebied van arbeidsmigratie kan hebben op overname, zo groot mogelijk te maken, is het van cruciaal belang dat de lidstaten hier op EU-niveau werk van maken.
De Commissie heeft tot nu toe prioriteit gegeven aan het opzetten van dergelijke partnerschappen met Marokko, Tunesië, Egypte, Pakistan en Bangladesh. Er worden ook talentpartnerschappen met Nigeria en Senegal overwogen, maar daarvoor moet de samenwerking op het gebied van alle verschillende migratievraagstukken eerst worden verbeterd. De eerste rondetafelgesprekken over de talentpartnerschappen met de partnerlanden vonden in 2023 plaats en in de eerste helft van 2024 volgt een nieuwe reeks.
Talent aantrekken
De economische groei van de EU wordt in meerdere lidstaten belemmerd door ernstige tekorten aan arbeidskrachten in tal van sectoren. Hoewel de eerste prioriteit is om het potentieel van de binnenlandse beroepsbevolking van de EU zo goed mogelijk te benutten, is arbeidsmigratie een onmisbaar onderdeel van de oplossing. Om concurrerend te blijven, moet de EU vaardigheden en talent aantrekken. Zij kan daarbij voortbouwen op reeds genomen maatregelen, waaronder de herziene richtlijn betreffende de Europese blauwe kaart en de richtlijn gecombineerde vergunning. De hervorming van de richtlijn langdurig ingezetenen moet worden voltooid, zodat de procedures eenvoudiger worden en het gemakkelijker wordt om de status van langdurig ingezetene te krijgen. In november 2023 heeft de Commissie voorgesteld een EU-talentenpool op te richten, een EU-breed platform dat het makkelijker moet maken om op internationaal niveau werknemers aan te werven voor sectoren met een tekort aan arbeidskrachten. De ontwikkeling hiervan zal de komende jaren een belangrijk project zijn, net als de ontwikkeling van integratiemaatregelen om ervoor te zorgen dat migranten zich volledig kunnen inzetten op de arbeidsmarkt.
Bijdragen aan de wereldwijde hervestigingsinspanningen
Dankzij de hervestigingsprogramma’s van de EU konden de meest kwetsbare vluchtelingen Europa bereiken zonder gebruik te hoeven maken van criminele smokkelnetwerken of levensgevaarlijke routes. De EU blijft zich inzetten voor veilige en legale migratiemogelijkheden voor personen die bescherming nodig hebben. Met het nieuwe EU-hervestigingskader, dat onderdeel is van het pact, zal de EU beschikken over een permanent systeem dat de status van de EU als wereldwijde voorvechter van hervestiging zal consolideren. Voor 2024-25 hebben de lidstaten toegezegd meer dan 60 000 personen te zullen opvangen via de EU-regeling voor hervestiging en toelating op humanitaire gronden. De afgelopen drie jaar bedroeg de EU-financiering ter ondersteuning van de lidstaten meer dan 318 miljoen EUR. De EU blijft ook steun verlenen voor de humanitaire evacuatie van mensen uit Libië naar noodtransitmechanismen in Niger en Rwanda, van waaruit zij vervolgens worden hervestigd, om de meest kwetsbare mensen te helpen ontsnappen aan verschrikkelijke omstandigheden.
3. Gezamenlijke invloed gebruiken voor overname
Voor een doeltreffend terugkeer- en overnameproces moeten de landen van herkomst meewerken aan de identificatie van hun onderdanen, reisdocumenten afgeven en terugkeeroperaties aanvaarden. Dit is een verplichting uit hoofde van het internationaal recht en een aantal multilaterale instrumenten en bilaterale overnameovereenkomsten en -regelingen. In de praktijk is de samenwerking echter vaak ontoereikend en is er strategische ondersteuning nodig in de vorm van contact op alle niveaus, door middel van een Team Europa-aanpak en het strategische gebruik van alle relevante beleidsmaatregelen en instrumenten.
De Commissie en de EDEO hebben diplomatie en het collectieve gewicht van de EU ingezet om maatregelen op het gebied van terugkeer en overname te ondersteunen met EU-beleid. Het visumbeleid heeft nieuwe instrumenten opgeleverd om de samenwerking op dit gebied te bevorderen.
Op grond van artikel 25 bis van de Visumcode beoordeelt de Commissie regelmatig de door een derde land verleende medewerking aan overname en brengt daarover verslag uit aan de Raad. Indien er onvoldoende medewerking wordt verleend op het gebied van overname, heeft de Commissie de mogelijkheid beperkende visummaatregelen voor te stellen, waarbij rekening wordt gehouden met de algemene betrekkingen van de Unie met het desbetreffende derde land. Dit proces heeft een belangrijke rol gespeeld bij het in kaart brengen en aanpakken van uitdagingen en heeft geleid tot een versterkte dialoog over overname met verschillende partners. De samenwerking is bijvoorbeeld verbeterd met partners als Irak, Bangladesh en Gambia. Het vierde verslag werd in juli 2023 uitgebracht. Ook zijn er nieuwe voorstellen aangenomen voor beperkende visummaatregelen met betrekking tot Ethiopië en voor de gedeeltelijke intrekking van de beperkende maatregelen met betrekking tot Gambia.
Het mechanisme van artikel 25 bis heeft alleen betrekking op visumplichtige landen. Wat de 64 landen betreft die een visumvrije regeling met de EU hebben, biedt het visumopschortingsmechanisme een waarborg tegen misbruik van visumvrij reizen, dat tot irreguliere migratie kan leiden. Hoewel dit mechanisme een sterk afschrikkend effect kan hebben, is het slechts eenmaal in werking gesteld. Het afronden van de hervorming van dit mechanisme zal van groot belang zijn om het gebruik ervan te vergemakkelijken en meer vormen van misbruik van visumvrij reizen aan te pakken, zoals een toename het aantal mensen dat op irreguliere wijze aankomt doordat er niet voldoende rekening wordt gehouden met het visumbeleid van de EU, misbruik van burgerschapsregelingen voor investeerders in visumvrije landen, of hybride bedreigingen, zoals door de staat gesteunde instrumentalisering van migranten. De hervorming omvat ook strengere regels voor misbruik in verband met ongegronde asielaanvragen (in 2023 was 23 % van alle asielaanvragen in de EU afkomstig van onderdanen van visumvrije landen).
Een ander potentieel instrument voor samenwerking op het gebied van terugkeer en overname is het herziene stelsel van algemene preferenties (SAP-verordening). De Commissie heeft voorgesteld om aan deze verordening een nieuw criterium toe te voegen voor de intrekking van een eenzijdig door de EU toegekende preferentiële tariefbehandeling, namelijk ernstige tekortkomingen bij de nakoming van de verplichting om eigen onderdanen over te nemen. Dit zou een aansporing zijn voor derde landen om hun internationale verplichtingen na te komen en een beter migratiebeheer bevorderen. De onderhandelingen over deze verordening lopen nog.
De paradigmaverschuiving die de EU heeft teweeggebracht in haar betrekkingen met derde landen, heeft al duidelijke resultaten opgeleverd en zal de komende jaren een rode draad blijven in de werkzaamheden van de EU. Er moeten, op een strategische en coherente wijze, ook positieve stimulansen worden gebruikt, onder meer op het gebied van handel, ontwikkeling en legale migratie, zodat er een gunstige dynamiek ontstaat die de samenwerking op het gebied van overname ten goede komt.
V. STEUN VAN EU-AGENTSCHAPPEN
Voor het vertrouwen in het migratiebeleid van de EU en de lidstaten is een consistente uitvoering van groot belang en dat betekent dat de EU-agentschappen zullen moeten zorgen voor versterkte monitoring en operationele ondersteuning. De afgelopen tien jaar zijn de mandaten van de EU-agentschappen voor grens- en migratiebeheer uitgebreid, waardoor zij meer steun konden verlenen aan de lidstaten en hun personeel en deskundigen konden inzetten op gebieden als grenstoezicht, terugkeer en de behandeling van asielaanvragen.
Frontex
Met zijn versterkte mandaat heeft Frontex de lidstaten beter kunnen ondersteunen bij het beheer van de buitengrenzen door diensten, informatie, apparatuur en toegang tot hulpmiddelen en deskundigheid te verlenen die helpen om migratieproblemen in de lidstaten aan te pakken. Zoals hierboven al werd beschreven, speelt het agentschap ook een steeds grotere rol op het gebied van terugkeer. De geleidelijke oprichting van het permanente korps ligt op schema wat betreft de doelstelling om tegen 2027 uit te breiden tot 10 000 grenswachters. Het is de bedoeling dat het korps volledig wordt toegerust en opgeleid zodat het aanzienlijke ondersteuning kan bieden op het gebied van grenstoezicht en terugkeer. Of deze doelstelling wordt behaald, zal echter deels afhangen van de naleving door de lidstaten van hun verplichting om personeelsleden ter beschikking te stellen door hen langdurig te detacheren of voor een korte periode in te zetten.
Frontex heeft ook zijn flexibiliteit vergroot om beter opgewassen te zijn tegen plotselinge behoeften en hybride dreigingen, zoals ook blijkt uit zijn snelle respons in Finland eind 2023. Naast de operationele steun die het agentschap biedt, levert Frontex ook een belangrijke bijdrage aan de uitvoering van het Europees geïntegreerd grensbeheer.
Frontex ondersteunt daarnaast de capaciteitsopbouw en het grensbeheer van partners uit derde landen. Dankzij een nieuwe reeks statusovereenkomsten tussen de EU en derde landen kan het permanente korps van Frontex met uitvoerende bevoegdheden worden ingezet op de grens van twee niet-EU-landen, wat gezamenlijke grenscontrolewerkzaamheden aan de lucht-, zee- en landgrenzen mogelijk maakt. Momenteel zijn er overeenkomsten ondertekend tussen de EU en Albanië, Moldavië, Montenegro en Noord-Macedonië. De ondertekening van een overeenkomst met Servië volgt binnenkort en op 12 februari is officieel overeengekomen dat de onderhandelingen met Bosnië en Herzegovina van start zullen gaan.
Frontex heeft ook werkregelingen die samenwerking met de autoriteiten van derde landen mogelijk maken op gebieden als informatie-uitwisseling, capaciteitsopbouw en risicoanalyse. Dergelijke regelingen bestaan op dit moment voor Albanië, Georgië, Bosnië en Herzegovina, Kosovo*, Noord-Macedonië, Azerbeidzjan, Turkije, Armenië, Nigeria, Kaapverdië, Canada, Montenegro, de VS, Moldavië, Oekraïne en het VK9. Het agentschap onderhandelt momenteel over nog eens 16 werkregelingen, onder meer met Noord- en West-Afrikaanse partners, en actualiseert ondertussen de bestaande regelingen met andere partners.
Frontex heeft voor al deze taken een grondrechtenstrategie vastgesteld en uitgevoerd om ervoor te zorgen dat het agentschap het EU-recht en het internationaal recht naleeft, met inbegrip van het beginsel van non-refoulement.
Inzet door Frontex
Begin 2024 zijn er 22 lopende operationele activiteiten van Frontex, zowel activiteiten ter ondersteuning van de lidstaten en geassocieerde Schengenlanden op het gebied van grenstoezicht en terugkeer als activiteiten met partnerlanden. Op dit moment zijn er meer dan 2 700 leden van het permanente korps ingezet door het Agentschap. Met de operaties wordt de bewaking van de land-, zee- en luchtgrenzen ondersteund. Zo helpen de leden van het korps onder andere bij controles aan de grensovergangen en terugkeeroperaties.
De bovenstaande cijfers zijn inclusief de operaties van Frontex in derde landen. Begin 2024 verleenden meer dan vijfhonderd functionarissen van Frontex in de Westelijke Balkan, Albanië, Montenegro, Noord-Macedonië, Servië en Moldavië die de nationale autoriteiten bijstand bij grensbeheer, bewaking, de opsporing van vervalste documenten, de bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit. Ook zette Frontex passende voertuigen in.
EU-Asielagentschap
In januari 2022 werd het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO) omgedoopt tot het EU-Asielagentschap (EUAA), een volwaardig agentschap dat over meer instrumenten beschikt om de lidstaten te ondersteunen bij asiel- en opvangbeheer. Via een monitoringmechanisme, ontwikkeld in 2023, zal toezicht worden gehouden op de operationele en technische uitvoering van de wettelijke verplichtingen van de EU, wat bijdraagt tot een meer geharmoniseerd EU-asielstelsel. Het EUAA ondersteunt de werkzaamheden van de lidstaten rechtstreeks en werkt eraan om de asiel- en opvangpraktijken van de lidstaten beter op elkaar af te stemmen en secundaire bewegingen te verminderen door middel van operationele normen, begeleiding en opleiding.
Het EUAA heeft de Commissie ondersteund bij haar werkzaamheden om lidstaten die onder migratiedruk staan, te helpen een sterk asielbeheer tot stand te brengen, namelijk door operationele en technische bijstand te verlenen aan de lidstaten op het gebied van hun asiel- en opvangstelsels.
Ook draagt het EUAA bij aan de capaciteitsopbouw in bepaalde derde landen, waarbij het zich met name op kandidaat-lidstaten richt. In het bijzonder heeft het agentschap met alle partners van de Westelijke Balkan overeenstemming bereikt over bilaterale stappenplannen die moeten helpen om hun beleid aan het EU-acquis aan te passen en die zijn afgestemd op de specifieke behoeften in deze landen.
Inzet door het EUAA
De asielondersteuningsteams van het EUAA, die verspreid zijn over de hele EU, verlenen de nationale asiel- en opvangautoriteiten steun op het gebied van bestuur, strategische planning, kwaliteit en procedures.
Op 3 maart 2024 had het EUAA 1 141 gedetacheerde personeelsleden in 12 lidstaten.
Europol
Het inzetten van personeel in de lidstaten en partnerlanden vormt een belangrijk onderdeel van de werkzaamheden van Europol voor de vergemakkelijking van informatie-uitwisseling en de ondersteuning van onderzoeken. Er worden bijvoorbeeld deskundigen en uitgezonden functionarissen ingezet ter ondersteuning van lokale rechtshandhavingsinstanties in twaalf lidstaten en partnerlanden. Wat operationele werkzaamheden betreft, heeft Europol een netwerk opgebouwd op basis van twintig overeenkomsten die het mogelijk maken dat persoonsgegevens met betrekking tot zware georganiseerde criminaliteit en terrorisme kunnen worden uitgewisseld met derde landen10. Deze overeenkomsten zullen van groot belang zijn voor de doeltreffende uitvoering van het nieuwe mandaat inzake migrantensmokkel en voor het Europees Centrum tegen migrantensmokkel.
Inzet door Europol
Op 4 maart 2024 had Europol 79 gedetacheerde personeelsleden in 11 lidstaten en Moldavië.
Deze teams, bestaande uit specialisten en uitgezonden functionarissen van Europol, ondersteunen de nationale autoriteiten bij secundaire veiligheidscontroles en onderzoeken. Zij verzamelen ter plekke ook informatie, die gebruikt wordt om beoordelingen van misdaaddreigingen op Europees niveau te ontwikkelen en onderzoeken te ondersteunen.
eu-LISA
eu-LISA is het EU-agentschap dat verantwoordelijk is voor verschillende belangrijke IT-systemen die gebruikt worden bij de uitvoering van EU-beleid inzake justitie en binnenlandse zaken. De werkzaamheden van dit agentschap zullen van groot belang zijn voor het gebruik en de interoperabiliteit van de huidige en toekomstige IT-tools voor grensbeheer. eu-LISA is erin geslaagd om op EU- en nationaal niveau een netwerk van systemen op te zetten dat een volledig overzicht biedt van wie de EU binnenkomt.
Eurojust
Eurojust, het agentschap van de Unie voor justitiële samenwerking in strafzaken, is een belangrijke speler bij de aanpak van migrantensmokkel. Het agentschap werkt mee aan complexe grensoverschrijdende zaken waarvoor justitiële coördinatie en gemeenschappelijke onderzoeksteams voor de vervolging van migrantensmokkelaars nodig zijn. Ook organiseert Eurojust een focusgroep over migrantensmokkel, waarbij justitiële actoren uit de lidstaten samenkomen om de veranderende tactieken van criminele organisaties op dit gebied te analyseren en beste praktijken voor het onderzoeken en vervolgen van deze gevallen uit te wisselen.
VI. CONCLUSIE
Door samen te werken heeft de EU aangetoond dat zij een echt gemeenschappelijk migratie- en asielbeleid kan voeren en dit zal blijven doen. In het onlangs overeengekomen migratie- en asielpact wordt de integrale aanpak vastgesteld die nodig is om het migratiebeheer in Europa billijk, efficiënt en duurzaam te maken. Het is de meest baanbrekende herziening van de EU-regels over migratie en grensbeheer sinds de totstandkoming van het Schengengebied en de interne markt. En door dit pact kunnen Europeanen nu en in de toekomst de vrijheden hiervan blijven genieten, die uniek en kenmerkend zijn voor Europa.
De komende tijd moeten we het belang van de uitvoering van dit pact aanhoudend blijven benadrukken, zodat de stelsels van alle lidstaten goed voorbereid zijn – een voorwaarde voor het opbouwen van het wederzijdse vertrouwen dat onmisbaar is om de nieuwe, evenwichtige benadering uit het pact te laten werken. De Commissie zal het voortouw nemen bij de samenwerking: zij zal om te beginnen een gemeenschappelijk uitvoeringsplan presenteren en de lidstaten bij elke stap bijstaan met financiële, technische en operationele ondersteuning, ook via de EU-agentschappen. Er moet ook verder worden gewerkt aan de aanvulling van dit wetgevingspakket met de ontbrekende elementen inzake terugkeer en langdurig ingezetenen en de initiatieven op het gebied van smokkel, commerciële vervoermiddelen en visa.
Het pact zal de manier waarop Europa migratie beheert ingrijpend veranderen, maar kan niet in het luchtledige functioneren. Om te slagen zal Europa moeten blijven vertrouwen op een tweeledige aanpak, waarbij zij structurele hervormingen doorvoert en tegelijkertijd voortdurende inspanningen blijft leveren voor het dagelijks beheer van acute problemen en crises. Net als in de afgelopen jaren zal de Commissie operationele stappen blijven zetten om de respons van de EU op gemeenschappelijke uitdagingen te verbeteren en ervoor te zorgen dat er in crisissituaties snel wordt opgetreden, de lidstaten uitgebreid worden ondersteund en migranten billijk worden behandeld. Daartoe zal gebruik worden gemaakt van de beschikbare financiële middelen en de steun van de EU-agentschappen.
Tot slot zal de zoektocht naar oplossingen voor de nieuwe en oude uitdagingen waarmee de lidstaten te maken hebben, voortdurende inspanningen vergen. De EU als geheel zal moeten blijven zoeken naar praktische manieren om een aantal van de lastigste kwesties in verband met migratie aan te pakken, in het volle besef dat het voorkomen van levensgevaarlijke reizen een mondiale verantwoordelijkheid is. Voor goede resultaten is de externe dimensie van het migratiebeleid van cruciaal belang, en om tot duurzame oplossingen te komen moet migratie dus een prioriteit worden in wederzijds voordelige partnerschappen.
Door altijd te handelen vanuit onze waarden en samen billijk en daadkrachtig op te treden, hebben we laten zien dat we als EU vooruitgang kunnen boeken op het gebied van migratie. Deze uitgangspunten moeten de leidraad blijven vormen voor ons toekomstig optreden.
1De verordening inzake screening, de verordening tot wijziging van de Ecris-TCN-verordening, de verordening asiel- en migratiebeheer, de verordening asielprocedures (de grensprocedure voor terugkeer is verplaatst naar een op zichzelf staand wetgevingsinstrument), de verordening betreffende de aanpak van crisissituaties op het gebied van migratie en asiel (met bepalingen inzake instrumentalisering), de Eurodac-verordening, de richtlijn opvangvoorzieningen, de verordening asielnormen, de verordening hervestiging, de verordening tot oprichting van het Asielagentschap van de Europese Unie, de richtlijn gecombineerde vergunning en de blauwekaartrichtlijn.
2Samengevat in een factsheet (EN) over het opvoeren van de strijd van de EU tegen migrantensmokkel (europa.eu)
3Op 7 maart 2024 heeft een vergadering van deskundigen op het gebied van terugkeer en het SIS plaatsgevonden om de praktische samenwerking te verbeteren en ten volle gebruik te maken van het potentieel van de SIS-terugkeersignaleringen om het terugkeerproces efficiënter te laten verlopen.
4 Het platform bestaat uit lidstaten, geassocieerde Schengenlanden, de Europese Dienst voor extern optreden, het EU-Asielagentschap, Frontex, Europol, de Internationale Organisatie voor Migratie, het VN-vluchtelingenbureau UNHCR, Oekraïne, Moldavië en internationale partners, met name de Verenigde Staten, Canada en het Verenigd Koninkrijk.
5 Buitengewone bijeenkomst van de Europese Raad van 1 februari 2024.
6 OESO-DAC-enquête 2022.
7 Andere VN-agentschappen, zoals de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO), de Organisatie van de Verenigde Naties voor industriële ontwikkeling (UNIDO) en het Bureau van de Verenigde Naties voor projectdiensten (UNOPS), voeren ter plaatse door de EU gefinancierde programma’s uit.
8 De EU, AU en VN roepen met klem op tot urgente maatregelen om tegemoet te komen aan de dringende behoeften van migranten en vluchtelingen in Libië – Europese Commissie (in het Engels).
** Deze benaming laat de standpunten over de status van Kosovo onverlet en is in overeenstemming met Resolutie 1244 van de VN-Veiligheidsraad en het advies van het Internationaal Gerechtshof over de onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo.
9 Er wordt niet meer gewerkt aan regelingen met Rusland en Belarus.
10 Europol heeft ook 16 werkregelingen en strategische overeenkomsten die een gestructureerde samenwerking zonder de uitwisseling van persoonsgegevens mogelijk maken.
NL NL