Memorie van toelichting - Wijziging van de Wet op de bejaardenoorden in verband met directe financiering en beheersing van de kosten - Hoofdinhoud

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

§ 1. DOELSTELLING VAN HET ONTWERP

A. Inleiding

Dit ontwerp van wet heeft de volgende hoofddoelstellingen: 1. Het stellen van nadere regelen ten aanzien van de inhoud van de planning waaronder algemene richtlijnen ter zake van de maximumcapaciteit, regelen voor sluiting en sanering van bejaardenoorden en de financiële gevolgen daarvan, en een andere opzet van de verklaring van geen bezwaar gelet op jurisprudentie in het verleden. 2. De regeling van een bouwplafond, ter temporisering van de uitvoering van renovaties waarvoor reeds verklaringen van geen bezwaar zijn afgegeven. 3. Het creëren van een directe financieringskader, waaronder het regelen van de vaststelling en inning van retributies, en de regeling van budgetbeheersing. 4. Het creëren van een grondslag voor beleidsvoering ten aanzien van wijkfuncties van bejaardenoorden. 5. De regeling van de democratisering in bejaardenoorden.

Het onderhavige wetsontwerp strekt er allereerst toe, de onderwerpen die in de Wet op de bejaardenoorden hun regeling vinden onder het regiem van een stringent begrotingsbeleid te brengen ten einde de kostenontwikkeling in deze sector volledig te kunnen beheersen. De jaarlijks vast te stellen begrotingsruimte voor het bejaardenoordenbeleid, mede gelet op taakverzwarende factoren van demografische en andere aard, zal daartoe de financiële begrenzing dienen te vormen voor realisatie van de wet in al haar onderdelen. Het wetsontwerp beoogt daarbij niet primair inkomenseffecten, welke wijzigingen inhouden ten opzichte van de huidige financiële situatie van bewoners van bejaardenoorden. De voorstellen welke ten aanzien van de eigen bijdragen van de bejaarden in de concept-regelgeving zijn vervat, kunnen evenwel niet los gezien worden van de noodzaak tot een te voeren beheersingsbeleid ten aanzien van de overheidsuitgaven.

De toename van het aantal bejaarden en met name van het aamal hoogbejaarden dwingen er voorts toe, de voorzieningenstructuur zodanig aan te passen dat adequaat antwoord kan worden gegeven op een groeiende hulpvraag. De ondergetekende hoopt met het voorstel tot beleidsvoering ten aanzien van wijkfuncties van bejaardenoorden, hierin te voorzien en tevens bij te dragen tot het doel, de bejaarden in staat te stellen tot zo lang mogelijke zelfstandige woon-en leefwijze. In samenhang hiermee heeft ondergetekende het voornemen, op korte termijn de Centrale Commissie voor de bejaardenoorden om advies te vragen over de wenselijkheid, lagere urgentieklassen van het nu vigerende indicatiesysteem voor de bejaardenoorden, te doen vervallen. De ondergetekende is zich ervan bewust met dit deel van het wetsontwerp niet de gehele problematiek van het bejaardenbeleid welke samenhangt met factoren van financiële en demografische aard te kunnen aanvatten. Het bejaardenbeleid omvat immers veel meer voorzieningen dan die welke in de Wet op de bejaardenoorden hun regeling kunnen vinden. De overige beleidsvoornemens van de regering ten aanzien van het bejaardenbeleid zijn vervat in de beleidsbrief (Bijlage Handelingen Tweede Kamer, 1982-1983, 17393, nr. 6), welke als vervolg op de Nota Bouwstenen voor een Ouderen-beleid (Bijlage Handelingen Tweede Kamer, 1981-1982, 17393, nrs. 1-2) de Tweede Kamer inmiddels heeft bereikt.

Het onderhavige wetsontwerp kan gekenschetst worden als een geïntegreerd en, waar mogelijk, op vereenvoudigingen gericht voorstel tot wijziging van de Wet op de bejaardenoorden. Het is mede samengesteld uit een aanvankelijk ontwerp («reparatiewet») dat beoogde, het in de wet neerleggen van een aantal noodzakelijke beheerselementen ter zake van de planning, de renovaties, de tarieven en de personeelsformatie. Conform het advies van de Raad van State over dit ontwerp heeft de ondergetekende gemeend, om redenen van sterke onderlinge samenhang tussen de onderwerpen, het te moeten integreren met een stelsel van regelgeving strekkend tot een directe financieringsvorm voor de bejaardenoorden. In verband met het feit dat de regeling van deze onderwerpen in het onderhavige wetsontwerp plaatsvindt tegen de achtergrond van de begrotingsverantwoordelijkheid van ondergetekende voor het artikel bejaardenoorden op de rijksbegroting, zijn de betreffende bepalingen niet overal ongewijzigd overgenomen. In verband met de verslechtering van de toestand van ' s Rijks financiën en de daardoor ontstane noodzaak tot nog drastischer ingrijpen in de in de meerjarenramingen voorziene uitgavenstijgingen, is aan het wetsontwerp tevens een regeling voor een bouwplafond toegevoegd. Ten aanzien van al deze regelgeving ter zake van financiering en beheersing van de kostenontwikkeling van de bejaardenoorden is gestreefd naar zo groot mogelijke eenvoud en overzichtelijkheid. Bestaande artikelen van de wet zijn daartoe waar nodig aangepast. Het gewicht van de te regelen onderwerpen, mede gelet op de kwetsbaarheid van de bewonersgroep van bejaardenoorden, noopt evenwel per saldo tot een uitgebreid stelsel van normen en rechtswaarborgen. Ten slotte zijn in het voorliggende wetsontwerp bepalingen opgenomen ter zake van de wijkfunctie en de democratisering van bejaardenoorden, alsmede het experimenteerartikel 2c. Het eerstgenoemde onderwerp vindt haar conceptregeling in dit wetsvoorstel, ten einde noodzakelijke beleidswijzigingen te kunnen initiëren. In het onderstaande wordt nader hierop ingegaan. De voorgestelde democratiseringsregelen beogen technische aanpassingen van de initiatiefwet van de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Langedijk-de Jong en Meijer (Stb. 1983,369). Tevens heeft één onderdeel betrekking op versterking van de in genoemd initiatiefwetsontwerp neergelegde democratiseringsbepalingen. Het experimenteerartikel voorziet in de mogelijkheid de financiering van bejaardenoorden onder te brengen in het Besluit proefgemeenten (Stb. 1982,497). Tweede Kamer, vergaderjaar 1983-1984, 18170, nr. 3

Een belangrijk deel van de onderhavige voorstellen is erop gericht, op korte termijn de leemten in de Wet op de bejaardenoorden weg te nemen die een hinderpaal vormen voor het te voeren beheersingsbeleid ten aanzien van capaciteit en kosten. Deze beleidsdoelen zijn voor de komende jaren van groot belang. In het kader van het streven naar terugdringing van de overheidsbestedingen is het noodzakelijk ook de bejaardenoordensector, waarvan de financiering momenteel circa f 2,5 mld. per jaar uit de algemene middelen vergt, aan financiële controle en beheersing te onderwerpen. De ondergetekende acht het in dit verband allereerst van beslissend belang over een adequaat financieringskader voor deze sector te beschikken, met instrumenten ter budgetbeheersing en ter normering van de factoren die direct of indirect tot uitdrukking komen in de exploitatielasten. Hiertoe dienen de voorstellen tot tijdelijke volledige centrale objectfinanciering, tot normering van met name de personeelsformatie en tot maximering van de kosten van renovatie en inrichting van accommodaties. Daarnaast strekt het onderhavige wetsontwerp tot beheersing en, waar nodig, terugdringing van de capaciteit van de bejaardenoorden. Ten slotte voorziet het onderwerp in een regeling die beoogt de investeringen in renovaties te contingenteren binnen een jaarlijks vast te stellen bouwplafond. De ondergetekende streeft ernaar met behulp van dit instrumentarium het uit het regeerakkoord voortvloeiende ombuigingsbeleid, voor zover dit ten laste moet worden gebracht van de voorzieningen van maatschappelijke dienstverlening die geheel of in belangrijke mate voor bejaarden functioneren, te concentreren op de intramurale verzorgingssector. Dit beleidsdoel steunt op het, brede maatschappelijke ondersteuning genietende, doel van beperking van de capaciteit van de intramurale voorzieningen en bescherming en zo mogelijk versterking van de extramurale hulpverlening. In dit verband is het van belang, het bereik van bejaardenoorden te vergroten door deze mede ten dienste te doen staan van zelfstandig wonende bejaarden. Door het stimuleren van semi-murale functies van bejaardenoorden hoopt de ondergetekende met de algemene middelen, die de komende jaren ter beschikking zullen blijven voor het bejaardenoordenbeleid, het totale bereik van deze voorzieningen naar hulpbehoevende bejaarden mutatis mutandis in stand te houden onder gelijktijdige realisering van het ideële doel, de volledige huisvesting en verzorging in bejaardenoorden tot het hoogst noodzakelijke te beperken. Om deze reden is in het ontwerp tevens een artikel opgenomen dat de grondslag kan bieden voor beleidsvoering ten aanzien van wijkfuncties van bejaardenoorden. De ondergetekende heeft zich erover beraden of en in hoeverre de vorengenoemde beleidswijzigingen in samenhang zouden kunnen worden gebracht met het regeringsstreven naar vergroting van de bevoegdheden van de lagere overheid. In het bijzonder is in dit verband nagegaan of door middel van een systeem van doeluitkeringen de lagere overheid de komende jaren reeds in staat zou kunnen worden gesteld de nagestreefde financiële ombuigingen en nieuwe beleidsinitiatieven, mede naar eigen inzicht en op basis van eigen prioriteitenstelling, gestalte te geven. In het onderstaande zal nader worden uiteengezet waarom naar het oordeel van ondergetekende een beperkte periode van centrale beleidsvoering c.q. centrale normstelling voor door de lagere overheid uit te oefenen beleidsverantwoordelijkheden een noodzakelijke voorwaarde vormt voor een zodanige systematisering van het beleid dat op de middellange termijn een overdracht van bevoegdheden voor het bejaardenoordenbeleid kan worden gerealiseerd. Het ligt in de verwachting dat de regelgeving ten aanzien van de bejaardenoorden daartoe te zijner tijd in een breder, op meer voorzieningen betrekking hebbend, wettelijk kader kan worden ondergebracht. Om deze reden is in het wetsontwerp de datum van 1 januari 1990 als uiterste expiratiedatum voor de Wet op de bejaardenoorden opgenomen. De betekenis van het onderhavige wetsontwerp mag dan ook niet los gezien

worden van het decentralisatiestreven van de regering ten aanzien van het bejaardenoordenbeleid. De ondergetekende beoogt immers mede tot een zodanige herspreiding van capaciteit en verevening van verschillen in kostenstructuren tussen bejaardenoorden te geraken, dat de voorwaarden voor vergroting van de verantwoordelijkheden van de lagere overheid zo spoedig mogelijk worden bereikt. Het vervangen van het perspectief van de Kaderwet specifiek welzijn door dat van de Wet gezondheidszorg en maatschappelijke dienstverlening heeft voor de komende jaren, die immers geregeerd zullen worden door de ingevolge het onderhavige wetsontwerp geldende bepalingen, geen directe consequenties. Ten aanzien van het lange termijn perspectief van de WBO zij verwezen naar het gestelde hieromtrent in de beleidsnota wetgeving van ondergetekende, gedateerd 26 september 1983: «afhankelijk van de resultaten daarvan (N.B.: de grotere centrale beheersing in de eerstkomende jaren van ontwikkelingen ten aanzien van het bejaardenoordenbeleid) zal voor de periode daarna -dat wil zeggen aan het einde van de tachtiger jaren -worden bezien op welke wijze vorm kan worden gegeven aan een grotere mate van inpassing in enerzijds met het overheidsbeleid samenhangende aspecten van maatschappelijke dienstverlening zoals deze onder meer door de thans voorziene WGM hun beslag kunnen krijgen. De verdere concretisering van deze intenties zal in het kader van de voorbereiding van de Wet gezondheidszorg en maatschappelijke dienstverlening gestalte krijgen.

Omtrent het voorliggende wetsontwerp is advies ingewonnen van de Raad voor de Gemeentefinanciën, de Raad voor het Binnenlands Bestuur, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de provinciale besturen, de Federatie Landelijke Samenwerking Bejaardentehuizenorganisaties en het Centraal Orgaan Samenwerkende Bonden van Ouderen. Tevens is een commentaar ontvangen van de Centrale Commissie voor de bejaardenoorden. Het merendeel van de genoemde instanties heeft begrip voor de tijdelijke centralisatie, die in het wetsontwerp is vervat, gelet op de sanerings-en decentralisatiedoelen op langere termijn. Verschillende instanties, te weten de Federatie LSB, het COSBO en de CCB, geven echter blijk van de opvatting dat de centralisatie in het wetsontwerp te ver is doorgeschoten en dat de vergaande bevoegdheid van ondergetekende tot regelgeving bij algemene maatregel van bestuur en ministeriële verordening, afbreuk doet aan de rechtszekerheid naar instellingen en personen. De ondergetekende merkt hieromtrent op dat de doelstelling van een stringente begrotingsbewaking noopt tot een uitgebreid en flexibel stelsel van bevoegdheden ten einde adequaat op ongewenste ontwikkelingen te kunnen inspelen. Het ligt evenwel in de rede dat omtrent belangrijke beleidsuitgangspunten welke ten grondslag liggen aan lagere regelgeving, periodiek van gedachten wordt gewisseld met het parlement. Voorts streeft de ondergetekende, naast het horen van de CCB over ontwerpen van algemene maatregelen van bestuuren ministeriële verordeningen ingevolge die algemene maatregelen van bestuur naar consultatie hierover van representatieve organisaties van direct belanghebbenden, alsmede -in aangelegenheden van complementair bestuur -overleg met de lagere overheid. Voorts merkt de ondergetekende nog het volgende op. De voorgestelde centrale financiering impliceert dat begrotingen en eindafrekeningen van alle bejaardenoorden centraal worden vastgesteld in plaats van, zoals voorheen, door de provinciale besturen. De centrale aanpak is nodig om de omschakeling van bijstandsfinanciering op directe financiering mogelijk te maken, om de kostenontwikkeling in de macht te krijgen en bezuinigingen door te voeren. Maar centralisatie is niet de gewenste bestuursvorm voor de toekomst. Zodra mogelijk zal weer een decentrale koers gevaren dienen

te worden. De vraag komt op: moet het provinciale apparaat dat in de loop van 20 jaar is opgebouwd, afgebroken worden met verlies van knowhow om dit na enige tijd weer op te bouwen? Dat lijkt weinig doelmatig, tenzij reeds thans vast zou staan dat het toekomstige bestuursniveau niet het provinciale zou zijn maar het gemeentelijke. Nu leiden wel degelijk een aantal overwegingen mij vooralsnog tot een keus voor de gemeenten, maar argumenten van anderen wijzen in de richting van de provincie. Mijn voorkeur gaat voor dit moment er naar uit samen met de provincies de ontwikkeling te volgen en in samenspraak met elkaar te sturen opdat aan de hand van de ervaringen en uitkomsten ook op het terrein van de bestuurlijke werkverdeling tot een definitief gemeenschappelijk oordeel gekomen kan worden. Bij deze samenwerking zouden ook de gemeenten betrokken kunnen worden. Zeker de grootste die thans toch reeds een eigen taak in de uitvoering hebben. Op deze wijze kan ook het huidige provinciale apparaat ingeschakeld blijven, bij voorbeeld met betrekking tot de begrotingsbeoordeling. Formeel gaat het dan om een adviesfunctie naar de rijksoverheid. Ik zou dit echter niet willen beperken tot een betrekkelijk passief geven en ontvangen van adviezen maar willen ontwikkelen tot een samenspel waarbij over en weer uitwisseling van gegevens en ideeën tot stand komt op basis waarvan kwalitatief en kwantitatief een belangrijke bijdrage wordt gegeven aan een beleid dat om de zojuist genoemde redenen tijdelijk landelijk moet worden gevoerd. In de periode tot 1990 zal de samenwerking tussen de provincies en het Rijk een zeer intensief karakter hebben, zowel ambtelijk als bestuurlijk. Het hieruit voortkomende overleg zal onder meer betrekking hebben op de omschakeling van het prijzenbeleid op grond van artikel 8 van de huidige wet en het prijzenbeleid in het kader van de voorliggende wet. Intussen vindt de overgang plaats naar het uiteindelijke subsidiesysteem van de hier beoogde wetswijziging. In deze periode speelt bovendien de gemeente een rol van betekenis in de zin van voortzetting van de bestaande structuur en daarna in de definitieve opzet van het eigen bijdragesysteem. Concluderend kan en mag verondersteld worden, dat effectieve uitkomsten van deze samenwerking slechts bereikt kunnen worden indien dit gebeurt in een duidelijk gestructureerde vorm. De ondergetekende streeft er dan ook naar om een intensief gestructureerd overleg tussen de betrokken partners overeen te komen. Een apart probleem van grote omvang vormt het gehele proces van afweging in het kader van bouwstop respectievelijk bouwplafond. Aangezien in het toekomstig beleid de rol van de provincies hierbij aanzienlijk is -zij zullen binnen de gestelde grenzen hun prioriteiten moeten bepalen -is het voornoemde gestructureerde overleg een aangewezen weg om de hieruit voortkomende besluitvorming te bespreken. Ten slotte zij nog opgemerkt dat een werkelijk volledige bemoeienis op centraal niveau met 1700 bejaardenoorden niet zinvol is te achten. De tijdelijke centralisatie is immers gericht op een aantal essentiële aspecten die weliswaar op het ogenblik niet exact met in regels te vangen begrenzingen zijn aan te geven maar die al samenwerkende toch wel tot praktische verdeling van werkzaamheden -ook politiekbestuurlijk -kan leiden.

B. Stand van zaken en verdere doelstelling van het ontwerp De Wet op de bejaardenoorden dateert van 1963. Zij was vooral een toezicht-en beschermingswet, in het belang van de verzorging en huisvesting van afhankelijke mensen in tehuizen, dat wil zeggen in accommodaties voor langdurig verblijf. In 1963 bedroeg het aantal in tehuizen verzorgde bejaarden ongeveer 70 000; in 1983 is dat aantal verdubbeld tot circa 14400 0 bewoners in ± 1650 tehuizen met ongeveer 50 000 personeelsleden.

De financiële omzet is in 1983 omstreeks f4 mld., waarvan circa f2,5 mld. ten laste komt van de Algemene Bijstandswet. De sector bejaardenoorden is daarmee de grootste intramurale sector geworden in de welzijns-en zorgsfeer, ressorterend onder het ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur. De aspecten financiering, planning, personeel en opleiding, toezicht, kostenbewakingsbeleid, samenhang met andere voorzieningen, bescherming van de privacy en -meer algemeen -van de bewoners in een afzonderlijke leefsituatie, participatie en medezeggenschap, vergen een bijzondere aandacht van de overheid, van organisaties van en voor bejaarden en van andere maatschappelijke verbanden. Dit alles gaat uit boven het gezichtspunt van de wet van 1963 waarbij het kwaliteitstoezicht centraal zou staan. Eigenlijk was dit een zorg ten aanzien van stabiliteit en continuïteit en zouden later nieuwe elementen evenzeer belangrijk worden. De groei van deze intramurale voorziening en de ervaringen opgedaan bij het toezicht door de provincies en de drie grote steden gaven aanleiding in 1972 de wet nader te wijzigen. Bij die wijziging werden de volgende nieuwe onderwerpen in de wet opgenomen: een vestigingsbeleid, met de elementen behoeftenonderzoek, planning en verklaring van geen bezwaar, het opnemingsbeleid, bijstelling van het prijsbeleid en de adviesfunctie door de Centrale Commissie voor de bejaardenoorden. De paragraaf planning is tot heden nog niet in werking gesteld ten gevolge van hieronder nader te bespreken oorzaken. De planning kwam alleen tot uiting in de toepassing van het, als overgangsbepaling bedoelde, artikel 33, dat de beslissingsbevoegdheden legde bij de centrale overheid. Deze door niemand van harte begeerde ontwikkeling vond haar oorzaak in twee feiten. Het eerste was het steeds sterker wordende, ook door enkele studies ondersteunde, besef, dat het hoge percentage bejaarden in tehuizen -halverwege de zeventiger jaren 10,2% dat is een aantal van 14300 0 bejaarden -in het licht van de integratiegedachte in onze samenleving maar ook gelet op percentages in omringende, met ons land zeker vergelijkbare landen tot een bezinning moest leiden over de oorzaken van deze uitgroei en over de juistheid van een nog verder te bevorderen doorgroei. Het andere feit was van financieel-economische aard. Regering en parlement zagen de noodzaak van beperkende maatregelen in, vooral in groeisectoren met aanzienlijke budgettaire consequenties. De maatregelen, genomen sinds 1975 zijn beschreven in de Nota Bejaardenbeleid 1975, waarin de 7%-limiet als «Voorlopige werknorm» werd afgekondigd: geen uitbreiding als het aantal plaatsen in bejaardenoorden ligt boven 7% van de bejaarde bevolking of door uitbreiding zou uitkomen boven 7% van het aantal bejaarden in de regio, vervolgens in de Nota over het te voeren beleid ter zake van de collectieve voorzieningen en de werkgelegenheid (= de zogenaamde 1%-operatie), op grond van welke nota de 7%-limiet nog verder werd verstrakt -geen uitbreiding meer, ook niet in gebieden met minder dan 7%, behoudens enkele uitzonderingen -en ten slotte in Bestek '81, krachtens welk pakket van maatregelen het beheersingsbeleid ten aanzien van bejaardenoorden werd gehandhaafd of verscherpt. Tegenover de erkenning dat het bejaardenoord een belangrijke voorziening is, staat nu ook de realiteit van de noodzaak tot krachtiger bevordering van de samenhang met andere voorzieningen, capaciteitsbeheersing, financiële en personeelsbeheersing. De huidige Wet op de bejaardenoorden kent belangrijke leemten ten aanzien van het op deze punten benodigde beheersinstrumentarium. Zo is de bevoegdheid van de provinciale besturen tot beoordeling van de tarieven van bejaardenoorden krachtens artikel 8, beperkt tot het aspect van de billijke verhouding tussen prijs en de geboden huisvesting en verzorging. Het relatieve karakter van deze bevoegdheid houdt de onmogelijkheid in tot initiële prijsstellingen van bejaardenoorden op basis van onder meer maximumnormen ten aanzien van afzonderlijke kostenposten.

Dit heeft geleid tot het op basis van historische kostprijsverschillen ontstaan van een verscheidenheid aan ondoorzichtige kostenstructuren in bejaardenoorden. Het ontbreken van een op kosten overwegingen gebaseerde weigeringsgrond ten aanzien van verzoeken om afgifte van verklaringen van geen bezwaar heeft geleid tot een hausse aan wettelijk gesproken, noodzakelijk te honoreren verzoeken, welke slechts gedeeltelijk verklaarbaar zijn vanuit de behoefte aan aanpassing van de accommodaties aan de veranderde functie en bedrijfsvoering in bejaardenoorden. Voor een belangrijk deel kunnen deze verzoeken tot verbouw niet om redenen van kwaliteit van huisvesting en verzorging noodzakelijk en daarmee financieel verantwoord, genoemd worden. Het in deze benodigde instrumentarium voor normstellingen dient in complementaire relatie tot een andere wijze van financiering tot stand gebracht te worden. In toenemende mate is de behoefte gegroeid aan een direct, voor de beleidsvoering ten aanzien van een veelheid van aspecten van deze voorzieningensector, geëigend financieringskader dat in de plaats treedt van de huidige indirecte financiering krachtens de Algemene Bijstandswet. Uit budgettaire, beleidsmatige en bestuurlijke overwegingen moet daarom een ingrijpende wijziging van de Wet op de bejaardenoorden tot stand worden gebracht. Verder is een personeelsformatiebeleid nodig geworden, een aangelegenheid die thans niet in de wet is geregeld in de zin van het kunnen regelen van bij voorbeeld maximumbezettingen en differentiaties van personeelsleden in diverse sectoren van verzorging, huishouding, onderhoud enz. De normen voor de benodigde personeelsformatie zullen evenwel niet slechts gerelateerd zijn aan de ontwikkelingen in de zorgbehoefte van de bewoners, onder invloed van bij voorbeeld verscherping van het indicatiesysteem en wijzigingen in het overplaatsingsbeleid naar verpleeghuizen, maar ook aan overwegingen van efficiency van de organisatie en doelmatigheid van het management. Een ander punt is de behoefte aan regeling van sluiting en saneringin aanvulling op hetplanningsbeleidmet daarbij regeling van de belangen van bejaarden, van personeel en ook houder. Een om spoedige regeling vragend onderwerp betreft ook de onduidelijkheid over het voor de brandveiligheid in bejaardenoorden verantwoordelijke bestuursniveau; dat dit de gemeente is wordt met deze wetswijziging buiten twijfel gesteld. Verder moge worden verwezen naar de artikelsgewijze toelichting op artikel 7, tweede lid, onderdeel d. Hoewel zeker op verschillende punten nieuwe en ruimere bevoegdheden voor de lagere overheid worden voorgesteld, brengt de behoefte aan beheersing ter zake van de planning -kwalitatief, kwantitatief en financieel -voorlopig de noodzaak van centrale normstelling mee. De huidige wet -die op het punt van planning als gezegd niet in werking is gesteld -legt de behoeftebepaling, vaststelling van een «plan waarin is aangegeven de maximumcapaciteit van het totale aantal bejaardenoorden dat mag worden opgericht en de spreiding daarvan over de provincie», bij provinciale staten, zij het, dat de planning door provinciale staten had moeten voldoen aan het bepaalde bij of krachtens de artikelen 4-6c van de huidige wet. Nu ervaring is opgedaan met het vaststellen van de maximumcapaciteit, zullen de desbetreffende regelingen op grond van artikel 3 van het voorliggend ontwerp na het ogenblik van inwerkingtreding van dit ontwerp spoedig in gereedheid worden gebracht, zodat de planning vanwege de provincie snel na het in werking treden van deze wet van de grond zal komen. Het nu voorgestelde systeem houdt in dat de voorbereiding, binnen het kader van de vooraf vastgestelde centrale richtlijnen, alsmede de uitvoering van het plan in handen is van provinciale staten c.q. gedeputeerde staten alsmede de daarmee gelijkgestelde besturen van de vier grootste gemeenten. Tweede Kamer, vergaderjaar 1983-1984, 18170, nr. 3

C. Financiële implicaties

De financiële gevolgen van de overgang van indirecte naar directe financiering hebben betrekking op en kunnen voortkomen uit bepalingen in deze wet inzake de eigen bijdrage van de bejaarden in de kosten van verblijf in een bejaardenoord. Het is duidelijk, dat op voorhand niet exact is aan te geven welk bedrag er aan eigen bijdragen van de bejaarden ontvangen zal worden. Dit bedrag is namelijk opgebouwd uit een aantal onzekere componenten die zijn samen te vatten in de begrippen inkomen en vermogen. Daarnaast is nog niet bekend welk aandeel voor rekening komt van de categorie bewoners die in staat is zelf de kosten van verblijf geheel te betalen. Bij de berekeningen die ten grondslag liggen aan het begrotingsbedrag voor 1984 voor de bejaardenoorden is derhalve uitgegaan van een bepaalde raming van de eigen bijdrageontvangsten. Wanneer mocht blijken dat deze ontvangsten voor 1984 lager liggen dan was geraamd, dan kan dit niet afgewenteld worden op de bejaardenoorden of op de gemeenten; uiteraard wordt er daarbij vanuit gegaan, dat de regelen tot vaststelling en inning van de eigen bijdragen optimaal zijn gehanteerd. In dit licht is in de artikelsgewijze toelichting bij de begroting opgenomen dat op grond van evaluatie van nog te ramen aspecten in de eigen bijdragesfeer en de afrekeningen van oude jaren, het begrotingsbedrag 1984 in opwaartse zin exogeen kan worden bijgesteld met maximaal f250 min. In het bedrag dat blijkens de rijksbegroting 1984 voor de bejaardenoorden beschikbaar is gesteld, is rekening gehouden met de taakstelling die voortkomt uit het regeerakkoord. Deze taakstelling wordt onder meer ingevuld door het instellen van een bouwplafond. De desbetreffende bepalingen stellen Onze minister in staat de kosten van bouw en verbouw te beheersen. Daarnaast is een bepaalde korting op de individuele budgetten van de bejaardenoorden noodzakelijk.

§ 2. ENIGE HOOFDPUNTEN VAN DE VOORGESTELDE WIJZIGINGEN A. Planning en bejaardenoorden

Het wetsontwerp handhaaft de verantwoordelijkheid van de provinciale besturen een plan vast te stellen. De provinciale plannen zullen evenwel op centraal niveau worden goedgekeurd. De ondergetekende komt hiermede gedeeltelijk tegemoet aan het advies van de Raad voor het Binnenlands Bestuur. Het advies behelsde de planning van de bejaardenoorden een rijkstaak te doen zijn en de provinciale besturen ter voorbereiding van de plannen een adviserende rol toe te delen. Op die manier, aldus de raad, blijven de planningsbeslissingen op het niveau waar ook de financiële bevoegdheden berusten, terwijl tevens gebruik kan worden gemaakt van de expertise en het schaalniveau (informatiestromen) van de provincies. Het wetsvoorstel gaat minder ver en bindt de door de provinciale besturen vastgestelde plannen aan goedkeuring door de minister en aan richtlijnen met betrekking tot de maximumcapaciteit. Bij de vaststelling van de noodzakelijke capaciteit zullen in deze richtlijnen mede de uitkomsten van de indicatiecommissie als bedoeld in artikel 6j betrokken worden. De vaststelling van de omvang van de behoefte aan opneming in bejaardenoorden dient evenwel in een ruim verband plaatste vinden, waarbij ook acht wordt geslagen op capaciteitsontwikkelingen met betrekking tot andere voorzieningen voor bejaarden, in het bijzonder verpleeghuizen, gezinsverzorging, kruiswerk en bejaardenwoningen. De grote duurzaamheid van bejaardenoorden noopt tot een planning die in bijzondere mate anticiperend en coördinerend van karakter is, rekening houdend met ontwikkelingen op langere termijn in het voorzieningenbeleid die de behoefte aan bejaardenoorden zullen beïnvloeden.

Zo is er een verband tussen de behoefte aan bejaardenoorden en de ontwikkelingen op het terrein van de intramurale gezondheidsvoorzieningen voor bejaarden. In deze is het beleid er mede op gericht te voorkomen dat de bejaarde te snel in het gezondheidscircuit terecht komt mede ten gevolge van het tekort aan voorzieningen buiten de gezondheidszorg. Het provinciale plan zal moeten voorzien in capaciteitsreductie, indien en voor zover de feitelijke capaciteit de planningsnorm overtreft. Het is daarom gewenst dat de provinciale besturen naast de bevoegdheid tot de afgifte van verklaringen van geen bezwaar voor renovatie en nieuwbouw van bejaardenoorden, ook sluitingsbevoegdheid krijgen. Zonder dit instrument is nauwelijks correctie mogelijk van een te hoge capaciteit. In het reductiebeleid kunnen de provinciale besturen mede rekening houdend met factoren die op de gewenste spreiding van de capaciteit betrekking hebben. Het wetsontwerp voorziet in gelijkstelling van de vier grootste gemeenten met de provinciale besturen ter zake van planningsverantwoordelijkheden. Hiermede wordt een reeds vele jaren aanwezige praktijk waarbij de grote gemeenten door de provinciale besturen ruimte wordt gelaten voor zelfstandig beleid in deze, wettelijk bevestigd. Het spreekt voor zich dat sluiting van bejaardenoorden omgeven moet zijn met waarborgen tegen ongewenste sociale gevolgen voor bewoners, personeel en houder. In deze waarborgen wordt onder meer voorzien in artikel 12a en 12b. Voorts voorzien de genoemde bepalingen in voldoende informatie en consultatie van bij de sluiting van een bejaardenoord betrokkenen, alsmede in de opvang van de financiële gevolgen van sluiting. Ten behoeve van dit laatste regelt het wetsvoorstel de aanstelling van een Commissie Sanering Bejaardenoorden, die Onze minister adviseert over de financiële tegemoetkoming in de gevolgen van sluiting. Als adviesorgaan behoeft deze commissie een zelfstandige plaats naast de Centrale Commissie voor de bejaardenoorden. De Centrale Commissie is immers ten principale bedoeld voor de advisering over voorgenomen of te initiëren beleid of regelgeving in algemene zin terwijl de Commissie Sanering Bejaardenoorden zich zal bewegen in de sfeer van concrete, uit regelgeving voortvloeiende uitvoeringsmaatregelen. Voor zover de provinciale plannen betrekking hebben op (ver-)nieuwbouw van bejaardenoorden, is de uitvoering ervan onderhevig aan het hierna te bespreken bouwplafond, alsmede aan de begrenzingen die worden gesteld ingevolge artikel 6e, onder c en d. De spreidingsmogelijkheden en -bevoegdheden zullen derhalve hun begrenzing hebben in de financiële mogelijkheden. Voor zover het de betrokkenheid van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aangaat, zal het totaal van de ingediende provinciale plannen betrokken worden bij de opstelling van de concept-begroting en de concept-meerjarenprogrammering terzake bij het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.

B. Bouwplafond

Ook voor de bejaardenoorden bestaat dringend behoefte aan enige maatregelen om investeringskosten, verbonden aan renovatie, vervangende nieuwbouw of uitbreidende nieuwbouw -in gebieden waar dat krachtens de toegestane normering mogelijk is -binnen bepaalde grenzen te houden. Daardoor kunnen ook de exploitatiekosten van deze bejaardenoorden worden beheerst. Krachtens het huidige wettelijke systeem hebben de gedeputeerde staten overeenkomstig artikel 6d van de Wet op de bejaardenoorden de bevoegdheid verklaringen van geen bezwaar af te geven voor bouw, verbouw of uitbreiding van bejaardenoorden. Een verklaring kan slechts worden geweigerd indien het bejaardenoord niet past in het plan voor de bejaardenoorden of niet voldoet aan de regelen door de staten der provincie gesteld krachtens artikel 7 van genoemde wet.

Op grond van de wettelijke regelen en mede gebaseerd op de bestaande jurisprudentie, kan de minister zich, bij toepassing van artikel 33 van de wet, slechts een oordeel vormen over de aspecten die samenhangen met de capaciteit van het bejaardenoord voor de bouw of verbouw waarvan een verklaring van geen bezwaar wordt gevraagd. Wordt aan de gestelde regels voldaan, dan moet de minister in de afgifte van een verklaring van geen bezwaar toestemmen. Indien er bij de verbouw van een bejaardenoord slechts kwalitatieve aspecten in het geding zijn, dan is het oordeel daarover voorbehouden aan gedeputeerde staten. Constateren deze dat het bejaardenoord niet voldoet aan de regelen gesteld krachtens artikel 7 van de wet, dan kan afgifte van een verklaring van geen bezwaar voor de renovatie niet worden geweigerd. Deze regelgeving heeft in de afgelopen jaren de afgifte van een groot aantal verklaringen van geen bezwaar tot gevolg gehad. Bij een aanzienlijk deel daarvan is niet of nauwelijks bekend welke bedragen met de renovatie, vervangende nieuwbouw, verbouw of uitbreidende bouw zijn gemoeid. Op rijksniveau zijn daarover slechts beperkte gegevens beschikbaar. De potentieel nog te renoveren bedden -dit zijn die, welke tot stand zijn gekomen onder de Voorschriften en Wenken voor het ontwerpen van Verzorgingstehuizen van vóór 1965 -ruim 60000 bedden, zullen naar verwachting vrijwel alle voor renovatie of vervangende nieuwbouw worden aangemeld. De renovatiekosten bedragen per bed gemiddeld f 80 000, hetgeen een investering betekent van circa f 4,8 mld. Tussen het afgeven van een verklaring van geen bezwaar en de realisatie ervan, ligt over het algemeen een periode van drie jaar. In de jaren 1981 en 1982 zijn verklaringen van geen bezwaar afgegeven voor circa 10000 bedden per jaar. Verwacht wordt dat het aantal bedden, voor de bouw of renovatie waarvan verklaringen van geen bezwaar worden afgegeven, zich op dat niveau zal handhaven. Dit betekent dat van 1984 af circa 10000 bedden per jaar zullen worden gerenoveerd, resulterend in een jaarlijks investeringsbedrag van circa f 800 min. De daarmee verbonden stijging van de exploitatielasten beloopt een jaarlijks bedrag van circa f 80 min., uiteraard cumulerend, waardoor bij voorbeeld op 1 januari 1987, de exploitatielasten ten opzichte van 1 januari 1984 zijn toegenomen met circa f 240 min.

Het algemeen belang is niet gediend met een stijging der kosten van een dergelijke omvang. Daarom is het noodzakelijk in de Wet op de bejaardenoorden regelen op te nemen die beogen te bereiken dat, rekening houdend met alle omstandigheden, de stroom van renovaties wordt gefaseerd. In overeenstemming met de praktijk bij de Wet ziekenhuisvoorzieningen (artikel 15, zesde lid) wordt daarom in de Wet op de bejaardenoorden de mogelijkheid ingevoerd de werkelijke uitvoering van de bouw gedurende een zekere tijd te temporiseren. Door middel van een door de regering vast te stellen jaarlijks landelijk maximaal beschikbaar bedrag voor de gevolgen van bouw en hiermede gepaard gaande inrichting op de exploitatierekeningen en verdeling daarvan in provinciale budgetten, zal de realisering van de verleende verklaringen van geen bezwaar worden getemporiseerd. De prioriteitenstelling zal door gedeputeerde staten der onderscheidene provincies worden bepaald binnen de per provincie toegekende budgetten. Om reeds in 1984 tot de noodzakelijke-inhet regeerakkoord vastgelegde -ombuigingen te kunnen overgaan, dient -zo mogelijk -de eerste prioriteitenstelling vóór de aanvang van dat jaar gereed te zijn. Het overleg met de provincies is daarover geopend.

C. Financieringssysteem

• - 

  Inleiding

Aan het onderdeel van het voorliggende wetsontwerp dat strekt tot een directe financieringsregeling voor de bejaardenoorden is een lange voorgeschiedenis voorafgegaan. In de huidige situatie met betrekking tot de financiering, door de overheid van de bejaardenoorden is er slechts sprake van indirecte financiering, binnen het kader van de Algemene Bijstandswet.

De bewoners van bejaardenoorden zijn zelf de verzorgingsprijs verschuldigd. Indien zij deze niet kunnen opbrengen, ontvangen zij een (aanvullende) bijstandsuitkering tot het ontbrekende bedrag. Het wordt al geruime tijd als onbevredigend ervaren dat voor een belangrijke voorziening als de bejaardenoorden, een eigen financieringsregeling ontbreekt. Het grote financiële beslag van de bejaardenoorden op de algemene middelen, gepaard met de relatief snelle en deels ondoorzichtige kostenontwikkeling in deze sector, zijn reeds in de Nota Bejaardenbeleid 1975 aangegeven als factoren die nopen tot een directe beïnvloeding vanwege de overheid op basis van een geëigend financieringskader. Op 21 juni 1976 heeft de toenmalige staatssecretaris van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk om vorengenoemde redenen de Algemene Begeleidingsgroep «alternatieve Financiering Verzorging in Bejaardenoorden» ingesteld, onder voorzitterschap van de heer A. J. Gijsbers. Als belangrijke randvoorwaarde voor de werkzaamheden van de Algemene Begeleidingsgroep -hierna te noemen de Commissie-Gijsbers -gold dat een andere financieringsvorm vooreerst budgettair neutraal, c.q. neutraal in de collectieve sector dient te zijn. De uiteindelijke aanbeveling van de commissie -zij bracht in mei 1977 rapport uit -: het bij wet regelen van een volledige objectsubsidie met een inkomens-en vermogensafhankelijke bijdrage van de bewoners, hield ten nauwste verband met de randvoorwaarde van budgettaire neutraliteit en met overwegingen van beheersbaarheid. Het rapport werd in kringen van de bejaarden niet met vreugde begroet. De commissie had er in haar rapport op gewezen dat deze reactie te verwachten zou zijn, als de ongelijkheid in eigen bijdragen van bewoners van bejaardenoorden en verpleeghuizen gehandhaafd zou blijven. Door middel van een opdracht van het Sociaal-Cultureel Planbureau tot het verrichten van een econometrisch onderzoek naar de samenhang tussen bejaardenvoorzieningen is in 1978 een poging ondernomen het financieringsvraagstuk voor de bejaardenoorden te plaatsen in het bredere kader van de planning, financiering en substitutierelaties tussen voorzieningen voor bejaarden. Het Sociaal-Cultureel Planbureau heeft na een vooronderzoek evenwel geconstateerd dat een dergelijk onderzoek niet uitvoerbaar is. Gedurende de looptijd van het onderzoek zijn geen initiatieven tot wijziging van het financieringssysteem ondernomen. Door de wijziging van de Algemene Bijstandswet (ABW) bij de wet van 6 september 1978 (Stb. 490), die beoogt het op korte termijn beter regelen van de indirecte financiering van voorzieningen en op langere termijn beëindiging van de indirecte financiering en vervanging door directe beleids-en financieringskaders, heeft de wetgever ook verplichtingen aangegeven voor de bejaardensector. Zoals in de brief van de minister van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk van 24 mei 1982 aan de Tweede Kamer, waarin de in artikel 10e van de Algemene Bijstandswet voorgeschreven rapportage werd uitgebracht, is medegedeeld, heeft de toenmalige regering, conform de aanbeveling van het Heroverwegingsrapport 1981 betreffende het ICCK-circuit (Interdepartementale Coördinatie Commissie Kostenbeheersing) (Bijlage Handelingen Tweede Kamer, 1981-1982, 16625, nr. 4, bijl. 5) besloten tot versnelde overdracht van alle indirect gefinancierde voorzieningen, inclusief de bejaardenoorden. Deze beslissing vond haar oorzaak in drie overwegingen: 1. Versnelde overdracht van bestaande indirect gefinancierde werksoorten zal besparend kunnen werken doordat het in de ABW-periode niet uitgesloten is dat voorzieningen naar een niveau toegroeien dat in een eigen beleidsregiem niet het geëigende niveau zal zijn. 2. Combinatie van de overdracht van definanciering van bejaardenoorden en van de overige indirect gefinancierde instellingen is van belang -behalve voor het definitief afsluiten van de ABW -voor verantwoorde prioriteitsstelling en -afweging.

• - 

  Met betrekking tot de Wet op de bejaardenoorden was de voorbereiding van een ingrijpende wijziging, strekkend tot een beter juridisch instrumentarium voor beheersing van de kostenontwikkeling, vrijwel gereed voor indiening bij de Tweede Kamer. Een directe financieringsregeling voor de bejaardenoorden zou daardoor niet slechts kunnen steunen op een uitgewerkt stelsel van beheersregelen, maar tevens dienen tot verhoging van de effectiviteit daarvan.

In deze overwegingen zijn tevens de belangrijkste uitgangspunten besloten die ten grondslag liggen aan de keuze en uitwerking van een financieringsregeling voor de bejaardenoorden. Bij het beoordelen van de mogelijkheden voor een direct financieringssysteem voor de bejaardenoorden is uitgegaan van de doelstelling te geraken tot een in zowel beleidsmatig als in financieel opzicht optimale beheersing van de bejaardenoorden. Dit impliceert enerzijds dat de financieringsregeling waarborgen moet bevatten voor het beïnvloeden en beheersen van de kosten in deze werksoort, anderzijds dat de financiële verplichtingen van de bewoners bij een directe financiering omstreeks dezelfde hoogte -en daarmee dezelfde opbrengst -zullen moeten hebben als thans het geval is. Het ingrijpende en principiële karakter van een zodanige regeling dwingt tot het vastleggen ervan bij formele wet. Zoals in de memorie van toelichting bij de begroting van het jaar 1983 reeds is medegedeeld, verdient het naar het oordeel van ondergetekende aanbeveling het advies van de Commissie-Gijsbers te volgen en te besluiten tot een in aparte paragrafen van de Wet op de bejaardenoorden regelen van een volledige objectsubsidie van de bejaardenoorden met een retributiesysteem voor de bewoners. Zowel de door de commissie genoemde voorwaarden -deels uit haar opdracht voortvloeiend -waaraan een financieringsregeling voor de bejaardenoorden moet voldoen, als ook de afweging van voor-en nadelen die de commissie in meerderheid tot haar advies deed besluiten, hebben naar het oordeel van ondergetekende nog steeds geldingskracht. Een deel van de opmerkingen van de commissie heeft zelfs aan betekenis gewonnen. De door de Commissie-Gijsbers behandelde financieringsalternatieven, hadden geen betrekking op decentrale financieringsverantwoordelijkheden voor het bejaardenoordenbeleid door provincies of gemeenten. De ondergetekende heeft alvorens in overeenstemming met zijn ambtgenoten van Binnenlandse Zaken en Financiën, tot de keuze van de voorgestelde centrale financieringsvariant te besluiten, nagegaan of voor de komende periode kan worden overgegaan tot een systeem van doeluitkeringen aan de lagere overheid ter realisatie door dat bestuurlijke niveau van de noodzakelijke financiële ombuigingen en beleidsvernieuwing. Dit systeem ontmoet evenwel een aantal onoverkomelijke praktische bezwaren. De omstandigheid dat het financiële toezicht door de provinciale besturen de afgelopen periode slechts steunde op een zeer gebrekkig wettelijk instrumentarium, noopte de provinciale besturen tot veelal noodzakelijkerwijs geïmproviseerde inspanningen om in de gegeven situatie optimale beheersing van de kostenontwikkelingen te bereiken. Hoewel dankzij deze inspanningen het totale kostenverloop in de bejaardenoordensector nog binnen redelijke grenzen is gebleven, heeft het ontbreken van een adequaat centraal en eenduidig wettelijk referentiekader voor de provincies bij de beoordeling van het tarievenverloop, tot waarschijnlijk grote verschillen in de kostenstructuren van bejaardenoorden geleid. Zowel door een extern accountantskantoor (1975) als, recent, door de accountantsdienst van het departement (1981) is geconstateerd dat er grote kostenstijgingen zijn in bejaardenoorden en grote verschillen in kostenstructuren, die slechts voor een gering deel aan plausibele verklaringen zijn toe te schrijven. In het Heroverwegingenrapport Bejaardenbeleid 1982 (Bijlage Handelingen Tweede Kamer, 1981-1982, 16625, nr. 54, deelrapport 45), wordt ter illustratie de volgende tabel opgevoerd. De

maximale afwijkingen van provinciale gemiddelden ten opzichte van het landelijke gemiddelde van de totale begrotingen per bed lopen uiteen van -12,3% -+ 20,7%. Uitgesplitst per kostencategorie bedragen deze verschillen van provinciale gemiddelden ten opzichte van de landelijke gemiddelden: arbeidskosten: -2,7% en + 13,5% huisvestingskosten : -15,6% en + 15,2% voedingskosten: -11,8% en + 9,8% overige kosten:

-15,7% en + 52,1% N.B. Het betreft hier slechts vergelijkingen tussen provinciale (en grootgemeentelijke) gemiddelden. Vergelijkingen tussen individuele bejaardenoorden zullen zeker nog grotere verschillen te zien geven. Voorts zijn er, afhankelijk van onder meer de gemiddelde toekomstwaarde van de bejaardenoorden in relatie tot de aanwezige capaciteit, grote verschillen in investeringsbehoefte per provincie. In deze en andere relevante factoren bestaat centraal geen enkel inzicht. Tot op heden ontbreekt iedere directe relatie tussen WVC en de individuele bejaardenoorden. Tot vorig jaar waren omtrent geen enkel bejaardenoord inzichtelijke gegevens bekend van financiële aard. In het vooruitzicht van de directe financiering met ingang van 1 januari 1984 was WVC eerst in 1982 gerechtigd financiële gegevens van bejaardenoorden te vragen. De verwerking daarvan in het beleid kost in verband met nader onderzoek tijd. Een tweede factor van importantie is de herkomst van de eigen bijdrage voor bewoners van bejaardenoorden. Van de f 4 mld. exploitatielasten wordt f 2,5 mld. via de bijstand betaald, en f 1,5 mld. uit inkomen en vermogen van de bejaarden. Provinciaal zijn er waarschijnlijk belangrijke verschillen in opbrengsten uit eigen inkomen en vermogen van bejaarden. Op grond van vorengenoemde aan niemand verwijtbare omstandigheden, ontbreekt voor de korte termijn (enkele jaren) een verantwoorde basis voor financiering en beheersing van bejaardenoorden door middel van een systeem van doeluitkeringen aan provinciale of gemeentebesturen. A fortiori geldt dit voor financiering van de bejaardenoorden op korte termijn uit het Gemeentefonds conform de objectieve normen van de Financiële Verhoudingswet. Een zodanig systeem zou onder het huidige onvoldoende inzicht in de financiële structuur van bejaardenoorden en de eigen bijdragen van de bejaarden, en zonder voorafgaande saneringen, grote financiële risico's voor de lagere overheid en bejaardenoorden met zich meebrengen.

2.

Financieringsalternatieven

Het rapport van de Commissie-Gijsbers onderscheidt twee hoofdalternatieven met betrekking tot een andere financiering van bejaardenoorden te weten: I. Financiering door middel van een sociale verzekering en II. Financiering door middel van subsidiëring of bekostiging.

Deze twee worden elk weer onderscheiden in drie deelalternatieven: la: inpassing in de AWBZ; Ib: inpassing in de AOW; Ie: creëren van een nieuwe wet.

Ma: gedeeltelijke objectsubsidie; Nb: volledige objectsubsidie; lic: individuele subjectsubsidie.

Bij het alternatief «inpassing in de AWBZ» bleek een tekort van f 400 a 500 min. te ontstaan. Inmiddeis is de financieel economische situatie ongunstiger geworden. Bovendien zijn sinds 1977 de kostenstijgingen in bejaardenoorden aanzienlijk groter geweest dan de inkomensstijgingen van bejaarden, hetgeen ertoe heeft geleid dat steeds meer bejaarden een beroep moesten doen op de Algemene Bijstandswet en de bijstand aan de verzorgden sterker is toegenomen. Daardoor zou het geraamd tekort van

f 400 a 500 min. bij inpassing in de AWBZ in de naaste toekomst, zeker zijn gestegen. Op grond hiervan en mede gelet op de beheersingsmogelijkheden moet deze mogelijkheid worden afgewezen.

Het alternatief «inpassing in de AOW» (Ib) ontmoet het bezwaar van introductie van een totaal nieuw element in een als uitkeringswet bedoeld sociale verzekeringsonderdeel. De combinatie van uitkering en voorziening in de AAW die momenteel nog gehanteerd wordt, zal in principe van tijdelijke aard zijn. Ook bij dit alternatief is evenals bij de AWBZ de situatie aanwezig dat het geven van rechten op de verstrekking «verzorging in een bejaardenoord» tot aanzienlijke uitbreiding van het aantal bedden zou kunnen leiden. Derhalve verwerp ik ook deze mogelijkheid. Het creëren van een aparte sociale verzekeringswet voor de bejaardenoorden (Ie) lijkt in deze tijd, waarin gestreefd wordt naar vereenvoudiging en stroomlijning van het sociale verzekeringsstelsel, een nauwelijks voor discussie vatbaar alternatief. Behalve het feit dat er zich ook hier problemen voordoen als bij voorbeeld de budgettaire neutraliteit en de beheersbaarheid, is er op zich geen reden een nieuwe sociale verzekeringswet te introduceren waar, binnen de definiëring en interpretatie van een bestaande wet, inpassing mogelijk is. Ook dit alternatief is derhalve, naar oordeel van ondergetekende niet aanbevelenswaardig. Naast financiering door middel van een sociale verzekeringswet is er het alternatief van subsidiëring of bekostiging. Een gedeeltelijke objectsubsidie (lla) is mogelijk door personeels-en huisvestingskosten door de overheid te laten financieren en de overige kosten ten laste van het bejaardenoord te laten komen. Dit alternatief ontmoet vele bezwaren vanwege het feit dat sprake is van 2 financieringsbronnen met alle daaruit voortkomende consequenties zoals mogelijke verschuiving van kosten van de ene kostensoort naar de andere, administratieve vergissingen, verwarring omdat zowel een retributie als een prijs door bejaarden moet worden voldaan enz. De bezwaren van subsidietechnische en budgettaire aard, alsmede bezwaren die te maken hebben met beheersingsmogelijkheden, doen de ondergetekende ook deze mogelijkheid verwerpen. De volledige objectsubsidie (llb) heeft, zoals ik reeds eerder opgemerkt heb, om vele redenen mijn voorkeur. Een dergelijk systeem heeft als voordeel dat niet ingrijpend en fundamenteel aan het systeem van sociale verzekering behoeft te worden getornd en dat middels directe financiering vanuit één subsidiebron de kosten beter in de hand gehouden kunnen worden. De automatismen welke ervoor zorg dragen dat niet-geraamde kostenstijgingen in de sociale verzekering doorwerken in de premie zijn bij dit alternatief afwezig. Het reguleren van de kosten is bij de volledige objectsubsidie zeer wel mogelijk, zeker in combinatie met het aangepaste instrumentarium van de Wet op de bejaardenoorden. Volledige objectsubsidie moet onder de huidige omstandigheden wel gepaard gaan met een vergaand retributiesysteem wil men althans de budgettaire neutraliteit gestand doen.

Een laatste financieringsalternatief wordt gevonden in de individuele subjectsubsidie (lic), een systeem dat grote overeenkomst vertoont met het huidige ABW-systeem. Subsidie vindt plaats aan de bejaarde zelf, het subject dus, in plaats van aan het bejaardenoord. Bij subsidie op deze wijze wordt er een direct verband geschapen tussen de inkomenspositie van de bejaarde, met alle ontwikkelingen die zich daarin kunnen voordoen, en de uitgaven van de overheid. De overheid werkt in dit systeem aanvullend. Bij de individuele subsidieverstrekking aan de omstreeks 14400 0 bewoners zou het dan ook noodzakelijk zijn voortdurend rekening te houden met alle maatregelen in de uitkering, pensioen-en belastingsfeer die van invloed zijn op de inkomenspositie van bejaarden. Tevens voegt zich hierbij de overweging dat om redenen van harmonisatie van de financieringsstelsels voor voorzieningen, het functioneren van een subjectsubsidiesysteem voor de bejaardenoorden ongewenst is.

Het voorgaande overziend komt de ondergetekende tot de conclusie dat alleen het systeem van objectsubsidie mèt een aangepast systeem van eigen bijdrage of retributie, leidt tot een zowel beleidsmatig als in financieel opzicht optimale beheersing van de kosten van de bejaardenoorden binnen vastgestelde begrotingsbedragen.

• - 

  Retributiesysteem

De financiering van bejaardenoorden geschiedde tot nu toe door de bewoners. Voor zover deze daarvoor de middelen niet konden opbrengen deden zij een beroep op de Algemene Bijstandswet. Bij het bepalen van hun draagkracht krachtens de ABW werd rekening gehouden met hun inkomen en hun vermogen, dat slechts tot een zeer beperkt bedrag werd vrijgelaten. Pas op het moment dat betrokkenen zelf niet meer bij machte waren om de prijs van het bejaardenoord geheel te betalen, werd aanvullende bijstand verleend. De nu door mij voorgestelde constructie van directe en budgetfinanciering maakt het noodzakelijk de gebruikelijke vaststelling van een prijs welke de bewoner in zijn geheel betaalt, te vervangen door een retributievaststelling. Bij de ombouw van een systeem komen alle elementen daarvan aan de orde. En zo komt nu de vraag aan de orde of op gelijke wijze als onder het ABW regiem bij de vaststelling van de retributies met het vermogen rekening moet worden gehouden. Daarvoor pleiten de toestand 's lands financiën en het argument dat als niemand er op achteruit gaat in vergelijking met het vorige systeem, terwijl er op vele fronten wordt ingeleverd, dit op zich als gunstig kan worden beschouwd voor de bewoners van de oorden. Er voor pleit ook dat gehele of gedeeltelijke vrijlating van het vermogen ten goede komt aan de meest draagkrachtige groepen. En dat kan naar mijn mening juist niet de bedoeling zijn. En vervolgens: als iemand in zijn leven een vermogen bij elkaar heeft kunnen sparen, wat voor bezwaar kan er dan zijn om als hij dat nodig heeft hem dat ook te laten gebruiken. Er mag van worden uitgegaan dat hij zelf verantwoordelijk is voor zijn huisvesting en verzorging. Het kan niet de rol van de overheid zijn om die verantwoordelijkheid over te nemen. Slechts voor zover de noodzaak van opneming objectief is aangetoond en betrokkene het echt niet langer zelf kan betalen, kan de overheid overwegen bij te springen. En ten slotte: de bewoners van bejaardenoorden hebben definitief hun oude leefsituatie vaarwel gezegd. Het vermogen dat diende als buffer voor slechte tijden kan nu zijn functie vervullen. Voor eventuele calamiteiten die hen nog kunnen overkomen zijn zij in de situatie waarin zij zich bevinden gedekt. Ook om deze reden is de vrijlating van het vermogen te beschouwen als een naijling van een wellicht te overtrokken verzorgingsstaat gedachte.

Overigens zijn er ook wel degelijk argumenten aan te voeren om het vermogen geheel of gedeeltelijk buiten beschouwing te laten. De in de verpleeghuizen verblijvende personen, voor 90% eveneens bejaard en qua verzorgingsbehoefte vaak meer gradueel dan principieel verschillend van de bewoners van bejaardenoorden, verkeren in een financieel bevoorrechte positie aangezien de ingevolge de AWBZ vigerende retributienormen niet nopen tot intering op het vermogen. Met het naar elkaar toegroeien van beide voorzieningen in de afgelopen decennia is dit verschil in de psychologische beleving van bejaarden steeds sterker als onrechtvaardig en onbegrijpelijk ervaren. Tegenover de hogere financiële lasten van bewoners van bejaardenoorden staan evenwel bepaalde voordelen, zoals het voor ieder ter beschikking staan van een eigen wooneenheid, die voor bewoners van verpleeghuizen ontbreken. De ondergetekende is dan ook van oordeel dat handhaving van het verschil in retributiestelsels voor beide voorzieningen evenmin per se op grond van argumenten van ongelijke behandeling ter zijde moet worden gesteld.

De geschatte opbrengst welke het gevolg is van het betrekken van het vermogen van bejaarden bij de retributievaststelling, is op jaarbasis omstreeks f 65 min. De ondergetekende is van oordeel dat dit bedrag niet gemist kan worden voor de realisatie van ombuigingstaakstellingen en voor de financiering van wijkfuncties van bejaardenoorden. De vorengenoemde voor-en nadelen tegen elkaar afwegend, heeft de ondergetekende besloten bij het onder een directe financiering te introduceren retributiestelsel voor bejaardenoorden mede het vermogen te betrekken, waarbij overigens een bescheiden vermogen buiten beschouwing blijft.

4.

Uitvoeringssystematiek

• - 

  Budgetsysteem De regelgevende bevoegdheid van de provincies, die momenteel is vervat in de paragraaf «Maatregelen ten aanzien van de bejaardenoorden» en nader uitgewerkt is in de provinciale verordeningen, heeft steeds tot doel gehad de bejaarden in alle opzichten een zo groot mogelijke bescherming te bieden. Het kwaliteitsaspect heeft dus steeds centraal gestaan, en dit aspect zal in de toekomst een zeer belangrijke rol blijven spelen, zeker nu de bejaardenpopulatie in de oorden aan het wijzigen is als gevolg van de opneming van ernstiger verzorgingsbehoevenden. Deze laatsten vragen een intensieve verzorging, welke hoge eisen stelt aan personeel en accommodaties. Paragraaf 5 van de huidige wet voorziet in artikel 8 in de bevoegdheid van gedeputeerde staten, toe te zien op de billijke verhouding tussen de prijs en de geboden huisvesting en verzorging. Niet alleen deze billijke verhouding maar ook de hoogte van de exploitatielasten van de bejaardenoorden zelf speelt sinds de invoering van de Algemene Bijstandswet in 1965 een rol van betekenis. Deze wet maakte de betaling van hogere tarieven dan de destijds gangbare mogelijk, of maakte dat althans gemakkelijker, want zij «betaalde» voor de individuele bejaarde «de verzorgingsprijs», zonder dat deze laatste aan een absolute hoogte werd gebonden. «De verzorgingsprijs echter, en de ontwikkeling daarin, verschilde van oord tot oord, afhankelijk onder andere van het verzorgingspakket dat werd geboden en de kwaliteit daarvan. De bij de kostenontwikkeling van bejaardenoorden achterblijvende inkomensontwikkeling van de bejaarden, leidde ertoe dat een steeds groter gedeelte van de bejaarden in bejaardenoorden aangewezen raakte op ondersteuning door de Algemene Bijstandswet. Naarmate hun aantal toenam, stegen de bijstandsuitgaven en nam aldus ook de indirecte financiële betrokkenheid van de rijksoverheid bij de bejaardenoorden toe. In 1983 ontvangt circa 80% van het aantal bejaarden in bejaardenoorden een bijstandsuitkering waarmee een totaalbedrag van ± f2,5 mld. is gemoeid, bij een totale omzet in bejaardenoorden van ± f4 mld. Ongeveer 62% van de exploitatielasten heeft betrekking op personeelskosten. Dit laatste onder andere heeft ertoe geleid dat dezerzijds hoge prioriteit wordt toegekend aan een personeelsformatiebeleid, waardoor het enerzijds mogelijk wordt bij een toenemende behoefte aan verzorging een goede kwaliteit van de verzorging voor zoveel mogelijk te bewerkstelligen, en anderzijds mogelijkheden worden geschapen voor een goede beheersing van de uitgaven. De bevoegdheden waarover de minister momenteel in het kader van de Wet op de bejaardenoorden beschikt, maken de verwezenlijking van bovenstaande doelstellingen slechts ten dele mogelijk. Wat het prijsaspect betreft kan hier worden opgemerkt dat het op basis van de Prijzenwet primair door de minister van Economische Zaken, vanuit de invalshoek van het algemeen sociaal-economisch belang, gevoerde prijsbeleid ook betrekking heeft op de prijzen van diensten die bejaardenoorden verlenen.

Ten einde zijn verantwoordelijkheid uit dien hoofde en die van de minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur -met name diens verantwoordelijkheid blijkend uit een jaarlijks beslag op de algemene middelen van de Rijksbegroting van circa f2,5 mld. bijstandsgelden -voor de gang van zaken in bejaardenoorden op elkaar af te stemmen, vindt sinds het begin van de jaren zeventig een nauwe samenwerking plaats. Deze komt tot uitdrukking in de betrokkenheid van de minister van Economische Zaken bij de door de minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur telkenjare uitgegeven «Prijsregelen Bejaardenoorden» en in de procedureafspraken die zijn gemaakt met betrekking tot het verlenen van ontheffingen van de algemene prijzenbeschikkingen. De Prijzenwet biedt bejaardenoorden de mogelijkheid ontheffing aan te vragen voor prijsstijgingen die de gestelde maxima te boven gaan. Tussen de met het prijzentoezicht belaste instanties -de provincies en de beide ministeries -is afgesproken, dat een individuele ontheffingsaanvraag niet voor de tariefsbeoordeling door de provincies aan het ministerie van Economische Zaken behoeft te worden voorgelegd, indien de provincies bij die beoordeling eerdergenoemde «Prijsregelen Bejaardenoorden» hanteren. In 1971 zijn de provincies met deze procedure akkoord gegaan, en van die tijd af worden jaarlijks, na advisering door de Centrale Commissie voor de Bejaardenoorden, de prijsregelen door de rijksoverheid uitgegeven. Het volgen van de prijsregelen door de provincies geschiedt op vrijwillige basis, want de regelen zijn niet gebaseerd op enig wetsartikel van de Wet op de bejaardenoorden. De met het prijzentoezicht belaste instanties kunnen dan ook slechts terugvallen op de bepalingen in de Wet op de bejaardenoorden, die aan hen het toezicht laten. Het «gentlemen's agreement», zoals de afspraak tussen Rijk en provincies wordt genoemd, is, althans formeel gesproken, een te wankele basis voor het voeren van een beheersingsbeleid van rijkswege, en de invoering van een normenstelsel voor de beoordeling van de personeelsvoorziening in bejaardenoorden is via deze regelen ook niet goed mogelijk. Ook de Prijzenwet biedt niet de mogelijkheden waaraan in dit kader behoefte bestaat. De vorengeschetste leemten in de wettelijke kaders-Algemene Bijstandswet. Wet op de bejaardenoorden en Prijzenwet -hebben geleid tot de situatie dat de kosten van bejaarden nimmer aan initiële prijsvaststelling zijn onderworpen, en slechts beoordeeld aan de hand van relatieve criteria welke betrekking hebben op enerzijds de verhouding tussen prijs en gebodene, anderzijds de hoogte van de stijgingspercentages. Deze omstandigheid heeft ertoe geleid dat, zoals in het voorgaande is uiteengezet, onverklaarbare verschillen zijn ontstaan tussen de totale budgetten van de bejaardenoorden en de afzonderlijke kostencomponenten daarvan. Dit noopt tot een systeem van centrale budgetbeheersing waarbij, conform de bepalingen van de Comptabiliteitswet, de beoordeling en vaststelling van de begrotingen en eindafrekeningen van de bejaardenoorden op het niveau van de rijksoverheid geschiedt, in plaats van door de provinciale besturen. Het systeem van centrale objectfinanciering kent theoretisch verschillende uitwerkingsmodaliteiten. De ondergetekende heeft aanvankelijk overwogen de goedkeuring van de budgetten van de bejaardenoorden in haar geheel een afgeleide te doen zijn van per kostenpost te stellen algemene maximum normen. Aan dit systeem is, zeker voor de beginperiode van de centrale financiering, het bezwaar verbonden dat volstrekt ontoereikend inzicht bestaat in de achtergronden en oorzaken van de verschillende hoogte van de kostenposten in bejaardenoorden. Zolang dit inzicht niet is verkregen en getoetst aan inhoudelijke overwegingen met betrekking tot enerzijds noodzakelijke kwaliteitshandhaving, anderzijds de noodzaak tot maximering van kosten, en te zamen gerelateerd aan het verband tussen kenmerken van de bedrijfsvoering en verschillen in functies van bejaardenoorden, zou een stelsel van ongedifferentieerde algemene normen onrechtvaardig kunnen uitwerken naarde individuele instellingen. Een ander hoofdbezwaar

tegen deze methode is gelegen in de onzekerheid ten aanzien van de financiële uitwerking van normen per kostenpost, welke nog niet steunen op verkregen inzicht in de huidige financiële structuur van bejaardenoorden. De ondergetekende stelt zich daarom voor de komende periode tot een individuele budgetvaststelling van de bejaardenoorden te geraken, welke deels steunt op ingevolge het voorgestelde artikel 16a, tweede lid, te stellen normen ten aanzien van een aantal -voor een belangrijk deel reeds in de huidige Prijsregelen vervatte -factoren, en voorts op per instelling uit te voeren bedrijfseconomische analyses. Op deze wijze zal via initiële prijsstellingen per bejaardenoord binnen enkele jaren tot een systeem van budgettering kunnen worden overgegaan waarbij de jaarlijkse exploitatielasten vrijwel geheel op basis van algemene normen ten aanzien van percentuele stijgingen kunnen worden vastgesteld.

• - 

  Retributievaststeliing en -inning De vaststelling van de hoogte van de retributie zal geschieden op basis van enerzijds de feitelijke kosten van de bejaardenoorden waar de bejaarde verblijft, en anderzijds zijn financiële draagkracht. Het wetsontwerp regelt verantwoordelijkheden ter zake van de vaststelling en inning van de retributie door de gemeenten. Hierbij wordt mutatis mutandis in grote lijnen aangesloten op de bestaande praktijk onder de indirecte financiering, waarbij de sociale diensten van de gemeenten van herkomst voor de bewoners van bejaardenoorden vaststellen, of en in hoeverre zij bijstandshulp behoeven voor de bekostiging van het tarief van het bejaardenoord. Feitelijk hebben de gemeenten hierdoor bij ± 80% van de bewoners reeds een financiële betrokkenheid. De voorstellen houden evenwel in zoverre een wijziging in ten opzichte van de geschetste situatie, dat beoogd wordt om redenen van praktische aard op den duur slechts de gemeenten waar het bejaardenoord is gevestigd, de retributies vast te doen stellen en innen. Zoals bekend mag worden verondersteld, wijkt het voorgestelde systeem af van de praktijk bij andere onder het departement van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur ressorterende voorzieningen van maatschappelijke dienstverlening zoals de gezinsverzorging en de voormalige indirect gefinancierde voorzieningen welke nu onder de vigeur van de Tijdelijke Subsidieregeling maatschappelijke dienstverle ning (Stcrt. 1982, nr. 253) zijn gebracht. In al deze voorzie* ningen wordt de retributie vastgesteld en geïnd door de betreffende instellingen. De ondergetekende is van oordeel, dat deze beleidslijn beter nietten aanzien van de bejaardenoorden kan worden gevolgd. Van de bewoners van bejaardenoorden wordt, als bijdrage in de bekostiging van het verblijf, een retributie gevraagd die zeer diep ingrijpt in zijn financiële situatie, en dat gedurende een groot aantal jaren (de gemiddelde verblijfsduur in bejaardenoorden is omstreeks vijf jaar). Zoals in het voorgaande is uiteengezet zal bij de retributievaststelling ook het vermogen worden betrokken, hetgeen -met name waar sprake is van vermogen dat is belegd in op geld waardeerbare roerendeen onroerende goederendiepgaand en ingewikkeld onderzoek vereist. Deze situatie vraagt om een regeling op wettelijke grondslag, ten behoeve van de bejaarden voorziend in rechtswaarborgen ten aanzien van de aard en de mate waarin het inkomen en vermogen mogen worden aangesproken, en ten behoeve van de overheid in valide verhaalsrechtelijke bepalingen. Het is minder juist te achten, om redenen van bescherming van de privacy en van de leefsfeer in het algemeen, maar ook gezien de financieel-economische en juridische complicaties die kunnen optreden bij vaststelling van (retributie uit) vermogen en eventueel vermogensverhaal, de relatie tussen de instelling die de huisvesting en verzorging biedt, en de bewoners, te belasten met financiële aangelegenheden ter zake van de retributievaststelling en -heffing. Tevens is hierbij overwogen dat aansluiting

kan worden verkregen bij bestaande gemeentelijke apparaten voor de uitvoering van de indirecte financiering van bejaardenoorden krachtens de Algemene Bijstandswet, terwijl bij regeling van de retributies door de bejaardenoorden daarom in de instellingen het benodigde apparaat alsnog moet worden opgebouwd. De VNG heeft betoogd dat de voorgestelde werkzaamheden een oneigenlijke taak voor de gemeenten impliceren aangezien het een administratieftechnische uitvoering van regels betreft die niet gekoppeld is aan zelfstandige gemeentelijke beleidsverantwoordelijkheden. Evenals de Raad voor de Gemeentefinanciën pleit de VNG voor vaststelling en inning van de retributies door hetzij de instellingen, hetzij een instantie op rijksniveau. De ondergetekende is van oordeel dat ter zake van de voorgestelde regelingen voor de periode, voorafgaand aan overdracht van bevoegdheden naar de lagere overheid, ter zake van het bejaardenoordenbeleid zoveel mogelijk de opbouw van centrale apparaten en afbouw van die van de lagere overheid moet worden voorkomen. Evenmin vermag hij in te zien waarom de onder de ABW geldende gemeentelijke verantwoordelijkheden voor de (indirecte) financiering van bejaardenoorden zich onder het voorgestelde regiem zodanig ten principale wijzigen, dat deze oneigenlijk voor de gemeenten zouden worden.

D. Wijkfunctie bejaardenoorden In het kader van de operatie «indirecte financiering» is een grote hoeveelheid en verscheidenheid aan voorzieningen voor bejaarden geïnventariseerd, die buiten reguliere beheers-en financieringskaders zijn tot stand gekomen en functioneren. Het overgrote deel van deze voorzieningen had betrekking op nevenfuncties van bejaardenoorden. Veel van deze instellingen bleken onder de indirecte financiering hun dienstverlening uit te strekken aan andere dan de bewoners, veelal aan bewoners van complexen aanleunwoningen, maar in niet onbelangrijke mate ook aan geheel zelfstandig in de omringende wijk wonende bejaarden. De betreffende nevenfuncties van bejaardenoorden hebben, in wisselende intensiteit en samenstelling van het pakket, betrekking op een pluriform geheel van diensten, waarvan als belangrijkste zijn te noemen: maaltijdvoorziening, bewaking alarmsysteem en eerste hulp bij alarm, toegankelijkheid van sociaal-recreatieve faciliteiten en van ruimten voor fysiotherapie en gymnastiek, en last but not least het tijdelijk verzorgen op de ziekenboeg van bejaarden die zelfstandig wonen en hiertoe blijvend in staat zijn, maar tijdelijk -gedacht moet worden aan enkele dagen of een paar weken -verpleging behoeven bij ziekte. De ondergetekende heeft zich bezonnen op de wenselijkheid, de reikwijdte van de Wet op de bejaardenoorden en daarmee zijn eigen beleidsverantwoordelijkheid, te verbreden tot deze nevenfuncties van bejaardenoorden. In de eerste plaats is daarbij acht geslagen op de onmiskenbare signaalwerking welke uitgaat van de totstandkoming onder het systeem van -daartoe voorheen vrijwel ongehinderde mogelijkheden biedende -indirecte financiering, van voorzieningen voor bejaarden buiten de reguliere kaders om. Niet alleen noopt deze ontwikkeling tot de erkenning dat de toename van het aantal bejaarden en met name het aantal hoogbejaarden enerzijds, en de steeds grotere noodzaak tot beheersing van de overheidsbestedingen anderzijds, gewenste volumeaanpassingen van reguliere bejaardenvoorzieningen bemoeilijkt en daardoor verantwoordelijke instanties ertoe beweegt andere oplossingen voor het verzorgingsvraagstuk te zoeken. Tevens dient in de overwegingen betrokken te worden dat de bestaande indeling en afgrenzing van voorzieningen binnen hun eigen beleids-en financieringskader het gevaar inhoudt dat onvoldoende flexibel en «op maat gesneden» ingespeeld kan worden op de individuele verzorgingsproblematiek van bejaarden en daardoor te veel of te snel tot standaardverzorging wordt overgegaan.

Dit vraagstuk, dat niet slechts uit het oogpunt van kwaliteit van de voorzieningenstructuur onder ogen moet worden gezien, maar tevens in relatie tot de noodzaak tot een zo doelmatig mogelijke besteding van beschikbare middelen, speelt met name een rol in de beleidsbepaling ten aanzien van de intramurale sector. Het streven is immers volledige opneming in bejaardenoorden zoveel mogelijk uitte stellen. Dit doel zou mede bereikt kunnen worden door de faciliteiten van het bejaardenoord mede ter beschikking te doen staan van buiten het bejaardenoord woonachtige bejaarden. Tegen de achtergrond van vorengenoemde overwegingen heeft de ondergetekende ertoe besloten, aan het wetsontwerp een artikel toe te voegen dat de mogelijkheid biedt, tot beleidsvoering ten aanzien van de wijkfunctie van bejaardenoorden. De financiële middelen voor dit beleid zullen worden vrijgemaakt door een deel van de ombuigingen in deze sector hiervoor te reserveren.

E. Democratisering

De democratisering van de bejaardenoorden vormt sedert meer dan zeven jaar een onderwerp, waarvan de regeling in brede kring als urgent wordt ervaren. Het grote gewicht dat ook door het parlement wordt toegekend aan het spoedig wettelijk regelen van rechten aan de bewoners van bejaardenoorden tot medezeggenschap in de beleidsvoering in hun tehuis, is nadrukkelijk tot uitdrukking gebracht in de aanvaarding van de initiatiefwet van mevrouw Langedijk-de Jong en de heer Meijer. Het betreffende wetsontwerp is tot op heden niet in het Staatsblad verschenen. De achtereenvolgende kabinetten hebben zich, gelezen het advies van de Raad van State, moeten bezinnen op door het wetsontwerp opgeroepen vraagstukken van grondwettelijke aard, en met betrekking tot de vraag hoe bepalingen van het wetsontwerp zich verhouden tot de gewenste respectering van de pluriformiteit, met verscheidenheid aan beheersvormen en levensbeschouwelijke signaturen verband houdend, van het bejaardenoordenbestand. De ondergetekende was van oordeel dat tegen het initiatiefwetsontwerp geen overwegende bezwaren konden worden ingebracht van grondwettelijke of beleidsinhoudelijke aard. Voor het overige verwijst hij in deze naar het nader rapport aan de Koningin inzake het betreffende wetsontwerp. Niettemin heeft de ondergetekende gemeend in het onderhavige ontwerp tevens voorstellen te moeten opnemen, strekkend tot regeling van de democratisering in bejaardenoorden waarbij wordt aangesloten bij de aanvaarde initiatiefwet. Op twee punten onderscheiden de onderhavige voorstellen zich van deze wet. Het ene punt is van wetstechnische aard; het andere strekt er toe de in de initiatiefwet niet uitdrukkelijk mogelijk gemaakte instelling van bewonerscommissies met méér bevoegdheden in die gevallen waar bestuursparticipatie, gelet op de beheersvorm van het desbetreffende bejaardenoord, onmogelijk is, expliciet te maken.

De ondergetekende heeft hierbij overwogen dat in het initiatiefwetsontwerp oorspronkelijk het voorstel was vervat, de bejaardenoorden te verplichten tot beheersvormen die het bestuurlijk geleid worden van alle bejaardenoorden zou impliceren. Nu dit onderdeel uit het initiatiefwetsontwerp is vervallen, acht de ondergetekende een aanvullende regeling ter waarborging van materieel gelijke medezeggenschapsrechten voor alle bewoners van bejaardenoorden, van grote betekenis. Zoals bekend (Bijlage Handelingen Tweede Kamer, 1982-1983, 17846, nr. 1) wordt algemene wetgeving op het stuk van de democratisering van organisaties en instellingen voorbereid. Deze algemene wetgeving zal ongetwijfeld consequenties hebben voor de dan reeds vigerende democratiseringsbepalingen voor de bejaardenoorden, tot stand gebracht met de aanvaarde initiatiefwet Langedijk-Meijer, en dit wetsontwerp. Het is thans nog te vroeg te kunnen mededelen welke die consequenties zullen zijn.

F. Consequenties van het wetsontwerp voor betrokken partijen

• - 

  De bewoners

De situatie waarin circa 80% van de bewoners van bejaardenoorden voor de betaling van het tarief afhankelijk is van bijstand krachtens de ABW is in de praktijk gebleken met gevoelsmatige bezwaren voor de betrokkenen gepaard te gaan. Met de inwerkingtreding van een directe financieringsregeling wordt deze situatie beëindigd. Het bij wet regelen van de eigen bijdragen van de bewoners van bejaardenoorden zal, evenals dat onder de indirecte financiering het geval was, gepaard moeten gaan met de waarborgen ten aanzien van de aard en mate waarin het inkomen en vermogen mogen worden aangesproken. Het onderhavige wetsontwerp voorziet dan ook in deze zekerheden, en in beroepsmogelijkheden tegen de beslissing van de met de vaststelling van de eigen bijdrage belaste instantie.

• - 

  De bejaardenoorden

Het vervangen van de indirecte financiering van de bejaardenoorden door een directe financiering vindt met name haar ratio in de noodzaak tot adekwate en geïntegreerde beleidsvoering ten aanzien van deze voorziening. Hierbij staat de beheersing van de kostenontwikkelingen centraal. De subsidievaststelling van de bejaardenoorden zal de verantwoordelijkheid van het ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur zijn. Het systeem van de financiering van de bejaardenoorden houdt in grote lijnen in, dat het bedrag dat een bejaardenoord van de rijksoverheid ontvangt bepaald wordt door het bedrag van de goedgekeurde begroting minus de ontvangsten aan eigen bijdragen van de bewoners van dat bejaardenoord. Hoewel er geen reden is te veronderstellen, dat het daarbij om grote bedragen zal gaan is het in principe mogelijk dat eigen bijdragen oninbaar blijken te zijn. Uit de aard van de gekozen financieringssystematiek zal het Rijk de risico's van niet-inbare eigen bijdragen moeten dragen, dit nadat de innende instantie al het mogelijke in het werk heeft gesteld om deze bijdragen te innen. Door bovengenoemde subsidievaststelling zal een rechtstreekse relatie tussen departement en bejaardenoorden tot stand komen die voorheen ontbrak. Zoals reeds aan de orde gekomen betekent deze nieuwe rechtstreekse relatie niet dat hiermede een einde is gekomen aan iedere bestaande rechtstreekse band tussen de houder van een bejaardenoord en zijn bewoners. Een overeenkomst tussen houder en bewoner ter zake van de te verlenen huisvesting en verzorging zal in vereenvoudigde vorm, dat wil zeggen ontdaan van prijselement noodzakelijk blijven.

• - 

  De provincies

De ondergetekende is in overeenstemming met zijn ambtgenoten van Binnenlandse Zaken en van Financiën, van oordeel dat de gevolgen welke uit het onderhavige wetsontwerp voortvloeien ten aanzien van de werkzaamheden van de provinciale besturen per saldo niet nopen tot verhoging van de uitkering uit het Provinciefonds. Het onderhavige wetsontwerp houdt een uitbreiding in van de werkzaamheden, die de provincies reeds verrichten ter uitvoering van de huidige Wet op de bejaardenoorden ter zake van de planning en renovatie. Door het Interprovinciaal Overleg voor Provinciale Financiën worden de kosten van de uitbreiding van het provinciale takenpakket geraamd op twee min. gulden per jaar. De ondergetekende kan zich met deze raming verenigen. Het wegvallen van de provinciale verantwoordelijkheden inzake het toezicht op de tarieven impliceert evenwel ten minste een even grote vermindering van de belasting van apparaat en financiën van de provinciale besturen.

• - 

  De gemeenten

De voorgestelde gemeentelijke verantwoordelijkheden ter zake van de vaststelling en inning van retributies sluiten in belangrijke mate aan bij de taken, welke de gemeenten nu verrichten in het kader van de huidige indirecte financiering van bejaardenoorden. Nu zijn de gemeenten van herkomst gehouden tot vaststelling en uitbetaling van bijstand aan de (ex-)gemeentenaren welke in bejaardenoorden verblijven. Hierdoor hebben de gemeenten reeds bij meer dan 80% van de bewoners van bejaardenoorden financiële betrokkenheid. Wel stijgt deze betrokkenheid tot 100% van de bewoners. Ter zake van de financiële consequenties in deze is het advies van de Raad voor de Gemeentefinanciën ingewonnen. Het advies van de Raad luidt het Gemeentefonds te versterken aangezien het waarschijnlijk zou zijn te achten dat de gemeenten voor substantiële extra financiële lasten worden gesteld. De ondergetekende beraadt zich nog met de beheerders van het Gemeentefonds over dit advies. In verband met de beëindiging van de indirecte financiering van de bejaardenoorden zal het Gemeentefonds gekort moeten worden met een bedrag dat gelijk is aan het 10% aandeel van de gemeenten in de indirecte financiering van bejaardenoorden. De Raad voor de Gemeentenfinanciën heeft er desgevraagd mee ingestemd dat dit bedrag op f250 min. wordt vastgesteld. De ongelijke spreiding van de capaciteit van de bejaardenoorden, welke haar uitwerking heeft in verschillen in het relatieve aantal in bejaardenoorden verblijvende (ex-)gemeentenaren van gemeenten, te zamen met de ongelijkheid in tarieven van bejaardenoorden, hebben geleid tot grote verschillen in financiële betrokkenheid van gemeenten bij de indirecte financiering van bejaardenoorden. Dit impliceert dat bij toepassing van de objectieve verdeelsleutel van het Gemeentefonds bij de uitvoering van de 10%-operatie, verschillende gemeenten voor financiële problemen kunnen worden gesteld. De ondergetekende beraadt zich nog, gelezen het advies van de Raad voor de Gemeentefinanciën, over een regeling waarmee de nadelen voor gemeenten ten gevolge van de 10%-operatie die een bepaald bedrag per hoofd van de bevolking overtreffen, voor een bepaalde periode ten laste worden gebracht van de begroting van WVC.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

C

Artikel 2

De voorgestelde wijziging beoogt dat een verklaring, luidende dat een inrichting geheel of gedeeltelijk niet als een bejaardenoord wordt beschouwd, niet meer wordt afgegeven door de Kroon, maar door Onze minister. In de memorie van toelichting bij de wetswijziging van 1972 (Bijlage Handelingen Tweede Kamer, 1970-1971, 10986, nr. 3) stond vermeld «dat het beleid van Onze minister in dezen, is gericht op een voorzichtige hantering van deze mogelijkheid. Toepassing zou slechts geschieden, als op de inrichting in kwestie toezicht uit anderen hoofde dan de Wet op de bejaardenoorden gewaarborgd is dan wel het uitoefenen van toezicht krachtens deze wet op zwaarwegende principiële of practische bezwaren stuit en uitzondering redelijk is». In overeenstemming met die uitgangspunten in de toelichting is aan dit artikel een zeer beperkte toepassing gegeven, namelijk ten aanzien van Koninklijk Militair Invalidenhuis op Bronbeek te Arnhem, (voorlopig) erkende inrichtingen van thuisloze personen, erkende verpleeginstellingen, en gestichten, inrichtingen of

woningen bedoeld in de Wet tot regeling van het Staatstoezicht op krankzinnigen of door Ons aangewezen krachtens artikel 7 van die wet, en kloosters, met de uitzonderingen zoals aangegeven in de hierop betrekking hebbende Koninklijke besluiten. Het ligt in het voornemen van ondergetekende dit artikel op dezelfde terughoudende wijze ook in de toekomst toe te passen, zo nodig na overleg met de minister, die het mede aangaat; naar zijn oordeel ontbreekt daarom de noodzaak bij de toepassing van artikel 2 gebruik te moeten maken van de formele vorm van een Koninklijk besluit. De overige wijzigingen in het eerste en tweede lid beogen uitsluitend een redactionele verbetering ten opzichte van de huidige wettekst aan te brengen.

Artikel 2b

Dit nieuwe artikel bevat de wettelijke basis op grond waarvan functies van bejaardenoorden ook dienstbaar gemaakt kunnen worden aan buiten het bejaardenoord wonende bejaarden. Bij dergelijke wijkfuncties valt te denken aan maaltijdvoorziening, centrale alarmering, recreatieve voorzieningen enz. Het eerste lid ziet op een beleidsvoering omtrent een of meer wijkfuncties voor alle bejaardenoorden; het tweede lid op experimenten hiermede in een of meer individuele bejaardenoorden. Indien toepassing wordt gegeven aan het in het eerste of tweede lid bepaalde zal Onze minister aparte, op de voorziening afgestemde, retributienormen opstellen, en ook hiervoor van tevoren overleg voeren met de in het eerste onderscheidenlijk tweede lid bedoelde organisatie/instantie. In het vierde lid wordt gesproken over voorzieningen. Het betreft hier samenwerking tussen bejaardenoorden en andere vormen van hulp en zorg. In juridische zin zal deze samenwerking tot stand komen tussen de houder (natuurlijke of rechtspersoon) van een bejaardenoord en de beherende instantie van hulp en zorg.

E

Artikel 2c

Dit artikel is noodzakelijk ten einde de minister in staat te stellen de bejaardenoorden op te nemen in het Besluit Proefgemeenten (Stb. 1982, 497) en alsdan regelen te kunnen stellen die kunnen afwijken van het gestelde bij of krachtens de Wet op de bejaardenoorden. Deze bepaling is analoog aan de bepalingen op te nemen in de Wet op het openbare bibliotheekwerk. De door de minister zo nodig van de Wet op de bejaardenoorden afwijkende, te stellen regelen zijn bedoeld om de proefgebieden ervaring te laten opdoen met gedecentraliseerd beleid ten aanzien van de bejaardenoorden. Het ligt in het voornemen van ondergetekende de in dit artikel neergelegde bevoegdheid op zodanige wijze te gebruiken, dat daarmee de hoofddoelstellingen van het ontwerp ter zake van sanering en ombuigingstaakstellingen niet worden doorkruist.

F

Artikel 3

Voor het ontwerpen van plannen voor de bejaardenoorden door de provincie stelt Onze minister richtlijnen vast met betrekking tot het maximum aantal verzorgingsplaatsen in bejaardenoorden in de provincie (eerste en tweede lid); het ligt in zijn voornemen dit maximum te relateren aan het tijdstip van 1 januari 1990. Indien in een provincie naar verwachting op grond van de prognoses op dat tijdstip sprake is van een overcapaciteit,

gegeven de gestelde norm, zal Onze minister in zijn richtlijnen tevens bepalen met welk deel die overcapaciteit in de planperiode wordt teruggebracht tot het normniveau; de grootte van dit deel zal afhankelijk worden gesteld van de grootte van de in een provincie bestaande overcapaciteit (derde lid). Voor de realisering van een eventuele noodzakelijke capaciteitsreductie staat gedeputeerde staten het nieuwe instrument van sluiting van bejaardenoorden ten dienste. Ten slotte biedt het vierde lid de basisvoor Onze minister om tussentijds, dus gedurende de looptijd van het plan, de maximumnorm als bedoeld in het tweede lid, te kunnen verlagen indien dringende redenen hiertoe nopen.

Artikel 4

Het eerste lid houdt in op welke periode het plan betrekking heeft.

en op welke wijze in die periode in de behoefte aan verzorgingsplaatsen in de provincie zal worden voorzien. Met inachtneming van artikel 3, tweede lid, dienen provinciale staten dus aan te geven hoe de verzorgingsplaatsen in bejaardenoorden over de provincie dienen te worden gespreid en waar eventuele noodzakelijke capaciteitsreductie plaats zal moeten hebben. Bij de door gedeputeerde staten ingevolge het tweede lid te plegen consultaties bij de voorbereidingen van het ontwerp is niet vermeld dat zij hierbij de commissie, bedoeld in artikel 17 en het in de provincie aanwezige orgaan van overleg en advies voor het maatschappelijk en cultureel welzijn horen -zoals thans opgenomen in het huidige artikel 3, eerste lid -aangezien sommige van deze provinciale organen niet meer bestaan en het horen van bedoelde commissie is neergelegd in artikel 18. De bezwarenprocedure bij provinciale staten, vervat in het derde tot en met het vijfde lid, is gelijk aan artikel 4, eerste tot en met derde lid van de huidige wet.

Artikel 5 en 6

Hierin wordt de verdere procedure van de totstandkoming van het plan geregeld, met de uiteindelijke mogelijkheid van Kroonberoep (artikel 6, derde lid).

I

Artikel 6d

De eerste vier leden van artikel 6d zijn thans beter toegespitst op een effectieve beheersing van de capaciteit van bejaardenoorden door middel van een verklaring van geen bezwaar. Vanwege het belang dat de ondergetekende aan deze beheersing hecht, acht hij het noodzakelijk om de minister de bevoegdheid toe te kennen om de begrippen bouw en exploitatie -waaronder mede wordt verstaan het aanvangen van de exploitatie alsmede het wijzigen van de beheersvorm, bij voorbeeld wijziging van een stichting in particulier houderschap -nader te omschrijven. Om dezelfde reden wil hij de thans in het tweede lid paraisserende, maar nimmer gebruikte mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur te bepalen dat voor bepaalde verbouwingen en uitbreidingen geen verklaring van geen bezwaar vereist zou zijn, laten vervallen. Dit lid past niet in een strikte opzet van beheersing. Het zesde lid vereist een nadere toelichting. Thans functioneert een wettelijk tarievensysteem met daarnaast de mogelijkheid van een aan de houder van een bejaardenoord in geval van nieuwbouw of renovatie door het ministerie van VROM te verstrekken objectsubsidie. De minister van

VROM wordt bij zijn beslissing omtrent deze subsidie geadviseerd door de onderscheidene in de provincies werkzame hoofdingenieurdirecteuren (de HID's) van zijn departement. Gedeputeerde staten houden bij hun besluit betreffende het verzoek om afgifte van een verklaring van geen bezwaar ter zake van nieuwbouw of renovatie steeds rekening met die uitgebrachte adviezen. Het optreden van de HID's is thans geen verplichting die in de Wet op de bejaardenoorden is vastgelegd, maar in de praktijk noodzakelijk ten behoeve van de beoordeling van subsidie-aanvragen van het ministerie van VROM: hun adviezen betreffen niet alleen de bouwkundige merites van een bouwplan -dat getoetst wordt aan de Voorschriften en Wenken voor het ontwerpen van Verzorgingstehuizen voor bejaarden -maar strekken zich ook uit over de vraag of het plan al of niet binnen financieel verantwoorde grenzen blijft. Artikel 6d, zesde lid, beoogt deze gang van zaken te formaliseren tot alle aanvragen om een verklaring van geen bezwaar. Bovendien kan het beschikbaar zijn van een dergelijk deskundig advies van belang zijn voor de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State, optredend in beroep ter zake van een besluit van gedeputeerde staten de gevraagde verklaring van geen bezwaar te weigeren.

Artikel 6d bis

Ingevoegd wordt het artikel 6d bis waarin de mogelijkheid is opgenomen aan verklaringen van geen bezwaar beperkingen of voorschriften te verbinden. Ook wordt het mogelijk gemaakt eenmaal gemaakte beperkingen of voorschriften te wijzigen of in te trekken, danwei alsnog beperkingen of voorschriften te stellen. Ter zake van deze voorschriften en beperkingen kan vooral worden gedacht aan voorwaarden met het oog op begrenzing van de kosten die verbonden zijn aan de uitvoering van de afgegeven verklaring van geen bezwaar. Reeds op deze plaats wordt gewezen op artikel II waarin van rechtswege de aldaar genoemde beperking aan reeds afgegeven en hiermede gelijkgestelde verklaringen van geen bezwaar is verbonden.

K

Artikel 6d ter

Het eerste lid bevat de wettelijke basis voor het door Onze minister jaarlijks vast te stellen plafond voor de beschikbare exploitatieruimte ter zake van de bouw en renovatie enz. annex (her)inrichting van bejaardenoorden, kort gezegd, ter zake van alle bouwactiviteiten annex inrichting met betrekking tot bejaardenoorden. Die vaststelling geschiedt na overleg met de ministervan Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Ten aanzien van de in het tweede lid bedoelde door gedeputeerde staten jaarlijks op te stellen prioriteitenlijst zal Onze minister in de regelen, bedoeld aan het slot van het tweede lid, landelijke criteria opnemen die gedeputeerde staten bij de plaatsing van bouwinitiatieven op die lijst in acht moeten nemen. Die regelen zullen verder bepalingen bevatten over de uitsplitsing van het opgenomen investeringsbedrag in directe bouwkosten en (her)inrichtingskosten, het geven van een toelichting op de op de lijst geplaatste bouwprojecten, en het ook voor volgende jaren zichtbaar maken van de gevolgen voor de exploitatierekeningen. De aldus door gedeputeerde staten verschafte gegevens zijn voor Onze minister beslissend voor zijn besluit ter zake van de hoogte van het jaarlijks voor een provincie beschikbare deel van het bedrag bedoeld in het eerste lid. De provincies zullen het hun toegewezen bedrag naar eigen inzicht over bouwprojecten van bejaardenoorden kunnen verdelen.

Het vierde lid geeft aan op welke wijze en binnen welke termijn een afgegeven verklaring van geen bezwaar de bouw enz. van een bejaardenoord, mede gelet op artikel II, kan worden geëffectueerd; in verband met het jaarlijks voor de provincie beschikbare plafond bedoeld in het derde lid zal realisering van bouw enz. slechts getemporiseerd kunnen plaatshebben.

L

Artikel 6e

Dit artikel bevat twee nieuwe weigeringsgronden voor gedeputeerde staten ten aanzien van een gevraagde verklaring van geen bezwaar. Evenals omtrent voorzieningen in de gezondheidszorg het geval is, moet ook bij bejaardenoorden reeds bij de beoordeling van bouwplannen worden gewaakt tegen overbodige ofte hoge bouwkosten. Dit gelet op de hieruit voortvloeiende financiële consequenties voor de met deze wetswijziging in te voeren centrale objectsubsidie voor de bejaardenoorden. Van zwaarwegend belang voor de oordeelvorming van Onze minister zal zijn het overeenkomstig artikel 6d, zesde lid, uitgebrachte advies van de door hem aangewezen ambtenaren; zoals reeds vermeld onder de toelichting bij artikel 6d, zullen dit ambtenaren zijn ressorterend onder het ministerie VROM. De vier in artikel 6e opgenomen weigeringsgronden zijn naar het oordeel van ondergetekende van dermate groot belang, en voor de provincies en voor de rijksoverheid, beleidsmatig en financieel, dat deze imperatief moeten zijn.

M

Artikel 6f

In artikel 6f is de mogelijkheid van kroonberoep tegen het weigeren van de gevraagde verklaring van geen bezwaar vervallen. Bij de keuze tussen Arobberoep en beroep op de Kroon geldt overeenkomstig de richtlijnen voor de keuze tussen Arobberoep en beroep op de Kroon, vastgesteld op 6 maart 1981 door de minister-president (Stcrt. 1981, 56), dat voor beschikkingen van niet tot de centrale overheid behorende organen beroep op de Kroon in aanmerking komt, als op een beleidsterrein waarvoor de centrale overheid medeverantwoordelijkheid draagt, een nadere bestuurlijke toetsing op het niveau van de centrale overheid wordt vereist. Daartoe acht de ondergetekende geen termen aanwezig.

N

Artikel 6g (vervallen)

De huidige tekst van artikel 6g kent de figuur van de fictieve verlening van de verklaring van geen bezwaar. Het Koninklijk besluit van 17 september 1980, nr. 12, heeft duidelijk gemaakt dat in die gevallen waarin gedeputeerde staten geheel zelfstandig een beslissing kunnen nemen de verklaring van geen bezwaar geacht wordt te zijn verleend indien gedeputeerde staten binnen zes maanden na ontvangst van het verzoek geen beslissing hebben genomen. De tweede volzin van het huidige artikel 33, eerste lid waar artikel 6g buiten toepassing wordt verklaard, werkt alleen in samenhang met de eerste volzin van genoemd artikel, waarin wordt uitgedrukt dat de minister slechts toestemming dient te geven voor het afgeven van een verklaring van geen bezwaar. Willen gedeputeerde staten de verklaring van geen bezwaar weigeren, dan behoeft de minister geen beslissing te nemen. Ook

in de uitspraak van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State van 2 februari 1978, nr. A-1. 0398 (1977) is reeds bevestigd dat de minister geen beslissing behoeft te nemen in het geval dat gedeputeerde staten de verklaring van geen bezwaar willen weigeren, daar er dan van een verzoek tot het verlenen van toestemming geen sprake is. In die situatie is artikel 33 niet van toepassing en werkt artikel 6g dus wel. De fictieve verlening van de verklaring van geen bezwaar kan dus ook als het plan nog niet door Onze Minister is vastgesteld, in bepaalde gevallen tot gelding worden gebracht. Zodra laatstgenoemd plan is vastgesteld en artikel 33 daarmede buiten werking is gesteld, zou het huidige artikel 6g zelfs in alle gevallen gelden. Een dergelijk systeem van fictieve verlening van verklaringen van geen bezwaar verdraagt zich niet meer met het bestaan van imperatieve weigeringsgronden, en heeft het bijkomende bezwaar dat niet tegelijkertijd aan een dergelijke verklaring van geen bezwaar voorschriften of beperkingen kunnen worden verbonden, terwijl dit wel wenselijk kan zijn. Daarom stelt ondergetekende voor dit artikel te doen vervallen.

O

Artikel 6h

Het in artikel 6h bepaalde is opgenomen in een eerste lid, met de toevoeging dat het een positief advies moet betreffen, dus een advies dat tot opneming strekt. Een dergelijke toevoeging is noodzakelijk in verband met de invoering van het nieuwe objectsubsidiesysteem. De te verstrekken objectsubsidie aan bejaardenoorden beoogt geen verandering te brengen in de onder het regiem van de Algemene Bijstandswet ontstane praktijk dat slechts positieve geïndiceerde bejaarden in een bejaardenoord worden opgenomen. Onder dit regiem vond opneming door een houder vrijwel niet plaats indien het een negatief geïndiceerde bejaarde betrof, dit met het oog op het dan of later niet verkrijgen van een bijstandsuitkering door de bejaarde ter zake van die opneming; de kosten van die opneming konden dan niet worden beschouwd als noodzakelijke kosten in het bestaan. Nu het regiem van de Algemene Bijstandswet wordt overgenomen door een andere directie financiering aan de bejaardenoorden is het nodig te voorkomen dat die financiering betrekking zou kunnen hebben op in het bejaardenoord verblijvende bejaarden die niet in het bezit zijn van een positief advies. Het meest doeltreffende en ook eenvoudigste middel hiertoe is artikel 6h te wijzigen zoals voorgesteld. Voorts is het van belang in de wet op te nemen het verbod aan de houder om anderen dan bejaarden in een bejaardenoord huisvesting, gepaard gaande met verzorging, te verschaffen. Het komt voor dat personen die nog niet bejaard zijn worden opgenomen in een bejaardenoord. Bejaardenoorden zijn echter bestemd voor bejaarden. De ondergetekende acht het daarom noodzakelijk om deze niet bedoelde ontwikkeling te beëindigen opdat de provinciale planning niet wordt verstoord en de wachtlijsten voor verzorgingsbehoeftige bejaarden niet langer worden dan nodig is. Bovendien is een dergelijk verbod een noodzakelijk complement op de nieuw voorgestelde directe financiering van de bejaardenoorden. Een vanzelfsprekende uitzondering wordt in het derde lid gemaakt voor de echtgenoot van de bejaarde, als die echtgenoot jonger is dan 65 jaar. De eisen die in dit derde lid worden gesteld, hebben dan ook slechts betrekking op de bejaarde. Ditzelfde geldt voor degene die jonger is dan 65 jaar en met de bejaarde een duurzame samenlevingsverband vormt. Dit kan onder meer betreffen een samenwonende broer en zus. In overeenstemming hiermee is in artikel 14, derde lid, juncto artikel 1, tweede lid, van het Besluit Opneming in bejaardenoorden (Stb. 1976, 619) bepaald dat een nog niet 65-jarige echtgenoot of persoon die met de bejaarde een duurzaam samenlevingsverband vormt, geacht wordt in het bezit te zijn van een advies dat tot opneming strekt, indien de bejaarde zelf in het bezit is van zodanig advies.

Ten slotte zij hier vermeld dat de in dit artikel vervatte verbodsbepalingen betrekking hebben op de situatie dat iemand voor de eerste keer in een bejaardenoord wordt opgenomen. Indien een bewoner in geval van sluiting of capaciteitsverlaging van het bejaardenoord waarin hij verblijft, overgeplaatst dient te worden, kan hem de toegang tot een ander tehuis niet ontzegd worden op grond van het feit, dat hij jonger is dan 65 jaar, of slechts in het bezit is van een zogenaamde «negatieve indicatie». De rechtszekerheid brengt met zich mee dat hij zijn huisvesting en verzorging ook in een ander bejaardenoord kan blijven genieten.

P

Artikel 6i (vervallen)

Nu wordt voorgesteld artikel 6h te wijzigen in die zin dat alleen positief geïndiceerde bejaarden in een bejaardenoord mogen worden opgenomen, dient artikel 6i te vervallen.

Q

Artikel 6k, tweede lid

Het tweede lid is aangepast in verband met het vervallen van artikel 6i.

R

Artikel 7, tweede lid

Letter b Het onder letter b voorgestelde is vrijwel gelijkluidend aan het door het parlement in 1981 aangenomen initiatiefwetsvoorstel van de leden van de Tweede Kamer Langedijk en Meijer, betreffende democratisering in de bejaardenoorden. Ten einde buiten twijfel te stellen dat het stellen van regels ten aanzien van de bevoegdheden van de bewonerscommissies naar gelang de beheersvormen van bejaardenoorden kan resulteren in bewonerscommissies met zwaardere bevoegdheden indien participatie in het bestuur niet mogelijk is, gelet op een beheersvorm, is een nieuw derde lid toegevoegd. Voorts is onder Ie het woordje «en», tussen de woorden «privaatrechtelijke» en «Publiekrechtelijke» vervangen door het woordje «of»; er bestaan immers geen bejaardenoorden die tegelijkertijd privaatrechtelijk èn publiekrechtelijk rechtspersoon zijn. Op deze wijze wordt voldaan aan de wens van de indieners van het initiatiefwetsontwerp bestuursparticipatie door bewoners enz. mogelijk te maken, ongeacht of een bejaardenoord een privaatrechtelijke dan wel een publiekrechtelijke rechtspersoon is.

Letter d De huidige tekst van artikel 7, tweede lid, onderdeel c, thans onderdeel d, heeft geleid tot onzekerheid over de vraag welk bestuursniveau verantwoordelijk is voor de brandveiligheid in bejaardenoorden. Met de voorgestelde aanvulling van artikel 7, tweede lid, onder d, wil de ondergetekende buiten twijfel stellen dat die verantwoordelijkheid dient te berusten bij de gemeentebesturen die immers, ingevolge het bepaalde bij of krachtens de Woningwet, Gemeentewet en Brandweerwet, belast zijn met de brandweerzorg, waarvan de zorg voor de brandveiligheid een belangrijk element vormt. Na deze wetswijziging is het derhalve niet meer mogelijk dat interpretatiemoeilijkheden zullen ontstaan over het begrip «veiligheid» met betrekking tot de brandveiligheid.

Letter d oud (vervallen) In artikel 7, tweede lid, is opgenomen over welke onderwerpen provinciale staten in ieder geval regelen moeten stellen. Uit dit artikel is niet anders af

te leiden dan dat hier eisen worden gesteld waaraan de bejaardenoorden in ieder geval moeten voldoen: minimumvoorwaarden derhalve. Tot deze minimumvoorwaarden behoren onder meer de regelen ten aanzien van de personeelsformatie. Voor het goed functioneren van een bejaardenoord ten behoeve van een adequate verzorging van de bewoners ervan is het van groot belang te beschikken over een personeelsformatiemodel met objectieve normen, aan de hand waarvan het benodigde aantal personeelsleden per bejaardenoord kan worden vastgesteld. Aangezien het hanteren van één landelijke, uniforme norm, uit een oogpunt van rechtsgelijkheid, de voorkeur verdient boven het hanteren van verschillende normeringen van onderscheidene provinciale verordeningen, is de bevoegdheid tot het stellen van regelen ter zake, opgenomen in het nieuwe artikel 8, en is het onderdeel d van de huidige wet vervallen.

Letter f oud (vervallen) Dit onderdeel vervalt in verband met het nieuwe artikel 16a, tweede lid.

Artikel 7, vierde lid

Het in dit lid bepaalde kan er in samenhang met het gestelde in artikel 16a, eerste lid, toe leiden dat de provinciale verordeningen jaarlijks moeten worden aangepast. Wanneer ten gevolge van bezuinigingen jaarlijks de te stellen maxima moeten worden verlaagd, zullen de provincies geconfronteerd worden met lagere dan de tot dan toe gehanteerde maxima. Een en ander zal uiteraard nimmer tot gevolg hebben dat het bejaardenoord niet meer kan voldoen aan de elementaire eisen van het bieden van voldoende huisvesting en verzorging.

S Het huidige derde lid van artikel 8a, met deze wetswijziging vernummerd tot artikel 7a, is onverenigbaar met het met paragraaf 5c in te voeren nieuwe financieringssysteem en vervalt.

'T Zoals hiervoor onder R, ad letter d oud, vermeld biedt het nieuwe artikel 8 de mogelijkheid om één landelijke, uniforme norm in te voeren. Deze norm kan zo nodig jaarlijks worden bijgesteld, waarover alsdan advies zal worden gevraagd aan de Centrale Commissie voor de bejaardenoorden. Het bestaande artikel 8 vervalt in verband met het met paragraaf 5c in te voeren nieuwe financieringssysteem.

U

Artikel 9

Reeds bij de toelichting onder het vervallen artikel 6g is vermeld dat een fictieve verlening van een verklaring van geen bezwaar zich niet verdraagt met het bestaan van imperatieve weigeringsgronden. Daarom is het huidige tweede lid van artikel 9 vervallen. Nodig is dan te regelen hoe de houder aan een aanwijzing moet voldoen, indien de aanwijzing een handeling tot gevolg heeft waarvoor een verklaring van geen bezwaar vereist is. Dit is geregeld in een nieuwe bepaling in het overigens vrijwel ongewijzigd gebleven oude eerste lid. Ten slotte is in de voorgestelde laatste volzin een regeling getroffen ter voorkoming van een juridisch conflict van plichten.

V

Artikel 10, derde lid (oud)

Aangezien het Kroonberoep in artikel 6f vervalt, meent de ondergetekende dat er geen aanleiding is om het Kroonberoep van artikel 10, derde lid, te handhaven. Voor deze intrekking gelden dezelfde redenen als reeds vermeld bij artikel 6f.

W

Artikel 71 (vervallen)

Dit artikel kan vervallen omdat het hierin geregelde ook zonder wettelijke bepaling voor de houder van een bejaardenoord open staat. Bij een negatieve beslissing op een dergelijk verzoek kan de houder beroep instellen op grond van de Wet arob.

X In artikel 12 is artikel 7a (oud 8a) niet meer opgenomen omdat dit artikel geen rechtstreekse werking heeft ten opzichte van de houder van een bejaardenoord.

Y

§ 5a. Sluiting

Artikelen 12a-12c

In deze nieuwe paragraaf is de procedure opgenomen die moet worden gevolgd, als gedeputeerde staten bejaardenoorden gaan sluiten of de capaciteit ervan gaan verminderen ter uitvoering van hetgeen in het plan is bepaald. Dat houdt dus in dat zo'n sluiting of vermindering van de capaciteit moet passen in het plan. Voorts moeten gedeputeerde staten in elk geval rekening houden met de toekomstwaarde van de bejaardenoorden in de regio waar de capaciteit moet worden verlaagd. Het begrip «toekomstwaarde» doelt in dit verband op de te verwachten termijn van bruikbaarheid van een accommodatie als bejaardenoord, waarin gelet op de inhoud van de provinciale verordening ingevolge artikel 7, 2e lid, onder d. en e. geen ingrijpende renovaties nodig zullen zijn. Daarbij moet, naast de andere omstandigheden die van invloed zullen zijn op de door gedeputeerde staten te nemen sluitingsbeschikking -zoals de toekomstige demografische ontwikkeling, de signatuur van het bejaardenoord en de na de sluiting resterende bejaardenoorden met dezelfde signatuur in de provincie of regio -ook de kwaliteit van het betreffende bejaardenoord en van de overige oorden in de gemeente of regio bij de besluitvorming worden betrokken. Om maatregelen te nemen ten aanzien van kwalitatief slechte bejaardenoorden die niet uit planningsoverwegingen behoeven te worden gesloten, staan aan gedeputeerde staten de bevoegdheden ter beschikking die hun in de artikelen 9, 10 en 12 zijn toegekend. De in deze artikelen neergelegde bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de provinciale besturen hebben, ter onderscheiding van de in het onderhavige wetsontwerp opgenomen sluitingsbevoegdheden, betrekking op bewaking van een verantwoorde kwaliteit van huisvesting en verzorging van bejaarden in bejaardenoorden. De sluitingsbevoegdheid ingevolge artikel 12 dient dan ook niet ter realisering van capaciteitsdoelen, maar ter beëindiging van een situatie van slechte verzorging of huisvesting, waarin door de houder, ondanks een aanwijzing ingevolge artikel 9, geen verbetering is aangebracht. Indien gedeputeerde staten van oordeel zijn dat een

kwalitatief slecht bejaardenoord, gelet op de inhoud van het plan, uit de exploitatie moet worden genomen, ligt het in de rede dat zij de aanwijzing als bedoeld in artikel 9 achterwege laten, en de bevoegdheid ingevolge artikel 12a van het onderhavige wetsontwerp hanteren. Een beslissing om tot sluiting over te gaan zal aan inhoud kunnen winnen, indien betrokkenen vooraf hun mening over de sluiting hebben kunnen geven. Een democratisch besluitvormingsproces houdt ook in dat de belanghebbenden over een zo ingrijpend voorstel worden gehoord. De beschikking tot sluiting treedt pas één jaar nadat zij onherroepelijk is geworden, in werking. De provincie en het bejaardenoord hebben dus één jaar de tijd om voor de bejaarden die het te sluiten bejaardenoord moeten verlaten andere verzorgingsplaatsen te zoeken. Mocht deze tijd te kort blijken, dan kunnen gedeputeerde staten hem desgevraagd met maximaal één jaar verlengen. Een tot stand gekomen sluiting betekent een wijziging van de capaciteit, die gedeputeerde staten (ambtshalve) in de verklaring van geen bezwaar hebben opgenomen. Omdat deze verandering dezelfde rechtskracht dient te hebben als de in de verklaring van geen bezwaar opgenomen capaciteit, wordt in het zevende lid van artikel 12a bepaald dat een onherroepelijk geworden beschikking tot sluiting voor de capaciteit waarop zij betrekking heeft, in de plaats treedt van een al dan niet ambtshalve verleende verklaring van geen bezwaar. Ten slotte zij erop gewezen dat het nieuwe instrument van sluiting respectievelijk verlaging van de capaciteit van bejaardenoorden niet alleen is bedoeld voor het realiseren van de eventueel noodzakelijke reductie van het aantal verzorgingsplaatsen in de provincie, maar evenzeer voer de effectuering van de in het plan neergelegde gewenste spreiding. In samenhang met het redigeren van het eerste lid van artikel 12a in imperatieve zin is aan dit artikel een achtste lid verbonden, waarin is opgenomen dat gedeputeerde staten binnen een door de minister te stellen termijn aan hun verplichting moeten voldoen. Blijven gedeputeerde staten dan nog nalatig, dan neemt de minister hun taak over. Tegen de op grond van artikel 12a genomen beslissingen wordt geen beroep op de Kroon opengesteld. Om dezelfde redenen waarom bij artikel 6f is gekozen voor de mogelijkheid van Arobberoep, is dat ook hier gedaan. De ondergetekende acht een adequate financiële voorziening een noodzakelijk complement van de sluiting. Bij algemene maatregel van bestuur zullen nog regelen worden gesteld met betrekking tot hetgeen onder financiële gevolgen moet worden verstaan en de voorwaarden waaraan moet worden voldaan om voor een financiële voorziening in aanmerking te komen. De ondergetekende is voornemens de financiële voorzieningen te doen bestaan uit de vergoeding van het eventuele negatieve liquidatiesaldo. De voorwaarden zullen vooral betrekking hebben op de handhaving van de kwaliteit van de verzorging van de bejaarde bewoners tijdens de sluitingsfase, het treffen van kostenbeperkende maatregelen, het in acht nemen van de arbeidsrechtelijke regelen, waaronder de collectieve arbeidsovereenkomst ten aanzien van de betrokken werknemers, alsmede zo nodig procedurele voorschriften. Omtrent de aanvragen om in aanmerking te komen voor een financiële voorziening zal een advies worden uitgebracht door een Commissie Sanering Bejaardenoorden. De minister zal de leden van deze commissie benoemen uit vertegenwoordigers van in ieder geval de instellingen van bejaardenoorden en van organisaties van werknemers in bejaardenoorden. De ondergetekende hecht groot belang aan de adviezen van de commissie. Dit heeft hij tot uitdrukking willen brengen in de bepaling van artikel 12c, vierde lid. De hier opgenomen procedure komt overeen met die waarbij in administratief beroep op de Kroon wordt afgeweken van het advies van de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State.

z

§ 5b. Toezicht

Nieuwe bepalingen met voorschriften voor de houders van bejaardenoorden komen naast § 5 (Maatregelen ten aanzien van de bejaardenoorden) onder meer voor in de nieuwe § 5a (Sluiting). Aangezien het provinciale toezicht, zoals artikel 13 het formuleert, ertoe strekt toe te zien op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet, acht de ondergetekende het wenselijk -en uit een oogpunt van bestuurlijke presentatie aangewezen -het toezicht van gedeputeerde staten in een aparte paragraaf te regelen.

AA De voorgestelde toevoeging aan artikel 13 is nodig in verband met het nieuw opgenomen artikel 16e.

BB De wijzigingen in artikel 15 zijn geschied in verband met artikel 12 van de herziene Grondwet zoals in werking getreden op 17 februari 1983.

DD

Artikel 16a

Het eerste lid bevat de wettelijke basis voor de met deze wetswijziging in te voeren objectsubsidie voor de bejaardenoorden, te verstrekken door Onze minister, op basis van een budgetsysteem. Uiteraard zullen de vergoedingen worden beperkt tot die bejaardenoorden die beschikken over een verklaring van geen bezwaar, hetzij afgegeven op grond van artikel 33a -inhoudende de ambtshalve door gedeputeerde staten vastgestelde capaciteit van alle bejaardenoorden op een en hetzelfde tijdstip, en wel het tijdstip van in werking treding van artikel 33a -hetzij nadien op grond van artikel 6d. Overeenkomstig het in het algemene deel van deze toelichting vermelde omtrent de noodzakelijke gestructureerde samenwerking tussen de rijksoverheid en de provincies is aan het slot van artikel 16a, eerste lid, de adviestaak van de provinciale overheid neergelegd. De regelen van Onze minister zullen onder meer betrekking hebben op de gegevens die verschaft moeten worden, en de wijze waarop zulks dient te geschieden, voor de verlening van de vergoeding bedoeld in artikel 16a, alsmede op de aanvraag, vaststelling, uitbetaling, beëindiging van de vergoeding en de verlening van voorschotten daarop. Het vierde iid bevat een voorziening voor het geval dat op het tijdstip van in werking treden van § 5c de ambtshalve verklaringen van geen bezwaar, bedoeld in artikel 33a, waarin dus ook de capaciteit wordt vastgesteld, niet of nog niet alle zijn afgegeven. In dat geval dient Onze minister als tijdelijke maatregel te kunnen vaststellen welke bejaardenoorden voor welke capaciteit onder het regiem van de subsidiebepalingen zullen vallen. Zonder deze tijdelijke bevoegdheid van Onze minister zou, bij het in werking treden van § 5c en het gelijktijdig afsluiten van de Algemene Bijstandswet voor bewoners van bejaardenoorden, de financiering van bejaardenoorden tussen wal en schip terecht komen.

Artikel 16b

Integrale kostenbeheersing wordt niet verkregen zonder de mogelijkheid te hebben de bekostiging van de lonen en andere arbeidsvoorwaarden te regelen, die immers ruim 60% van het kostenpakket uitmaken. Dat hier

slechts een bevoegdheid wordt gevraagd vloeit voort uit het feit, dat dubbele regelgeving uiteraard niet gewenst is. Zoals bekend gelden ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden in de niet op winst gerichte sector thans de voorschriften van de Tijdelijke Wet Arbeidsvoorwaarden collectieve sector. Van de op grond van deze voorschriften geldende arbeidsvoorwaarden dient krachtens het bepaalde in artikel 5 (van deze tijdelijke wet) te worden uitgegaan bij de bekostiging van de betrokken sector. Voor het tijdvak na afloop van deze wet -voorzien is 1 juli 1984 -is van belang het bij de Tweede Kamer aanhangige ontwerp van wet bekostiging arbeidsvoorwaarden in de collectieve sector. Zowel genoemde tijdelijke wet als genoemd wetsontwerp bieden voorzieningen met betrekking tot de bekostiging van arbeidsvoorwaarden ook in de sector der bejaardenoorden. Het ligt in de rede, dat zolang deze wettelijke voorzieningen voor de gehele collectieve sector van kracht (zullen) zijn, aan het bepaalde in dit artikel (van de Wet op de bejaardenoorden) geen zodanige toepassing zal worden gegeven dat van dubbele regelgeving sprake zou zijn. Wel zullen met betrekking tot de vaststelling van de kosten van exploitatie regels kunnen worden gegeven uitgaande van de in het kader van de Tijdelijke Wet Arbeidsvoorwaarden collectieve sector toegestane arbeidsvoorwaarden, waar dit voor het verdisconteren van de kosten van de arbeidsvoorwaarden in de vergoeding noodzakelijk is. Deze regels zullen worden opgesteld in nauwe samenhang met het opstellen van de regels met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden. Zulks geschiedt in het interdepartementaal overleg dat gecoördineerd wordt door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Artikel 16c

Het in het eerste lid van artikel 16c bepaalde is een sequeel van de met de directe objectsubsidie geschapen rechtstreekse financiële band tussen Rijk en bejaardenoorden. Tijdens het functioneren van een bejaardenoord in normale omstandigheden -dus gedurende de exploitatieperiode -geldt artikel 16a. Indien een bejaardenoord de exploitatie beëindigt, zal vanwege die bestaande band tussen Rijk en bejaardenoorden, er ook op dié situatie afgestemde regelgeving dienen te zijn. De hoofdzaken van die regelgeving zijn te vinden in het tweede en derde lid doch hieraan vooraf moeten gaan bepalingen over de vaststelling van het liquidatiesaldo bij de beëindiging van de exploitatie. Ook het eigen vermogen zal bij die vaststelling moeten worden betrokken.

• - 

  Het in het tweede lid bepaalde heeft betrekking op het geval dat, nadat het liquidatiesaldo overeenkomstig de regelgeving van het eerste lid is vastgesteld, er een positief liquidatiesaldo blijkt te zijn. Het tweede lid bepaalt dat de bestemming van een dergelijk positief saldo de voorafgaande schriftelijke goedkeuring van Onze minister behoeft. De rechtsgrond voor een dergelijke bepaling is gelegen in het feit dat er met het gewijzigde financieringssysteem een rechtstreekse band tussen Rijk en bejaardenoorden is ontstaan. Onder de vigeur van de bijstandsfinanciering was de directe relatie er niet, en had slechts indirecte financiering plaats indien en voor zover de bewoners van bejaardenoorden de verzorgingsprijs niet zelf (geheel) konden opbrengen. In dié situatie ontbrak een rechtsgrond voor bemoeienis van het Rijk met de bestemming van een eventueel resterend batig saldo bij de beëindiging van de exploitatie van een bejaardenoord. Vanwege de met deze wetswijziging gecreëerde rechtstreekse relatie Rijkbejaardenoorden zal het duidelijk zijn dat het in het tweede lid bepaalde van toepassing is bij iedere beëindiging van de exploitatie, dus onverschillig of het betreft een vrijwillige beëindiging, dan wel een beëindiging op grond van overheidsmaatregelen (artikel 12 of artikel 12a).

Het derde lid spreekt over de financiële gevolgen verbonden aan de beëindiging van de exploitatie van een bejaardenoord, en het hierin kunnen voorzien door Onze minister. De financiële gevolgen zijn die welke blijken uit het negatieve liquidatiesaldo van de overeenkomstig het bij of krachtens het eerste lid vastgestelde liquidatiebalans; indien die liquidatiebalans volgens die bepalingen is opgemaakt komt het negatieve liquidatiesaldo in beginsel voor vergoeding in aanmerking. In beginsel, aangezien door de houder ook voldaan dient te zijn aan de voorwaarden om voor die vergoeding in aanmerking te komen. Een belangrijke voorwaarde zal zijn dat, in geval van een exploitatie in strijd met het bij of krachtens de Wet op de bejaardenoorden bepaalde of in strijd met de provinciale verordeningen, geen uitkering zal kunnen plaats hebben voor zover er een duidelijk verband bestaat tussen een dergelijke exploitatie-uitoefening en het tekort op de negatieve liquidatiebalans. Voorts zal geen uitkering aan de houder kunnen plaats hebben indien gedeputeerde staten toepassing hebben gegeven aan artikel 12 van dezelfde wet. Ook financieel wanbeheer door de houder van een bejaardenoord zal, zo er al geen sprake mocht zijn van strijd met een provinciale verordening, reeds op zich beletsel vormen voor een dergelijke houder om voor een vergoeding in aanmerking te komen. Niettemin zal ook in de voorbeelden hier genoemd een liquidatiebalans moeten worden opgesteld, dit én in verband met het op die balans verschijnen van een mogelijk positief liquidatiesaldo, én omdat de ondergetekende in dergelijke gevallen -bij een negatief liquidatiesaldo -wèl de financiële gevolgen voor derden, bij voorbeeld voor het personeel, voor zijn rekening wil nemen. Het vierde lid is opgenomen ten einde te voorkomen dat het bepaalde in het derde lid artikel 12b, tweede lid, zou overlappen.

EE

Artikel 16f

Artikel 16f biedt de wettelijke grondslag voor de vaststelling van het bedrag, dat een bewoner van een bejaardenoord verschuldigd is voor het verblijf in een dergelijke inrichting. De hoogte van het bedrag dat iedere opgenomen bejaarde verschuldigd is, is afhankelijk van de kosten van exploitatie van het betreffende oord. In een relatief duur oord zijn de kosten van verblijf hoger dan in een oord met lagere kosten. In beginsel is elke opgenomen bejaarde gehouden de volledige kosten van verblijf te betalen. Daartoe zal zowel het inkomen als het vermogen in de berekening worden betrokken. In de algemene maatregel van bestuur bedoeld in het derde lid zullen de begrippen kosten van verblijf, inkomen en vermogen nader worden uitgewerkt gezien de complexiteit van hetgeen daaronder precies dient te worden verstaan. Voor wat betreft het begrip inkomen zal in ieder geval worden opgenomen dat uitkeringen krachtens de Algemene Ouderdomswet, pensioenen en inkomsten uit vermogen gerekend worden tot inkomen. In de regeling zal voorts rekening gehouden worden met diverse aftrekposten, zoals loon-en inkomstenbelasting, en verschuldigde premies van vrijwillige verzekering dan wel bejaardenverzekering bij een ziekenfonds. In de algemene maatregel van bestuur zal tevens worden aangegeven op welke wijze het inkomen en vermogen in de vaststelling van het verschuldigde bedrag zullen worden betrokken. Ten aanzien van het vermogen zal in de nadere regeling worden bepaald, dat daarvan een gedeelte zal worden vrijgesteld. De in het derde lid voorziene subdelegatie van regelbevoegdheid aan de minister van WVC zal slechts in een beperkt aantal gevallen worden toegepast. Met name moet daarbij gedacht worden aan situaties die zich frequent (kunnen) wijzigen en waarin een snelle aanpassing gewenst is. Als voorbeelden daarvan dienen de aanpassing van het bedrag van het vrij te laten vermogen, de vaststelling van de bijdrage van orden en congregaties

voor kloosterbejaardenoorden, en de bepaling van het bedrag voor broodmaaltijden, indien deze niet bij de verzorging zijn inbegrepen. Over het vierde lid kan het volgende worden opgemerkt. Zoals in het algemene deel al is uiteengezet, vindt sinds het begin van de jaren zeventig een nauwe samenwerking plaats tussen de ministeries van WVC en EZ ten einde hun respectieve verantwoordelijkheden voor de gang van zaken in bejaardenoorden en voor het prijsbeleid, dat -al dan niet geformaliseerd -wordt gevoerd vanuit de invalshoek van het algemeen sociaal-economisch belang, op elkaar af te stemmen. Om te waarborgen, dat ook in de nieuwe systematiek van de wet deze afstemming zal blijven plaatsvinden, is in het vierde lid van dit artikel bepaald, dat een voordracht tot het doen van de in dat lid bedoelde algemene maatregel van bestuur dient te geschieden samen met de minister van Economische Zaken. Hiermee wordt wettelijk vastgelegd, dat de hoogte van de retributies, die van de bejaarden worden geheven, zal worden getoetst aan de criteria van het op enig moment gevoerde prijsbeleid, zij het indirect, namelijk voor zover de centrale overheid daarop invloed uitoefend door het stellen van regelen bij algemene maatregel van bestuur.

Artikel 16g

In dit artikel is bepaald dat een zelfstandige betalingsverplichting bestaat voor een tweetal categorieën, als aanvulling op het door de bewoner van een bejaardenoord verschuldigde bedrag. Beide kunnen in sterke mate de financiële draagkracht van een bewoner beïnvloeden en derhalve ook de hoogte van diens bijdrage. Ondergetekende acht het dan ook op zijn plaats hiervoor een voorziening te treffen. Enerzijds is degene die op grond van echtscheiding of scheiding van tafel en bed tot onderhoud verplicht is maar daaraan niet of niet volledig voldoet, rechtstreeks aansprakelijk tot de grens van zijn onderhoudsplicht en tot maximaal de totale kosten van verblijf. Anderzijds geldt datzelfde voor degene aan wie de bewoner een schenking heeft gedaan, tot de grens van zijn schenking en tot maximaal de totale kosten van verblijf. Ten aanzien van schenkingen zal voorts in de algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 16f worden bepaald, dat bij de vaststelling van de grootte van het vermogen als peildatum geldt het begin van het kalenderjaar waarin door de indicatiecommissie, bedoeld in artikel 6j, het schriftelijke advies is uitgebracht dat tot opneming strekt in een bejaardenoord. Schenkingen die vóór die datum zijn verricht, zijn derhalve niet terugvorderbaar.

Artikel 16h

In artikel 16h wordt tot uitdrukking gebracht dat aan de bewoners onafhankelijk van het door hen te betalen bedrag aan kosten van verblijf, een door de minister van WVC jaarlijks vast te stellen bedrag wordt gegarandeerd voor persoonlijke uitgaven. De hoogte van dit bedrag zal in harmonie met andere soortgelijke regelingen met betrekking tot persoonlijke uitgaven, worden vastgesteld. Om die reden zal het bedrag in overeenstemming met de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid worden bepaald.

Artikel 16i

Aangezien de financiële draagkracht per individu kan verschillen zal de vaststelling van het bedrag steeds van geval tot geval bij beschikking dienen plaats te vinden. Het onderzoek naar dejuistheid van de aangevoerde financiële gegevens dat daaraan voorafgaat, zal uiteraard niet in alle gevallen even diepgaand kunnen zijn. Het is een kwestie van beleid in hoeverre zulks aan een onderzoek onderworpen zal zijn. Mede daardoor

kunnen ten aanzien van de methode van onderzoek en de verdere uitvoering moeilijk algemene voorschriften worden opgesteld. Daarbij komt dat een en ander nauw samenhangt met de organisatie van de gemeentelijke dienst, waarvan de regeling in handen ligt van de gemeente; om die reden is ook de uitvoering van de vaststelling toevertrouwd aan de gemeente. Van de bewoners die tot het tijdstip van het in werking treden van deze wetswijziging een uitkering ontvingen krachtens de Algemene Bijstandswet, zal het bedrag worden vastgesteld en geïnd door de gemeente, die ook de bijstandsuitkering verleende. Het bedrag van de overige bewoners zal worden vastgesteld en geïnd door de gemeente van vestiging van het bejaardenoord. Op deze wijze zal na verloop van enige jaren de vaststelling en inning van de bijdrage geleidelijk geheel komen te berusten bij de gemeente van vestiging. Het derde lid van dit artikel bepaalt dat de gemeente de geïnde bedragen overmaakt aan het bejaardenoord. Zulks is met name voor het bejaardenoord van belang gezien de subsidieregeling van het oord, zoals deze geregeld is in artikel 16a. De rijksoverheid vergoedt immers de kosten van exploitatie, verminderd met de door de bewoners verschuldigde kosten van verblijf.

Artikel 16]

De in artikel 16j bedoelde vaststelling van het door de bewoner verschuldigde bedrag betekent in de regel een diep ingrijpen in diens financiële situatie. Het ligt dan ook in de rede hem, en derhalve ook de in artikel 16g bedoelde personen de mogelijkheid te verschaffen tot het aanwenden van rechtsmiddelen tegen de beslissing van het college van burgemeester en wethouders. Aangezien de vaststelling van de bijdrage mede verband kan houden met beleidsaspecten (loonbeleid, bejaardenbeleid), wordt voorgesteld de beoordeling in handen te leggen van een administratief beroepsorgaan. Waar het hier beschikkingen van het gemeentebestuur betreft, komen daarvoor gedeputeerde staten het meest in aanmerking. Alvorens beroep zal openstaan bij gedeputeerde staten, zo bepaalt dit artikel, wordt in eerste instantie het college van burgemeester en wethouders in de gelegenheid gesteld zijn beslissing te herzien middels een door de belanghebbende in te dienen bezwaarschrift.

Artikel 16k

Ter bevordering van een goede rechtsgang wordt voorgesteld, op de voorschriften betreffende de behandeling van bezwaarschriften, de artikelen van de gemeentewet van toepassing te verklaren, die het toezicht op de gemeentelijke strafverordeningen regelen. Deze voorschriften zullen dus in afschrift moeten worden medegedeeld aan gedeputeerde staten, en zullen eerst kunnen worden afgekondigd, nadat dit college bericht van ontvangst heeft gezonden.

Artikel 161

De behandeling van het bezwaarschrift resulteert volgens het in dit artikel bepaalde in een nieuwe beslissing, die ditmaal steeds met redenen omkleed dient te zijn. Deze eis wordt gesteld om de beroepsinstantie in staat te stellen over de merites van de beslissing te oordelen. Een beroep op gedeputeerde staten wordt niet opengesteld. Het komt de ondergetekende juist voor dat tegen de beslissing van burgemeester en wethouders op het bezwaarschrift uitsluitend Arobberoep kan worden ingesteld. Het invoeren van gedeputeerde staten als beroepsinstantie komt de ondergetekende niet juist voor, daar dit tot een te langdurige procedure zou leiden.

FF

Artikelen 16m-16w

De in deze artikelen opgenomen bepalingen zijn in grote trekken analoog aan de verhaalsrechtelijke artikelen in de Algemene Bijstandswet. Met name de procedurele artikelen 16o en volgende zijn inhoudelijk vrijwel of geheel van gelijke strekking. Duidelijk is dat de uitgangspunten in de Algemene Bijstandswet en in deze wet van geheel verschillende aard zijn. In de ABW is immers sprake van verhaal met betrekking tot onverschuldigde bijstandsbetalingen, terwijl in deze wet bepalingen worden opgenomen voor de invordering van verschuldigde kosten van verblijf in een bejaardenoord. Zulks neemt echter niet weg dat naar de mening van ondergetekende mede ter vermijding van langdurige civiele procedures het in de ABW neergelegde systeem een zowel zeer bruikbaar als effectief middel vormt ter invordering van de verblijfskosten in een bejaardenoord.

GG

Artikel 18

De tekst van artikel 18 is aangepast, aangezien de ondergetekende het niet anders dan redelijk vindt dat de provinciale commissie voor de bejaardenoorden wordt gehoord over de provinciale plannen, verordeningen en beschikkingen om te sluiten.

HH

Artikelen 22-24

De belangrijkste wijziging, in deze artikelen aangebracht in vergelijking met de inhoud van de artikelen 22 t/m 24 van de huidige wet, is die neergelegd in artikel 22, eerste lid: de gelijkstelling van de vier grote steden met een provincie. De ratio hiervan is uiteengezet in het algemeen deel van deze memorie van toelichting. De overige wijzigingen zijn deels van redactionele aard, zoals het op één plaats (artikel 22, tweede lid) onderbrengen van de hoofdinhoud van artikel 22, eerste lid, en artikel 23, eerste lid, van de huidige wet, en zijn deels aanpassingen in verband met het nieuw opgenomen eerste lid van artikel 22 en elders in de wet aangebrachte wijzigingen. Ter verduidelijking zij nog opgemerkt dat als gebruik wordt gemaakt van de in artikel 22, tweede lid, verleende bevoegdheid, de gelijkstelling geschiedt voor alle hier genoemde artikelen te zamen.

II

Artikel 27

Artikel 27 is uitgebreid met een strafsanctie bij overtreding van het bepaalde bij of krachtens het nieuwe tweede lid van artikel 6h en het nieuwe artikel 16c, tweede lid. De strafsanctie bij overtreding van het bij of krachtens artikel 8a (in het ontwerp vernummerd tot artikel 7a), tweede lid, bepaalde is vervallen aangezien de Provinciewet de mogelijkheid opent strafbepalingen op te nemen in de provinciale verordeningen. Het maximum der geldboete in artikel 27 is verhoogd van duizend gulden tot tienduizend gulden. Daar sinds de wet van 1963 het bedrag der geldboete niet werd gewijzigd, is aanpassing in verband met de geldontwaarding noodzakelijk. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt dit maximum op een zodanig bedrag te stellen dat de rechter voldoende ruimte wordt geboden rekening te houden met recidive. Dientengevolge kan de recidivebepaling vervat in artikel 29 vervallen.

KK

Artikel 33

Artikel 33, eerste lid, is gewijzigd in verband met de wijziging van de planningsprocedure, zoals toegelicht onder F, en het vervallen van artikel 6g.

LL

Artikel 33a

Om inzicht te verkrijgen in de totale capaciteit van de bejaardenoorden in de provincies, of dit nu betreft de bejaardenoorden mét een verklaring van geen bezwaar of de bejaardenoorden die zich overeenkomstig de wet van 10 januari 1963 vóór 31 juli 1974 hebben aangemeld, is in dit artikel bepaald dat gedeputeerde staten die capaciteit vaststellen. Die capaciteit zal in overeenstemming moeten zijn met het voordien in de verklaring van geen bezwaar maximaal toegestane aantal verzorgingsplaatsen of met het zoveel lagere aantal als nadien door gedeputeerde staten is vastgelegd; bij het ontbreken van een verklaring van geen bezwaar zal de capaciteit beperkt dienen te blijven tot maximaal het aantal verzorgingsplaatsen zoals aanwezig op het moment van in werking treden van het stelsel van de verklaringen van geen bezwaar, te weten 31 juli 1974 of tot zoveel lager als nadien door gedeputeerde staten is vastgelegd. De aldus vastgestelde capaciteit is niet alleen voor de provincies van groot belang, maar ook voor Onze minister die de in artikel 3 bedoelde richtlijnen omtrent het maximum aantal verzorgingsplaatsen in bejaardenoorden in de provincie zal geven. Verder is die capaciteitsvaststelling van groot belang met het oog op de directefinanciering van de bejaardenoorden. De exploitatievergoeding zal namelijk geschieden -in principe -conform het toegestane aantal verzorgingsplaatsen. Voor de situatie dat de feitelijk door de provincie goedgekeurde jaarrekening hoger is -dan de ambtshalve door gedeputeerde staten vastgestelde maximaal toegestane capaciteit -zal evenwel in de subsidieverordening, bedoeld in artikel 16a, tweede lid, een tijdelijke financieringsregeling worden getroffen, inhoudende dat een feitelijk surplus aan verzorgingsplaatsen op zodanige wijze wordt afgebouwd dat de huidige bewoners van bejaardenoorden hiervan geen nadeel of hinder zullen ondervinden. De reden dat ondergetekende met betrekking tot de vaststelling van de capaciteit regelen wil kunnen stellen is hierin gelegen dat hij wil voorkomen dat de capaciteitsvaststelling van provincie tot provincie te veel zou kunnen gaan uiteenlopen. Te denken valt bij voorbeeld aan de misverstanden die kunnen bestaan over het wel of niet tot de capaciteit behoren van logeerkamers, ziekenboegen, separeerruimten, personeelskamers, zogenoemde 1-oktoberbedden en andere niet erkende verpleegbedden enzovoorts. Als ondergetekende hier geen regelen voor zou stellen zouden de provincies met reden verschillend over deze vragen kunnen oordelen.

Artikel 33b

Dit artikel is gelijkluidend aan artikel 33a zoals geformuleerd in het door het parlement aangenomen initiatiefwetsontwerp inzake de democratisering in bejaardenoorden van de leden Langedijk en Meyer van de Tweede Kamer.

Artikel 33c

Dit artikel heeft betrekking op gebieden die noch de status van provincie noch de status van gemeente hebben, zoals de Zuidelijke IJsselmeerpolders.

Artikel II

Ingevolge het nieuwe artikel 6d ter stelt Onze minister jaarlijks een landelijk plafond vast voor de beschikbare exploitatieruimte ter zake van alle bouwactiviteiten annex (her)inrichting van bejaardenoorden, en verdeelt hij dit over de provincies. Ten einde het vaststellen van een dergelijk plafond het gewenste effect ten aanzien van de temporisering van de bouwproduktie te doen hebben is het nodig dat de uitvoering van alle afgegeven en hiermede gelijkgestelde verklaringen van geen bezwaar, die nog niet gerealiseerd zijn, zoveel als mogelijk tevoren is opgeschort. Die opschorting wordt bereikt met het onderhavige overgangsartikel met alleen die uitzondering dat zulks niet het geval is indien vóór 21 juni 1983 reeds een schriftelijk aannemingscontract ter zake van de beoogde bouw is tot stand gekomen.

De minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, L. C. Brinkman