Artikelen bij COM(2021)56 - Verbetering van de medewerking inzake terugkeer en overname in het kader van een eerlijk, doeltreffend en alomvattend EU-beleid inzake migratie - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)56 - Verbetering van de medewerking inzake terugkeer en overname in het kader van een eerlijk, doeltreffend en alomvattend ... |
|---|---|
| document | COM(2021)56   |
| datum | 10 februari 2021 |
Brussel, 10.2.2021
COM(2021) 56 final
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD EMPTY
Verbetering van de medewerking inzake terugkeer en overname in het kader van een eerlijk, doeltreffend en alomvattend EU-beleid inzake migratie
1.Inleiding
Het nieuwe migratie- en asielpact 1 introduceert een alomvattende aanpak van migratie, waarin alle relevante beleidsonderdelen worden samengebracht om in de EU voor de lange termijn een duurzaam stelsel voor migratie- en asielbeheer tot stand te brengen. Een eerlijk en doeltreffend systeem moet zorgen voor snelle bescherming en integratie van personen die internationale bescherming behoeven, en tegelijkertijd zorgen voor effectieve terugkeer en duurzame re-integratie in het land van herkomst van personen die geen verblijfsrecht hebben.
Het nieuwe pact onderstreept het belang van brede, evenwichtige, op maat gesneden en wederzijds voordelige migratiepartnerschappen met landen buiten de EU, waarvan een doeltreffende overnameregeling een belangrijk onderdeel is. Deze partnerschappen zullen rekening houden met de belangen van zowel de EU als de partners. Zij zullen worden geïntegreerd in de algemene betrekkingen van de EU met derde landen, naast andere beleidsterreinen zoals ontwikkelingssamenwerking, buitenlandse investeringen en handel. Met de partnerschappen wordt beoogd gemeenschappelijke uitdagingen aan te pakken en gedeelde kansen te benutten door: het beheer en de sturing van migratie te versterken, met inbegrip van grensbeheer en bestrijding van migrantensmokkel en mensenhandel; vluchtelingen en gastgemeenschappen in de partnerlanden te ondersteunen; economische kansen te scheppen en de diepere oorzaken van irreguliere migratie aan te pakken; legale trajecten te ontwikkelen en mensen met vaardigheden en talenten naar Europa te laten komen, en de samenwerking op het gebied van overname en re-integratie te intensiveren.
Het opzetten van een gemeenschappelijk EU-systeem voor terugkeer op basis van krachtigere, doeltreffende en humane terugkeerprocedures binnen de EU en een doeltreffender samenwerking met externe partners op het gebied van overname, is een essentieel aspect van een alomvattend en geloofwaardig EU-migratiebeleid. Aangezien het beleid van alle lidstaten nauw verweven is en maatregelen die de ene lidstaat neemt, van invloed zijn op de andere lidstaten, is er behoefte aan een nieuw en duurzaam Europees kader dat consistentie, zekerheid en duidelijkheid biedt. Het nieuwe pact effent de weg naar een gemeenschappelijk EU-stelsel voor terugkeer, waarbij een consistente en coherente aanpak ervoor kan zorgen dat terugkeer kan worden verwezenlijkt binnen het kader van de algemene doelstellingen van het migratie- en asielbeleid van de EU. Dat vereist betere procedures die de versnippering van de nationale benaderingen reduceren, maar ook nauwere samenwerking en versterkte solidariteit tussen alle lidstaten.
Het succes van terugkeer, overname en re-integratie hangt ook af van de eensgezindheid die de EU en haar lidstaten betonen in het kader van een Team-Europa-aanpak, waarbij gebruik wordt gemaakt van een breed instrumentarium en relevante beleidsmaatregelen, en een gecoördineerde en permanente dialoog wordt gevoerd met de partnerlanden.
Om concrete vooruitgang te boeken met de samenwerking op het gebied van overname, riep de Europese Raad er in oktober 2018 toe op 2 de nodige stimuleringsmaatregelen op te zetten en daartoe gebruik te maken van alle relevante beleidsmaatregelen en instrumenten waarover de EU beschikt, met inbegrip van het visumbeleid. In de herziene Visumcode 3 is bepaald dat de Commissie jaarlijks het niveau van de samenwerking met derde landen op het gebied van overname beoordeelt en verslag uitbrengt aan de Raad (artikel 25 bis). Zoals in het nieuwe pact wordt bevestigd, zouden de regelmatige beoordelingen in het kader van de Visumcode een gestructureerde aanpak van de samenwerking met derde landen op het gebied van overname mettertijd vergemakkelijken en zou daarmee een belangrijke bijdrage worden geleverd aan de succesvolle uitvoering van de bredere beleidsdoelstellingen op het gebied van migratie en asiel.
Tegen deze achtergrond heeft de Commissie de eerste feitelijke beoordeling in het kader van de Visumcode afgerond, op basis van door de lidstaten en de geassocieerde Schengenlanden verstrekte kwantitatieve en kwalitatieve gegevens en door Eurostat en het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex) verzamelde gegevens over terugkeer en irreguliere aankomsten. Deze beoordeling biedt een empirisch onderbouwd, breed en gedetailleerd overzicht van de samenwerking en helpt zo na te gaan hoe de samenwerking op een gerichte manier kan worden verbeterd. Zoals de Visumcode voorschrijft, wordt de beoordeling aan de Raad voorgelegd en vormt zij de eerste stap in een proces dat besprekingen met de lidstaten en de partnerlanden omvat.
In deze mededeling worden de algemene bevindingen van de eerste jaarlijkse beoordeling van de medewerking van de partnerlanden op het gebied van overname geschetst. Er wordt beschreven op welke wijze de Commissie voornemens is om, in nauwe samenwerking met de hoge vertegenwoordiger en de lidstaten en in voorkomend geval in overeenstemming met hun respectieve bevoegdheden, op het met deze beoordeling geïnitieerde proces voort te bouwen om de interne en externe uitdagingen in verband met terugkeer en overname op geïntegreerde, gestructureerde en doeltreffende wijze aan te pakken.
Overeenkomstig het voorstel van de Commissie voor een nieuwe verordening inzake asiel- en migratiebeheer zou deze beoordeling er ook toe kunnen bijdragen dat op beleidsterreinen buiten het visumbeleid mogelijkheden worden vastgesteld voor stimuleringsmaatregelen om de samenwerking op het gebied van overname te verbeteren, rekening houdend met de algemene belangen van de Unie en haar betrekkingen met de partnerlanden. In afwachting van de goedkeuring van dat voorstel zal de Commissie, mede gezien het cruciale belang van tastbare vooruitgang op het gebied van de samenwerking inzake overname, in haar follow-up van deze eerste beoordeling reeds met deze ruimere overwegingen rekening houden 4 . Deze beoordeling is van grote waarde voor het antwoord op de vraag hoe de samenwerking met de betrokken partners op het gebied van overname kan worden geïntensiveerd. Meer in het algemeen zou zij ook kunnen aangeven hoe de medewerking op het gebied van migratie van deze partners kan worden versterkt in het kader van een alomvattende aanpak.
2.Uitdagingen en hindernissen – een doeltreffender terugkeer- en overnamesysteem van de EU mogelijk maken
Ondanks de versterkte inspanningen om irreguliere migratie aan te pakken en ervoor te zorgen dat personen zonder verblijfsrecht in de Unie daadwerkelijk terugkeren, moet er nog veel worden gedaan. Nauwe, wederzijds voordelige samenwerking met partnerlanden op diverse gebieden, in het kader van brede migratiepartnerschappen, moet ertoe bijdragen dat het aantal irregulier binnenkomende migranten wordt verminderd. Momenteel kiezen te veel mensen nog voor onveilige en irreguliere routes om naar Europa te komen, vaak als gevolg van moeilijke sociaal-economische en politieke omstandigheden. In de periode van januari tot november 2020 kwamen meer dan 110 000 mensen irregulier in Europa aan 5 . Intensievere samenwerking bij de bestrijding van migrantensmokkel blijft van essentieel belang.
Voor veel van de irregulier aankomende migranten is het onwaarschijnlijk dat zij in de EU bescherming krijgen of om andere redenen mogen blijven. In 2019 bedroeg de gemiddelde erkenningsgraad voor eerste aanvragen in de EU slechts 30 % 6 . Het doen terugkeren van degenen die geen verblijfsrecht hebben, blijft een lastige opgave. Van de personen die moeten worden teruggestuurd, keert slechts een derde daadwerkelijk terug 7 en van diegenen doet minder dan 30 % dat vrijwillig. De onbevredigende resultaten op het gebied van terugkeer en overname zijn toe te schrijven aan de verschillende uitdagingen waarmee de lidstaten worden geconfronteerd bij de uitvoering van procedures om de terugkeer van irreguliere migranten te gelasten en bij de samenwerking met derde landen op het gebied van overname.
Door de COVID-19-pandemie is de uitvoering van de terugkeer- en overnameoperaties nog complexer geworden. Hoewel er overal ter wereld reisbeperkingen gelden, moeten de asiel- en terugkeerprocedures toch worden voortgezet, waarbij terdege rekening moet worden gehouden met de maatregelen die nodig zijn om de gezondheid van de repatrianten en de ontvangende gemeenschappen te beschermen. Ook de hervestigingsactiviteiten zijn verstoord ten gevolge van de COVID-19-beperkingen, maar deze zijn voor een aanzienlijk deel hervat.
2.1.Uitdagingen bij de terugkeerprocedures binnen de Unie
De wettelijke en administratieve kaders voor terugkeer lopen van lidstaat tot lidstaat sterk uiteen, en elk nationaal stelsel kent lacunes en goede praktijken. Het in kaart brengen en aanpakken van dergelijke lacunes en het bevorderen van bestaande goede praktijken is de eerste stap die moet worden gezet om de terugkeerprocedures duurzaam, snel en voorspelbaar te maken en de rechten van migranten te beschermen en te bevorderen, in overeenstemming met het EU-recht en het Handvest van de grondrechten.
Enkele van de belangrijkste obstakels voor een doeltreffend terugkeerbeleid zijn de aanzienlijke kloof tussen de asielprocedure en de terugkeerprocedure, de lange duur van de procedures, onder meer in de beroepsfase, problemen bij het voorkomen van onderduiken, en ontoereikende middelen, infrastructuur en administratieve capaciteit om gevolg te geven aan terugkeerbesluiten, onder meer in verband met de overname door derde landen.
De beste manier om het terugkeerproces efficiënt te maken en duurzamere oplossingen te bevorderen, is ernaar te streven om meer migranten die in de EU geen verblijfsrecht hebben, ertoe te brengen vrijwillig te vertrekken. Vrijwillige terugkeer in combinatie met doeltreffende re-integratiestrategieën verhoogt de acceptatie en het succespercentage van deze operaties.
De informatie die is verzameld door middel van Schengenevaluaties 8 en via andere bronnen, zoals het Europees migratienetwerk 9 , bevestigt dat ondanks een algemene voorkeur van de lidstaten voor vrijwillige terugkeer, het nog steeds problematisch is om aan irreguliere migranten die vrijwillig willen vertrekken, voldoende steun te bieden. Dit is te wijten aan de beperkte doelgroepen van bestaande programma’s (bijvoorbeeld alleen afgewezen asielzoekers), de beperkte begeleiding bij de terugkeer en de sterk uiteenlopende niveaus van de bijstand aan repatrianten.
Het is ook van essentieel belang dat kwetsbare personen, met name niet-begeleide minderjarigen en slachtoffers van mensenhandel, zowel in de EU als in de partnerlanden specifieke, op maat gesneden bijstand en bescherming krijgen. De voorzorgsmaatregelen die de EU heeft ingesteld om slachtoffers van mensenhandel te beschermen en ervoor te zorgen dat het beginsel van non-refoulement wordt nageleefd, en die rekening houden met de behoeften en specifieke omstandigheden van migranten en met de noodzaak om duurzame oplossingen voor hun situatie te vinden, moeten in alle fasen van het terugkeerproces op doeltreffende wijze gewaarborgd zijn. Met name ten aanzien van kinderen moet worden gezorgd voor concrete garanties dat hun rechten worden geëerbiedigd.
Tegelijkertijd moeten praktische oplossingen worden gevonden om te voorkomen dat mensen zonder verblijfsrecht zich aan de maatregelen onttrekken. Een goed evenwicht tussen enerzijds het vergroten van de beschikbaarheid en het gebruik van doeltreffende alternatieven voor bewaring en anderzijds het waarborgen dat gespecialiseerde faciliteiten beschikbaar zijn en goed toegerust zijn wanneer bewaring wordt toegepast, kan bijdragen tot een doeltreffender verloop van niet-vrijwillige terugkeer. In alle gevallen moet rekening worden gehouden met de specifieke omstandigheden van de betrokken personen en moeten de EU, haar instanties en alle lidstaten de grondrechten volledig eerbiedigen. Wat kinderen betreft, is het van essentieel belang om voor alternatieven voor bewaring te zorgen en deze alternatieven consequent te gebruiken. Om terugkeeroperaties succesvol te laten verlopen, moeten de werkzaamheden van alle betrokkenen, waaronder EU-instanties en internationale organisaties, in alle fasen worden gestroomlijnd en ondersteund met passende middelen, ook wanneer met derde landen wordt samengewerkt met het oog op overname. De aanwerving door Frontex van onafhankelijke toezichthouders voor de grondrechten, die een aanvulling vormen op de bestaande pool van toezichthouders die door de bevoegde nationale organen zijn afgevaardigd, stelt de EU in staat om beter toezicht te houden op de eerbiediging van de grondrechten bij alle door Frontex georganiseerde gedwongen terugkeeroperaties.
Het aantal uitgevaardigde terugkeerbevelen verschilt momenteel sterk van het aantal overnameverzoeken aan derde landen, aangezien de lidstaten geneigd zijn geen overnameprocedure in te leiden wanneer zij er niet van overtuigd zijn dat het partnerland zal meewerken aan het identificeren hun onderdanen en het afgeven van nieuwe identiteitsdocumenten. Naarmate de samenwerking met derde landen verbetert, moeten de lidstaten terugkeerbevelen snel laten volgen door een overnameverzoek, zodat het betere samenwerkingskader ten volle kan worden benut.
Door middel van onafhankelijke en doeltreffende monitoringsystemen kunnen de bescherming en de eerbiediging van de grondrechten en de waardigheid van repatrianten tijdens terugkeeroperaties worden verbeterd.
2.2.Uitdagingen bij de samenwerking met partnerlanden op het gebied van overname
Een doeltreffend overnameproces is afhankelijk van het vermogen en de bereidheid van de partners om irreguliere migranten over te nemen. Hindernissen kunnen zich in verschillende stadia van het proces voordoen, bijvoorbeeld wanneer lidstaten een overnameverzoek of een verzoek om identificatie en afgifte van nieuwe identiteitsdocumenten aan het betrokken derde land richten. De kwaliteit, snelheid en doeltreffendheid waarmee de partnerlanden medewerking verlenen aan de identificatie (zoals het soort bewijs dat zij aanvaarden, de mogelijkheid om interviews en identificatiemissies te organiseren en de resultaten daarvan) en de afgifte van reisdocumenten zijn van groot belang voor het overnameproces. Het is evenzeer belangrijk dat deze stappen tijdig worden uitgevoerd, want een langdurig proces leidt tot hoge kosten voor de lidstaten en leidt er ook vaak toe dat migranten onderduiken en zich aan het terugkeerproces onttrekken.
Het feit dat bepaalde landen niet-vrijwillige repatrianten weigeren, geeft eveneens aanleiding tot bezorgdheid. Het weigeren van chartervluchten, met name wanneer het aantal terugkeerders groot is, of het stellen van aanvullende eisen aan terugkeeroperaties kan het terugkeerproces verder in gevaar brengen of vertragen.
De lidstaten hebben op verschillende manieren en in uiteenlopende mate last van deze hindernissen, afhankelijk van het samenwerkingskader dat zij hanteren en van de vraag of de partners bepaalde praktijken voor alle lidstaten toepassen.
3.Verbetering van de effectiviteit van terugkeer, overname en duurzame re-integratie
3.1. Een gemeenschappelijk EU-stelsel voor terugkeer
Een gemeenschappelijk EU-stelsel voor terugkeer vereist in de eerste plaats duidelijke regels en procedures, die zowel doeltreffend zijn als de eerbiediging van de grondrechten waarborgen. Dat stelsel moet een solide juridische basis hebben, die voorziet in eerlijke en doeltreffende procedures die nauw verbonden zijn met de asielprocedures, ook aan de buitengrenzen van de EU. Het voorstel voor een herschikking van de terugkeerrichtlijn is de hoeksteen van het nieuwe gemeenschappelijke EU-terugkeersysteem. Het zou ertoe bijdragen de duur van de procedures te verkorten en, samen met het voorstel voor een gewijzigde verordening asielprocedures, de regels inzake asiel en terugkeer beter op elkaar te laten aansluiten. Het zou de steun voor vrijwillige terugkeer en re-integratie versterken, onderduik en niet-toegestane verplaatsingen beperken en het beheer van de procedures moderniseren met behulp van specifieke IT-systemen. Om deze verbeteringen te realiseren, moeten het Europees Parlement en de Raad snel vooruitgang boeken, een begin maken met de trialogen en voorrang geven aan het bereiken van een akkoord over het voorstel. De Commissie zal daartoe nauw blijven samenwerken met de andere instellingen.
In het nieuwe rechtskader moet de voorgestelde terugkeersponsoring – een nieuwe vorm van solidariteitsbijdrage om lidstaten die onder migratiedruk staan bij de uitvoering van terugkeeroperaties bij te staan – worden opgenomen, en moet de uitvoering ervan worden ondersteund. Verder voorziet het voorstel in de invoering van een nieuwe grensprocedure voor asiel en terugkeer, die irreguliere migratie en niet-toegestane verplaatsingen snel en doeltreffend voorkomt. Deze solidariteit biedt voordelen voor alle lidstaten.
Zo’n solide rechtskader moet echter ook goed worden uitgevoerd. Doeltreffende en zorgvuldige uitvoering van en toezicht op de gemeenschappelijke regels inzake terugkeer is essentieel om de terugkeer doeltreffender te laten verlopen. Het Schengenevaluatiemechanisme ondersteunt het terugkeerstelsel van de EU al door tekortkomingen te identificeren en aan te pakken, goede praktijken uit te wisselen, het wederzijds vertrouwen te consolideren en de bescherming van de rechten van het individu in alle fasen van het terugkeerproces te versterken. Verdere versterking van het Schengenevaluatiemechanisme zou ertoe bijdragen dat het volledige potentieel van het EU-terugkeerstelsel kan worden verwezenlijkt.
Een doeltreffend gemeenschappelijk EU-stelsel voor terugkeer vereist ook zeer nauwe coördinatie en samenwerking tussen de lidstaten en de EU-instellingen en -instanties, zodat op alle niveaus samenhangend kan worden opgetreden. Er moet dan ook worden gezorgd voor krachtige governance op het gebied van terugkeer en praktische en operationele ondersteuning door Frontex, wat zowel de interne als de externe aspecten van het terugkeerbeleid betreft.
Als onderdeel van het nieuwe pact werd de benoeming van een terugkeercoördinator aangekondigd. Deze zal worden ondersteund door een netwerk op hoog niveau en zal nauw samenwerken met het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex). De terugkeercoördinator zal belanghebbenden op het gebied van terugkeer en overname in de EU-lidstaten bijeenbrengen en het streven naar een gemeenschappelijk doel aanmoedigen. Dit vergemakkelijkt de samenwerking tussen de lidstaten, onder meer door het positieve effect van terugkeersponsoring te maximaliseren. Tegelijkertijd vereisen de ondersteuning van de lidstaten en hun onderlinge samenwerking dat Frontex volledig doeltreffend optreedt op het gebied van terugkeer, operationele steun verleent aan de nationale autoriteiten, en bijstand verleent bij de identificatie van repatrianten, de afgifte van reisdocumenten, de organisatie van terugkeeroperaties en de ondersteuning van vrijwillig vertrek en re-integratie. De uitrol van het permanente korps van Frontex, die in januari 2021 van start is gegaan en gepaard ging met de oprichting van een speciale afdeling, onder leiding van een prioritair te benoemen plaatsvervangend uitvoerend directeur, zal het agentschap in staat stellen zijn versterkte mandaat op het gebied van terugkeer uit te voeren.
De governance op het gebied van terugkeer en de algehele effectiviteit van dit beleidsterrein zouden beide worden versterkt indien de Commissie, op basis van de jaarlijkse beoordeling van de medewerking op overnamegebied, maatregelen ter verbetering van de medewerking op overnamegebied ook zou overwegen op andere relevante beleidsterreinen dan visa 10 . Op die manier zou het proces aan kunnen sluiten bij de eerdere werkzaamheden in Raadsverband om tot een coördinatiemechanisme te komen waarmee de lidstaten kunnen aangeven dat op EU- of nationaal niveau maatregelen moeten worden vastgesteld die kunnen bijdragen tot betere samenwerking met derde landen op overnamegebied.
Naast de governance zal versterkte samenwerking met derde landen op het gebied van overname, op basis van de beoordeling van hun bereidheid tot medewerking, als onderdeel van bredere migratiepartnerschappen, van fundamenteel belang zijn voor een efficiënt terugkeerstelsel, met inbegrip van de effectieve toepassing van terugkeersponsoring en de grensprocedure.
In de geest van een gemeenschappelijk EU-terugkeersysteem zou de beoordeling er ten slotte voor moeten zorgen dat de samenwerking met derde landen op het gebied van overname functioneert voor alle lidstaten, niet alleen voor enkele ervan, en dat alle lidstaten op die manier resultaten boeken op het gebied van terugkeer.
3.2. Versterking van de samenwerking met partnerlanden op het gebied van terugkeer, overname en duurzame re-integratie
In overeenstemming met het nieuwe pact zullen de dialoog en de samenwerking inzake terugkeer, overname en duurzame re-integratie verder worden behandeld als onderdeel van brede, op maat gesneden, evenwichtige en wederzijds voordelige migratiepartnerschappen.
Elke staat is verplicht zijn eigen onderdanen over te nemen op grond van het internationaal gewoonterecht en multilaterale internationale verdragen zoals het Verdrag van Chicago inzake de internationale burgerluchtvaart 11 , ongeacht of er specifieke instrumenten ter structurering van de samenwerking op het gebied van overname bestaan. Het is belangrijk dat vorderingen worden gemaakt ten aanzien van de samenwerking op het gebied van overname. Daarvoor kan gebruik worden gemaakt van verschillende instrumenten.
Niettemin helpen specifieke overeenkomsten de overname te vergemakkelijken en het systeem voor zowel de EU als het derde land te verduidelijken. De EU heeft tot dusver 18 overnameovereenkomsten 12 en zes overnameregelingen 13 gesloten. Met Nigeria, Tunesië, Marokko en China worden onderhandelingen gevoerd over overnameovereenkomsten. Ook zijn er overnamebepalingen opgenomen in bredere overeenkomsten tussen de EU en bepaalde derde landen en gebieden 14 , zoals de opvolger van de overeenkomst van Cotonou tussen de EU en 79 landen in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan 15 , waarvoor de onderhandelingen onlangs zijn afgerond. Ook hebben lidstaten bilaterale overnameovereenkomsten gesloten met derde landen.
Al deze instrumenten zorgen voor betere, meer gestructureerde en voorspelbaardere samenwerking, wanneer de uitvoering ervan zorgvuldig wordt geregeld met een specifieke governancestructuur. Wanneer overeenkomsten of regelingen al bestaan, zal de samenwerking met derde landen worden voortgezet volgens de bestaande kaders (gezamenlijke overnamecomités 16 en gemengde werkgroepen 17 ) om ervoor te zorgen dat de samenwerkingsinstrumenten concrete resultaten opleveren. Zo moet ook de feitelijke beoordeling door de Commissie als basis dienen voor een discussie met de lidstaten om vast te stellen met welke landen nieuwe overnameovereenkomsten of ‑regelingen kunnen worden nagestreefd.
Terugkeer, overname en re-integratie vormen voor de EU en haar partners een gemeenschappelijke uitdaging. De steun die de EU en haar lidstaten tot dusver hebben gemobiliseerd om vrijwillige terugkeer en duurzame re-integratie te ondersteunen, heeft duidelijke voordelen opgeleverd voor de EU en de partnerlanden, en het terugkeerproces doeltreffender gemaakt. Door te voorzien in de behoeften van individuele repatrianten, de gemeenschappen waarnaar zij terugkeren en de betrokken instellingen en systemen van de partnerlanden, heeft de EU-steun bijgedragen aan hun lokale ontwikkeling. Om duurzame re-integratie te verbeteren, zou meer kunnen worden gedaan om betere koppelingen tot stand te brengen met bestaande lokale ontwikkelingsinitiatieven en met de nationale strategieën om de capaciteit van derde landen op het gebied van terugkeer en re-integratie en ownership op te bouwen en tegelijkertijd nauwere samenwerking in de EU te bevorderen.
4.De eerste jaarlijkse beoordeling van de samenwerking met partners op het gebied van overname
4.1.Vereisten
De overeenkomstig artikel 25 bis van de Visumcode vereiste beoordeling van de mate waarin een derde land medewerking verleent op het gebied van overname, is voor de Unie een nuttig instrument om de samenwerking met partnerlanden waarvoor de visumplicht geldt, permanent te kunnen meten en na te gaan wat goed functioneert en op welke terreinen meer aandacht nodig is.
In de Visumcode worden de onmiddellijk volgende stappen aangegeven die, afhankelijk van de beoordeling van de mate van medewerking, kunnen leiden tot de vaststelling van stimuleringsmaatregelen op het gebied van het visumbeleid. Als een derde land beter moet meewerken met de meeste betrokken lidstaten, zal de Commissie, na overleg met de lidstaten en rekening houdend met de algemene betrekkingen van de EU met het betrokken land, nagaan op welk gebied de toepassing van visummaatregelen relevant en doeltreffend kan zijn. Mogelijke problemen in verband met de mate van medewerking zullen ook met de betrokken landen worden besproken in het kader van de bredere EU-dialogen over migratie.
Is de Commissie op basis van deze beoordeling en na bespreking met de Raad de mening toegedaan dat een partner onvoldoende medewerking verleent, rekening houdend met de stappen die zij heeft ondernomen om het betrokken derde land op het gebied van overname beter te doen meewerken en met de algemene betrekkingen van de Unie met dat land, dan dient zij bij de Raad een voorstel in voor een uitvoeringsbesluit houdende toepassing van specifieke beperkingen in verband met de behandeling van visa voor kort verblijf (verband houdende met de hoogte van de visumleges of de visumprocedures) 18 . Daarbij moet de Commissie haar inspanningen ter verbetering van de medewerking van het derde land op het gebied van overname voortzetten. Indien een derde land voldoende medewerking verleent op het gebied van overname, kan de Commissie de Raad voorstellen een aantal positieve visummaatregelen vast te stellen (tijdelijke visumversoepelingen zoals verlaging van de visumleges, verkorting van de behandelingstermijn of verlenging van de geldigheidsduur van meervoudige visa) 19 .
4.2.Methoden
Bij de beoordeling van de medewerking van derde landen op het gebied van overname wordt uitgegaan van een uitgebreide reeks indicatoren aan de hand waarvan de praktijken in alle stadia van het overnameproces worden beoordeeld – van de identificatie van irreguliere migranten tot de afgifte van reisdocumenten en daadwerkelijke terugkeer.
In overleg met de Raad zijn het geografische toepassingsgebied en de wijze van gegevensverzameling vastgesteld 20 , hetgeen heeft geresulteerd in de beoordeling van derde landen waarvan de onderdanen aan de visumplicht voor kort verblijf zijn onderworpen en ten aanzien waarvan in 2018 meer dan 1 000 terugkeerbesluiten zijn uitgevaardigd 21 . Op basis van de lessen die uit deze eerste beoordeling zijn getrokken, en na overleg met de lidstaten, zou de Commissie kunnen overwegen de selectiecriteria voor toekomstige beoordelingen verder te verduidelijken of te wijzigen.
De van de lidstaten gevraagde gegevens en kwalitatieve informatie zijn in overeenstemming met de indicatoren van artikel 25 bis, lid 2, van de Visumcode 22 , en betreffen tevens hun ervaringen met de praktische samenwerking met derde landen, met name wat betreft de tijdigheid van de procedures voor identificatie en verstrekking van identiteitsdocumenten, alsook de aanvaarding door derde landen van EU-reisdocumenten en terugkeeroperaties, met inbegrip van chartervluchten. De beoordeling geeft ook weer in welke mate de EU tot dusver samenwerkt met elk derde land tot dusver en welke maatregelen reeds zijn genomen om de medewerking op het gebied van overname te verbeteren.
Deze door de lidstaten verstrekte uitgebreide dataset maakt een systematische en diepgaande analyse mogelijk, die verder gaat dan een eerste en soms onnauwkeurige conclusie die op basis van één indicator is getrokken, zoals het terugkeerpercentage, en geeft een volledig beeld van de ervaringen van de lidstaten met de mate van medewerking op het gebied van overname. Deze beoordeling levert ook waardevolle informatie op over specifieke problemen in verband met de medewerking op het gebied van overname, zoals hindernissen op het gebied van identificatie, vertraging bij de afgifte van reisdocumenten, niet-naleving van de vastgestelde termijnen en niet-aanvaarding van chartervluchten.
Tot slot houdt het beoordelingsproces ook rekening met andere relevante criteria, zoals het aantal mensen dat op irreguliere wijze binnenkomt, waardoor de mate van medewerking in de bredere context van vroegere en huidige migratiestromen kan worden beoordeeld.
4.3.Algemene bevindingen
Op basis van de beoordeling lijkt de conclusie gerechtvaardigd (hoewel de context in de partnerlanden aanzienlijk uiteenloopt) dat voor bijna een derde van de landen die in 2020 zijn beoordeeld, de medewerking met de meeste lidstaten naar wens verloopt, terwijl voor eveneens bijna een derde de mate van medewerking middelmatig is, zodat verbeteringen nodig zijn met betrekking tot een aantal lidstaten, en voor ruim een derde de mate van medewerking met de meeste betrokken lidstaten moet worden verbeterd.
Uit de gegevens en informatie van de lidstaten blijkt dat alle EU-overnameovereenkomsten een aanzienlijke toegevoegde waarde bieden in die zin dat zij de samenwerking op het gebied van overname vergemakkelijken. Dat geldt ook voor vier van de zes overnameregelingen. De door de lidstaten overeengekomen bilaterale overname-instrumenten, die op soortgelijke wijze aan de structurering van de samenwerking bijdragen, worden in de meeste gevallen door de derde landen nageleefd, maar de mate van medewerking varieert afhankelijk van het instrument en de medewerking wordt zelden uitgebreid tot lidstaten waarmee een dergelijk instrument niet is overeengekomen. Dit kan leiden tot een over het algemeen geringere mate van medewerking voor de EU in haar geheel. Tot slot hebben met een aantal derde landen slechts zeer weinig lidstaten een samenwerkingsinstrument gesloten.
De beoordeling bevestigt dat instrumenten die de medewerking structureren, een gunstig effect kunnen hebben op de doeltreffendheid van die medewerking, maar ook dat het belangrijk is om voor elke specifieke situatie rekening te houden met de voordelen die het beoogde type instrument biedt.
Uit de beoordeling blijkt dat de belangrijkste hindernissen gevormd worden door de identificatie van irreguliere migranten en de afgifte van reisdocumenten. Zodra deze stappen met succes zijn afgerond, worden de organisatie van de vluchten en de daadwerkelijke terugkeer doorgaans met succes uitgevoerd. Aanvaarding van chartervluchten en grotere flexibiliteit en tijdigheid bij het afspreken van de details van terugkeeroperaties kunnen echter de doeltreffendheid van het hele proces vergroten, met name wanneer het aantal repatrianten groot is.
De ervaring heeft geleerd dat de kans op succesvolle en snelle medewerking toeneemt door de inzet van elektronische platforms voor de behandeling van overnameverzoeken (overnamemanagementsystemen — RCMS) en door het inzetten van Europese verbindingsfunctionarissen voor terugkeer of migratie die het proces lokaal kunnen faciliteren. Wanneer er een RCMS is, ter ondersteuning van een functionerende overeenkomst of regeling, levert dat een positieve bijdrage aan de medewerking op het gebied van overname.
5.Volgende stappen
Bij de invoering van de brede aanpak van migratie die in het nieuwe pact is uiteengezet, zullen de Commissie, de hoge vertegenwoordiger en de lidstaten, in overeenstemming met hun respectieve bevoegdheden, ernaar streven de samenwerking op het gebied van terugkeer en overname te versterken door een gemeenschappelijk EU-terugkeerstelsel te ontwikkelen en in het kader van hun algemene betrekkingen met derde landen diepgaandere, bredere partnerschappen inzake migratie na te streven. Deze werkzaamheden zullen verschillende elkaar versterkende onderdelen omvatten:
In overeenstemming met de brede aanpak die in het nieuwe migratie- en asielpact wordt voorgesteld, en met het oog op de aanpak van de onderling verbonden interne en externe dimensies van het terugkeerproces, zal de Commissie:
·streven naar een beter functionerend gemeenschappelijk EU-stelsel voor terugkeer. Om de basis te leggen voor een gemeenschappelijk EU-stelsel voor terugkeer dat bijdraagt aan een duurzaam beheer van migratie en asiel, is het essentieel om tot overeenstemming te komen over de voorstellen voor een herschikking van de terugkeerrichtlijn en voor een gewijzigde verordening asielprocedures. De Commissie is bereid het Europees Parlement en de Raad daarbij ondersteuning te bieden, met name wat betreft de start van de trialogen en een snel akkoord over de herschikking van de terugkeerrichtlijn. Deze verbeteringen van het rechtskader, die ondersteund worden door de benoeming van de terugkeercoördinator en door het netwerk op hoog niveau voor terugkeer en die gebruikmaken van de operationele steun van Frontex, zorgen er wat de EU betreft voor dat de hindernissen voor de terugkeerprocedures in de lidstaten in belangrijke mate worden weggenomen. Dit zal zorgen voor vooruitgang in de samenwerking met de partners op het gebied van overname en voor meer solidariteit tussen de lidstaten op het gebied van terugkeer;
·systematisch toezicht houden op de uitvoering van de terugkeervoorschriften, onder meer via het Schengenevaluatiemechanisme en, in voorkomend geval, door inleiding van inbreukprocedures. Dit geldt zowel voor de uitvoering van de terugkeerprocedures, zoals de uitvaardiging van terugkeerbesluiten en de effectieve handhaving daarvan, als voor de eerbiediging van de rechten van migranten (met name kinderen en kwetsbare personen) in alle fasen van het terugkeerproces. De financiële middelen die het nieuwe Fonds voor asiel, migratie en integratie verstrekt, zullen ook worden gebruikt om de bestaande lacunes in alle lidstaten aan te pakken;
·een strategie voor vrijwillige terugkeer en re-integratie vaststellen, die moet bijdragen tot de ontwikkeling van een gemeenschappelijk kader voor vrijwillige terugkeer en re-integratie dat een samenhangend stelsel voor vrijwillige terugkeer in alle EU-lidstaten tot stand brengt en de vrijwillige terugkeer van migranten uit de partnerlanden naar hun land van herkomst ondersteunt. Daarnaast zal de strategie de EU ins staat stellen duurzame re-integratie van terugkeerders krachtiger te ondersteunen, door inzet van de financieringsinstrumenten voor EU-samenwerking op migratiegebied waarin in het huidige meerjarig financieel kader wordt voorzien en in overeenstemming met de programmering van deze bijstand.
De beoordeling van de mate van medewerking van derde landen op het gebied van overname brengt een reeks stappen met zich mee, in overeenstemming met het proces van artikel 25 bis van de Visumcode. Op basis hiervan zullen de komende maanden de volgende activiteiten plaatsvinden:
·de Commissie zal de bevindingen van het beoordelingsverslag bespreken met de Raad en waar nodig conclusies formuleren over de wijze waarop de samenwerking op het gebied van overname kan worden opgevoerd. De besprekingen zouden ook kunnen bijdragen tot een versterking in ruimere zin van de samenwerking op het gebied van migratie, in het kader van de in het nieuwe pact uiteengezette brede partnerschapsaanpak met derde landen;
·de Commissie, de hoge vertegenwoordiger en de lidstaten zullen, overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden, proactief de partnerlanden benaderen, in het licht van de beoordeling van de medewerking op het gebied van overname, en actief samenwerken op gebieden waarop volgens het verslag verbetering mogelijk is. Dit zal doorlopend gebeuren in het kader van de bredere contacten op politiek en/of technisch niveau met de partnerlanden inzake migratie. Daarbij zal gebruik worden gemaakt van de reeds bestaande kaders voor samenwerking en dialoog en zullen waar nodig nieuwe migratiedialogen worden opgezet. Migratie zal een prominentere plaats krijgen in de politieke dialogen;
·in verband met deze werkzaamheden zal de Commissie streven naar verbetering van de uitvoering van de bestaande EU-overeenkomsten en ‑regelingen inzake overname, naar de afronding van lopende onderhandelingen inzake overname en, in voorkomend geval, overwegen nieuwe onderhandelingen te starten en te komen tot praktische samenwerkingsoplossingen om effectieve terugkeer te bevorderen;
·de Commissie zou vervolgens bij de Raad een voorstel kunnen indienen voor meer beperkende of gunstigere visummaatregelen in overeenstemming met de Visumcode. Daarbij zal zij, in nauwe coördinatie met de hoge vertegenwoordiger, rekening houden met de algemene betrekkingen van de Unie met de betrokken landen. In dit verband zal de Commissie koppelingen met andere relevante beleidsmaatregelen en instrumenten in overweging nemen;
·de Commissie, de Raad en de lidstaten zullen, overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden, een volledig gecoördineerde aanpak ontwikkelen, zodat zij in de contacten met derde landen eensgezind kunnen optreden en een gezamenlijke boodschap kunnen uitdragen. Er moeten meer middelen worden ontwikkeld om door de Unie en de lidstaten geïnitieerde contacten en samenwerking op één lijn te brengen, voortbouwend op de reeds aangevangen werkzaamheden. De coördinatie moet onder andere bijdragen tot de follow-up van het beoordelingsverslag over de medewerking op het gebied van overname, en tot vereenvoudiging van de vaststelling van mogelijkheden voor op maat gesneden partnerschappen, waarbij een passende mix van beleidsinstrumenten wordt gebundeld en rekening wordt gehouden met de respectieve bevoegdheden van de verschillende actoren. Er moet ook worden gestreefd naar betere EU-coördinatie ter plaatse in de partnerlanden, waarbij moet worden gezorgd voor de samenwerking tussen de EU-delegaties en de lokale ambassades van de lidstaten.
Bij het nemen van de bovengenoemde maatregelen op het gebied van overname zal de EU doorgaan met de algemene, brede, op partnerschap gebaseerde aanpak van de externe dimensie van migratie, zoals die is uiteengezet in het nieuwe migratiepact:
·de Commissie zal een nieuw actieplan tegen migrantensmokkel voor 2021–2025 voorstellen om de samenwerking tussen de EU en derde landen te bevorderen. De bestrijding van migrantensmokkel is een gemeenschappelijke uitdaging voor de EU en de partners, die gezamenlijk moet worden aangepakt;
·de Commissie zal voorts streven naar een meer coherente, strategische en flexibele inzet van de EU-financiering. De EU-financiering binnen het volgende meerjarig financieel kader (MFK), met inbegrip van het Fonds voor asiel, migratie en integratie (AMIF), het Instrument voor grensbeheer en visa (BMVI), het Instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking (NDICI) (met een streefcijfer van 10 % voor migratiegerelateerde acties), en het Instrument voor pretoetredingssteun (IPA III) zal op coherente, strategische en flexibele wijze zodanig worden ingezet dat wordt bijgedragen aan de uitvoering van de EU-prioriteiten op het gebied van migratie, en onder meer de samenwerking op het gebied van overname, vrijwillige terugkeer en duurzame re-integratie wordt bevorderd. De EU zal moeten blijven streven naar betere synergieën tussen de interne en externe fondsen binnen het nieuwe meerjarig financieel kader (MFK) en moeten zorgen voor complementariteit tussen de financiering van de EU en die van de lidstaten in het kader van een Team-Europa-aanpak;
·betrokkenheid bij overname zal een onderdeel blijven van de bredere partnerschappen die gericht zijn op alle gebieden van samenwerking met partners, zoals in het nieuwe pact is vastgelegd. Het gaat onder meer om het beschermen van mensen in nood en het ondersteunen van de gastlanden, het opbouwen van economische kansen en het aanpakken van de diepere oorzaken van irreguliere migratie, het versterken van beheer en sturing van migratie en het bevorderen van legale migratie en mobiliteit, met volledige inachtneming van de bevoegdheden van de lidstaten. Wat dit laatste betreft, zal de Commissie het initiatief inzake talentpartnerschappen, dat legale migratie en mobiliteit moet bevorderen, lanceren met een conferentie op hoog niveau waaraan wordt deelgenomen door de lidstaten, het bedrijfsleven, de onderwijssector en andere actoren. Dit initiatief zal een breed EU-beleidskader bieden, alsook financiële steun voor samenwerking met derde landen om de behoeften op het gebied van arbeid en vaardigheden in de EU beter op elkaar af te stemmen. Het zal deel uitmaken van het instrumentarium van de EU dat zorgt voor de strategische betrokkenheid van de partnerlanden op het gebied van migratie. Tegelijkertijd zal de Commissie in 2021 een reeks voorstellen op het gebied van vaardigheden en talenten indienen, waarvan het doel is de lidstaten verder te helpen om in hun behoeften op het gebied van arbeidsmigratie te voorzien.
(1) COM(2020) 609 final.
(2) Onder andere in de conclusies van de Europese Raad van oktober 2018, EUCO 13/18: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-13-2018-INIT/nl/pdf
(3) Verordening (EG) nr. 810/2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (Visumcode), zoals gewijzigd bij Verordening (EU) 2019/1155 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 (PB L 188 van 12.7.2019, blz. 25).
(4) Zie artikel 7 van de voorgestelde verordening asiel- en migratiebeheer (COM(2020) 610 final). Volgens de voorgestelde wetgeving moet de medewerking van derde landen op het gebied van terugkeer en overname worden beoordeeld op basis van het overeenkomstig artikel 25 bis uitgebrachte verslag en alle andere beschikbare informatie. Daarom moeten de overwegingen overeenkomstig het voorgestelde artikel 7 zowel betrekking hebben op landen waarvoor de visumplicht wel geldt als op landen waarvoor de visumplicht niet geldt.
(5) Het aantal irreguliere binnenkomsten in de EU is gedaald van meer dan 1,8 miljoen in 2015 tot ruim 110 000 in 2020 (januari–november 2020).
(6) De erkenningsgraad drukt de verhouding uit tussen het percentage positieve besluiten in eerste aanleg dat leidt tot de toekenning van de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus, en het totale aantal asielbesluiten in eerste aanleg. In 2019 werden 541 085 besluiten uitgevaardigd; aan 160 965 van de betrokken onderdanen van derde landen werd de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus toegekend.
(7) Van de 491 195 illegaal verblijvende onderdanen van derde landen tegen wie in 2019 een terugkeerbesluit werd uitgevaardigd, zijn er 142 320 daadwerkelijk naar een derde land teruggekeerd.
(8) COM(2020) 779 final.
(9) Het Europees migratienetwerk is een EU-netwerk van asiel- en migratiedeskundigen die samenwerken om objectieve en vergelijkbare beleidsrelevante informatie te verstrekken. Het is opgezet bij Beschikking 2008/381/EG van de Raad.
(10) Zie artikel 7 van de voorgestelde verordening asiel- en migratiebeheer (COM(2020) 610 final).
(11) ICAO-verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart, document 7300/9 .
(12) Hong Kong, Macau, Sri Lanka, Albanië, Rusland, Oekraïne, Noord-Macedonië, Bosnië en Herzegovina, Montenegro, Servië, Moldavië, Pakistan, Georgië, Armenië, Azerbeidzjan, Turkije, Kaapverdië en Belarus.
(13) Afghanistan, Gambia, Guinea, Bangladesh, Ethiopië en Ivoorkust.
(14) Overeenkomsten inzake politieke dialoog en samenwerking met een hoofdstuk over migratie waarin specifieke bepalingen inzake overname zijn opgenomen: Canada; Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua en Panama; Cuba; Tadzjikistan; Oezbekistan; Irak; Vietnam; Indonesië; Nieuw-Zeeland; Kazachstan; Maleisië.
(15) Artikel 13, Afrika, Caribisch gebied en Stille Oceaan (ACS-EU-partnerschapsovereenkomst).
(16) Hong Kong, Macau, Sri Lanka, Albanië, Rusland, Oekraïne, Noord-Macedonië, Bosnië en Herzegovina, Montenegro, Servië, Moldavië, Pakistan, Georgië, Armenië, Azerbeidzjan, Turkije, Kaapverdië en Belarus.
(17) Afghanistan, Gambia, Guinea, Bangladesh, Ethiopië en Ivoorkust.
(18) Artikel 25 bis, lid 5.
(19) Artikel 25 bis, lid 8.
(20) Door de (27) lidstaten en de (4) met Schengen geassocieerde landen voor 2019 verstrekte gegevens en antwoorden op een vragenlijst, verzameld door Frontex aan de hand van de uitgebreide reeks indicatoren die in de wetgeving zijn vastgesteld.
(21) Volgens Eurostat-gegevens van augustus 2019.
(22) De in artikel 25 bis, lid 2, van de Visumcode genoemde indicatoren zijn: a) het aantal terugkeerbesluiten dat is uitgevaardigd ten aanzien van personen die illegaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven en uit het betrokken derde land afkomstig zijn; b) het aantal gevallen van daadwerkelijke gedwongen terugkeer van personen ten aanzien van wie een terugkeerbesluit is uitgevaardigd, uitgedrukt als een percentage van het aantal terugkeerbesluiten dat ten aanzien van onderdanen van het betrokken derde land is uitgevaardigd, met inbegrip van, in voorkomend geval, het aantal onderdanen van derde landen dat krachtens op Unie- of bilateraal niveau gesloten overnameovereenkomsten via het grondgebied van het betrokken derde land is doorgereisd; c) het aantal door het betrokken derde land aanvaarde overnameverzoeken per lidstaat, uitgedrukt als een percentage van het totale aantal door dat land ontvangen overnameverzoeken; d) het niveau van de praktische medewerking wat betreft de terugkeer in de verschillende fasen van de terugkeerprocedure, zoals: i) bijstand bij het identificeren van personen die illegaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven en bij de tijdige afgifte van reisdocumenten; ii) aanvaarding van het Europees reisdocument voor de terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen of laissez-passer; iii) aanvaarding van de overname van personen die krachtens de geldende wetgeving naar hun land moeten worden teruggezonden; en iv) aanvaarding van terugkeervluchten en ‑operaties.