Artikelen bij COM(2023)619 - Hervormingsprogramma 2023 en stabiliteitsprogramma 2023 van Nederland - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2023)619 - Hervormingsprogramma 2023 en stabiliteitsprogramma 2023 van Nederland.
document	COM(2023)619
datum	24 mei 2023

Aanbeveling voor een

AANBEVELING VAN DE RAAD

over het nationale hervormingsprogramma 2023 van Nederland en met een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma 2023 van Nederland

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 121, lid 2, en artikel 148, lid 4,

Gezien Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid ¹, en met name artikel 5, lid 2,

Gezien Verordening (EU) nr. 1176/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011 betreffende de preventie en correctie van macro-economische onevenwichtigheden ², en met name artikel 6, lid 1,

Gezien de aanbeveling van de Europese Commissie,

Gezien de resoluties van het Europees Parlement,

Gezien de conclusies van de Europese Raad,

Gezien het advies van het Comité voor de werkgelegenheid,

Gezien het advies van het Economisch en Financieel Comité,

Gezien het advies van het Comité voor sociale bescherming,

Gezien het advies van het Comité voor de economische politiek,

Overwegende hetgeen volgt:

(1) Verordening (EU) 2021/241 van het Europees Parlement en de Raad ³, waarbij de herstel- en veerkrachtfaciliteit werd ingesteld, is op 19 februari 2021 in werking getreden. De herstel- en veerkrachtfaciliteit biedt de lidstaten financiële ondersteuning voor de uitvoering van hervormingen en investeringen, die worden gerealiseerd met budgettaire stimulansen door de EU. In overeenstemming met de prioriteiten van het Europees Semester draagt zij bij tot economisch en sociaal herstel en de uitvoering van duurzame hervormingen en investeringen, met name om de groene en de digitale transitie te stimuleren en de economieën van de lidstaten veerkrachtiger te maken. Zij helpt ook de overheidsfinanciën te versterken en de groei en werkgelegenheid op middellange en lange termijn te stimuleren, de territoriale cohesie binnen de EU te verbeteren en de verdere uitvoering van de Europese pijler van sociale rechten te ondersteunen. De maximale financiële bijdrage per lidstaat in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit is op 30 juni 2022 bijgewerkt, overeenkomstig artikel 11, lid 2, van Verordening (EU) 2021/241.

(2) Op 22 november 2022 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan de jaarlijkse duurzamegroeianalyse 2023 ⁴ en daarmee de aanzet gegeven tot het Europees Semester 2023 voor coördinatie van het economisch beleid. De Europese Raad heeft op 23 maart 2023 zijn goedkeuring gehecht aan de prioriteiten van de analyse rond de vier dimensies van concurrerende duurzaamheid. Op 22 november 2022 heeft de Commissie op grond van Verordening (EU) nr. 1176/2011 ook het waarschuwingsmechanismeverslag 2023 aangenomen, waarin zij Nederland heeft genoemd als een van de lidstaten die door onevenwichtigheden geraakt kan zijn of het risico loopt daardoor geraakt te worden, en waarvoor een diepgaande evaluatie nodig zou zijn. Op dezelfde datum heeft de Commissie ook een advies goedgekeurd over het ontwerpbegrotingsplan 2023 van Nederland. De Commissie heeft ook een aanbeveling voor een aanbeveling van de Raad over het economisch beleid van de eurozone goedgekeurd, die de Raad op 16 mei 2023 heeft aangenomen, alsook het voorstel voor het gezamenlijk verslag over de werkgelegenheid 2023 waarin de uitvoering van de werkgelegenheidsrichtsnoeren en de beginselen van de Europese pijler van sociale rechten wordt geanalyseerd, dat de Raad op 13 maart 2023 heeft aangenomen.

(3) Hoewel de economieën in de EU blijk geven van opvallende veerkracht, blijft de geopolitieke context een negatief effect hebben. Aangezien de EU resoluut achter Oekraïne staat, is de economische en sociale beleidsagenda van de EU erop gericht om op korte termijn de negatieve gevolgen van energieschokken voor zowel kwetsbare huishoudens als bedrijven te beperken en op middellange termijn de inspanningen met het oog op de verwezenlijking van de groene en de digitale transitie, de ondersteuning van duurzame en inclusieve groei, de bewaking van de macro-economische stabiliteit en de vergroting van de veerkracht vol te houden. De agenda is ook sterk gericht op het vergroten van het concurrentievermogen en de productiviteit van de EU.

(4) Op 1 februari 2023 heeft de Commissie een mededeling uitgebracht met de titel “Een industrieel plan voor de Green Deal voor het nettonultijdperk”⁵ om het concurrentievermogen van de nettonulindustrie van de EU te versterken en de snelle transitie naar klimaatneutraliteit te bevorderen. Het plan vormt een aanvulling op de lopende inspanningen in het kader van de Europese Green Deal en REPowerEU. Het heeft tot doel een omgeving te scheppen die gunstiger is voor het opschalen van de capaciteit van de EU om de nettonultechnologieën en -producten te fabriceren die nodig zijn om de ambitieuze klimaatdoelstellingen van de EU te halen, en de toegang tot relevante kritieke grondstoffen te waarborgen, onder meer door de aanvoer te diversifiëren, geologische hulpbronnen in de lidstaten naar behoren te exploiteren en grondstoffen zoveel mogelijk te recyclen. Het plan is gebaseerd op vier pijlers: een voorspelbaar en vereenvoudigd regelgevingskader, versnelde toegang tot financiering, het verbeteren van vaardigheden, en open handel voor veerkrachtige toeleveringsketens. Op 16 maart 2023 heeft de Commissie ook een mededeling gepubliceerd met de titel “Concurrentievermogen van de EU op lange termijn: blik op de periode na 2030”⁶, die is gestructureerd rond negen elkaar versterkende aanjagers, met als doel te werken aan een groeibevorderend regelgevingskader. In de mededeling worden beleidsprioriteiten vastgesteld die bedoeld zijn om actief te zorgen voor structurele verbeteringen, gerichte investeringen en regelgevingsmaatregelen voor het concurrentievermogen van de EU en haar lidstaten op lange termijn. Onderstaande aanbevelingen dragen bij tot de verwezenlijking van deze prioriteiten.

(5) In 2023 blijft het Europees Semester voor coördinatie van het economisch beleid evolueren in overeenstemming met de uitvoering van de herstel- en veerkrachtfaciliteit. De volledige uitvoering van de herstel- en veerkrachtplannen blijft essentieel voor de verwezenlijking van de beleidsprioriteiten in het kader van het Europees Semester, aangezien de plannen betrekking hebben op alle of een aanzienlijk deel van de relevante landspecifieke aanbevelingen die in de afgelopen jaren zijn gedaan. De landspecifieke aanbevelingen 2019, 2020 en 2022 blijven ook relevant voor herstel- en veerkrachtplannen die worden herzien, bijgewerkt of gewijzigd overeenkomstig de artikelen 14, 18 en 21 van Verordening (EU) 2021/241.

(6) De REPowerEU-verordening ⁷, die op 27 februari 2023 is vastgesteld, heeft tot doel de afhankelijkheid van de EU van de invoer van Russische fossiele brandstoffen snel af te bouwen. Dit zal bijdragen tot energiezekerheid en de diversificatie van de energievoorziening van de EU en tegelijkertijd het gebruik van hernieuwbare energiebronnen, de opslagcapaciteit voor energie en de energie-efficiëntie vergroten. De verordening stelt de lidstaten in staat een nieuw REPowerEU-hoofdstuk toe te voegen aan hun nationale herstel- en veerkrachtplannen om belangrijke hervormingen en investeringen te financieren die de REPowerEU-doelstellingen helpen verwezenlijken. Deze plannen stimuleren ook het concurrentievermogen van de nettonulindustrie van de EU zoals uiteengezet in het industrieel plan voor de Green Deal voor het nettonultijdperk, en gaan in op de energiegerelateerde landspecifieke aanbevelingen die in 2022 en, indien van toepassing, in 2023 aan de lidstaten zijn gedaan. Met de REPowerEU-verordening wordt een nieuwe categorie niet-terugbetaalbare financiële steun ingevoerd die ter beschikking van de lidstaten wordt gesteld voor de financiering van nieuwe energiegerelateerde hervormingen en investeringen in het kader van hun herstel- en veerkrachtplannen.

(7) Op 8 maart 2023 heeft de Commissie een mededeling aangenomen met richtsnoeren voor het begrotingsbeleid voor 2024, die erop gericht is de voorbereiding van de stabiliteits- en convergentieprogramma’s van de lidstaten te ondersteunen en aldus de beleidscoördinatie te versterken ⁸. De Commissie heeft eraan herinnerd dat de algemene ontsnappingsclausule van het stabiliteits- en groeipact eind 2023 wordt gedeactiveerd. Zij heeft verzocht om een begrotingsbeleid in 2023-24 dat de houdbaarheid van de schuld op middellange termijn waarborgt en de potentiële groei op duurzame wijze verhoogt. De lidstaten is verzocht in hun stabiliteits- en convergentieprogramma’s 2023 uiteen te zetten hoe hun begrotingsplannen ervoor zullen zorgen dat de tekortreferentiewaarde van 3 % van het bbp wordt nageleefd en de schuld voortdurend op plausibele wijze wordt teruggedrongen, of dat de schuld op middellange termijn op een prudent niveau wordt gehouden. De Commissie heeft de lidstaten verzocht de nationale begrotingsmaatregelen die zijn ingevoerd om huishoudens en bedrijven te beschermen tegen de energieprijsschok, geleidelijk af te schaffen, te beginnen met de minst gerichte maatregelen. Zij heeft erop gewezen dat indien de steunmaatregelen zouden moeten worden verlengd vanwege hernieuwde druk van de energieprijzen, de lidstaten dergelijke maatregelen veel beter moeten richten op kwetsbare huishoudens en bedrijven dan in het verleden. De Commissie heeft voorgesteld de begrotingsaanbevelingen te kwantificeren, te differentiëren en te formuleren op basis van de netto primaire uitgaven, zoals voorgesteld in haar mededeling over een leidraad voor een hervorming van het EU-kader voor economische governance ⁹. Zij heeft aanbevolen dat alle lidstaten nationaal gefinancierde investeringen blijven beschermen en zorgen voor een doeltreffend gebruik van de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen, met name in het licht van de doelstellingen met betrekking tot de groene en de digitale transitie en veerkracht. De Commissie heeft aangegeven dat zij de Raad zal voorstellen om in het voorjaar van 2024 een op een tekort gebaseerde buitensporigtekortprocedure in te stellen op basis van de begrotingsresultaten voor 2023, in overeenstemming met de bestaande wettelijke bepalingen.

(8) Op 26 april 2023 heeft de Commissie wetgevingsvoorstellen ingediend om een omvattende hervorming van de EU-regels inzake economische governance door te voeren. De voorstellen moeten vooral de houdbaarheid van de overheidsschuld verbeteren en tegelijkertijd in alle lidstaten via hervormingen en investeringen duurzame en inclusieve groei bevorderen. De voorstellen moeten de lidstaten meer controle bieden over het ontwerp van hun middellangetermijnplannen en tegelijk zorgen voor een strengere handhavingsregeling. Die moet ervoor zorgen dat de lidstaten de verbintenissen die zij in hun begrotingsplannen voor de middellange termijn zijn aangaan, ook daadwerkelijk nakomen. Doel is de wetgevingswerkzaamheden in 2023 af te ronden.

(9) Op 8 juli 2022 heeft Nederland in overeenstemming met artikel 18, lid 1, van Verordening (EU) 2021/241 zijn nationale herstel- en veerkrachtplan ingediend bij de Commissie. Krachtens artikel 19 van Verordening (EU) 2021/241 heeft de Commissie de relevantie, doeltreffendheid, efficiëntie en samenhang van het herstel- en veerkrachtplan beoordeeld overeenkomstig de beoordelingsrichtsnoeren van bijlage V bij die verordening. Op 4 oktober 2022 heeft de Raad zijn besluit betreffende de goedkeuring van de beoordeling van het herstel- en veerkrachtplan voor Nederland aangenomen ¹⁰. De tranches worden vrijgegeven mits de Commissie overeenkomstig artikel 24, lid 5, van Verordening (EU) 2021/241 besluit dat Nederland de desbetreffende mijlpalen en streefdoelen die in het uitvoeringsbesluit van de Raad zijn vastgelegd, op bevredigende wijze heeft verwezenlijkt. Onder bevredigende verwezenlijking wordt begrepen dat de verwezenlijking van eerdere mijlpalen en streefdoelen niet is teruggedraaid.

(10) Nederland heeft op 28 april 2023 zijn nationale hervormingsprogramma 2023 en stabiliteitsprogramma 2023 ingediend, overeenkomstig artikel 4, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1466/97. Om met de onderlinge verbanden tussen beide programma’s rekening te houden, zijn deze samen geëvalueerd. Overeenkomstig artikel 27 van Verordening (EU) 2021/241 weerspiegelt het nationale hervormingsprogramma 2023 ook de halfjaarlijkse verslaglegging van Nederland over de vorderingen bij de verwezenlijking van zijn herstel- en veerkrachtplan.

(11) De Commissie heeft op 24 mei 2023 het landverslag 2023 voor Nederland ¹¹ gepubliceerd. Daarin werd de vooruitgang beoordeeld die Nederland heeft geboekt bij de uitvoering van de desbetreffende landspecifieke aanbevelingen die de Raad tussen 2019 en 2022 heeft vastgesteld en werd de balans opgemaakt van de uitvoering door Nederland van het herstel- en veerkrachtplan. Op basis van deze analyse werden in het landverslag lacunes vastgesteld met betrekking tot de uitdagingen die niet of slechts gedeeltelijk worden aangepakt in het herstel- en veerkrachtplan, alsook nieuwe en opkomende uitdagingen. Ook werd de vooruitgang beoordeeld die Nederland heeft geboekt bij de uitvoering van de Europese pijler van sociale rechten en bij de verwezenlijking van de kerndoelen van de EU inzake werkgelegenheid, vaardigheden en armoedebestrijding, alsook bij de verwezenlijking van de duurzameontwikkelingsdoelstellingen van de VN.

(12) De Commissie heeft op grond van artikel 5 van Verordening (EU) nr. 1176/2011 met betrekking tot Nederland een diepgaande evaluatie verricht en de resultaten ervan bekendgemaakt op 24 mei 2023 ¹². Zij heeft geconcludeerd dat Nederland wordt geconfronteerd met macro-economische onevenwichtigheden. Ondanks enkele tekenen van verbetering blijven er met name kwetsbaarheden bestaan in verband met de hoge particuliere schuld en een groot overschot op de lopende rekening, die grensoverschrijdende relevantie hebben. Het overschot op de lopende rekening – ondanks recente herzieningen van de gegevens – en de particuliere schuld liggen naar internationale maatstaven op een hoog niveau en boven de fundamentals van de economie. Het grote overschot op de lopende rekening daalde in 2022 als gevolg van verslechterende handelsvoorwaarden, waarbij de lopende rekening in constante prijzen toenam, en als gevolg van een oplopend tekort op de primaire inkomens. Door de verbeterende handelsvoorwaarden zal het overschot in 2023 naar verwachting weer aanzienlijk toenemen en zich in 2024 stabiliseren. Er is beperkte vooruitgang geboekt op beleidsgebied, maar er moet meer worden gedaan om belemmeringen voor investeringen te verminderen. De schuld van niet-financiële vennootschappen en huishoudens blijft hoog; voor huishoudens is dit zorgwekkender omdat zij hierdoor kwetsbaar worden voor schokken, aangezien de risico’s worden verergerd door de grote en toenemende overwaardering van de huizenprijzen. De schuld zal naar verwachting licht blijven dalen. Ondanks de licht dalende huizenprijzen blijft de woningmarkt onder druk staan, met name omdat de bouw van nieuwe woningen aanzienlijk achterblijft bij de overheidsdoelstellingen. Tegelijkertijd wordt schuldgefinancierd eigenwoningbezit nog altijd gesubsidieerd door gunstige belastingen, terwijl het beleid inzake de particuliere huurmarkt de ontwikkeling ervan dreigt te ondermijnen.

(13) Volgens door Eurostat gevalideerde gegevens ¹³ daalde het overheidssaldo van Nederland van een tekort van 2,4 % van het bbp in 2021 tot een begrotingsevenwicht in 2022, terwijl de overheidsschuld daalde van 52,5 % van het bbp eind 2021 tot 51,0 % eind 2022.

(14) Het overheidssaldo is beïnvloed door de maatregelen die zijn getroffen om de economische en sociale impact van de stijging van de energieprijzen te verlichten. In 2022 waren dit inkomstenverlagende maatregelen zoals de verlaging van de btw op energie en van de accijnzen op benzine en diesel, en uitgavenverhogende maatregelen zoals een korting op de energierekening in november en december en steun voor huishoudens met een laag inkomen en een hoge energierekening. De kosten van deze maatregelen zijn gedeeltelijk gecompenseerd door nieuwe belastingen op uitzonderlijke winsten van energieproducenten en -leveranciers, namelijk een solidariteitsbijdrage overeenkomstig Verordening (EU) 2022/1854 van de Raad van 33 %. De Commissie raamt de netto budgettaire kosten van deze maatregelen op 0,6 % van het bbp in 2022. Het overheidssaldo wordt ook beïnvloed door de budgettaire kosten van tijdelijke bescherming van ontheemden uit Oekraïne, die in 2022 op 0,1 % van het bbp worden geraamd. Tegelijkertijd zijn de geraamde kosten van de tijdelijke COVID-19-noodmaatregelen gedaald van 1,8 % in 2021 tot 0,3 % van het bbp in 2022.

(15) Op 18 juni 2021 heeft de Raad Nederland aanbevolen ¹⁴ om in 2022 een ondersteunende begrotingskoers te varen, onder meer met behulp van de impuls die uitgaat van de herstel- en veerkrachtfaciliteit, en om nationaal gefinancierde investeringen in stand te houden.

(16) Volgens ramingen van de Commissie was de begrotingskoers ¹⁵ in 2022 ondersteunend, namelijk -0,5 % van het bbp, zoals aanbevolen door de Raad. Zoals aanbevolen door de Raad, is Nederland het herstel blijven ondersteunen met door de herstel- en veerkrachtfaciliteit gefinancierde investeringen. De met subsidies uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen gefinancierde uitgaven bedroegen 0,2 % van het bbp in 2022 (tegenover 0,2 % van het bbp in 2021). De nationaal gefinancierde investeringen zorgden voor een contractieve bijdrage van 0,1 procentpunt aan de begrotingskoers ¹⁶. Nederland heeft nationaal gefinancierde investeringen derhalve niet in stand gehouden, hetgeen niet in overeenstemming is met de aanbeveling van de Raad. Tegelijkertijd heeft de groei van de nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven (ongerekend nieuwe maatregelen aan de ontvangstenzijde) een expansieve bijdrage aan de begrotingskoers van 0,4 procentpunt geleverd. Nederland heeft de groei van de nationaal gefinancierde lopende uitgaven dus voldoende onder controle gehouden.

(17) Het aan de begrotingsprognoses van het stabiliteitsprogramma ten grondslag liggende macro-economische scenario is realistisch. De regering gaat ervan uit dat het reële bbp in 2023 met 1,6 % en in 2024 met 1,4 % zal groeien. Ter vergelijking: in de voorjaarsprognose 2023 van de Commissie wordt uitgegaan van een iets hogere groei van het reële bbp met 1,8 % in 2023 en een iets lagere groei van 1,2 % in 2024. Dit is voornamelijk te wijten aan kleine verschillen in de vooruitzichten voor de binnenlandse vraag in beide jaren.

(18) In haar stabiliteitsprogramma 2023 zegt de regering te verwachten dat het overheidstekort zal toenemen tot 3,0 % van het bbp in 2023. De stijging in 2023 is vooral het gevolg van de kosten van het energiepakket, stijgende rente-uitgaven en extra bestedingsplannen in verband met maatschappelijke uitdagingen, zoals de groene transitie, beperking van overmatige stikstofafzetting, onderwijs en woningaanbod. Volgens het programma zal de overheidsschuldquote naar verwachting afnemen van 49,3 % eind 2022 tot 48,4 % eind 2023. In de voorjaarsprognose 2023 van de Commissie wordt uitgegaan van een overheidstekort van 2,1 % van het bbp voor 2023. Dit is lager dan het tekort dat in het stabiliteitsprogramma wordt voorspeld, vooral omdat de resultaatgegevens betreffende het overheidssaldo voor 2022 beter bleken te zijn dan in het stabiliteitsprogramma werd aangenomen. In de voorjaarsprognose 2023 van de Commissie wordt uitgegaan van een hogere overheidsschuldquote van 49,3 % aan het einde van 2023. Het verschil is toe te schrijven aan het feit dat de resultaatgegevens voor 2022 hoger bleken te zijn dan in het stabiliteitsprogramma werd aangenomen, als gevolg van een hoge stock-flow adjustment in 2022.

(19) Het overheidssaldo zal in 2023 naar verwachting nog steeds worden beïnvloed door de begrotingsmaatregelen die zijn getroffen om de economische en sociale impact van de stijging van de energieprijzen te verlichten. Het gaat om maatregelen uit 2022 die zijn verlengd (met name de verlaging van de accijnzen op benzine en diesel en de steun voor huishoudens met een laag inkomen) en nieuwe maatregelen, zoals een prijsplafond voor elektriciteit en gas en de steunregeling voor energie-intensieve kleine en middelgrote ondernemingen. De netto budgettaire kosten van de steunmaatregelen worden in de voorjaarsprognose 2023 van de Commissie geraamd op 1,1 % van het bbp in 2023 ¹⁷. De meeste maatregelen in 2023 lijken niet gericht te zijn op de kwetsbaarste huishoudens of bedrijven en houden de prijsprikkel om de vraag naar energie terug te dringen en de energie-efficiëntie te verhogen niet in stand. Het bedrag aan gerichte steunmaatregelen dat in aanmerking moet worden genomen bij de beoordeling van de naleving van de aanbeveling voor 2023, wordt in de voorjaarsprognose 2023 van de Commissie bijgevolg geraamd op 0,5 % van het bbp in 2023 (tegenover 0,1 % van het bbp in 2022). De budgettaire kosten van tijdelijke bescherming van ontheemden uit Oekraïne zullen naar verwachting stabiel blijven ten opzichte van 2022.

(20) Op 12 juli 2022 heeft de Raad aanbevolen ¹⁸ dat Nederland actie onderneemt om er in 2023 voor te zorgen dat de groei van de nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven in overeenstemming is met een algemeen neutrale beleidskoers ¹⁹, rekening houdend met de aanhoudende tijdelijke en gerichte steun aan huishoudens en bedrijven die het kwetsbaarst zijn voor stijgingen van de energieprijzen, en aan mensen die Oekraïne ontvluchten. Nederland moet klaarstaan om de lopende uitgaven aan te passen aan de veranderende situatie. Nederland is ook aanbevolen te voorzien in meer overheidsinvesteringen voor de groene en de digitale transitie en voor energiezekerheid, met inachtneming van het REPowerEU-initiatief, onder meer door gebruik te maken van de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere Uniefondsen.

(21) Voor 2023 wordt in de voorjaarsprognose 2023 van de Commissie uitgegaan van een expansieve begrotingskoers (-1,1 % van het bbp) bij een hoge inflatie. Dit volgt op een expansieve begrotingskoers in 2022 (-0,5 % van het bbp). Verwacht wordt dat de groei van de nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven (ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde) in 2023 een expansieve bijdrage van 0,9 % van het bbp aan de begrotingskoers zal leveren. Dit omvat een toename van de kosten van de gerichte steunmaatregelen voor huishoudens en bedrijven die het kwetsbaarst zijn voor stijgingen van de energieprijzen met 0,4 % van het bbp. De expansieve bijdrage van de nationaal gefinancierde netto primaire lopende uitgaven is dus slechts gedeeltelijk toe te schrijven aan de tijdelijke en gerichte steun aan huishoudens en bedrijven die het kwetsbaarst zijn voor stijgingen van de energieprijzen, en aan mensen die Oekraïne ontvluchten. De expansieve groei van de nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven (ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde) is ook het gevolg van niet-gerichte energiemaatregelen, permanente stijgingen van de lonen in de overheidssector en van de sociale uitkeringen en hogere uitgaven voor gezondheidszorg. Kortom, de verwachte groei van de nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven is niet in overeenstemming met de aanbeveling van de Raad. De met subsidies uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen gefinancierde uitgaven bedroegen 0,2 % van het bbp in 2023, terwijl de nationaal gefinancierde investeringen een neutrale bijdrage aan de begrotingskoers van 0,0 procentpunt leverden. Nederland is daarom van plan om via de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen extra investeringen te financieren, en om de nationaal gefinancierde investeringen in stand te houden ²⁰. Ook is Nederland voornemens om overheidsinvesteringen voor de groene en de digitale transitie en voor energiezekerheid te financieren, zoals investeringen in en het faciliteren van de ontwikkeling van offshore-windmolenparken, het stimuleren van het gebruik van waterstof en het verbeteren van de digitale geletterdheid van studenten, die gedeeltelijk worden gefinancierd uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen.

(22) Volgens het stabiliteitsprogramma zal het overheidstekort naar verwachting dalen tot 2,6 % van het bbp in 2024. De afname in 2024 wijst voornamelijk op de geleidelijke afschaffing van de energiemaatregelen. Volgens het programma zal de overheidsschuldquote naar verwachting toenemen tot 48,7 % aan het einde van 2024. Op basis van de op de afsluitdatum van de prognose bekende beleidsmaatregelen wordt in de voorjaarsprognose 2023 van de Commissie uitgegaan van een overheidstekort van 1,7 % van het bbp in 2024. Dit is lager dan het tekort dat in het programma wordt voorspeld, vooral als gevolg van het basiseffect van de lagere verwachte tekortquote in 2023. In de voorjaarsprognose 2023 van de Commissie wordt uitgegaan van een vergelijkbare overheidsschuldquote van 48,8 % aan het einde van 2024.

(23) Het stabiliteitsprogramma voorziet in de geleidelijke afschaffing van alle energiegerelateerde steunmaatregelen in 2024. De Commissie gaat er ook van uit dat de energiegerelateerde steunmaatregelen in 2024 volledig worden afgeschaft, mits de energieprijzen niet opnieuw stijgen.

(24) In Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad wordt opgeroepen tot een jaarlijkse verbetering van het structurele begrotingssaldo bij de verwezenlijking van de middellangetermijndoelstelling, waarbij 0,5 % van het bbp geldt als benchmark ²¹. Rekening houdend met overwegingen van budgettaire houdbaarheid ²² zou een verbetering van het structurele saldo van ten minste 0,3 % van het bbp voor 2024 passend zijn. Om een dergelijke verbetering te bewerkstelligen, mag de groei van de nationaal gefinancierde netto primaire uitgaven ²³ in 2024 niet meer dan 3,5 % bedragen, zoals blijkt uit deze aanbeveling. Tegelijkertijd moeten de resterende energiegerelateerde steunmaatregelen (die momenteel door de Commissie worden geraamd op 1,1 % van het bbp in 2023) geleidelijk worden afgeschaft, rekening houdend met de ontwikkelingen op de energiemarkt en beginnend bij de minst gerichte maatregelen. De daarmee samenhangende besparingen moeten worden gebruikt om het overheidstekort terug te dringen. Op basis van ramingen van de Commissie zou dit leiden tot een groei van de netto primaire uitgaven die onder het aanbevolen maximale groeipercentage voor 2024 ligt. Volgens de voorjaarsprognose 2023 van de Commissie is de groei van de nationaal gefinancierde netto primaire lopende uitgaven in 2023 echter niet in overeenstemming met de aanbeveling van de Raad. Indien dit wordt bevestigd, zou een lagere groei van de netto primaire uitgaven in 2024 passend zijn.

(25) Bij ongewijzigd beleid wordt in de voorjaarsprognose 2023 van de Commissie uitgegaan van een groei van de nationaal gefinancierde primaire uitgaven van 1,7 % in 2024, wat lager is dan het aanbevolen groeipercentage. De in de prognose van de Commissie voorspelde aanpassing is in overeenstemming met de besparingen die voortvloeien uit de volledige uitfasering van de energiegerelateerde steunmaatregelen.

(26) Volgens het programma zullen de overheidsinvesteringen naar verwachting stijgen van 3,4 % van het bbp in 2023 tot 3,5 % van het bbp in 2024. De hogere investeringen weerspiegelen de hogere nationaal gefinancierde investeringen en door de EU gefinancierde investeringen – namelijk via de herstel- en veerkrachtfaciliteit. Het programma heeft betrekking op hervormingen en investeringen die naar verwachting zullen bijdragen tot budgettaire houdbaarheid en duurzame en inclusieve groei. Het gaat onder meer om hervormingen en investeringen op het gebied van onderwijs, onderzoek en ontwikkeling, de arbeidsmarkt en de groene en de digitale transitie, die ook deel uitmaken van het herstel- en veerkrachtplan.

(27) Het stabiliteitsprogramma schetst een begrotingstraject op middellange termijn tot 2027. Volgens het programma zal het overheidstekort naar verwachting tussen nu en 2026 stijgen tot 2,8 % en in 2027 tot 3,2 % van het bbp. Verwacht wordt dat het overheidstekort tot 2026 onder 3 % van het bbp blijft en in 2027 stijgt tot meer dan 3 % van het bbp. Volgens het programma zal de overheidsschuldquote naar verwachting toenemen van 48,7 % eind 2024 tot 52,7 % eind 2027.

(28) De snel stijgende huizenprijzen in de afgelopen jaren hebben geleid tot een overgewaardeerde woningmarkt. Door de verkrapping van de financieringsvoorwaarden bereikte de woningmarkt medio 2022 echter een keerpunt, toen de huizenprijzen begonnen te dalen als reactie op de stijgende hypotheekrente. Naar internationale maatstaven is er in Nederland nog altijd sprake van een hoge hypotheekschuld in verhouding tot het bbp, vanwege de relatief hoge kredietlimieten (loan-to-value) en een aanzienlijk belastingvoordeel voor hypotheekbetalingen. De hypotheekrenteaftrek wordt weliswaar geleidelijk afgebouwd, maar is nog steeds hoog. De hieruit voortvloeiende hoge schuldenlast van huishoudens maakt huishoudens kwetsbaar voor economische schokken, en dit geldt des te meer nu het risico van prijscorrecties op de woningmarkt is toegenomen. Tegelijkertijd is de particuliere huurmarkt relatief klein, waardoor er maar weinig betaalbare en beschikbare alternatieven zijn voor het kopen van een huis. Het gebrek aan betaalbare huurwoningen ondermijnt ook de arbeidsmobiliteit. Het wegnemen van belemmeringen voor investeringen, onder meer in woningbouw, kan de overheid in staat stellen haar plannen om het woningaanbod te vergroten met succes uit te voeren, en dus bijdragen tot het herstel van het externe evenwicht en een betere werking van de woningmarkt.

(29) Overeenkomstig artikel 19, lid 3, punt b), van en criterium 2.2 van bijlage V bij Verordening (EU) 2021/241 bevat het herstel- en veerkrachtplan een uitgebreide reeks elkaar versterkende hervormingen en investeringen die uiterlijk in 2026 moeten zijn uitgevoerd. Het herstel- en veerkrachtplan van Nederland is pas in 2022 aangenomen, maar wordt nu al uitgevoerd. Een snelle voortzetting van de onderhandelingen over de operationele overeenkomst zal de uitvoering van het plan ten goede komen en is noodzakelijk om het eerste betalingsverzoek in te dienen, wat naar verwachting eind 2023 zal gebeuren. De uitvoering is aan de gang en in dit stadium lijkt het risico op niet-absorptie beperkt te zijn, gezien de relatief kleine financiële toewijzing. Er wordt gewerkt aan een REPowerEU-hoofdstuk. De snelle opname van het nieuwe REPowerEU-hoofdstuk in het herstel- en veerkrachtplan maakt de financiering mogelijk van aanvullende hervormingen en investeringen ter ondersteuning van de strategische doelstellingen van Nederland op het gebied van energie en de groene transitie. De systematische en doeltreffende betrokkenheid van lokale en regionale autoriteiten, sociale partners en andere relevante belanghebbenden blijft belangrijk voor de succesvolle uitvoering van het herstel- en veerkrachtplan, alsook ander economisch en werkgelegenheidsbeleid dat verder gaat dan het plan, om te zorgen voor een breed draagvlak voor de algehele beleidsagenda.

(30) De Commissie heeft alle programmeringsdocumenten voor het cohesiebeleid van Nederland in 2022 goedgekeurd. Het is van cruciaal belang om de cohesiebeleidsprogramma’s in aanvulling op en in synergie met het herstel- en veerkrachtplan, met inbegrip van het REPowerEU-hoofdstuk, snel uit te voeren om de groene en de digitale transitie te verwezenlijken, de economische en sociale veerkracht te vergroten en een evenwichtige territoriale ontwikkeling in Nederland tot stand te brengen.

(31) Naast de economische en sociale uitdagingen die in het herstel- en veerkrachtplan aan bod komen, wordt Nederland geconfronteerd met een aantal extra uitdagingen in verband met segmentatie van de arbeidsmarkt, tekorten aan arbeidskrachten en vaardigheden, afhankelijkheid van fossiele brandstoffen en overmatige stikstofafzetting.

(32) Het aandeel flexwerk (zowel werknemers met flexibele en tijdelijke contracten als zelfstandigen zonder werknemers) op de arbeidsmarkt blijft hoog in Nederland. Dit wijst op een toenemend risico op segmentatie van de arbeidsmarkt, met bijzonder verstorende effecten in de marge van de arbeidsmarkt, wat de kansenongelijkheid kan vergroten en de productiviteit kan afremmen. Met een zekere mate van flexibiliteit op de arbeidsmarkt kan worden bijgedragen aan het aanpassingsvermogen van de economie en mogelijk ook beter worden ingespeeld op individuele voorkeuren. Een buitensporig gebruik van flexibele vormen van arbeid kan echter negatieve gevolgen hebben voor werknemers en de economie in ruimere zin. Zo is het voor mensen met een flexibele arbeidsregeling lastig om deel te nemen aan opleidingen en een leven lang leren, en dit leidt dan weer tot minder investeringen in vaardigheden. De Nederlandse regering wil in samenwerking met de sociale partners de verschillen tussen vaste en flexibele werkregelingen aanpakken. De plannen omvatten de afschaffing van nulurencontracten, de vervanging van oproepcontracten in hun huidige vorm door een nieuw soort contract dat werknemers meer inkomenszekerheid biedt, en de verbetering van de arbeidszekerheid van uitzendkrachten. Er moet snel vooruitgang worden geboekt bij de uitvoering van deze plannen om ervoor te zorgen dat de keuze voor een bepaald soort arbeidscontract wordt bepaald door werkspecifieke behoeften of de voorkeuren van werknemers, en om tegelijkertijd de werkgelegenheid en de sociale positie van flexwerkers te verbeteren en de arbeidsmarkt minder gesegmenteerd te maken.

(33) Het tekort aan arbeidskrachten en vaardigheden was al vóór de COVID-19-pandemie kenmerkend voor de Nederlandse arbeidsmarkt, maar is sindsdien in alle sectoren groter geworden. Sectoren als ICT, gezondheidszorg en onderwijs en technische banen hebben te kampen met structurele tekorten die al vóór de pandemie bestonden en naar verwachting zullen aanhouden, ten dele als gevolg van demografische ontwikkelingen. Ondanks een hoge algemene participatiegraad beschikt Nederland nog steeds over een pool van onbenutte en onderbenutte potentiële werknemers, zoals mensen met een migratieachtergrond en deeltijdwerkers. Als werknemers eenmaal in deeltijd werken, willen ze meestal niet meer terug naar een voltijdbaan. Dit kan deels worden verklaard door de hoge marginale belastingtarieven, verplichtingen (of anticipatie op toekomstige verplichtingen) in verband met informele zorg voor kinderen of andere familieleden en/of de kwaliteit van het werk en het evenwicht tussen werk en privéleven. Om het tekort aan arbeidskrachten en vaardigheden aan te pakken is een omvattende benadering noodzakelijk, waarbij tevens aandacht uitgaat naar sectorspecifieke behoeften en belemmeringen en productiviteitsverhogende investeringen. Ook kan een combinatie van beleidsmaatregelen worden overwogen. Deze maatregelen kunnen het volgende omvatten: i) verdere verlaging van het marginale belastingtarief en/of verbetering van de transparantie van het marginale belastingtarief voor particulieren; ii) verhoging van de lonen in sectoren met structurele tekorten, in het bijzonder sectoren met een concentratie van overheids- en semi-overheidswerkgevers; iii) bevordering van de kwaliteit van het werk en het evenwicht tussen werk en privéleven; iv) betere loopbaanbegeleiding, en v) betere toegang tot hoogwaardige, betaalbare kinderopvang. Daarnaast kan een verbetering van de bij- of omscholingsmogelijkheden via gerichte en op maat gesneden maatregelen – met name voor degenen die zich in de marge van de arbeidsmarkt bevinden en inactieven – helpen om het tekort aan arbeidskrachten en vaardigheden terug te dringen en de maatschappelijke resultaten te verbeteren.

(34) Hoewel Nederland maatregelen heeft genomen om de afhankelijkheid van Russische fossiele brandstoffen te verminderen, waren olie en aardgas goed voor respectievelijk 38 % en 41 % van zijn energiemix, waardoor de Nederlandse economie kwetsbaar is voor mondiale prijsontwikkelingen. Nederland moet extra inspanningen leveren om de EU-streefcijfers voor hernieuwbare energie voor 2030 te halen. Ondanks de toegenomen ambities om extra capaciteit voor hernieuwbare energie te installeren, bedroeg het aandeel hernieuwbare energie in het eindenergieverbruik in 2021 slechts 13,0 %, wat lager is dan het politiek overeengekomen streefcijfer op EU-niveau en het EU-gemiddelde van 21,8 %. Als gevolg daarvan blijft Nederland een van de slechtst presterende lidstaten wat betreft het aandeel hernieuwbare energie in het bruto-eindenergieverbruik, met een van de grootste verschillen tussen het aandeel voor 2021 en de streefcijfers voor 2030. De uitbreiding van het elektriciteitsnet, voor zowel transmissie als distributie, is van essentieel belang om de uitrol van zowel onshore- als offshore-infrastructuur voor hernieuwbare energie te versnellen. Door de toenemende congestie van het elektriciteitsnet worden netwerkbeheerders vaak gedwongen om verzoeken om nettoegang van nieuwe elektriciteitsproducenten en -verbruikers af te wijzen. Aangezien het gasverbruik in woningen goed is voor ongeveer 25 % van het totale aardgasverbruik in Nederland, kunnen verbeteringen van de energie-efficiëntie in het gebouwenbestand (bijvoorbeeld door middel van minimumnormen voor energieprestaties om renovaties aan te moedigen en een strengere handhaving van de energie-auditvoorschriften voor de industrie) wezenlijk bijdragen tot nog minder koolstofuitstoot en afhankelijkheid van fossiele brandstoffen. Het aardgasverbruik van Nederland is in de periode tussen augustus 2022 en maart 2023 met 29 % gedaald ten opzichte van het gemiddelde gasverbruik in dezelfde periode in de voorgaande vijf jaar, waarmee het streefdoel van 15 % is overtroffen. Nederland wordt aangemoedigd zich tot 31 maart 2024 te blijven inspannen om de gasvraag tijdelijk te verminderen ²⁴.

(35) Vanwege de negatieve effecten van overmatige stikstofafzetting in natuurgebieden, vooral als gevolg van de intensieve Nederlandse landbouwsector, wordt de afgifte van vergunningen voor bepaalde stikstofuitstotende projecten – voornamelijk bouwprojecten – momenteel geblokkeerd. De Nederlandse regering treft maatregelen om de stikstofafzetting terug te dringen, met name via geïntegreerde gebiedsprogramma’s op provinciaal niveau. Er moet meer steun worden verleend om de landbouw duurzamer te maken en tegelijkertijd het concurrentievermogen te waarborgen, bv. steun om de veestapel te verkleinen, de transitie naar circulaire en/of biologische landbouw te versnellen en digitalisering en innovatie te bevorderen.

(36) Het tekort aan arbeidskrachten en vaardigheden in sectoren en beroepen die van essentieel belang zijn voor de groene transitie, met inbegrip van de productie, de uitrol en het onderhoud van nettonultechnologieën, leiden tot knelpunten in de transitie naar een nettonuleconomie. Hoogwaardige onderwijs- en opleidingsstelsels die inspelen op veranderende behoeften op de arbeidsmarkt en gerichte bij- en omscholingsmaatregelen zijn van cruciaal belang om tekorten aan vaardigheden aan te pakken en arbeidsintegratie en -verschuivingen te bevorderen. Om het onbenutte arbeidsaanbod te ontsluiten, moeten deze maatregelen toegankelijk zijn, met name voor personen en in de sectoren en regio’s waarvoor de gevolgen van de groene transitie het grootst zijn. In 2022 zijn in Nederland tekorten aan arbeidskrachten gemeld voor 108 beroepen waarvoor specifieke vaardigheden of kennis nodig zijn met het oog op de groene transitie, waaronder deskundigen op het gebied van milieubescherming, isoleerders en civieltechnische professionals.

(37) In het licht van de beoordeling van de Commissie heeft de Raad het stabiliteitsprogramma 2023 onderzocht, en zijn advies daarover ²⁵ is in onderstaande aanbeveling 1 weergegeven.

(38) Aangezien de economieën van de lidstaten van de eurozone in hoge mate met elkaar zijn verweven en zij collectief bijdragen aan de werking van de economische en monetaire unie, heeft de Raad de lidstaten van de eurozone aanbevolen actie te ondernemen, onder meer via hun herstel- en veerkrachtplannen, teneinde i) de houdbaarheid van de schuld in stand te houden en af te zien van generieke steun voor de geaggregeerde vraag in 2023, gerichtere begrotingsmaatregelen te nemen om de impact van de hoge energieprijzen te verlichten en na te denken over passende manieren om de steun af te bouwen naarmate de druk van de energieprijzen afneemt; ii) hoge overheidsinvesteringen te handhaven en particuliere investeringen te bevorderen om de groene en de digitale transitie te ondersteunen; iii) loonontwikkelingen te ondersteunen die het verlies aan koopkracht verzachten en tegelijkertijd tweederonde-effecten op de inflatie beperken, actief arbeidsmarktbeleid verder verbeteren en tekorten aan vaardigheden tegengaan; iv) het ondernemingsklimaat te verbeteren en ervoor te zorgen dat energiesteun aan bedrijven kosteneffectief en tijdelijk is, gericht is op levensvatbare bedrijven en stimulansen voor de groene transitie handhaaft, en v) de macrofinanciële stabiliteit in stand te houden en risico’s te monitoren en tegelijkertijd te blijven werken aan de voltooiing van de bankenunie. Voor Nederland dragen de aanbevelingen 1, 2, 3 en 4 bij tot de uitvoering van de eerste, tweede, derde, vierde en vijfde aanbeveling voor de eurozone.

(39) In het licht van de diepgaande evaluatie door de Commissie en van deze beoordeling heeft de Raad het nationale hervormingsprogramma 2023 en het stabiliteitsprogramma 2023 onderzocht. Zijn aanbevelingen op grond van artikel 6 van Verordening (EU) nr. 1176/2011 zijn in onderstaande aanbeveling 1 weergegeven. Het in aanbeveling 1 bedoelde beleid draagt bij tot de aanpak van kwetsbaarheden in verband met de hoge particuliere schuld en kwetsbaarheden in verband met een groot overschot op de lopende rekening. De aanbevelingen 2 en 4 dragen bij tot de uitvoering van aanbeveling 1 wat betreft hogere investeringen. Aanbeveling 1 draagt bij tot zowel de aanpak van onevenwichtigheden als de uitvoering van de aanbeveling voor de eurozone, in overeenstemming met overweging 38.

BEVEELT AAN dat Nederland in 2023 en 2024 de volgende actie onderneemt:

1. De geldende energiegerelateerde steunmaatregelen tegen eind 2023 uitfaseren en de daarmee samenhangende besparingen gebruiken om het overheidstekort terug te dringen. Indien nieuwe stijgingen van de energieprijzen steunmaatregelen vereisen, waarborgen dat deze toegespitst zijn op de bescherming van kwetsbare huishoudens en bedrijven, alsook fiscaal haalbaar zijn en stimulansen voor energiebesparing in stand houden.

Zorgen voor een prudent begrotingsbeleid, met name door de nominale stijging van de nationaal gefinancierde netto primaire uitgaven in 2024 te beperken tot niet meer dan 3,5 %.

Nationaal gefinancierde overheidsinvesteringen in stand houden en zorgen voor een doeltreffende absorptie van subsidies uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen, met name om de groene en de digitale transitie te bevorderen.

Voor de periode na 2024 blijven streven naar een begrotingsstrategie op middellange termijn van geleidelijke en duurzame consolidatie, in combinatie met investeringen en hervormingen die bevorderlijk zijn voor meer duurzame groei, teneinde op middellange termijn een prudente begrotingssituatie te bereiken.

De bevoordeling van schulden van huishoudens en de verstoringen op de woningmarkt verminderen. De beschikbaarheid en betaalbaarheid van woningen op de particuliere huurmarkt ondersteunen. Belemmeringen voor investeringen wegnemen, onder meer in woningbouw.

2. Doorgaan met de gestage uitvoering van zijn herstel- en veerkrachtplan en snel het REPowerEU-hoofdstuk afronden, zodat gauw een begin kan worden gemaakt met de uitvoering ervan. Voortgaan met de snelle uitvoering van de programma’s van het cohesiebeleid, in nauwe complementariteit en synergie met het herstel- en veerkrachtplan.

3. Prikkels om gebruik te maken van flexibele of tijdelijke contracten verminderen. Rekening houdend met sectorspecifieke behoeften, structurele tekorten aan arbeidskrachten en vaardigheden aanpakken, onder meer door het onderbenutte arbeidspotentieel aan te boren en de bij- en omscholingsmogelijkheden te verbeteren, met name voor degenen die zich in de marge van de arbeidsmarkt bevinden en inactieven.

4. De afhankelijkheid van fossiele brandstoffen verminderen door de uitrol van hernieuwbare energie te versnellen, randvoorwaarden te verbeteren om investeringen in de uitbreiding van transmissie- en -distributienetten voor elektriciteit te stimuleren, en de energie-efficiëntiemaatregelen uit te breiden en te bespoedigen om het energieverbruik terug te dringen, met name in de bebouwde omgeving. De transitie naar duurzame landbouw ondersteunen. De beleidsinspanningen opvoeren die gericht zijn op het voorzien in en verwerven van de vaardigheden die nodig zijn voor de groene transitie.