Nota - Taak en toekomst van het Nederlandse gevangeniswezen - Hoofdinhoud
Nr. 2
NOTA
Inhoudsopgave
Hoofdstuk II. De doelstellingen van het beleid bij de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen
Blz.
Hoofdstuk I. Inleiding
5 §1. Voorgeschiedenis en strekking van deze nota 5 § 2. De Nota beleidsvraagstukken gevangeniswezen uit 1976. Nieuwe ontwikkelingen sindsdien Q § 3. Maatregelen tot het terugdringen van de vrijheidsstraf 15 §4. Wetenschappelijk onderzoek
1919
§ 1. Inleiding § 2. De opdrachten (doelstellingen) die aan het gevangeniswezen bij de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen worden gesteld § 3. Humanisering van de detentie 23 § 4. Het voorkomen of althans beperken van de schadelijke gevolgen van de detentie 24 § 5. De voorbereiding op de terugkeer in de samenleving 25 § 6. De samenwerking tussen gevangeniswezen en reclassering
25 § 7. Het personeel
26 § 8. Enkele belangrijke voorwaarden waaronder de opdrachten moeten worden uitgevoerd
Hoofdstuk III. Regionalisering, detentiefasering, selectie en plaatsing
28 § 1. Inleiding
28 § 2. Regionaliseringen detentiefasering in het algemeen 28 §3. Regionalisering van de bestaande inrichtingen 31 §4. Het selectie-en plaatsingsbeleid
34 § 5. Slotopmerkingen
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17539, nrs. 1-2
Hoofdstuk IV. Regiem
37 § 1. Inleidende opmerkingen
37 § 2. Arbeid
37 S 3. Regiemsactiviteitenprogramma's
39 >; 4. Beveiliging
41 § 5. Hulpverlening
Hoofdstuk V. Gestandaardiseerde inrichtingsstructuur (GIS) 43 § 1. Inleidende opmerkingen 43 S 2. Doel en opzet van de GIS 44 §3. De introductie van het GIS-model
Hoofdstuk VI. Personeelsbeleid
47 § 1. Inleiding
47 § 2, Personeelsorganisatie en functie
*-i § 3. Arbeidsvoorwaarden
.„
Hoofdstuk VII. De contacten van de gedetineerden met de samenleving
52 § 1. Inleiding
52 §2. Bezoek
53 § 3. Briefwisseling
54 § 4. Telefoneren
55 §5. Strafonderbreking en verlof gg §6. Algemene verlofregeling gedetineerden 56 §7. Lectuur, radio; t.v. op cel 57 §8. Juridische en sociale hulpverlening 58 § 9. Contacten tussen gedetineerden en de media
Hoofdstuk VIII. De rechtspositie van de gedetineerden. Het gedetineerdenoverleg 60 § 1, De toepassing van de beklagregeling 60 § 2. Overige opmerkingen over de rechtspositie van gedetineerden
63 § 3. Gedetineerdenoverleg
Hoofdstuk IX. Enkele bijzondere categorieën gedeti neerden
66 § 1. Inleiding
66 §2. Langgestrafte gedetineerden 66 § 3. Buitenlanders en etnische minderheden 68 § 4. Gedetineerden met ernstige psychische problemen
71 § 5. Drugverslaafden
Hoofdstuk X. Taakafbakening tussen het Ministerie van Justitie en de instellingen en diensten van het gevangeniswezen
78 § 1. Inleiding
78 § 2. Veranderingen binnen de organisatie 79 § 3. Verdere beschouwingen
Hoofdstuk XI. Inrichtingscapaciteit en bouwkundige voorzieningen 82 §1. Inleidende opmerkingen 82 § 2. Inmiddels gerealiseerde uitbreidingen 82 ïj 3. In voorbereiding zijnde uitbreidingsprojecten 83 § 4. Nieuwbouw ter vervanging van bestaande capaciteit
Hoofdstuk XII. Samenvatting
Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
HOOFDSTUK I. INLEIDING
§ 1. Voorgeschiedenis en strekking van deze nota 1 Openbare commissievergadering van 10 april 1978, OCV blz. 113-367; Hand. Tweede Kamer 25 mei 1978, blz. 2593-2600. 2 De motie werd op 25 mei 1978 met algemene stemmen door de Tweede Kamer aangenomen. Hand. Tweede Kamer 25 mei 1978, blz. 2600.
In 1976 verscheen onder verantwoordelijkheid van mijn toenmalige ambtsvoorganger mr. H. J. Zeevalking een Nota beleidsvraagstukken gevangeniswezen (kamerstukken 1976-1977, 14102). Deze nota, die een vervolg was op een eerdere nota over het Nederlandse gevangeniswezen uit 1964, gaf een uiteenzetting van de diverse problemen, waarvoor het gevangeniswezen zich toen zag geplaatst, alsmede een overzicht van een aantal concrete beleidsvoornemens. De nota is in 1978 besproken in de vaste Commissie voor Justitie uit de Tweede Kamer.1 Tijdens die bespreking kwam de wens naar voren -neergelegd in een motie van de leden G. M. P. Cornelissen en drs. E. H. T. M. Nijpels -dat voortaan elke vijf jaar, te beginnen in 1980, aan de Staten-Generaal een nota zou worden gezonden die een beeld schetst van de ontwikkelingen in de afgelopen vijf jaar, terwijl eveneens de lijn van de te volgen ontwikkelingen in de komende jaren wordt aangegeven (14102, nr. 3).2
Bij mijn optreden als Staatssecretaris van Justitie heb ik de voorbereiding van een nota als door de motie bedoeld ter hand genomen (zie ook kamerstukken 17100, hoofdstuk VI, nr. 21, blz. 3; Hand. Tweede Kamer 2 december 1981, blz. 726). De gedachte die aan de motie ten grondslag lag, dat het van belang is dat het parlement de ontwikkelingen binnen het gevangeniswezen in hun totaliteit moet kunnen blijven volgen, spreekt mij immers aan. Weliswaar geeft de begrotingsbehandeling elk jaar de gelegenheid tot een gedachtenwisseling met de Staten-Generaal ook over vraagstukken die het gevangeniswezen raken, maar deze discussie kan uit de aard der zaak niet al te uitvoerig zijn en heeft vaak een enigszins incidenteel karakter. Het lijkt mij dan ook nuttig dat in een afzonderlijk stuk rekenschap wordt gegeven van ontwikkelingen die het gevangeniswezen doormaakt en tevens de hoofdlijnen worden geschetst van het te voeren beleid. De vraag zou kunnen worden gesteld, of het moment wel opportuun is om een dergelijke schets voor het toekomstig beleid het licht te doen zien. We leven in een tijd van onzekerheid. Vooral de zorgelijke staat van de overheiasfinanciën dwingt tot de grootst mogelijke behoedzaamheid bij het opstellen van nieuwe plannen en voornemens. Toch is hetthans meer dan ooit gewenst onste bezinnen op hettoekomstig beleid en een bepaalde visie daarop te ontwikkelen. Deze nota is van die bezinning het resultaat. Zij wil het kader aangeven waarbinnen het beleid in de toekomst gestalte zal moeten krijgen. Het is niet mijn bedoeling al te gedetailleerde beleidsvoornemens te presenteren. Zo'n «blauwdruk» kan gemakkelijk averechts effect hebben doordat hij verstarrend werkt. Bovendien is het de vraag of zo'n gedetailleerde schets erg zinvol zou zijn (aangenomen dat zij al gegeven zou kunnen worden) omdat de ervaringen wel hebben geleerd -en niet alleen op het terrein dat deze nota bestrijkt! -dat moeilijk voorzienbare, nieuwe ontwikkelingen gemakkelijk een streep kunnen halen door gemaakte plannen of daaraan een andere wending kunnen geven. Wat ik wel beoog is een beleidsvisie op langere termijn te geven door aan de hand van een aantal oriëntatiepunten een koers uit te zetten. Met deze nota hoop ik daaraan een bijdrage te leveren al was het slechts doordat aldus een gedachtenwisseling in brede kring over de grondslagen van dat beleid zal worden gestimuleerd. De ontwikkelingen in het gevangeniswezen kunnen niet los gezien worden van de ontwikkelingen op het terrein van de strafrechtstoepassing in het algemeen. Het leek de Minister en mij daarom aangewezen om ook enige aandacht aan dat ruime kader te geven. De hierboven reeds aangestipte zorgelijke financiële situatie is een reden te meer juist nu met deze nota te komen. De noodzaak van bezuinigingen dwingt tot ingrijpende beleidskeuzes. Daartoe moeten prioriteiten worden Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
gesteld. Nagegaan moet worden wat wezenlijk is en wat, 20 nodig, kan worden gemist. De kwaliteit van de zorg voor de gedetineerden en van het gevangeniswezen in zijn algemeenheid is meer gediend met een beeld van het geheel, dat het mogelijk maakt verantwoorde keuzes te doen, dan met een beleid waarbij incidenteel wordt omgebogen of gesnoeid. Een andere omstandigheid die juist nu voor zo'n nota pleit, is dat de uitbreiding van de capaciteit van het gevangeniswezen, waartoe is besloten, niet alleen kwantitatieve maar ook kwalitatieve aspecten heeft. De beslissingen die bij de uitbreiding worden genomen over bij voorbeeld de plaats en aard van te openen inrichtingen hebben consequenties voor verschillende aspecten van dat beleid. De werkgroep-Van Hijlkema die zich met de capaciteitsproblematiek bezighield, heeft daarop gewezen toen zij in haar medio 1981 uitgebrachte rapport als uitgangspunten voor de te nemen beslissingen over uitbreiding van personeel en gebouwen noemde: handhaving van het niveau van de voorzieningen en het kwaliteitsniveau van het personeel en het plaatsen van meer gedetineerden in halfopeninrichtingen dan tot dusverre. Ideeën die binnen het gevangeniswezen in discussie zijn over de herziening van de inrichtingsorganisatie, de verandering van de functie en opleiding van de bewaarders en een meer doelgerichte programmaopzet van de activiteiten in de inrichtingen verdienen in dit verband extra aandacht. Ik stel er prijs op, nu het einde van deze kabinetsperiode nadert, in elk geval een dergelijk stuk aan de Staten-Generaal te doen toekomen. Het leek mij daarbij belangrijker om een overzicht te geven van de wijze waarop aan de in 1976 geformuleerde beleidsvoornemens uitvoering kon worden gegeven, van de veranderende inzichten en nieuwe ontwikkelingen die zich sindsdien hebben voorgedaan, en van mijn visie op de toekomst van het gevangeniswezen, dan om naar volledigheid te streven, waardoor deze nota niet meer in deze kabinetsperiode had kunnen worden uitgebracht. De tijd heeft ontbroken om voor toezending aan de Staten-Generaal een concept van deze nota voor te leggen aan de Centrale Raad van Advies, de Bijzondere Commissie voor het Georganiseerd Overleg van het gevangeniswezen en de directeuren van de penitentiaire inrichtingen, gelijk wel is geschied met het concept van de nota uit 1976. Ik betreur dit. Het alternatief -tijdens deze kabinetsperiode in het geheel geen nota doen verschijnen -achtte ik echter nog minder gewenst. Wel is een aantal hoofdpunten uit de voorliggende nota besproken met de directeuren, waardoor ik mij een beeld heb kunnen vormen van de bij hen bestaande inzichten. Verder heb ik deze nota gelijktijdig met de toezending aan de Staten-Generaal voor advies gezonden aan de Centrale Raad. Zodra de Centrale Raad heeft geadviseerd, stel ik mij voor dat het advies, voorzien van mijn beschouwingen of die van mijn ambtsopvolger, ter kennis wordt gebracht van de Staten-Generaal. Bij die gelegenheid zal dan ook kunnen worden ingegaan op de opmerkingen waartoe deze nota de directeuren en de Bijzondere Commissie voor het Georganiseerd Overleg aanleiding geeft. Hun is daartoe deze nota eveneens om commentaar toegezonden.
§2. De Nota beleidsvraagstukken gevangeniswezen uit 1976. Nieuwe ontwikkelingen sindsdien De Nota beleidsvraagstukken gevangeniswezen van mijn ambtsvoorganger Zeevalking bleef beperkt tot concrete onderwerpen en toezeggingen die op korte termijn zouden kunnen worden gerealiseerd. Beschouwingen over het beleid op lange termijn werden bewust vermeden, omdat zich daarbij te veel onzekere factoren voordeden. Niet alleen verkeerde mijn ambtsvoorganger in dezelfde positie als waarin ik mij thans bevind, namelijk dat hij zijn nota aan het einde van een kabinetsperiode moest uitbrengen, maar ook toen reeds dwong de weinig rooskleurige toestand van de overheidsfinanciën tot grote behoedzaamheid bij het opstellen van nieuwe ingrijpende beleidsvoornemens, zeker wanneer daarmee de Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17539, nrs. 1-2
besteding van de schaarse aanwezige middelen voor lange tijd zou worden vastgelegd. Kostbare ombuigingen in het materiële vlak werden in de nota dan ook niet voorgesteld. Wel werd de nadruk gelegd op wijzigingen in het beleid die de vrijheidsstraf verder zouden kunnen humaniseren en aan de inrichtingen tot op zekere hoogte hun karakter van «total institutions» ontnemen. In de volgende hoofdstukken zal een overzicht worden gegeven van het sedert 1976 gevoerde beleid. Tevens wordt een aanzet gegeven voor een langetermijnvisie op de grondslagen van het toekomstige beleid bij de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen. Op dit laatste is van verschillende kanten bij de bespreking van de nota van mijn ambtsvoorganger vanuit de Tweede Kamer aangedrongen. In dit verband denk ik ook aan de motie van de leden Buikema en Kappeyne van de Coppello van 12 november 1980 (kamerstukken 16400, hoofdstuk VI, nr. 23). Daarin werd de Regering verzocht een meerjarenprogramma op te stellen dat is gericht op een verdieping van het beleid met betrekking tot de bejegening van gedetineerden, met de consequenties hiervan voor het personeel, de opleiding en de gebouwen. In dit onderdeel van mijn nota wil ik enkele voor het gevangeniswezen belangrijke ontwikkelingen aangeven die zich sedert het verschijnen van de vorige nota hebben voorgedaan dan wel sterker accent hebben gekregen. Die ontwikkelingen hebben de taken waarvoor het gevangeniswezen zich ziet gesteld er bepaald niet eenvoudiger op gemaakt. Ze hebben mede geleid tot de opstelling van nieuwe beleidsvoornemens, zoals ik die in de volgende hoofdstukken zal uiteenzetten.
-
-Toeneming van het aantal vrijheidsstraffen
Zoals de meeste justitiële diensten kan ook het gevangeniswezen weinig invloed uitoefenen op de omvang van zijn werkzaamheden. Deze omvang wordt immers goeddeels bepaald door het aantal personen dat moet worden gedetineerd in een der penitentiaire inrichtingen en dit aantal is de resultante van factoren die buiten de invloedssfeer van het gevangeniswezen liggen. De eerste factor is de omvang van het aantal misdrijven met een zodanige ernst dat hiervoor een vrijheidsstraf zou kunnen worden opgelegd. De tweede factor bestaat uit de opsporingssuccessen van de politie met betrekking tot deze misdrijven. De derde uit het vervolgingsbeleid van het openbaar ministerie en de straftoemeting door de rechters. Uit de door het Centraal Bureau voor de Statistiek verzamelde gegevens blijkt dat het aantal door het openbaar ministerie en de rechter afgedane misdrijven sinds de verschijning van de Nota beleidsvraagstukken gevangeniswezen in 1976 een welhaast explosieve stijging te zien heeft gegeven. In grafiek I is een overzicht opgenomen van de omvang van de door de rechterlijke macht afgedane criminaliteit in de periode 1970-1981.
Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
Grafiek 1. Aantal door het openbaar ministerie en/of door de rechter afgedane gewone misdrijfzaken 1970-1981 Voorlopige en definitieve cijfers
J
1970
'71
'72
'73
'74
'75
'
'77
'
'79
'80
'81
Bron: CBS. voorlopige cijfers (1973 • 109/762). definitieve cijfers (1973 = 91/255).
Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
In theorie is het mogelijk dat deze stijgende trend niet berust op een reële stijging van de criminaliteit, maar het gevolg is van steeds succesvoller wordende rechercheactiviteiten van de politie. In het licht van de overige gegevens is deze interpretatie echter niet houdbaar. De sinds 1975 door het Wetenschappelijk Onderzoek" en Documentatiecentrum van het Ministerie van Justitie (WODC) uitgevoerde slachtofferenquêtes laten immers duidelijk zien, dat veel vormen van criminaliteit thans vaker voorkomen dan enkele jaren geleden. De onhoudbaarheid van de genoemde interpretatie blijkt tevens uit de omstandigheid dat het percentage van de aan de politie ter kennis gekomen misdrijven dat is opgehelderd in de betreffende periode niet is gestegen maar juist verder is gedaald. Uit de nadere uitsplitsing van de gegevens over de door de rechterlijke macht afgedane misdrijven blijkt dat in het bijzonder de zwaardere vormen van criminaliteit -levensmisdrijven, opiummisdrijven en diefstallen met geweld -sterk zijn gestegen. Een toename van de aan de rechter voorgelegde criminaliteit hoeft op zich zelf nog geen consequenties te hebben voor de werklast van het gevangeniswezen. Deze consequenties zijn immers afhankelijk van de door de rechterlijke macht genomen beslissingen. De criteria op grond waarvan deze beslissingen worden genomen kunnen in principe steeds worden gewijzigd. Eventuele wijzigingen in het vervolgingsbeleid en de straftoemeting kunnen zonder een nauwkeurige analyse van de genomen rechterlijke beslissingen niet met zekerheid worden vastgesteld. De beschikbare statistische en wetenschappelijke gegevens leveren echter verschillende aanwijzingen op voor de stelling, dat de bij de Nederlandse rechterlijke macht van oudsher aanwezige terughoudendheid bij het opleggen van vrijheidsstraffen sinds 1975 niet geringer is geworden. Een eerste aanwijzing hiervoor is de verdergaande stijging van het percentage misdrijven dat door het openbaar ministerie zelf is afgedaan (van 51% in 1975 tot 56% in 1981). Vervolgens is uit het door het WODC uitgevoerde onderzoek gebleken, dat sinds de inwerkingtreding van de nieuwe wettelijke regeling van de preventieve hechtenis in 1974 bij qua ernst vergelijkbare zaken aanzienlijk minder vaak preventieve hechtenis wordt bevolen dan vroeger. Ook uit de meer globale CBS-gegevens blijkt dat het percentage ingeschreven misdrijfzaken waarbij voorlopige hechtenis is bevolen is teruggelopen van 6,4 in 1973 tot 4,8 in 1981. De CBS-cijfers laten verder zien dat van de opgelegde straffen in 1975 67% uit geldboeten bestond en in 1981 72,2. Tevens heeft de door het WODC uitgevoerde analyse van het vervolgingsbeleid en de straftoemeting bij zaken van art. 26 Wegenverkeerswet uitgewezen, dat de in 1977 bijgestelde vervolgingsrichtlijnen hebben geresulteerd in een forse teruggang van het percentage opgelegde vrijheidsstraffen bij dit delict.4 De Nederlandse rechters lijken sinds 1975 met het opleggen van vrijheidsstraffen een minstens even grote terughoudendheid in acht te hebben genomen als daarvoor. De opwaartse ontwikkeling van de (zware) misdrijven is echter dermate sterk geweest dat deze heeft geleid tot een toename van de opgelegde onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen naar aantal en gemiddelde duur. In tabel 1 is de ontwikkeling weergegeven van de opgelegde onvoorwaardelijke gevangenisstraffen.
3 A. C. Berghuis en L. C. M. Tigges, Ontwikkeling in de toepassing en duur van de voorlopige hechtenis, Delikten Delinkwent, (1980) 205-212. J C. van der Werff, Eis en vonnis bij rijden onder invloed 1978, WODC 1981.
Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
Tabel 1. Ontwikkeling van de duur van de (geheel of gedeeltelijk) onvoorwaardelijke gevangenisstraf in percentages van het totaal aantal opgelegde gevangenisstraffen
Jaar
Totaal onvoor-Waarvan '
gevangenis-< 6 mnd.
6 mnd.-1 jaar > 1 jaar straf
absoluut
%
%
%
1970
12954
89,8
7,5
2,7 1971
14143
88,8
7,9
3,21972
14359
90,2
7,0
2,8 1973
13792
90,5
6,7
2,7 1975
14797
89,2
6,6
4,21976
15939
89,7
6,0
4,31977
16570
89,1
6,3
4,6 1978
14825
88,0
7,1
4,9 1979
14284
87,4
6,7
5,9 1980
15369
85,4
9,2
5,4
Bron: CBS. 1 Bij de gedeeltelijk onvoorwaardelijke straffen is uitsluitend rekening gehouden met het onvoorwaardelijke gedeelte.
Uit tabel 1 blijkt dat het aantal opgelegde onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen sinds 1975 een enigszins grillige ontwikkeling te zien heeft gegeven. Na een stijging van het aantal opgelegde vrijheidsstraffen in de jaren 1976 en 1977 heeft zich in 1978 een vrij scherpe daling voorgedaan. Deze daling blijkt in belangrijke mate te zijn veroorzaakt door de teruggang van het aantal korte vrijheidsstraffen dat is opgelegd. Het betreft hier in het bijzonder korte straffen opgelegd bij verkeersmisdrijven. In 1980 is het aantal opgelegde vrijheidsstraffen weer gestegen. Bovendien is binnen het totaal van de opgelegde straffen het aandeel van de langere straffen verder toegenomen. De voorlopige CBS-cijfers voor 1981 wijzen erop dat deze ontwikkeling -toename van het absolute aantal opgelegde vrijheidsstraffen én toename van het aandeel langere gevangenisstraffen binnen dat totaal -zich in 1981 heeft voorgezet. De relatieve en absolute toename van het aantal langere gevangenisstraffen heeft grote gevolgen voor de druk op de penitentiaire inrichtingscapaciteit. Hoewel het aantal opgelegde vrijheidsstraffen in Nederland een opwaartse ontwikkeling vertoont, is het nog steeds zo dat de gevangenispopulatie in Nederland gerekend naar 100 000 inwoners tot de laagste ter wereld behoort (zie tabel 2).
Tabel 2. Gemiddelde dagsterkte gedetineerden, veroordeelden en onveroordeelden, per 100 000 inwoners in enkele Europese landen
Land
Jaar
Dagsterkte per 100 000 inwoners
23 89 57 86 40 59 44
Bron: Rapporten van de Raad van Europa. D. Schaf f meister. De Korte vrijheidsstraf als vrijetijdsstraf (1982), blz. 61 -62.
Recente informatie over de gevangenispopulaties in de andere Europese landen wijst uit dat de stijging die zich in Nederland voordoet, zich ook elders heeft afgetekend. In verhouding tot elders blijft de Nederlandse
Nederland
1979 Bondsrepubliek
1978 Denemarken
1979 Engeland en Wales
1979 Spanje
1979 Portugal
1979 Zweden
1979
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17539, nrs. 1-2
dagpopulatie gedetineerden uitzonderlijk laag. Uit nadere analyses is gebleken dat deze lage dagpopulatie gedetineerden in hoofdzaak een gevolg is van de aanzienlijk kortere gemiddelde duur van de opgelegde vrijheidsstraffen.5
-
-Het capaciteitstekort
5 D. W. Steenhuis, L. C. M. Tigges, J. J. A. Essers. Het strafklimaat in Nederland: zonnig of bewolkt? Justitiële Verkenningen nr. 2, 1981. 6 Sedert de aanvang van de desbetreffende registratie (maart 1981) steeg het totaalaantal van ± 90 naar ± 200 (maart 1982), waarna een vrijwel constante daling inzette tot ± 40 (augustus 1982). 7 Eindrapport Evaluatie Commissie Voorlopige Hechtenis, Ministerie van Justitie (februari 1982). 8 Het rapport «De capaciteitsproblemen bij het gevangeniswezen» is bij brief van 1 juli 1981 aan de Staten-Generaal aangeboden In rechtstreeks verband met de toeneming van het aantal onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen maar ook als gevolg van de stijging van het aantal gevallen waarin voorlopige hechtenis wordt bevolen, staat het capaciteitstekort bij de penitentiaire inrichtingen, het gebrek aan plaatsruimte. Ook dit verschijnsel is op zich zelf niet nieuw, maar het heeft in de laatste jaren bijzonder ernstige afmetingen aangenomen. Zo ondergaan dagelijks tientallen verdachten noodgedwongen voorlopige hechtenis op een politiebureau. Regelmatig ook komt het voor dat vorderingen tot voorlopige hechtenis door de rechter-commissaris niet kunnen worden gehonoreerd uitsluitend vanwege capaciteitsgebrek. Om diezelfde reden moeten bevelen tot voorlopige hechtenis soms weer worden opgeheven of geschorst. In uitzonderingsgevallen kan het hierbij gaan om verdachten van zeer ernstige misdrijven, zoals verkrachting of handel in heroïne. In de meeste gevallen gaat het om verdachten van een reeks gekwalificeerde diefstallen met een lang strafblad.7 De grond voor de voorlopige hechtenis is in zulke gevallen doorgaans het gevaar van recidive. Het capaciteitstekort in de gevangenissen heeft geleid tot de voortdurende aanwezigheid in de huizen van bewaring van een categorie veroordeelden die reeds zijn geselecteerd maar waarvoor nog geen plaats is in één van de voor hen in aanmerking komende inrichtingen. Een ander gevolg van dit tekort is de achterstand bij de executie van lopende vonnissen. Voor de Minister van Justitie en mijn ambtsvoorganger, Staatssecretaris van Justitie mr. E. A. Haars, zijn deze problemen aanleiding geweest om begin 1981 een werkgroep onder voorzitterschap van mr. H. W. van Hijlkema, thans directeur-generaal jeugdbescherming en delinquentenzorg aan het Ministerie van Justitie, in te stellen. Deze werkgroep kreeg tot taak een studie te maken van de capaciteitsproblematiek en voorstellen te ontwikkelen die waren gericht op de onderlinge afstemming van het penitentiaire en de uitvoering van het algemene justitiële beleid. De werkgroep-Van Hijlkema die in juni 1981 rapporteerde heeft berekend dat het actuele capaciteitstekort in alle penitentiaire inrichtingen te zamen op 790 plaatsen kan worden gesteld, waarvan 610 in de huizen van bewaring en de overige in de gevangenissen. Wat de prognose van de benodigde capaciteit in de komende jaren betreft, kwam de werkgroep-Van Hijlkema tot de slotsom dat de capaciteit van de penitentiaire inrichtingen in de komende jaren jaarlijks met ca. 100 plaatsen moet worden uitgebreid, dus afgezien van de uitbreiding die thans nodig is om de achterstand in te lopen.8 In de discussie naar aanleiding van dit rapport is door sommigen geopperd dat het capaciteitstekort wellicht een positieve functie zou kunnen vervullen voor zover hierdoor de terugdringing van de vrijheidsstraf en van de voorlopige hechtenis zou worden bevorderd. Hoewel zowel de Minister als ik zelf de mening delen dat vrijheidsbenemende straffen en maatregelen zoveel mogelijk dienen te worden teruggedrongen, zijn wij van mening dat capaciteitstekorten bij het gevangeniswezen niet als een aanvaardbaar middel om dit doel te bereiken kunnen worden gezien. Zou de administratie, gelijk wel is gesuggereerd, op het straftoemetingsbeleid invloed willen uitoefenen door slechts een beperkt aantal plaatsen in penitentiaire inrichtingen voor de executie van vrijheidsstraffen beschikbaar te stellen, dan zou de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht worden ondergraven. Deze opstelling betekent niet dat de terugdringing van de vrijheidsstraf en de voorlopige hechtenis niet met prioriteit zou moeten worden nage-Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
streefd. Het nu optredende capaciteitstekort vormt een reden om het in deze reeds jaren gevoerde beleid te versterken en, waar mogelijk, in zijn uitvoering te versnellen. Op het gebied van de wetgeving kan gezocht worden naar verdere mogelijkheden om het arsenaal van straffen en maatregelen, waarover de rechter kan beschikken, te verruimen. Het openbaar ministerie kan daarnaast door zijn vorderingsbeleid invloed uitoefenen op de straftoemeting door de rechter. In § 3 van dit hoofdstuk kom ik hierop nog terug. De rechterlijke macht heeft zich in het recente verleden herhaaldelijk bereid en in staat getoond om noodzakelijk geachte hervormingen van de strafrechtspleging te realiseren. De suggestie, om door middel van blijvende penitentiaire capaciteitstekorten invloed uit te oefenen op de straftoemeting, is daarom niet alleen principieel onjuist maar tevens inopportuun. Een situatie waarin door de rechter uitgesproken straffen en maatregelen niet meer kunnen worden ten uitvoer gelegd, brengt bovendien de geloofwaardigheid van de rechtshandhaving in gevaar, terwijl ook het gelijkheidsbeginsel geweld wordt aangedaan indien de executie van bepaalde straffen niet meer mogelijk blijkt. Ook dient te worden bedacht dat het in Nederland bereikte niveau van penitentiaire voorzieningen bij een toenemende druk op de beschikbare capaciteit onvermijdelijk in gevaar komt. Dat geldt voor zover voorlopige hechtenis moet worden ten uitvoer gelegd op plaatsen die daarvoor niet zijn bestemd; dat geldt evenzeer waar een voortdurende maximale inrichtingsbezetting in de plaats dreigt te komen van een zo goed mogelijke capaciteitsbenutting, waarbij kan worden voldaan aan de voorwaarden voor een adequate begeleiding van gedetineerden en een leefbaar werkklimaat voor het personeel. Naar aanleiding van het rapport-Van Hijlkema heeft de Regering dan ook, zoals reeds in de nota naar aanleiding van het verslag op de begroting van Justitie voor 1982 is medegedeeld (vgl. kamerstukken 17100, hoofdstuk IV, nr. 21, blz. 3), 250 personeelsplaatsen toegestaan om de eerste capaciteitsnood te lenigen. Het is overigens de bedoeling, dat deze extra plaatsen mede dienstbaar worden gemaakt aan de overige doelstellingen van het penitentiair beleid. In het rapport van de werkgroep-Van Hijlkema is, zoals gezegd, niet alleen het actuele tekort aan penitentiaire capaciteit geïnventariseerd maar is tevens een prognose opgesteld voor de capaciteitsbehoefte in de komende jaren. Bij de opstelling van deze prognose kon nog niet worden beschikt over gegevens over de periode 1979-1981. Zoals uit de eerder weergegeven grafiek van het aantal door de rechterlijke macht afgedane misdrijven blijkt, heeft de stijging van de criminaliteit zich in deze jaren in versterkte vorm doorgezet. De vooruitzichten zijn sinds de verschijning van het rapport dus zeker niet gunstiger geworden. Gevreesd moet worden dat het gevangeniswezen ook na uitvoering van de thans voor 1982, 1983 en 1984 op het programma staande uitbreiding nog steeds met ernstige capaciteitsproblemen zal kampen.
-
-De moeilijker geworden bejegening en begeleiding van bepaalde groepen gedetineerden Een andere ontwikkeling die de taak van het gevangeniswezen heeft verzwaard is de stijging van het aantal gedetineerden dat om een of andere reden bijzondere aandacht en zorg behoeft. In dit verband dient allereerst te worden gedacht aan de langgestraften, een categorie die, zoals onder 1 is opgemerkt, absoluut en procentueel sterk is gegroeid. De problematiek die de lange straf als zodanig met zich meebrengt wordt nog versterkt doordat zich in deze categorie tamelijk veel gedetineerden bevinden die ook om andere redenen bijzondere zorg en aandacht verdienen. Voorts dient gewezen te worden op de buitenlanders in de inrichtingen. Bestond in 1976 ± 14% van de gedetineerdenpopulatie uit buitenlanders,
Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
in 1977 was dit reeds omstreeks 18% en in 1981 gemiddeld 21%. Deze stijging komt vooral door de toename in de huizen van bewaring; in de gevangenissen is het percentage tamelijk stabiel gebleven (17 a 18%). Ongeveer een kwart van deze buitenlanders is afkomstig uit Noord-en West-Europa, de VS of Australië; taal-en cultuurproblemen zijn voor hen weliswaar aanwezig doch in minder ernstige mate dan voor de meeste andere vreemdelingen. Met betrekking tot deze laatste groep kan nog vermeld worden dat de samenstelling daarvan sterk gewijzigd is; het aantal personen van Chinese landaard is aanzienlijk gedaald, terwijl het aandeel van gedetineerden met de Turkse en Marokkaanse nationaliteit gestegen is. Een deel van deze vreemdelingen behoort, omdat zij metterwoon in ons land gevestigd zijn, tevens tot de categorie etnische minderheden. Daartoe worden ook gerekend gedetineerden die de Nederlandse nationaliteit bezitten (of statenloos zijn) en die een niet-Nederlandse culturele achtergrond hebben. Met name betreft het hier gedetineerden van Surinaamse, Antilliaanse of Molukse herkomst. Voor hen geldt dat zij als regel de Nederlandse taal goed beheersen doch vanwege hun andere culturele achtergrond bijzondere aandacht behoeven. In een aantal inrichtingen in het westen van het land én in een aantal inrichtingen voor langgestraften maken de buitenlanders en etnische minderheden samen meer dan de helft van de populatie uit. Het behoeft weinig betoog dat deze inrichtingen hierdoor met bijzondere problemen geconfronteerd worden. Verder is er een snel groeiende groep gedetineerden die in verband met psychische stoornissen of problemen bijzondere aandacht behoeven. Voorzichtige schattingen wijzen uit dat wellicht 10% van de gedetineerden die dagelijks in de penitentiaire inrichtingen verblijven aan psychische stoornissen lijdt. Dit uit zich onder meer in öf wel sterk teruggetrokken en depressief gedrag öf wel in overmatig agressief gedrag. Veel van deze gedetineerden treft men aan in de inrichtingen voor langgestraften. De indruk bestaat dat deze groep de laatste jaren belangrijk groter geworden is. Opgemerkt dient te worden dat bij de berechting in steeds minder gevallen om een psychiatrisch rapport gevraagd wordt. Daarnaast blijkt dat het aantal t.b.r.-stellingen jaarlijks ongeveer constant blijft, terwijl het aantal opgelegde langdurige gevangenisstraffen toeneemt. Door de teruggang in de psychiatrische rapportage kan het voorkomen dat psychische stoornissen minder snel onderkend worden. Veroordeelden kunnen ter klinische observatie geplaatst worden in het Penitentiair Selectie Centrum (PSC); de capaciteit van het PSC is niet gewijzigd, maar kan ten gevolge van de langer wordende verblijfsduren voor minder gedetineerden worden benut. Een in de laatste jaren snel gegroeide probleemgroep vormen ten slotte de drugverslaafden. Bij deze categorie gedetineerden, evenals bij de andere hier genoemde groepen gevangenen die extra zorg en aandacht behoeven, zal ik in hoofdstuk IX van deze nota nog uitvoerig stilstaan. Ook voor de gedetineerden die niet tot een bijzondere categorie behoren als hierboven vermeld, geldt dat hun begeleiding niet eenvoudiger is geworden. Dat behoeft intussen niet altijd het gevolg te zijn van ontwikkelingen die negatief moeten worden gewaardeerd. In 1976 kwam bijvoorbeeld een belangrijke verbetering tot stand in de rechtspositie van de gedetineerden. Zo werd hun de mogelijkheid gegeven beklag te doen over bepaalde beslissingen van de directie (wet van 21 oktober 1976, Stb. 568; inwerkingtreding 23 mei 1977). Ook werden gelijktijdig de Gevangenismaatregel en de verschillende huishoudelijke reglementen herzien met het doel de rechten (en verplichtingen) van de gedetineerden duidelijk vast te leggen. De verbetering van de rechtspositie van de gedetineerden acht ik op zich zelf een verheugende ontwikkeling. Ze is tevens een bewijs voor de stelling, dat ook in een tijd waarin de overheidsmiddelen schaars zijn belangrijke verbeteringen in het regiem en de bejegening van gedetineerden Tweede Kamerzitting 1981-1982, 17539, nrs. 1-2
kunnen worden verwezenlijkt en een bijdrage kan worden geleverd aan de humanisering van de omstandigheden waaronder de detentie ten uitvoer wordt gelegd. Het is echter evenzeer een onloochenbaar feit dat door de aldus geschapen beklag-en beroepsmogelijkheden voor gedetineerden de taak van de directies en het personeel in de inrichtingen moeilijker is geworden, de onzekerheid waarin zij verkeren soms groter. Ik wijs in dit verband bij voorbeeld op het interessante onderzoek dat Niek Janssen heeft verricht naar «Het beklagrecht van gedetineerden in de praktijk» (Tijdschrift voor Criminologie 1980, blz. 249-263). Een ander voorbeeld van het streven tot verdere humanisering van de detentie is de algemene verlofregeling voor gedetineerden, die onlangs is ingevoerd. Met verhoudingsgewijs betrekkelijk geringe middelen kunnen zo belangrijke veranderingen in de wijze van executie van vrijheidsstraffen worden bewerkstelligd. Veranderingen die -en dat hoort toch de hoofdopdracht van het gevangeniswezen te zijn -beogen de mens in onvrijheid tijdens het verblijf in de inrichting zoveel mogelijk in zijn menselijke waardigheid onverlet te laten. In de Nota beleidsvraagstukken gevangeniswezen (blz. 9) is al opgemerkt, dat door de op allerlei terreinen groter geworden «vrijheid» in het sociaal-psychologisch klimaat in ons land de tegenstelling tussen het leven in vrijheid en dat in detentie, ondanks het streven de regiems zoveel mogelijk aan te passen, eerder groter dan kleiner is geworden. Deze tegenstelling mist haar uitwerking op de gedetineerden niet en maakt hen vaak minder handelbaar, minder geneigd tot berusting in de detentie. De taak voor het personeel in de penitentiaire inrichtingen is daardoor verzwaard. Hoewel ik elders in deze nota op de taak van het personeel zal terugkomen, hecht ik er nu reeds aan te verklaren dat ik grote bewondering heb voor de toewijding en inzet waarmee het personeel bij de inrichtingen onder vaak uiterst moeilijke omstandigheden zijn taak verricht. In het te voeren beleid zullen de selectie, opleiding en vorming van het personeel, alsook de functie en organisatie van het personeelswerk, de aandacht en zorg krijgen die zij verdienen.
-
-De benarde financiële situatie
Al in 1976, het jaar waarin de vorige nota over het gevangeniswezen verscheen, was het duidelijk dat een tijd van versobering was aangebroken. Reeds toen was er weinig financiële ruimte beschikbaar om vernieuwingen in het beleid, waarvoor extra beslag zou moeten worden gelegd op de algemene middelen, tot stand te brengen. Sindsdien is de situatie waarin de overheidsfinanciën verkeren alleen maar somberder gworden. Wij staan thans voor diep insnijdende en pijlijke bezuinigingen op het gehele terrein van de overheidszorg en -voorzieningen. Ook het Ministerie van Justitie en het gevangeniswezen als departementsonderdeel zullen daaraan een bijdrage moeten leveren. Hoe klemmend de situatie thans is, moge blijken uit het volgende staatje waarin het uitgavencijfer voor 1976 van de dienst van het gevangeniswezen is vergeleken met dat uit 1981 en de begrotingscijfers voor 1982 en 1983.
Uitgaven gevangeniswezen 1976
1981
1982'
19832
Materiële uitgaven
39628 959
65 379 194
68 100 000
68 100 000 Personele uitgaven
17799 I045 23961 204I 254 600 000 257 700 000 Gem. aantal gedetineerden
3 025 *
3700
3700
3 875 Ultimo sterkte personeel
3929
4413
4715
4715
1 In de begroting 1982 is rekening gehouden met 3700 gedetineerden. Het werkelijk gemiddeld aantal gedetineerden zal ca. 3800 belopen. Dit zal vermoedelijk leiden tot een overschrijding van de post materiële uitgaven met i f 3 min.
2 Vgl. Meerjarencijfers 1983 en volgende jaren. In de geraamde sterkte van het personeel voor 1983 is nog niet opgenomen een aantal van 69 formatieplaatsen, toegezegd in het kader van een tweetal arbeidsplaatsenplannen.
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17539, nrs. 1-2
Wellicht zou het bovenstaande overzicht de indruk kunnen wekken, dat in de afgelopen jaren de dienst van het gevangeniswezen nog wel de nodige financiële armslag heeft gehad. Dit is echter een misverstand. Bij de vergelijking van het uitgavencijfer in 1978 met dat in 1981 moet worden bedacht dat daarin allereerst de inflatie is verdisconteerd (in totaal ± 40%). Verder steeg het aantal gedetineerden tussen 1976 en 1981 met ± 22%. Houdt men met deze factoren rekening, dan zou bij voorbeeld het cijfer voorde materiële uitgaven in 1976 tot f 67 600000 moeten worden verhoogd om een vergelijking met het cijfer voor 1981 mogelijk te maken.9 Verder dient dan nog te worden bedacht, dat in de betrokken periode enkele «dure» inrichtingen zijn geopend, zoals de inrichtingen te Amsterdam («Bijlmerbajes») en het Pieter Baan Centrum te Utrecht. Tevens werd op een aantal punten het algemene materiële voorzieningenniveau verbeterd (bij voorbeeld betere arbeidsbeloning langgestraften). Uit dit alles volgt, dat de beperking van de beschikbare financiële middelen ook voor het gevangeniswezen duidelijk merkbaar is geweest en zal blijven. De noodzakelijke capaciteitsuitbreidingen, waardoor de gemiddelde dagsterkte van het aantal gedetineerden zal toenemen, zullen in elk geval leiden tot relatieve verdere inkrimping van het budget voor het gevangeniswezen, dat wil zeggen verdere vermindering van de kosten per gedetineerde per dag. Ook voor de taak en werklast van het personeel heeft een en ander zijn consequenties gehad. Zo steeg, om met dit enkele voorbeeld te volstaan, de ultimosterkte van het personeel tussen 1976 en 1981 met ca. 12%, terwijl, zoals gezegd, het aantal gedetineerden met ca. 22% toenam.
§ 3. Maatregelen tot het terugdringen van de vrijheidsstraf 9 In dit verband is nog illustratief, dat de materiële kosten per gedetineerde per dag in 1976 f 35,86 bedroegen en in 1981 (op basis van guldens uit 1976) f 34,58.
Hoewel in de laatste jaren door de toeneming van de ernstige criminaliteit het aantal opgelegde onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen eveneens een stijging te zien heeft gegeven (vgl. § 2 onder 1), blijft het beleid van de Minister van Justitie en van mij zelf gericht op het terugdringen van de toepassing van de vrijheidsstraf waar dat mogelijk is. Daarbij vindt nauw overleg plaats met het openbaar ministerie via de vergadering van procu-reurs-generaal bij de gerechtshoven, welke vergadering wordt voorgezeten door de secretaris-generaal van het Ministerie van Justitie. Uitgangspunt hierbij is dat de vrijheidsstraf weliswaar in ons arsenaal van straffen niet kan worden gemist, maar dat de schadelijke effecten van deze straf (zie hoofdstuk II) nopen tot een voortdurende bezinning op mogelijkheden om voor deze straf een andere passende sanctie, waaraan die nadelige effecten niet of in mindere mate verbonden zijn, in de plaats te stellen. Ik wil hier een overzicht geven -zonder naar een uitputtende opsomming te streven -van maatregelen die getroffen of in voorbereiding zijn om zulke mogelijkheden te realiseren. Het capaciteitstekort, dat in het rapport van de werkgroep-Van Hijlkema op zijn gevolgen voor het justitiële beleid is onderzocht, heeft het streven tot terugdringing van de vrijheidsstraf en tot beperking van het aantal gevallen waarin voorlopige hechtenis wordt toegepast, een nieuwe impuls gegeven. Zo dwingt het capaciteitstekort op het terrein van de voorlopige hechtenis ertoe dat in toenemende mate voor de onderbrenging van personen, ten aanzien van wie de voorlopige hechtenis is gelast moet worden teruggevallen op cellen in politiebureaus. De duur van het verblijf in deze cellen neemt eveneens toe. De vergadering van procureurs-generaal heeft de Commissie voorlopige hechtenis (de commissie-Van Randwijck) gevraagd aan haar advies uit te brengen over een nieuwe werkwijze bij de toewijzing van de beschikbare plaatsruimte voor de tenuitvoerlegging van de voorlopige hechtenis. Deze werkwijze moet erop gericht zijn dat, indien in voorkomend geval onvoldoende ruimte beschikbaar is om alle voorlopig gehechten onder te brengen, een selectie mogelijk is van de meer ernstige gevallen. Dit vereist een communicatiestructuur over het hele land. Op Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17539, nrs. 1-2
deze wijze wordt voorkomen dat in sommige arrondissementen in ernstige gevallen de verdachte wegens plaatsgebrek in vrijheid zou moeten worden gesteld, terwijl in andere arrondissementen plaatsen zouden worden ingenomen door verdachten van lichtere delicten. Een andere mogelijkheid die de commissie-Van Randwijck in haar beschouwingen betrekt is de schorsing van de voorlopige hechtenis. Een bijzondere categorie waarop zij in dit verband haar aandacht richt zijn de drugverslaafden die als regel op grond van vermogenscriminaliteit zijn ingesloten. Lukt het om hen te motiveren voor een behandeling, is er een plaats voor behandeling en zijn de vooruitzichten gunstig, dan is denkbaar dat de voorlopige hechtenis daartoe wordt geschorst. Ik wacht hierover de voorstellen van de commissie af. De verkeerscommissie binnen het openbaar ministerie (VCOM) is nagenoeg gereed met een herbezinning op de richtlijn inzake het rijden onder invloed (Stcrt. 5 december 1979, nr. 237). Het is de bedoeling de onvoorwaardelijke vrijheidsstraf tegen firstoffenders in de richtlijn verder terug te dringen. Het werk van de VCOM is te meer van belang omdat het bij dit type delict gaat om een groot aantal zaken. In een later stadium zullen ook andere richtlijnen nader onder de loep worden genomen. De tenuitvoerlegging van vervangende hechtenis in de gevallen dat een geldboete niet wordt betaald stuit op toenemende problemen. Zonder dit sluitstuk is de oplegging van geldboeten -het belangrijkste alternatief voor de vrijheidsstraf -een slag in de lucht. Het Wetenschappelijk Onderzoek-en Documentatiecentrum van het Ministerie van Justitie verricht een onderzoek naar het aantal tot geldboete veroordeelden, dat het op vervangende hechtenis laat aankomen. De indruk bestaat dat dit aantal toeneemt. Denkbaar is dat een andere verhouding tussen de hoogte van de geldboete en het aantal dagen vervangende hechtenis, in die zin dat meer dagen staan tegenover een zelfde geldbedrag, de bereidheid tot betaling zou doen toenemen. Daar staat tegenover dat indien de veroordeelde werkelijk niet tot betaling bereid of in staat is, ook langer beslag op penitentiaire capaciteit wordt gelegd. Het openbaar ministerie zal uiteraard trachten zo veel mogelijk met name bij hogere geldboeten via loonbeslag of verhaal op goederen het verschuldigde bedrag te innen. Dat dan wellicht niet altijd de kosten tegen de baten opwegen is geen reden hiervan af te zien. Het wetsontwerp vermogenssancties (15012) dat de mogelijkheid opent ruimere toepassing te geven aan de vermogenssanctie als alternatief voor (in het bijzonder korte) vrijheidsstraffen, is inmiddels door de Tweede Kamer der Staten-Generaal aanvaard. Indien ook de Eerste Kamer zich daarmede kan verenigen, zal het nog in de loop van 1982 wet kunnen worden. Het wetsontwerp indeling boetecategorieën dat met het wetsontwerp vermogenssancties in nauw verband staat, zal zeer binnenkort bij de Tweede Kamer aanhangig worden gemaakt. Van deze wetgeving is te verwachten, dat zij een substantiële bijdrage kan leveren aan het streven tot het beperken van de toepassing van de korte onvoorwaardelijke vrijheidsstraf. Het experiment met de toepassing van dienstverlening, waarmee op 1 februari 1981 begonnen werd, lijkt aan te slaan. Bij de rechterlijke macht bestaat belangstelling voor het opleggen van de sanctie van tewerkstelling of dienstverlening als alternatief voor onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen van maximaal zes maanden. De belangstelling is er niet alleen in de acht proefarrondissementen maar ook daarbuiten. Ook het vinden van geschikte projecten blijkt geen onoverkomelijke problemen te geven. Op het ogenblik wordt door het WODC onderzocht, welke de resultaten van de experimenten zijn, hoe de dienstverlening wordt verricht, welk het recidivepercentage is, enz. Mede aan de hand van dit onderzoek, waarvan de eerste uitkomsten nog in de loop van 1982 zullen worden gepubliceerd, zal de voorbereidingsgroep experimenten dienstverlening (de werkgroep-Van Buuren) adviseren. Daarna zal worden bezien hoe, indien dit advies positief zou uitvallen, wetgeving op dit terrein zo spoedig mogelijk tot stand kan worden gebracht (ik verwijs in dit verband nog naar kamerstukken 15012, nr. 8, blz. 2).
Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
Een werkgroep onder voorzitterschap van mr. S. Slagter bereidt experimenten voor met alternatieve sancties voor jeugdigen. De sanctie van dienstverlening is echter in dit geval niet alleen bedoeld als een alternatief voor vrijheidsstraffen maar als een aanvulling van het sanctiepakket in het jeugdstrafrecht. De eerste experimenten zullen binnenkort een aanvang nemen. Bijzondere aandacht wordt ten slotte besteed aan de mogelijkheid om buitenlandse gedetineerden hun straf te laten ondergaan in het land van herkomst. Ik kom daarop in hoofdstuk IX (§ 3) terug.
10 B. van der Linden: Middellanggestraften, een vergelijking van twee gevangenisregiems. Den Haag, Staatsuitgeverij, 1981. " A. C. Berghuis: De Sprang, evaluatie van een bijzonder regiem in een jeugdhuis van bewaring. Den Haag, Staatsuitgeverij, 1981. 12 Zie bijv. D. Lipton e.a.: «The effectiveness of correctional treatment» (1975) en G. J. Thomassen: «Hulpverleningsmethoden, een evaluatie», in: Justitiële Verkenningen, 1979, nr. 2. 13 Ondereen «treatment oriented» inrichting wordt verstaan een inrichting waarin een betrekkelijk vrij en tolerant klimaat samengaat met (en volgens sommigen voorwaarde is voor) een actieve opstelling van het personeel ten opzichte van de problemen en behoeften van de gedetineerden. '-Rapport van de Raad van Europa, PC-BCC (82) 1, Study on prison management.
§4. Wetenschappelijk onderzoek Wetenschappelijk onderzoek speelt in het algemeen een belangrijke rol bij de voorbereiding van het beleid. Dit geldt ook en wellicht in versterkte mate voor het beleid op het gebied van het gevangeniswezen. Ik acht het daarom van groot belang dat op uitgebreide schaal wetenschappelijk onderzoek gedaan wordt en ben dan ook verheugd te kunnen constateren dat er een lange traditie van onderzoek op het gebied van het gevangeniswezen bestaat. Dit onderzoek heeft zowel aan universiteiten als bij het WODC plaatsgevonden en heeft reeds een aantal belangrijke gegevens opgeleverd. In het volgende memoreer ik enkele onderzoeken en hun resultaten. Daarbij dient te worden aangetekend dat elk onderzoek uit de aard der zaak ook zijn beperkingen heeft. Zo bestrijkt onderzoek soms een bepaald aspect (bij voorbeeld de beklagregeling of de afzondering), soms een bepaalde groep van gedetineerden (bij voorbeeld veroordeelden ex art. 26 WVW) of een bepaalde inrichting. De resultaten -die op zich zelf van groot belang kunnen zijnzijn daarmee nog niet altijd geldend voor andere aspecten, andere gedetineerden of andere inrichtingen. Ook is het mogelijk dat gevonden resultaten na enige tijd aan geldigheid inboeten, bij voorbeeld omdat opvattingen -en daarmee het beleid -veranderen of omdat de samenstelling van de gedetineerdenpopulatie zich wijzigt. Men moet dan ook voorzichtig zijn om aan bepaalde onderzoekresultaten al te stellige conclusies te verbinden. Het is daarom belangrijk dat onderzoek herhaald en voortgezet wordt. In de nota van 1976 werd verder wetenschappelijk onderzoek naar o.a. de effecten van de detentie op het gedrag van gedetineerden aangekondigd. Intussen zijn door het WODC twee omvangrijke studies naar verschillen in regiem en de effecten daarvan op de gedetineerden afgerond, te weten «Middellanggestraften» (Van der Linden, 1981)10en «De Sprang» (Berghuis, 1981)11. Deze beide projecten èn een aantal onderzoeken die reeds eerder door anderen werden verricht, zijn vergelijkend van opzet: twee inrichtingen met verschillende regiems worden met elkaar vergeleken en nagegaan wordt of verschillende effecten bij de gedetineerden optreden. Deze effecten zijn te onderscheiden in effecten op lange termijn en effecten op korte termijn. Bij de effecten op lange termijn wordt gewoonlijk in eerste instantie gedacht aan de frequentie en snelheid van de recidive. Noch in ons land noch in andere landen heeft men echter belangrijke verschillen in recidivepatronen kunnen vinden.12 In sommige studies (Berghuis, Van der Linden) zijn wel kleinere verschillen gevonden voor bepaalde subgroepen; de enige consistentie in deze resultaten is dat deze steeds uitvallen in het voordeel van de meer «treatment oriented» inrichtingen,13 in casu «De Sprang» en «Nederheide». Ook in andere landen heeft men soms dergelijke (kleine) verschillen gevonden. Doch ook daar heeft men (nog) niet tot enig patroon in deze subgroepen kunnen concluderen, terwijl soms bovendien bleek dat bij herhaling van de studies de eerder geconstateerde verschillen niet opnieuw gevonden werden.14 Onder de effecten op langere termijn wordt mede een eventuele verandering in houding en/of persoonlijkheidsaspecten verstaan zonder dat dit Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
15 Zieook: C. van derWerf: Speciale preventie, een penologisch onderzoek, Amsterdam, 1979. ' 6 L. M. Moerings, De gevangenis uit, de maatschappij in, Utrecht 1977. '" Zie ook J. Junger-Tas, L C M. Tigges: «Justitieelmaatschappelijk werk: heden en toekomst, Delikt en Delinkwenf\2 (1982) 75-97. 18 M. A. Toborq e.a. (1978). The transition from prison to employment an assessment of community -based assistance programs (National evaluation program, phase 1 report series A number 19).
noodzakelijkerwijs in recidivepatronen uitdrukking hoeft te vinden. Voor deze effecten geldt eveneens, dat hoogstens kleine verschillen werden gevonden, die in een positieve relatie tot de meer «treatmentoriented» regiemvoering blijken te staan. De twijfels over de mogelijkheden die de detentie biedt om veroordeelden als «betere» mensen de inrichting te laten verlaten, worden door deze resultaten bevestigd. Ter zijde zij opgemerkt dat ook de z.g. afschrikkingstheorie, volgens welke meer en strenger straffen tot vermindering van recidive zou leiden, aan grote twijfels onderhevig is.15 Blijken effecten van regiemsverschillen op lange termijn nauwelijks zichtbaar, de effecten op korte termijn, te weten op de detentiebeleving zelf, zijn daarentegen we! groot. Zowel Berghuis als Van der Linden constateren dat in «De Sprang» en «Nederheide» het regiem aanzienlijk positiever beoordeeld wordt dan in de respectievelijke controle-inrichtingen met meer traditionele regiems. Tevens werd in beide studies gevonden dat het wantrouwen van de gedetineerden ten opzichte van het personeel kleiner is. Waarschijnlijk is dit verschil toe te schrijven aan de andere rol die de personeelsleden in «De Sprang» en «Nederheide» ten opzichte van de gedetineerden vervullen, welke rol weer samenhangt met het algemene klimaat in de inrichting, met de frequentie van de contacten en met het vaste team van personeelsleden waarmee een groep gedetineerden te maken krijgt. Daardoor is hetmogelijkdattussen personeel en gedetineerden meer persoonlijke relaties ontstaan. Er zijn indicaties dat daardoor wellicht ook minder schadelijke effecten van de detentie optreden. Tevens lijken er meer mogelijkheden te zijn criminele besmetting te voorkomen, dan wel terug te dringen (Berghuis). Het is evenwel nog te vroeg over dit laatste aspect meer definitieve uitspraken te doen. Het is namelijk denkbaar dat onder bepaalde omstandigheden een vrijer leefklimaat negatieve effecten met zich brengt. Zo bleek bij een (eveneens door het WODC uitgevoerd) inventarisatieproject in de inrichtingen voor langgestraften dat in enkele inrichtingen die een betrekkelijk vrij leefklimaat kennen en waar relatief veel ter zake van de Opiumwet veroordeelden geplaatst waren, een groter drugprobleem bestond.
Intussen doet zich de vraag voor waarom gedetineerden die het regiem in een «treatmentoriented» inrichting als positief ervaren toch op lange termijn terugvallen in recidive. Een mogelijke verklaring voor dit verschijnsel kan wellicht gevonden worden in het feit dat de detentie slechts één schakel is in een hele reeks gebeurtenissen en omstandigheden in het leven van de gedetineerde en dat de invloed van een of meer andere schakels het relatief positieve effect van het behandelingsgerichte regiem teniet doet. Met name kan daarbij gedacht worden aan de overgang van de inrichting naar de vrije maatschappij. Er zijn aanwijzingen dat vele ex-gedetineerden een halfjaar na beëindiging van hun detentie hun situatie ten aanzien van huwelijks-of samenlevingsrelatie, contacten met familie, vrienden, kennissen en buren en ten aanzien van het werk minder positief ervaren dan men zich tijdens de detentie voorstelde.16 Daaruit zou men de conclusie kunnen trekken, dat de begeleiding, meer dan thans het geval is, duidelijker zou moeten worden gecontinueerd in een intensieve begeleiding van ex-gedetineerden in hun postdetentiefase. Elders in West-Europa en in Amerika zijn daarmee reeds enige ervaringen opgedaan. Uit verricht onderzoek blijkt dat het verstandig is ook ten aanzien van deze oplossingen de verwachtingen niet al te hoog te spannen.17 Niettemin bleek in enkele Amerikaanse studies dat experimentele werkgelegenheidsprogramma's voor ex-gedetineerden in een aantal gevallen een positief (kortetermijn-) effect opleverden.18
Ten slotte een enkele opmerking over de activiteiten waar gedetineerden aan deelnemen. Arbeid, sport en onderwijs blijken in het algemeen positief gewaardeerd te worden. Van der Linden vindt tevens nogal wat waardering voor handvaardige activiteiten, maar minder voor verbale activiteiten Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
(voorlichting, groepsgesprekken e.d.). Gedetineerden in «De Sprang» blijken evenwel wel waardering voor verbale activiteiten te tonen, met name voor voorlichting over allerlei zaken die gedetineerden raken (rechtsgang, etc).
Naast het onderzoek naar de effecten van de detentie worden ook andere aspecten van de detentie onderzocht. Van groot belang acht ik het onderzoek dat onder supervisie van prof. dr. R. Jongman door medewerkers van het Criminologisch Instituut van de RU te Groningen wordt gedaan naar het functioneren van de beklagregeling voor gedetineerden (zie ook hoofdstuk VIII). Het betreft hier een vervolgom derzoek ter afsluiting van een tweetal eerdere onderzoeken van dit instituut naar het functioneren van de commissie van toezicht vóór de invoering van de beklagregeling in 1977, en naar de knelpunten welke in de eerste fase na invoering van de regeling naar voren kwamen. Over deze beide onderzoeken is in 1978 rapport uitgebracht. Naar mijn oordeel is het zinvol, nu ongeveer vijf jaar ervaring is opgedaan met de beklagregeling, een evaluatie te verrichten van de wijze waarop ze wordt toegepast. Ook de beroepsprocedure wordt betrokken in dit onderzoek, dat onlangs een aanvang heeft genomen. Ook op het gebied van de drugsproblematiek, en meer in het bijzonder de penitentiaire aspecten daarvan, wordt onderzoek verricht. Ik kom daarop nog terug in hoofdstuk IX en beperk mij hier tot de mededeling dat het door het WODC uitgevoerde evaluatie-onderzoek naar de ervaringen van gedetineerden met de experimenten met de opvang van drugverslaafden in de huizen van bewaring te Amsterdam en Rotterdam zijn voltooiing nadert. Ook zal het WODC op korte termijn verslag uitbrengen over een onderzoek naar de effecten van een voorlichtingsprogramma over rijden onder invloed, bestemd voor ex art. 26 WVW veroordeelden die in Grave zijn gedetineerd. Met het oog op de opvang van buitenlanders en etnische minderheden (zie eveneens hoofdstuk IX) acht ik ook het onderzoek onder deze groeperingen van groot belang. Binnenkort zijn de eerste gegevens hierover te verwachten. Het WODC zal voorts worden betrokken bij de evaluatie van de algemene verlofregeling en, in overleg met de commissie ter voorbereiding en evaluatie van de algemene verlofregeling, de invoering van deze regeling toetsen. Het ligt in de bedoeling dat het WODC in de toekomst meer onderzoek zal gaan verrichten onder het personeel.19 Gezien de zware taak waarvoor het personeel zich gesteld ziet, acht ik onderzoek naar het functioneren van het personeel en de knelpunten die zowel zij zelf als anderen in hun werk ervaren uitermate belangrijk. Ik zal onderzoek op dit gebied dan ook graag stimuleren.
HOOFDSTUK II. DE DOELSTELLINGEN VAN HET BELEID BIJ DE TENUITVOERLEGGING VAN VRIJHEIDSSTRAFFEN
§1. Inleiding
19 Voor een volledig overzicht van het WODC onderzoek rnoge ik verwijzen naar het onderzoekplan 1982 van het WODC In de negentiende eeuw was de overheersende gedachte dat het gevangenisregiem een zodanig afschrikkende werking moest hebben dat uit angst voor de vrijheidsstraf geen of minder misdrijven zouden worden gepleegd. De verbetering van de delinquent werd nauwelijks gezien als taak van de overheid. Strafrechthervormers, die er ook in de negentiende eeuw waren, stelden veel vertrouwen in het cellulaire stelsel, ook als middel tot het tegengaan van criminele besmetting. Langzamerhand ontwikkelde zich echter het streven de vrijheidsbeneming zodanig te laten plaatsvinden dat de gevangene na zijn terugkeer in de vrije maatschappij Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
goede kans zou hebben zich daarin behoorlijk te handhaven. De executie van de straf wilde men mede richten op de wederaanpassing van de gedetineerde aan de eisen van het maatschappelijk leven. Dit streven werd na de Tweede Wereldoorlog versterkt. In de oorlogsjaren waren vele vooraanstaande Nederlanders gedetineerd geweest en hadden zij zo van nabij met de werkelijkheid van de wereld achter gevangenismuren te maken gekregen. Ook wetenschappelijk onderzoek en de discussie over de gevolgen en de zin van de vrijheidsstraf speelden een rol bij de drang tot vernieuwing die zich na 1945 manifesteerde. Voorbereid door de z.g. commissie-Fick werd in 1951 een nieuwe Beginselenwet gevangeniswezen vastgesteld, waarin uitdrukkelijk werd bepaald dat de tenuitvoerlegging van de vrijheidsbenemende straf of maatregel, met handhaving van het karakter van de straf of de maatregel, mede dienstbaar diende te worden gemaakt aan de voorbereiding van de terugkeer van de gedetineerde in het maatschappelijk leven (art. 26). De belangrijkste ontwikkelingen, vervat in de nieuwe Beginselenwet gevangeniswezen en de daarop gegronde Gevangenismaatregel, betroffen: -het breken met het regiem van strikte afzondering, dat vervangen werd door een regiem van beperkte dan wel algehele gemeenschap -de invoering van een gedifferentieerd stelsel van inrichtingen en verscheidenheid van regiems in de verschillende inrichtingen -nadere uitwerking van het beginsel dat de gedetineerde niet verder in zijn persoonlijke vrijheid dient te worden beperkt dan met het oog op het doel van de detentie strikt noodzakelijk is -het in alle onderdelen aansluiting zoeken bij de ontwikkelingen in de vrije maatschappij -het aantrekken van beter opgeleid personeel.
Op de hiervoor kort beschreven weg is men nadien verder gegaan. Met name is veel aandacht gegeven aan de differentiatie van de inrichtingen, selectie, verruiming van faciliteiten voor gedetineerden en opwaardering van het personeelsbestand, zowel in kwalitatief als in kwantitatief opzicht. Het vrijer wordende sociaal-psychologisch klimaat in den lande -een ontwikkeling die zich in de tweede helft van de jaren zestig begon af te tekenen -heeft ook het gevangeniswezen niet onberoerd gelaten. Zo was er sprake van een toeneming van het aantal open en halfopen inrichtingen (de Nota over het Nederlandse gevangeniswezen uit 1964 merkte al op dat de optimale beveiliging de minimale is). Verder werd de bewegingsvrijheid van de gedetineerden in de gesloten inrichtingen groter. Daarnaast werden de faciliteiten voor de gedetineerden in de penitentiaire inrichtingen om contact te onderhouden met de buitenwereld door middel van bezoek, tijdelijke verlating van de inrichting, het voeren van telefoongesprekken, het volgen van radio-en t.v."Uitzendingen etc. verruimd. Een ander symptoom van het vrijer geworden klimaat in de inrichtingen was de toestemming tot het dragen van eigen kleding, het zelf kiezen van de haardracht binnen zekere grenzen en het meer naar eigen smaak inrichten van de verblijfsruimten van de gedetineerden. Ten slotte -ik pretendeer overigens niet dat deze opsomming volledig zou zijn -werd de rechtspositie van de gedetineerden belangrijk versterkt door een duidelijker omschrijving van hun rechten (en verplichtingen) in de huishoudelijke reglementen en de Gevangenismaatregel en door het invoeren van een beklag-en beroepsprocedure tegen hun onwelgevallige beslissingen waarbij van die rechten wordt afgeweken. Daarmede is niet gezegd, dat de tegenstelling tussen het leven in vrijheid en het leven in onvrijheid door de gedetineerden nu minder scherp zou worden gevoeld. De hier geschetste ontwikkelingen zijn echter wel bewijs voor de stelling dat maatschappelijke veranderingen een belangrijke invloed hebben op de wijze waarop de vrijheidsstraffen worden ten uitvoer gelegd en op de meningsvorming over de doelstellingen van het beleid dat bij die tenuitvoerlegging moet worden gevolgd.
Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
§ 2. De opdrachten (doelstellingen) die aan het gevangeniswezen bij de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen worden gesteld 1 «Ook over de meest wenselijke sanctie, wanneer ontdekking van het delict tot strafoplegging leidt, bestaat onzekerheid. Lange tijd heeft men van het effect van de vrijheidsstraf als middel tot resocialisatie van de veroordeel" de grote verwachtingen gekoesterd, maar hierop is men inmiddels wel teruggekomen.» De discussie over de vraag, hoe aan de vrijheidsstraf een voor de gestrafte nuttige functie kan worden gegeven, is altijd in zeer sterke mate bepalend geweest voor het beleid dat bij de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen werd gevoerd. Verschillende doeleinden hebben in de loop van de tijd opgeld gedaan: inkeer en zedelijke verbetering, gedragsbeïnvloeding, resocialisering en humanisering. Een duidelijk houvast in die discussie leek de wetgever te hebben verschaft toen hij in artikel 26 van de Beginselenwet gevangeniswezen bepaalde, dat, met behoud van het karakter van de straf of maatregel, de tenuitvoerlegging van de straf mede dienstbaar behoorde te worden gemaakt aan de voorbereiding van de gedetineerde op diens terugkeer in de maatschappij. Dit betekende dat prioriteit werd toegekend aan de opdracht tot resocialisatie zonder dat overigens andere doelstellingen werden uitgesloten (de wet sprak immers van «mede dienstbaar»). Toch werd hiermee slechts een schijnzekerheid verschaft, zoals de voortdurende discussie sinds 1953 over de vraag hoe artikel 26 nu precies moet worden geïnterpreteerd, heeft geleerd. Wel kwam sindsdien het accent vooral te liggen op de resocialisatie-opdracht maar dan opgevat als het teweegbrengen van gedragsveranderingen bij gedetineerden die zouden leiden tot vermindering of beëindiging van crimineel gedrag, nadat zij hun vrijheid zouden hebben herkregen. De hier geschetste ontwikkeling was zeker niet typisch voor het Nederlandse gevangeniswezen. Illustratief is regel 59 van de Standard minimum rules for the treatment of prisoners die als volgt luidt: «The purpose and justification of a sentence of imprisonment or a similar measure depriving a person of liberty is ultimately to protect society against crime. This end can only be achieved if the period of imprisonment is used to ensure, so far as possible, that upon his return to society the offender is not only willing but ableto lead a lawabiding and selfsupporting life.» Het streven was er dus vooral op gericht van de gedetineerden «betere» mensen te maken die na hun terugkeer in de samenleving niet of althans niet zo snel als voorheen opnieuw misdrijven zouden plegen. Over de haalbaarheid van dit streven is echter in de loop van de jaren een zekere scepsis gegroeid, die reeds in de Nota beleidsvraagstukken gevangeniswezen uitdrukking kreeg. Zoals in hoofdstuk I (§ 4) is uiteengezet, heeft wetenschappelijk onderzoek deze twijfels bevestigd. De aard van het regiem in de inrichting lijkt op zich zelf niet bepalend voor de kans op -en frequentie van -recidive. Men mag aannemen dat de situatie, het milieu, waarin de veroordeelde na het einde van zijn detentie verkeert -vaak hetzelfde milieu als vóór het begin van de straf -veelal meer bepalend zal zijn voor zijn gedrag en eventuele gedragsveranderingen dan het regiem waaraan hij tijdens het verblijf in de inrichting -doorgaans niet een periode waaraan met genoegen wordt teruggedacht -was onderworpen. Dit inzicht dwingt ertoe dat opnieuw een bezinning plaatsvindt over de opdracht tot resocialisatie die de wet aan de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf en daarmee aan het gevangeniswezen stelt. Ik wil met de volgende beschouwingen hieraan een bijdrage leveren. Het lijkt goed aan de opdracht tot resocialisatie van de gedetineerden een minder ambitieuze inhoud te geven dan vroeger wel gedaan werd. De gedachte, dat de gedetineerde tot een beter mens moet worden gemaakt, lijkt niet erg realistisch. De detentie is, zoals wetenschappelijk onderzoek heeft bevestigd, daartoe niet het meest in aanmerking komende of het meest geschikte middel. Wel kan de detentie worden benut om de terugkeer van de gedetineerde in de vrije samenleving beter voor te bereiden, zodat hij ook eerder in die samenleving geaccepteerd wordt en -wellicht -zich zelfs daarin beter weet te handhaven dan voordien het geval was. Dit Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17539, nrs. 1-2
betekent dat in mijn zienswijze vooral de manier waarop de terugkeer van de gedetineerde in de samenleving aansluit op het einde van de detentie erg belangrijk is. Hoe vloeiender die overgang verloopt, des te meer is de gedetineerde daarbij gebaat. Hier ligt een belangrijke rol niet alleen voor het gevangeniswezen maar ook voor de reclassering weggelegd. Onderling zullen zij nauw moeten samenwerken bij de hulpverlening aan de gedetineerden. Ik ga op dit onderwerp elders in dit hoofdstuk (zie § 6) uitvoeriger in. Een goede organisatie van de hulpverlening aan de gedetineerde die beoogt diens terugkeer in de samenleving optimaal voor te bereiden houdt in dat die gedetineerde zo weinig mogelijk zal dienen te vervreemden van die samenleving. In zekere zin lijkt dit een bijna niet te overwinnen tegenstelling die inherent is aan de vrijheidsstraf. Die straf wordt immers buiten de vrije samenleving doorgebracht, waarmee belangrijke vervreemdingseftecten in de strafexecutie ingebouwd lijken. Toch is de tegenstelling in een aantal opzichten minder sprekend te maken. Ik denk dan aan verruiming van de externe contactmogelijkheden van de gedetineerden (o.a. door invoering van de algemene verlofregeling die onlangs haar beslag heeft gekregen), regionalisering van de inrichtingen waardoor de gedetineerde vaker dan nu het geval is zijn straf kan ondergaan in een inrichting die niet al te ver van zijn vroegere woonplaats afligt, en de detentiefasering waarbij de gedetineerde, zodra dit verantwoord is, wordt overgeplaatst naar een open of halfopen inrichting. De hier geschetste opdracht zal niet voor alle gedetineerden het gewenste effect opleveren. Dat neemt niet weg dat die opdracht toch zo goed mogelijk moet worden uitgevoerd. Daarnaast zou ik nog twee andere hoofddoelstellingen (opdrachten) willen noemen, die het beleid bij de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf mede behoren te bepalen. Die laatstbedoelde hoofddoelstellingen hebben in zoverre zelfs een algemener karakter dat zij als het minimum gelden waaraan de detentie in elk geval zal moeten beantwoorden. In de eerste plaats is dat het streven naar een humanisering van de detentie. Dit streven is uiteraard niet nieuw. In de afgelopen jaren is reeds veel bereikt (ik wijs bij voorbeeld op de in § 1 van dit hoofdstuk opgesomde maatregelen die, afgezien van alle andere doelstellingen die daarmee werden nagestreefd, de detentie menselijker hebben gemaakt). Toch valt er ook op dit terrein nog het nodige werk te doen. Ik noemde reeds de tegenstelling tussen leven in vrijheid en in onvrijheid die eerder scherper dan minder scherp lijkt te zijn geworden. Daarnaast zijn de gedetineerden in het algemeen mondiger geworden, hetgeen onder andere hierin tot uitdrukking komt dat zij meer invloed willen uitoefenen op de wijze waarop zij hun straf moeten ondergaan. Het gevangeniswezen kan zich niet afsluiten voor zulke verschijnselen maar zal daarop een passend antwoord moeten trachten te vinden. In de tweede plaats zal het beleid erop gericht moeten zijn om de schadelijke gevolgen en effecten van de detentie zoveel mogelijk te voorkomen of althans te beperken. De bezwaren tegen de vrijheidsstraf zijn bekend. Ik deel die bezwaren zoals ik er evenzeer van overtuigd ben dat de vrijheidsstraf als sanctie voor de ernstigste misdrijven niet kan worden gemist. Dit uitgangspunt brengt echter met zich mee dat voor zover aan de vrijheidsstraf nadelige gevolgen kleven die kunnen worden weggenomen of verzacht, dit zoveel mogelijk beproefd moet worden. Op grond van het vorenstaande kom ik dus tot de formulering van de volgende, deels in eikaars verlengde liggende, opdrachten (doelstellingen): 1. Het streven naar een humane tenuitvoerlegging van de detentie. 2. Het voorkomen of althans zoveel mogelijk beperken van de schadelijke gevolgen en effecten van de detentie. 3. De voorbereiding van de terugkeer in de samenleving door het scheppen van mogelijkheden en kansen voor de gedetineerden om te werken aan hun persoonlijke ontwikkeling en het oplossen van eventueel aanwezige psychosociale problemen.
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17539, nrs. 1-2
Humanisering van de detentie, voorkoming van schadelijke effecten van de vrijheidsbeneming en medewerking aan de voorbereiding van de terugkeer van de gedetineerde in de samenleving, acht ik dus de belangrijkste opdrachten die aan het gevangeniswezen gesteld zijn. Dit alles dan gevat in de context van een zo ongestoord mogelijke tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf.
§ 3. Humanisering van de detentie Het streven naar een humane tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf steunt op het in onze westerse beschavingskring algemeen aanvaarde beginsel, dat de vrijheidsbeneming op zich zelf de straf is en dat iedere extra toevoeging van leed zoveel mogelijk moet worden voorkomen. Ook in dein 1964 aan deStaten-Generaal uitgebrachte nota over het Nederlandse gevangeniswezen werd een dergelijk uitgangspunt geformuleerd: «De gedetineerde behoort niet verder in zijn persoonlijke vrijheid te worden beperkt dan met het oog op het doe! van zijn detentie nodig of onvermijdelijk is» (blz. 9, linkerkolom). Voor het personeel van de inrichtingen brengt dit met zich mee, dat zij zo mogelijk in nog sterkere mate dan voorheen zich ervan bewust zullen moeten zijn dat de gedetineerde een medemens is die als zodanig een gelijkwaardige positie inneemt, zelf verantwoordelijkheid behoort te dragen, zelf -binnen zekere grenzen -keuzes zal mogen en ook moeten maken. Van de gedetineerden zal anderzijds mogen worden verlangd, dat zij zich realiseren dat zij het respect als medemens dat hun toekomt op hun beurt ook aan de personeelsleden met wie zij in contact komen verschuldigd zijn, dat zij aan de in de inrichting geldende voorschriften niet alleen rechten kunnen ontlenen maar dat daaruit voor hen ook verplichtingen voortvloeien. Ik besef zeer wel dat deze denkbeelden gemakkelijker op te schrijven dan te verwezenlijken zijn. Een humane tenuitvoerlegging van de detentie is bij voorbeeld extra moeilijk ten aanzien van die gedetineerden, die zich welbewust en vaak op agressieve wijze blijven verzetten tegen de vrijheidsbeneming en elk middel aangrijpen om zich aan de detentie te onttrekken. Deze gedetineerden -meestal langgestraften wier situatie tamelijk uitzichtloos is -eisen, ook als zij klein in aantal zijn, wat meestal het geval is, onevenredig veel aandacht op. Zij maken door hun gedrag beperkingen in de vrijheid die het regiem van de inrichting laat soms onvermijdelijk. Daarnaast zijn er gedetineerden die zich niet actief tegen de tenuitvoerlegging van de detentie verzetten maar wel elke medewerking weigeren. Ook zij zijn moeilijk te bereiken. Voor deze laatste categorie geldt echter dat hun houding aanvaard zal moeten worden -ook weer met een beroep op de eigen verantwoordelijkheid van de gedetineerde -voor zover hun eigen belangen of de belangen van hun medegedetineerden daardoor niet op onaanvaardbare wijze worden geschaad. Humanisering van de detentie houdt verder in, dat meer zal moeten worden overgelaten aan het eigen initiatief van het personeel. Men zal minder beroep kunnen doen voor de oplossing van problemen en conflicten, die kunnen rijzen, op gedetailleerde voorschriften en regels die vaak onvoldoende zijn toegesneden, hoe ver zij ook in bijzonderheden afdalen, op de specifieke situatie waarin een beslissing moet worden genomen. Voor zover bepaalde regels voor de regiemvoering niet kunnen worden gemist, zullen die niet door de gedetineerden als opzettelijk vernederend mogen worden gevoeld. Mede vanuit het streven naar een humane tenuitvoerlegging van de detentie bleken bepaalde veranderingen in de organisatie dan ook gewenst. In dit licht moeten bij voorbeeld de beleidsvoornemens en -maatregelen worden gezien met betrekking tot het werkoverleg, de gestandaardiseerde inrichtingsstructuur, het teamwork en de gewijzigde opleidings-en functie-eisen waarop elders in deze notitie (zie bij voorbeeld de hoofdstukken V en VI) wordt ingegaan.
Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
Voor de gedetineerden kan in dit verband in het bijzonder worden gewezen op het regiemsactiviteitenprogramma (zie hoofdstuk IV) dat hen beter in staat zal stellen zelf tot een indeling van hun activiteiten te komen en hun tijd zo zinvol mogelijk te besteden.
§ 4. Het voorkomen of althans beperken van de schadelijke gevolgen van de detentie Men is er zich reeds lang van bewust, dat de detentie allerlei ongewilde schadelijke gevolgen en effecten kan hebben, waardoor de gedetineerde niet als een «beter» maar als een «slechter» mens de inrichting dreigt te verlaten. Als zodanig kunnen in het bijzonder worden genoemd het gevaar van hospitalisering en dat van criminele besmetting. Het gevaar van hospitalisering doet zich vooral bij langgestraften voor. Zij dreigen hun zelfstandigheid en initiatief te verliezen, worden afhankelijk van hun omgeving en verliezen het gevoel van eigen verantwoordelijkheid. De vrijheidsstraf kan daardoor een dehumaniserende uitwerking krijgen. Het gevaar van criminele besmetting bestaat vooral daar waar de samenleving van de gedetineerden in de inrichting als het ware een «subcultuur» gaat vormen met eigen normen en regels. In zo'n subcultuur past bij voorbeeld een negatieve beoordeling van het personeel en van de activiteiten die ten behoeve van de gedetineerden worden georganiseerd. Zo'n subcultuur kan, zeker wanneer de gedetineerden in grote groepen zijn bijeengebracht, niet alleen naar het personeel maar ook naar bepaalde gedetineerden toe zeer bedreigend en demotiverend werken. Het is voor het personeel vaak niet eenvoudig een dergelijke opstelling en groepsvorming te doorbreken. Er zijn ook andere, minder zichtbare, processen die zich in een inrichting kunnen voordoen met schadelijke gevolgen voor de gedetineerden. Te denken valt onder andere aan gedetineerden die het verlies of gemis van voor hen zeer belangrijke relaties niet kunnen verwerken; aan gedetineerden met een sterk schuldbesef die in gewetensnood verkeren, of aan gedetineerden die vanwege het door hen gepleegde delict door medegedetineerden geminacht of gemeden worden. Een zeer concreet en vooral de laatste jaren erg actueel geworden gevaar van de detentie is ten slotte dat van de drugverslaving. Gebruik van verdovende middelen in een inrichting, ondanks een strikte controle door het personeel, kan ertoe leiden dat gedetineerden die bij binnenkomst in de inrichting geen gebruiker waren, dit tijdens hun detentie worden. Het streven naar een voorkomen of althans zoveel mogelijk beperken van de schadelijke effecten van de vrijheidsstraf ligt tot op zekere hoogte al besloten in een beleid dat gericht is op een humane tenuitvoerlegging van de detentie. Van wezenlijk belang is in dit opzicht vooral het scheppen van de voorwaarden voor een zo goed mogelijk contact tussen de gedetineerden en de buitenwereld door middel van bezoek, telefoon, briefwisseling, etc. In het bijzonder verdient hier verder de verruiming van de verlofmogelijkheden vermelding. Om die reden wordt in een afzonderlijk hoofdstuk (VII) aan deze externe contacten aandacht geschonken. Door het stimuleren van deze contacten wordt tegengegaan dat de gedetineerde geïsoleerd raakt van familie en andere betrekkingen of vervreemdt van de omgeving waarin hij na afloop van zijn straf waarschijnlijk zal terugkeren. In het algemeen zal het personeel zich alert en actief moeten opstellen om de schadelijke effecten die de detentie kan hebben zo goed mogelijk tegen te gaan. Mede aan deze doelstelling komt dan ook ten goede de in de vorige paragraaf reeds ter sprake gekomen nieuwe inrichtingsstructuur, waaraan is gekoppeld een onderbrengen van de gedetineerden in kleinere leefeenheden, en de andere inhoud die aan de bewaardersfunctie gegeven zal worden (zie hoofdstukken IV en V).
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17539, nrs. 1-2
§ 5. De voorbereiding op de terugkeer in de samenleving Ook al staat de resocialisatiegedachte niet meer als doelstelling zo centraal als toen de Beginselenwet gevangeniswezen tot stand kwam, het behoeft geen betoog dat de voorbereiding van de gedetineerde op zijn terugkeer in de maatschappij een van de belangrijkste opdrachten van het gevangeniswezen is en blijft. Ook zonder dat de verwachtingen over een blijvende gedragsverandering van de gedetineerde, waardoor hij niet opnieuw met de strafrechter in aanraking zal komen, hoog gespannen zijn, zal het gevangeniswezen zich niet aan deze opdracht mogen onttrekken. Voor elke gedetineerde afzonderlijk zal moeten worden nagegaan of, en zo ja hoe, aan deze opdracht zo goed mogelijk vorm kan worden gegeven. De ene gedetineerde is nu eenmaal de andere niet. Het gevangeniswezen zal zich ook moeten inspannen om voor de hulpverlening aan individuele gedetineerden belangrijke personen die buiten de inrichting verblijven zo intensief mogelijk bij deze activiteit te betrekken. Door oplossing van eventueel aanwezige problemen van psychosociale aard, waarvoor de gedetineerde zich ziet geplaatst, kan de individuele hulpverlening gestalte krijgen. Zij kan verder hierin bestaan dat door op de individuele behoeften van bepaalde gedetineerden afgestemde programma's van educatieve aard etc. deze laatsten in de gelegenheid worden gesteld te werken aan hun persoonlijke ontwikkeling. Ook hierbij zal gelden dat de resultaten per gedetineerde sterk uiteen zullen lopen. Wat hier wordt nagestreefd zal zeker niet voor elke gedetineerde bereikbaar zijn. Bovendien zal de duur van de detentie een belangrijke rol spelen. Voor langgestraften zal er meer gelegenheid zijn gebruik te maken van een hulpaanbod dan voor kortgestraften. Naast de specialistische hulpverlening die op de gedetineerden individueel is toegesneden, zal het regiem in de inrichting in zijn algemeenheid zo goed mogelijk moeten zijn afgestemd op het streven om de gedetineerden iets «mee te geven», waarvan zij na afloop van hun detentie profijt kunnen hebben. Mede vanuit deze gedachtengang is de ontwikkeling op gang gekomen die-ook als uitvloeisel van de taak om de detentie te humaniseren -heeft geleid tot de opstelling van regiemsactiviteitenprogramma's (zie hoofdstuk IV). Voorwaarde voor het slagen van zo'n programma is wel de bereidheid van de gedetineerde daaraan mede te werken. De voorbereiding van de terugkeer van de gedetineerde wordt ten slotte, zoals nauwelijks betoog zal behoeven, gediend met het voorkomen van mogelijke schadelijke gevolgen die de detentie kan hebben. Als zodanig ligt de hier besproken derde doelstelling dus mede in het verlengde van de tweede, die in § 4 ter sprake kwam.
§ 6. De samenwerking tussen gevangeniswezen en reclassering In het licht van de hierboven besproken tweede en derde doelstelling van het gevangeniswezen zou ik nog enige woorden aan de samenwerking tussen gevangeniswezen en reclassering willen wijden. Zonder die samenwerking is het niet doenlijk om deze doelstellingen ten volle tot hun recht te laten komen. Hoezeer het gevangeniswezen de schadelijke effecten van de detentie zal proberen te beperken, bij voorbeeld via verruimde mogelijkheden tot bezoek, briefwisseling, etc, is het werk van de reclassering niettemin van essentieel belang om de contacten tussen de gedetineerde en de buitenwereld te doen behouden. Van de reclassering wordt dan ook verwacht, dat zij, indien zich ernstige moeilijkheden tussen de gedetineerde en zijn familie en andere betrekkingen voordoen, deze bijstaat. Voorts dat zij, indien nodig, strafonderbreking in verband met familiale en/of zakelijke verplichtingen, en verlofmogelijkheden mede voorbereidt en begeleidt. Alle inspanningen van het gevangeniswezen om de gedetineerde op de terugkeer in de samenleving voor te bereiden ten spijt, zullen deze inspanningen teniet worden gedaan, als de overgang naar de samenleving te Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
abrupt en schoksgewijs verloopt. Vandaar dat het van het allergrootste belang is, dat de reclassering intensief bij de detentie van haar cliënten betrokken blijft en vooral, dat vóór het ontslag de nodige contacten met de reclassering zijn ontwikkeld. Alleen op die wijze kan een goede basis gelegd worden voor een voortzetting van deze contacten na de detentie en kan de reclassering voortborduren op datgene, waaraan het gevangeniswezen heeft gewerkt. Over de mogelijkheden tot een beter samenspel tussen de reclassering en het gevangeniswezen ben ik optimistich. Het is verheugend, dat de particuliere reclassering de laatste tijd duidelijk laat blijken, opnieuw inhoud te willen geven aan de taak, die zij van oudsher ten opzichte van gedetineerden heeft. In dit kader streef ik ernaar, dat goede afspraken over taakafbakening en samenwerking tussen de zogeheten «binnenreclassering» (de rijksreclasseringsambtenaren, werkzaam in de inrichtingen) en de «buitenreclassering» worden gemaakt. Voorts mag verwacht worden, dat, wanneer de plannen tot regionalisering van de inrichtingen gerealiseerd worden, de mogelijkheden van de reclassering om de contacten met de gedetineerden te blijven onderhouden, worden vergroot. Daardoor zal het vaker voorkomen, dat de gedetineerde in een penitentiaire inrichting in het arrondissement van zijn woonplaats of dicht daarbij verblijft, waardoor de continuïteit in de reclasseringscontacten bevorderd wordt. Voor een goed samenspel is goed overleg tussen reclassering en gevangeniswezen nodig. Ik zal stimuleren, dat het door de particuliere reclassering voorgestelde regelmatige beleidsoverleg tussen de directies van de reclasseringsinstellingen, de directie Gevangeniswezen en de directie TBR en Reclassering tot stand komt. Doel van het overleg zou moeten zijn de afstemming van beleidsvoornemens en uitvoeringsmaatregelen en en overlappende beleids-en werkterreinen van reclassering en gevangeniswezen. Dit houdt dan tevens in de actieve ondersteuning van samenwerkingsafspraken of vernieuwingsactiviteiten op (regionaal) uitvoeringsniveau en uiteraard, waar nodig, het opheffen van knelpunten in landelijk of regionaal beleid. Van een dergelijke opzet verwacht ik, dat de noodzakelijke samenwerking tussen gevangeniswezen en reclassering, gericht op de opdracht tot beperking van schadelijke effecten van de detentie en tot voorbereiding van de terugkeer van de gedetineerden in de samenleving, een nieuwe impuls zal krijgen.
§ 7. Het personeel
De hierboven beschreven doelstellingen zijn een uitvloeisel van de opdracht, die het gevangeniswezen te vervullen heeft. De verschillende inrichtingen vormen echter niet alleen de omgeving, waarin de gedetineerden verblijven, maar zijn ook de werkplaats voor het personeel. Het is in belangrijke mate van de vele personeelsleden afhankelijk of de opdrachten van het gevangeniswezen op een goede wijze tot uitvoering kunnen komen. Ik acht het van grote betekenis dat de belangen van het personeel ook in die zin worden behartigd, dat bij het nastreven van die doeleinden van de detentie met de mogelijkheden en behoeften van het personeel ter dege rekening wordt gehouden. Ik ben ervan overtuigd, dat de inzet en de bereidheid tot medewerking aanwezig zullen zijn, afgaande op de geluiden die mij tot dusverre uit kringen van directeuren en personeelsleden van inrichtingen hebben bereikt. Het peroonlijk contact met hen heb ik als zeer inspirerend ervaren. De ontwikkelingen, die zich de afgelopen tijden hebben voorgedaan, hebben het werk stellig niet eenvoudiger gemaakt. Daarom zal het noodzakelijk zijn om bij het treffen van maatregelen ook nadrukkelijk de positie van de verschillende personeelsleden bij de besluitvorming te betrekken. Elders in deze nota zal daarom aan het personeelsbeleid, aan de opleiding van het personeel en aan de organisatiestructuur binnen de inrichtingen uitvoerig aandacht worden besteed. Met het oog daarop volsta ik hier met bovenstaande beknopte beschouwingen.
Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
§ 8. Enkele belangrijke voorwaarden waaronder de opdrachten moeten worden uitgevoerd Hierboven is al aangegeven dat een grote inzet van het personeel nodig zal zijn om uitvoering te geven aan de eerder genoemde doelstellingen. In de tweede plaats zal er een zekere mate van bereidheid moeten zijn van de zijde van de gedetineerden om zich open te stellen voor een vorm van tenuitvoerlegging van de detentie die meer dan vroeger appelleert aan hun gevoel van verantwoordelijkheid en van hen initiatieven vraagt. Dit betekent niet dat gedetineerden die deze bereidheid en medewerking niet kunnen of willen opbrengen, daarmede aan hun lot zouden worden overgelaten, maar wel dat bij weigering deel te nemen aan de verschillende, deels zelf gekozen, regiemsactiviteiten het alternatief zal kunnen zijn, dat meer tijd in de eigen cel moet worden doorgebracht. Eveneens zullen aan gedetineerden slechts verantwoord bepaalde, de vrijheidsstraf doorbrekende, faciliteiten kunnen worden toegekend, als bij hen de wil bestaat van die faciliteiten ook het gebruik te maken dat past in de doelstelling waartoe zij gegeven zijn. Ik wees hiervoor al op de toegenomen mondigheid van de gedetineerden en de actieve wijze waarop zij veelal aan de inhoud van de detentie een zelf gekozen vorm trachten te geven. Mijn overtuiging is, dat een regiem dat op dit gevoelen inspeelt zeker weerklank zal vinden. Een derde voorwaarde is de beheersbaarheid van het gebeuren dat zich in de inrichting afspeelt, zowel in financieel, materieel en personeel opzicht als vanuit een oogpunt van een ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf. Al enkele malen heb ik erop gewezen dat de uitvoering van de verschillende beleidsvoornemens moet plaatsvinden in een tijd van bezuinigingen. Het is uitgesloten dat op korte termijn extra middelen zouden kunnen worden gevonden om de opdrachten van het gevangeniswezen, die ik formuleerde, te helpen verwezenlijken. Dit dwingt dus tot een zeer zorgvuldige afweging opdat de beschikbare, schaarse, middelen zo doelmatig mogelijk worden besteed. Evenmin zal uit het oog mogen worden verloren dat een van de primaire taken van het gevangeniswezen blijft de zorg voor de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen die bij rechterlijk vonnis zijn opgelegd. Ook om die reden worden aan de wijze waarop de detentie wordt geëxecuteerd bepaalde beperkingen gesteld. Daarnaast dient de beveiliging van de samenleving een belangrijke factor te zijn die het beleid mede richting geeft. Een humane wijze van tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf is alleen dan ten volle mogelijk indien rekening wordt gehouden met de opvattingen die in onze maatschappij over de bejegening van gedetineerden bestaan en een bepaalde tolerantiegrens niet wordt overschreden. Zo zal de juist ingevoerde verlofregeling niet goed kunnen werken, indien zou blijken dat de zorg voor de beveiliging van de samenleving daarbij onvoldoende in het oog is gehouden en gedetineerden met verlof het in hen gestelde vertrouwen ernstig zouden beschamen. Ten slotte hangt bij de uitvoering veel af van de situatie in de praktijk die van inrichting tot inrichting sterk kan verschillen. Ik denk dan aan de samenstelling van de gedetineerde bevolking in de inrichting, de kwaliteit en kwantiteit van het personeel en -zeker niet in de laatste plaats -aan de toestand waarin de inrichting zich bouwkundig bevindt. Al deze factoren en nog vele andere kunnen invloed uitoefenen op de taakvervulling van het gevangeniswezen. Met het vorenstaande hoop ik te hebben duidelijk gemaakt, dat een beleid pas dan goed kan zijn indien het rekening houdt met de soms nuchtere werkelijkheid, dat wil zeggen realistisch is. Het penitentiair beleid voor de komende jaren zal daarop geen uitzondering mogen zijn.
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17539, nrs. 1-2
HOOFDSTUK III. REGIONALISERING, DETENTIEFASERING, SELECTIE EN PLAATSING
§1. Inleiding
In het voorgaande hoofdstuk heb ik aangegeven op welke wijze naar mijn oordeel de in de Beginselenwet gevangeniswezen neergelegde zogenoemde resocialisatie-opdracht in operationele doelstellingen van het penitentiair beleid voor de naaste toekomst dient te worden vertaald. Heel nadrukkelijk heb ik daarbij het accent gelegd op het belang om in de begeleiding van de gedetineerde de aansluiting te behouden, c.q. tot stand te brengen en/of te verbeteren met de maatschappelijke omgeving waarin deze na het ontslag uit de detentie terugkeert. In dit hoofdstuk zal nader worden ingegaan op twee concretiseringen van dit uitgangspunt: de regionalisering en de detentiefasering. Met regionalisering wordt bedoeld, dat er zoveel mogelijk naar gestreefd zal worden de gedetineerde te plaatsen in een inrichting, die gelegen is in de regio, waar hij vandaan komt. Dit is van grote betekenis om continuïteit te laten bestaan in zijn banden met de omgeving waarheen hij zal terugkeren en in mogelijke hulpverleningscontacten. Betere mogelijkheden voor voorbereiding tot terugkeer in de samenleving kunnen ook verwacht worden van het streven de gedetineerde zodra dat verantwoord is te plaatsen in een halfopen of open detentiesituatie. Voor de langergestraften zal dit gepaard gaan met een systeem van detentiefasering, waarbij een overgang naar een meer open situatie tijdens de loop van de detentie wordt beoogd. Het lijkt intussen goed er nu al op te wijzen dat de hier te schetsen beleidsvoornemens zeer ingrijpend zijn. Essentiële kwesties als het regiem in de inrichtingen, het bouwbeleid, de personeelsstructuur enz. zijn mede in het geding. Dit noopt tot een zorgvuldige nadere uitwerking van de verschillende voornemens.
§ 2. Regionalisering en detentiefasering in het algemeen Uitgangspunt bij mijn beleid is een principiële keuze voor een regionalisering van de inrichtingen van het gevangeniswezen. Deze keuze hangt aan de ene kant samen met het feit, dat de betekenis van de regiemvoering op zich zelf voor de resocialisatie van de gedetineerden niet mag worden overschat zoals uit veelvuldig verricht onderzoek is gebleken. Aan de andere kant zal juist de plaats van de detentie van belang kunnen zijn voor het behoud van contacten met relaties buiten de inrichting en meer in het algemeen een bijdrage kunnen leveren aan een betere overgang vanuit de detentiesituatie naar de samenleving. In aansluiting daarop zal ten behoeve van die regionalisering een herwaardering plaatsvinden van de bestaande wettelijke criteria, voor zover deze criteria, die zijn gekoppeld aan leeftijd, geslacht en strafduur, thans bepalend zijn voor zowel de differentiatie van de inrichtingen als voor het selectie-en plaatsingsbeleid. Het regionaliseringsbeginsel heb ik al geëffectueerd bij de verwerving van nieuwe inrichtingscapaciteit in bestaande accommodaties (Heerhugowaard) en zal ook ten grondslag liggen aan het verbouw-en nieuwbouwbeleid, zoals in hoofdstuk XI zal worden uiteengezet. Op die wijze kan stapsgewijs worden toegewerkt naar een evenwichtige geografische spreiding van de inrichtingscapaciteit naar kwantiteit zowel als naar kwaliteit (gesloten, halfopen en open). Ook op middellange termijn moet het echter niet haalbaar worden geacht om een in elk opzicht volledig op de capaciteitsbehoefte afgestemde regionale spreiding van het inrichtingenbestel te realiseren, waardoor het mogelijk zou worden bij iedere inrichting in de regio volledig recht te laten wedervaren aan elk thans relevant geacht differentiatiecriterium. Wel zal, Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
waar nodig en mogelijk, het regionaliseringsbeginsel door middel van interne differentiatie worden aangevuld, maar de noodzaak om de beschikbare capaciteit maximaal te benutten stelt aan die differentiatie haar grenzen. Ook in het selectie-en plaatsingsbeleid zal het beginsel van de regionalisering principieel en dus meer op de voorgrond worden gesteld dan tot dusverre het geval was. Daarbij zullen niettemin voor bijzondere vormen van opvang ten behoeve van betrekkelijk kleine groepen gedetineerden enkele landelijke inrichtingen nodig blijven. Ik kom daarop nog terug. In samenhang met de regionalisering moet ook de z.g. detentiefasering worden genoemd. Detentiefasering houdt in dat een tot langere vrijheidsstraf veroordeelde gedetineerde niet of zo kort mogelijk in een gesloten gevangenis wordt geplaatst en zodra dit verantwoord is in een halfopen of open inrichting wordt opgenomen. De mentale spankracht en de voor hem nodig geachte beveiligingseisen zijn hierin bepalend. In het algemeen is aangenomen dat iemand die feitelijk (dat wil zeggen bij overplaatsing vanuit het huis van bewaring tot aan de datum van voorwaardelijke invrijheidstelling) een langere detentieduur dan achttien maanden voor de boeg heeft, althans dit langere deel niet in een halfopen of open inrichting kan doorbrengen. Aan het beginsel van de detentiefasering hecht ik veel waarde in verband met de aansluiting van de gedetineerde op zijn maatschappelijke omgeving. Het is in dit hoofdstuk doorgetrokken naar de niet-langgestraften in die zin, dat tot gevangenisstraf veroordeelden voor het ondergaan van hun straf (al dan niet in aansluiting op de voorlopige hechtenis) öf wel onmiddellijk in een halfopen gevangenis worden geplaatst, öf wel -in geval van langgestraften, die daarvoor in aanmerking komen -voor een bepaalde periode voorafgaand aan hun (voorwaardelijke) invrijheidstelling vanuit een gesloten gevangenis naar een halfopen of open inrichting worden overplaatst. Toegespitst op de verschillende categorieën penitentiaire inrichtingen zullen deze hoofdbeginselen aldus worden uitgewerkt:
-
-De huizen van bewaring
Van oudsher zijn de huizen van bewaring geografisch gespreid overeenkomstig de arrondissementsindeling van de rechtbanken (vgl. art. 7, lid 2, Beginselenwet gevangeniswezen). De argumenten voorde beschikbaarheid van een huis van bewaring in elk arrondissement zijn sterk. Niettemin werd in het begin van de jaren zeventig besloten een aantal huizen van bewaring nog slechts in beperkte mate te blijven gebruiken als z.g. daghuizen van bewaring. Mijn laatste twee ambtsvoorgangers hebben reeds te kennen gegeven het herstel van het functioneren van een huis van bewaring te willen nastreven in alle arrondissementen op één na (Dordrecht) waar zij waren omgezet in daghuizen. De redenen voor de daghuizen van bewaring zijn intussen grotendeels ook vervallen: de teruggelopen behoefte aan capaciteit, destijds het hoofdargument voor de daghuizen, is, althans landelijk gezien, omgeslagen in haar tegendeel. De hoge personele kosten van kleine huizen van bewaring zijn voor Zwolle en Middelburg te ondervangen door deze een gemengde, minder personeelsintensieve, bestenv ming te geven. Inmiddels is besloten het huis van bewaring te Zwolle ten dele (namelijk voor 21 plaatsen) te bestemmen voor de opvang van vreemdelingen in afwachting van hun verwijdering uit Nederland. Besloten is voorts om het huis van bewaring te Middelburg mede te bestemmen tot (half) open gevangenis voor veroordeelden uit het eigen arrondissement. Voor wat betreft het huis van bewaring te Assen: dit zal na de reeds eerder aangekondigde heropening van het oude huis van bewaring te Groningen blijven functioneren als een volledig huis van bewaring. Ik heb voorts besloten om aan het te heropenen oude huis van bewaring te Roermond eveneens een gemengde regionale bestemming te geven. Slechts in het arrondissement Dordrecht zal definitief een daghuis van bewaring blijven bestaan.
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17539, nrs. 1-2
Het regionaliseringsbeginsel zal met betrekking tot de huizen van bewaring derhalve nagenoeg volledig worden geëffectueerd. Niet veel anders ligt het feitelijk voor wat betreft de hantering van dit beginsel als criterium bij het plaatsingsbeleid ten aanzien van (preventief) gedetineerden in de huizen van bewaring. In voorkomende gevallen zal daar echter prioriteit moeten worden toegekend aan het strafprocessuele belang dat is gediend met een detentie in het huis van bewaring, gelegen in het arrondissement waar de vervolging plaatsvindt, ook al is dit niet het arrondissement van de woonplaats van de voorlopig gehechte. Overigens -en ik signaleer dit niet alleen met instemming maar wil dit in voorkomende gevallen ook actief stimuleren -bestaat bij de rechterlijke macht in voorkomende gevallen bereidheid om te bewilligen in een overplaatsing van de preventief gedetineerde naar een huis van bewaring in of nabij zijn woonplaats in een fase van de procesgang waarin het belang van een verblijf in het arrondissement van vervolging minder zwaar weegt.
-
-De gevangenissen
Ook bij de gevangenissen zal het regionaliseringsbeginsel een rol van principiële betekenis spelen. Ondanks de nu eenmaal bestaande en voor regionalisering ongunstige spreiding van de gevangenissen, is in de afgelopen jaren al wel enigszins getracht door een aangepast selectie-en plaatsingsbeleid gedetineerden meer in de nabijheid van hun woonplaats onder te brengen. Het capaciteitstekort belemmerde deze pogingen echter ten zeerste. De nu tot stand te brengen capaciteitsuitbreidingen en heropening van bestaande inrichtingen bieden kans tot geleidelijke verdere verwezenlijking van het streven naar regionalisering, die zeker zullen worden benut (zie ook hoofdstuk IX). Daarmede zal echter samen moeten gaan een herziening van het vigerende differentiatiestelsel, waarin strafduur, leeftijd en geslacht bepalende criteria vormen.
a.
strafduur
Het thans in de artikelen 17 en 18 van de Beginselenwet gevangeniswezen gemaakte onderscheid in inrichtingen voor kort-en langgestraften zal in een geregionaliseerd bestel in zijn algemeenheid komen te vervallen. Bij de selectie en plaatsing blijft het onderscheid echter van betekenis. Het beleid zal er meer dan thans op worden gericht om veroordeelden, kortzowel als langgestraften, van meet af aan of zodra dit verantwoord en mogelijk is, te plaatsen in een halfopen of open detentiesituatie. Met name voor langgestraften zal een onmiddellijke plaatsing in een (half-)open inrichting in aansluiting op een verblijf als voorlopig gehechte in het huis van bewaring niet steeds mogelijk zijn. Voor dezen zal binnen het selectie-en plaatsingsbeleid worden voorzien in een systeem van detentiefasering. Ik kom daar uitvoerig op terug in paragraaf 4 van dit hoofdstuk (Selectie-en plaatsingsbeleid).
-
-leeftijd
De thans bestaande grens bij 23 jaar tussen penitentiair jeugdigen en volwassenen (vgl. art. 16 Beginselenwet gevangeniswezen) wordt al geruime tijd, niet alleen onder druk van het capaciteitstekort, flexibel gehanteerd. Het trekken van een dergelijke leeftijdsgrens blijft tamelijk willekeurig, zeker indien men bedenkt dat van de gedetineerdenpopulatie een meerderheid behoort tot de leeftijdsklasse van 18 tot 35 jaar. Niettemin wordt de leeftijd als differentiatiecriterium ook internationaal nog duidelijk van betekenis geacht (zie de in 1955 door de Verenigde Naties Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
aanvaarde Minimumnormen voor de behandeling van gedetineerden waarvan het Comité van Ministers van Justitie van de Raad van Europa in 1973 een herziene tekst heeft goedgekeurd). Volledige verlating van dit onderscheid als differentiatiecriterium zou daarbij de grondslag ontnemen aan jeugdinrichtingen, die hun bestaansrecht hebben bewezen (het PTK de Corridor; het jeugdhuis van bewaring de Sprang). Ik heb daarom besloten om vooralsnog de leeftijd als als differentiatiecriterium voor de huidige inrichtingen te handhaven en ook als criterium bij de selectie en plaatsing, zij het flexibel, te blijven hanteren. Dit betekent dat hun huidige bestemming van jeugdinrichtingen behouden de gevangenissen: -het PTK de Corridor te Zeeland als halfopen inrichting; -Nieuw Vosseveld te Vught als gesloten inrichting; -te Zutphen als gesloten inrichting.
Ten overvloede zij nog opgemerkt dat ook in die huizen van bewaring waar thans sprake is van een interne en/of externe differentiatie naar leeftijd deze gehanteerd blijft.
-
-geslacht
Het geringe aantal plaatst de vrouwelijke gedetineerden in een uitzonderingspositie. Het criterium van de geslachtsdifferentiatie (vgl. art. 7, lid 3, van de Beginselenwet gevangeniswezen) is evenmin zo onomstreden als vroeger het geval was. Het inzicht heeft veld gewonnen, dat een niet al te strikt gescheiden opvang van mannelijke en vrouwelijke gedetineerden een verdere normalisering van het leefklimaat in de inrichtingen ten goede kan komen. Loslating van dit criterium zou tevens een niet onbelangrijke verruiming kunnen inhouden van de selectie-en plaatsingsmogelijkheden voor vrouwelijke gedetineerden. Anderzijds moet een dergelijke stap wel zeer zorgvuldig worden overwogen en voorbereid. Het bijeenbrengen van mannelijke en vrouwelijke gedetineerden bij sommige regiemsactiviteiten kan niet alleen spanningen opheffen maar die ook in de hand werken. Daarnaast zullen allerlei problemen van praktische en organisatorische aard moeten worden opgelost. Het gevangeniswezen ziet zich, zoals in hoofdstuk I is uiteengezet, reeds voor ingrijpende en veeleisende veranderingen geplaatst. Ook dit dwingt tot een zekere behoedzaamheid. Niettemin ben ik bereid aan de hand van ervaringen die incidenteel met het loslaten van de geslachtsdifferentiatie als criterium worden verkregen mij te zijner tijd nader te beraden. Ik noem in dit verband de t.b.r."inrichtingen en het Pieter Baan Centrum te Utrecht waar naast mannen ook enkele vrouwen verblijven, alsmede de deelneming van mannelijke en vrouwelijke gedetineerden aan de gemeenschappelijke arbeid die is voorzien voor het dit najaar feitelijk in gebruik te nemen huis van bewaring annex gevangenis te Groningen.
§ 3. Regionalisering van de bestaande inrichtingen Op grond van vorenstaande beschouwingen zullen de inrichtingen dus een regionale of landelijke bestemming krijgen. Verder zal -voor zover het gevangenissen betreft -hun bestemming gesloten, halfopen of open zijn. In elke regio zullen deze drie soorten inrichtingen aanwezig moeten zijn. Ten slotte zullen enkele inrichtingen tevens een bestemming naar leeftijd en naar geslacht behouden. Wat regionalisering concreet voor de bestemming van de diverse inrichtingen van het gevangeniswezen te betekenen heeft, zal ik hieronder aangeven. De penitentiaire inrichtingen worden onderscheiden in inrichtingen met een regionale of landelijke bestemming.
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17539, nrs. 1-2
A. Landelijke bestemming
Van de huizen van bewaring worden als inrichtingen met een landelijke bestemming aangegeven (c.q. gehandhaafd): -het Penitentiair Selectiecentrum te 's-Gravenhage -de psychiatrische observatiekliniek, het Pieter Baan Centrum te Utrecht -de forensische observatie-en begeleidingsafdeling van Het Veer te Amsterdam -het penitentiair ziekenhuis te 's-Gravenhage -het huis van bewaring en de gevangenis Militair Penitentiair Centrum te Nieuwersluis -de landelijke afzonderingsafdelingen, als bedoeld in artikel 24, lid 5, van de Gevangenismaatregel, te Veenhuizen en Maastricht.
Als landelijke gevangenissen worden aangewezen: -«Noorderschans» te Winschoten voor gemeenschapsongeschikten -de gevangenis te 's-Gravenhage voor gedetineerden aan wier beveiliging bijzondere eisen moeten worden gesteld -«Norgerhaven» te Veenhuizen in verband met overcapaciteit van ae regio Noord/Oost en/of voor bepaalde groepen zeer lang gestraften -het penitentiaire trainingskamp «De Corridor» te Zeeland en -de penitentiaire vormingsinrichting «Nederheide» te Doetinchem, beide voor een programmatische groepsaanpak in een halfopen detentiesituatie -de beide jeugdgevangenissen te Zutphen en Vught, waar niettemin zoveel mogelijk een regionaal plaatsingscriterium zal worden aangehouden.
Eveneens wordt de bestaande (deels landelijke) bestemming gehandhaafd van de inrichtingen/afdelingen voor vrouwelijke gedetineerden te Amsterdam, Groningen en Maastricht. De open inrichtingen zijn geografisch zo slecht gespreid, dat enige ervan om die reden geen regionale bestemming kunnen krijgen. Voorlopig wordt eraan gedacht om, naast de open inrichting Te Roer te Roermond, ook Niendure te Almelo, De Marstal te Grave, De Sluis te Hoorn en de open afdeling van het in gebruik te nemen huis van bewaring te Middelburg een regionale bestemming te geven.
B. Regionale bestemming
De overige inrichtingen krijgen in beginsel een regionale bestemming. De penitentiaire landkaart zal worden verdeeld in drie regio's, die ruwweg de volgende grenzen hebben: I. Regio West: de provincies Noord-Holland, Zuid-Holland en Utrecht II. Regio Noord/Oost: de provincies Groningen, Friesland, Drente en Overijssel III. Regio Zuid: de provincies Gelderland, Zeeland, Noord-Brabant en Limburg. Overeenkomstig deze verdeling zijn de regionale inrichtingen aldus gegroepeerd: I. Regio West: a. de huizen van bewaring te Amsterdam, te weten Demersluis, de Schans, de Weg, de Singel (voor vrouwen, tevens gevangenis), en het Schouw; de huizen van bewaring te Utrecht, te Haarlem (I en II), Bergerhout te Alkmaar, te Rotterdam (Noordsingel en Bergwet); b. de gevangenissen Schutterswei te Alkmaar (gesloten), Oostereiland te Hoorn (halfopen), de Sluis te Hoorn (open) alsmede de halfopen gevangenis in oprichting te Heerhugowaard.
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17539, nrs. 1-2
II. Regio Noord-Oost: a. de huizen van bewaring: te Leeuwarden, te Groningen (met een afdeling, tevens gevangenis voor vrouwen), te Assen, te Zutphen en te Almelo; b. de gevangenissen: Esserheem te Veenhuizen (gesloten), Groot Bankenbosch te Veenhuizen (halfopen), de Niendure te Almelo (open).
III. Regio Zuid: a. de huizen van bewaring: te Den Bosch, te Maastricht (met een afdeling, tevens gevangenis voor vrouwen), te Breda, te Arnhem en te Middelburg (met een open afdeling); b. de gevangenissen: De Boschpoort te Breda (gesloten), te Roermond (gesloten, tevens huis van bewaring), de Raam te Grave (halfopen), Ter Peel te Sevenum (halfopen), Te Roer te Roermond (open), De Marstal te Grave (open).
Wijziging van de bestemmingen der halfopen en open inrichtingen De halfopen gevangenissen zijn, met uitzondering van (deels) de inrichting «Nederheide» te Doetinchem en van «De Corridor» te Zeeland, thans bestemd voor de onderbrenging van veroordeelden met een zogenaamd lopend vonnis, die zich zelf na een oproep vrijwillig voor het ondergaan van hun straf hebben gemeld. In verband met het streven, een gedetineerde zoveel als mogelijk is in een meer open detentiesituatie onder te brengen, zal de bestemming van de halfopen inrichtingen in het geheel van de detentiefasering een tweeledige uitbreiding ondergaan: 1. voor plaatsing komen tevens in aanmerking: in aansluiting op preventieve hechtenis veroordeelde gestraften, voor zover voor hen geen opname in een gesloten gevangenis is geïndiceerd; 2. bovendien komen voor plaatsing in aanmerking gestraften die in het kader van de detentiefasering na een verblijf in een gesloten gevangenis aldaar worden geplaatst en eventueel vervolgens nog in aanmerking komen voor plaatsing in een penitentiaire open inrichting (p.o.i.).
In § 4 zal worden aangegeven hoe in deze gevallen het selectie en plaatsingsbeleid zal zijn. Gezien de regiemsopzet van dit type inrichting en de ervaringen die daarmee werden opgedaan, zal de verblijfsduur aan een nader de bepalen maximumgrens worden gebonden. De vrije gemeenschap die voor deze inrichtingen kenmerkend is, waaronder begrepen het maandelijks verlof, dwingen de verblijfsduur te beperken waarbij wordt gedacht aan een termijn van 6 a 12 maanden. Ook de penitentiaire open inrichtingen ondergaan in dit opzicht een (geringe) bestemmingswijziging. Voor plaatsing in deze inrichtingen komen thans in aanmerking in aansluiting op preventieve hechtenis veroordeelden met een werkelijke straftijd van ten minste 8 maanden, waarvan de helft is doorgebracht in een gesloten inrichting en voor wie een detentie in een p.o.i. mogelijk en verantwoord is. In de nieuwe situatie zal het plaatsingscriterium worden aangepast aan het hanteren van de detentiefasering en komen bovendien voor plaatsing in aanmerking veroordeelden met een lopend vonnis, waarvan de strafduur de verblijfsduur diezal gelden voor de halfopen gevangenissen overschrijdt. De bestaande begrenzing van de verblijfsduur voor de p.o.i. zal worden gehandhaafd. De bovengrens is gesteld op 5 a 6 maanden in verband met de belasting die het voor de gedetineerde betekent om in een dergelijke gebonden vrijheid te verkeren. De ondergrens (van 2 maanden) hangt samen met de omstandigheid dat een al te snelle doorstroming en een dus voortdurend wisselend arbeidsaanbod de mogelijkheden op de (particuliere) arbeidsmarkt te zeer zouden beperken.
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17539, nrs. 1-2
§ 4. Het selectie en plaatsingsbeleid De overgang naar een geregionaliseerd inrichtingsbestel en een meer stelselmatige plaatsing in een gesloten, halfopen, of open regiemsopzet heeft ingrijpende consequenties voor het selectie-en plaatsingsbeleid. Inhoudelijk zal de selectie in de eerste plaats de beslissing inhouden omtrent plaatsing in een bijzondere landelijke inrichting, vervolgens de beslissing of plaatsing in een gesloten inrichting aangewezen is dan wel overplaatsing naar een open of halfopen inrichting verantwoord is. Deze selectie zal deels op het strafduurcriterium, deels op «subjectieve» gronden geschieden. Een regionale plaatsing is daarbij uitgangspunt indien de gedetineerde dit zelf tenminste wenst. Een (overigens ook nu bestaande) moeilijkheid ligt in een eventueel plaatsgebrek. Plaatsing op een wachtlijst kan onvermijdelijk blijken. Het systeem van selectie-adviescommissies zal worden gehandhaafd. Wijzigingen zullen nodig zijn vanwege de veranderde functie van de inrichtingen en de veranderde grondsslag voor plaatsing te weten, in principe voorrang voor plaatsing in halfopen en open boven gesloten inrichtingen. De taakverdeling van de selectie-adviescommissie zal dan ook méér dan bij bepaalde formele categorieën gedetineerden moeten aansluiten bij de drie tijdstippen waarop een plaatsing of overplaatsing aan de orde is, te weten na preventieve detentie wanneer moet worden beslist over plaatsing in een gesloten (landelijke of regionale), halfopen of open inrichting, ten tweede bij overplaatsing vanuit een gesloten naar een halfopen of open inrichting en ten derde bij overplaatsing vanuit een halfopen naar een open inrichting. Het oproep-en plaatsingsbeleid ten aanzien van veroordeelden met een lopend vonnis vanuit de vrije maatschappij kan ongewijzigd in handen blijven van het Penitentiair Selectie Centrum te 's-Gravenhage. Eveneens zal het systeem van overplaatsing naar een t.b.r."inrichting blijven gehandhaafd. Daaraan kan nog worden toegevoegd de overplaatsing van gedetineerden vanuit een landelijke gesloten inrichting naar een andere wel of niet gesloten en/of regionale inrichting. De selectie zal immers vooral de zeer lang gestraften betreffen en dus passen in de bestaande z.g. volgprocedure langgestraften. In het onderstaande worden, uitgewerkt naar de categorieën van langgestraften, kortgestraften en veroordeelden met een lopend vonnis, de inhoudelijke wijzigingen van het selectie-en plaatsingsbeleid in hoofdlijnen beschreven.
A. Langgestraften
Bij de selectie en plaatsing van langgestrafte veroordeelden zal naast het regionaliseringsbeginsel in het bijzonder ook het systeem van detentiefasering een rol spelen. Aan de detentiefasering wordt hierbij als volgt invulling gegeven. In eerste instantie zullen de langgestraften worden bezien op de mogelijkheid van rechtstreekse plaatsing in een penitentiaire open inrichting. Hoewel het strafrestant de maximumverblijfsduur voor de p.o.i. (5 maanden) in veel gevallen zal overschrijden, zal de feitelijke plaatsing zoveel tijd kunnen vergen dat voor een aantal het strafrestant intussen binnen de voor de p.o.i. vastgestelde grenzen zal zijn komen te liggen. Voor de langgestraften waarvan het strafrestant de verblijfsduur voor de p.o.i. aanmerkelijk overschrijdt zal worden bezien of een voorafgaande plaatsing in een halfopen inrichting mogelijk is. In een gesloten inrichting worden de langgestraften opgenomen voor wie duidelijke contra-indicaties gelden -bij voorbeeld vlucht-en/of gemeengevaarlijkheid -, alsmede degenen waarvan het strafrestant de voor de halfopen en open gevangenis vastgestelde verblijfsduur te boven gaat.
Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
Voor veroordeelden met een lopend vonnis zal de detentie eveneens van meet af aan in een halfopen gevangenis plaatsvinden, tenzij vanwege het openbaar ministerie daartegen bezwaar wordt gemaakt. Bij de selectie voor een gesloten gevangenis staat opnieuw het regionaliseringsbeginsel voorop. Individueel wordt bezien in hoeverre boven een regionale plaatsing de voorkeur ware te geven aan een plaatsing in een gesloten gevangenis, waarvan het regiem in het bijzonder tegemoet komt aan de persoonlijke behoeften, c.q. hoedanigheden van de gedetineerde. Zo is plaatsing denkbaar in bij voorbeeld de (landelijke) gevangenissen «Noorderschans» te Winschoten (gemeenschapsongeschikten), te 's-Gravenhage (bijzondere beveiliging), dan wel de jeugdgevangenis te Zutphen (vakopleidingen) of enige andere geschikte gesloten gevangenis. Overigens blijven de richtlijnen voor de selectie en detentiebegeleiding van langgestraften (incl. de zogenoemde volgprocedure langgestraften) onverkort van toepassing. In hoofdstuk IX zal ik nog terugkomen op een aantal aspecten van de detentiebegeleiding van de langgestraften.
B. Kortgestraften
Ten aanzien van de selectie en plaatsing van kortgestraften kan het volgende worden opgemerkt. Voor in aansluiting op preventieve hechtenis veroordeelden geldt dat zij in beginsel vanuit het huis van bewaring, met toepassing van het regionaliseringsbeginsel, in een halfopen of -voor zover hun strafrestant binnen de vastgestelde grenzen ligt -in een penitentiaire open inrichting worden geplaatst. Dit beginsel kan worden doorbroken wanneer, in individuele gevallen, de voorkeur moet worden gegeven aan een plaatsing in een gesloten inrichting -bij voorbeeld bij vluchtgevaar en/of te verwachten vervolgvonnissen -of een inrichting waarvan het regiem in het bijzonder aansluit bij de behoeften van de veroordeelde (bij vocbeeld «De Corridor», «Nederheide»).
C. Veroordeelden met een lopend vonnis Veroordeelden met een lopend vonnis, waarvan het openbaar ministerie de tenuitvoerlegging aan het Penitentiair Selectie Centrum heeft overgedragen, worden in beginsel met toepassing van het regionaliseringsbeginsel in een halfopen inrichting geplaatst. Ten slotte mag nog eens worden herhaald dat de hier beschreven hoofdlijnen van het selectie-en plaatsingsbeleid ten aanzien van veroordeelden met een zekere flexibiliteit zullen moeten worden gehanteerd. Persoonlijke omstandigheden van de gedetineerde kunnen nopen tot een geïndividualiseerde selectie en plaatsing. Daarenboven geldt dat zolang de penitentiaire capaciteit duidelijk achterblijft bij de behoefte, een volledige benutting van de landelijk beschikbare capaciteit de eerste prioriteit blijft. Dat houdt in dat in het geval capaciteitsgebrek aan een regionale plaatsing in de weg staat de betrokkene buiten de regio wordt gedetineerd.
§ 5. Slotopmerkingen
De hiervoor beschreven toepassing van het regionaliseringsbeginsel in samenhang met een nieuw selectie-en plaatsingsbeleid, waarvan het systeem van detentiefasering deel uitmaakt, zal, gerelateerd aan de huidige situatie, als belangrijke consequentie hebben dat de strafduur als criterium voor de differentiatie van inrichtingen komt te vervallen. Het in een (regionale) inrichting samenbrengen van gedetineerden met uiteenlopende strafduur laat echter onverlet dat door middel van interne differentiatie waar nodig en mogelijk wordt ingehaakt op de verschillen in Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
detentiebeleving en de, daarmee al dan niet samenhangende, specifieke behoeften van gedetineerden. Dit geldt uiteraard niet alleen voor het onderscheid naar strafduur. Ook aan de specifieke behoeften van naar andere criteria te onderscheiden categorieën gedetineerden -bij voorbeeld leden van etnische minderheden, drugverslaafden e.a. -zal in de regiemsopzet zoveel mogelijk tegemoet worden gekomen. Niet in alle gevallen zal dit overigens noodzakelijk behoeven te leiden tot het inrichten van afdelingen met een afzonderlijke (interne) differentiatiebestemming. Immers, het huidige beleid, doorgetrokken in de in hoofdstuk V beschreven gestandaardiseerde inrichtingsstructuur, voorziet in een opsplitsing van de gedetineerden in leefeenheden met een beperkte omvang. Aldus zal het mogelijk zijn in verregaande mate rekening te houden met de individuele behoeften van de gedetineerden. Daarenboven is het mogelijk om bij activiteiten in de ontwikkelingssector en de arbeids-sector (zie ook hoofdstuk IV) onderscheid te maken tussen verschillende categorieën gedetineerden. De detentiefasering zal in het bijzonder voor de langergestraften met zich mee kunnen brengen, dat zij veelvuldiger dan thans het geval is worden overgeplaatst. In het meest extreme geval betreft dit ten minste drie (over)plaatsingen, te weten vanuit het huis van bewaring naar een gesloten inrichting, vervolgens naar een halfopen gevangenis en ten slotte naar een penitentiaire open inrichting. Uiteen oogpunt van continuïteit in de detentiebegeleiding is een dergelijke situatie wellicht minder gunstig. Deze geldt echter maar vooreen betrekkelijk gering aantal gedetineerden. Bovendien staat tegenover dit eventuele nadeel het voordeel voor de betrokkenen dat de detentie wordt opgedeeld in wellicht meer overzienbare perioden. Een vraagstuk dat evenzeer nadere studie vergt betreft de hanteerbaarheid van het voorgestane nieuwe selectie-en plaatsingsbeleid binnen het huidige wettelijke stelsel. Ik ben van mening dat een wetswijziging niet (onmiddellijk) noodzakelijk is. De betrokken regelingen laten, naar mijn voorlopige oordeel, voldoende ruimte voor althans een experimentele fase waarin met de onderhavige beleidsvoornemens ervaring wordt opgedaan. Daarna zal kunnen worden bezien in hoeverre de wettelijke grondslag aanpassing behoeft. Intussen zullen wel voorzieningen moeten worden getroffen enerzijds om de rechtspositie van de gedetineerde voor wat betreft selectie en plaatsing te waarborgen en anderzijds om een volledige benutting van alle thans bestaande selectie-en differentiatiemogelijkheden van het gevangeniswezen mogelijk te doen blijven. Zo zal in individuele gevallen bij de selectie en plaatsing moeten kunnen worden afgeweken van het regionaliseringsbeginsel (ten behoeve van een plaatsing in een landelijke inrichting, c.q. afdeling), hetzij op positieve, hetzij op negatieve indicatie. Wellicht van nog meer belang dan de formele selectiecriteria is een accentuering van de zorgvuldigheid van de afweging van de belangen van de individuele gedetineerde tegenover die van een verantwoorde detentie als criterium bij de selectie. Afwijkingen van de formele selectiecriteria op «subjectieve» overwegingen of op grond van plaatsgebrek zullen vooral getoetst moeten worden op de zorgvuldigheid waarmee deze afweging heeft plaatsgevonden. In dit verband verdient ook de beroepsprocedure inzake plaatsing en overplaatsing (artt. 123 e.v. van de Gevangenismaatregel) de aandacht. Ik zal hieromtrent nog nader overleg plegen met de Centrale Raad van Advies, die ook bij de verdere uitwerking van het hier geschetste beleid nauw zal worden betrokken. Niet onvermeld mag ten slotte blijven, dat met de voorgenomen regionalisering van het huidige inrichtingenbestel zowel kwalitatief als kwantitatief noch in de totale, noch in de gedifferentieerde capaciteitsbehoefte volledig wordt voorzien.
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17539, nrs. 1-2
Zoals elders in deze nota is uiteengezet, zijn ook de in 1982 gerealiseerde en nog te realiseren uitbreidingen niet voldoende om aan de totale capaciteitsbehoefte te voldoen. Het grootste probleem blijft voorlopig gelegen in het westen des lands. Bij de uitbreiding van de capaciteit zal daarop dan ook in het bijzonder de aandacht worden gericht. Op de capaciteitsuitbreiding ga ik nader in hoofdstuk XI in.
HOOFDSTUK IV. REGIEM
§1. Inleidende opmerkingen
In dit hoofdstuk zullen enige hoofdzaken van het regiem ter sprake komen, die voor een belangrijk deel de inhoud van de detentie bepalen. Het zijn de onderwerpen: arbeid, regiemsactiviteitenprogramma's, beveiliging en hulpverlening. Deze onderwerpen zijn in dit hoofdstuk samengebracht, omdat zij in hoofdzaak tevens maatgevend zijn voor de organisatie en de functies van het personeel, waarover de beide volgende hoofdstukken handelen. Overige regiemsaangelegenheden, die voor de gedetineerden zeker niet van minder belang zijn dan de vier hierna te bespreken onderwerpen, komen aan de orde in de hoofdstukken VII en VIII.
§2. Arbeid
De arbeid heeft van oudsher een belangrijke plaats ingenomen in de regiemsactiviteiten van de inrichtingen. Ingevolge één van de wettelijke doelstellingen dient de arbeid zoveel mogelijk dienstbaar te worden gemaakt aan het onderhouden, vergroten of verwerven van vakbekwaamheid (art. 38 van de Beginselenwet gevangeniswezen). Het is intussen niet gemakkelijk vast te stellen, welke waarde de arbeid in de inrichting, zowel door scholing als door het bijbrengen van arbeidsgewenning en regelmaat, heeft voor het functioneren van de ex-gedetineerde in de maatschappij. Hierbij moet worden bedacht dat niet alleen de opvattingen over arbeids-en prestatiemoraal in de loop der jaren een ingrijpende evolutie hebben doorgemaakt, maar dat het, zeker bij het toenemen van de werkloosheid, voor de voormalige gedetineerden steeds moeilijker is geworden om na het ontslag uit de inrichting passend werk te vinden. Een tweede reden, waarom het moeilijk is de arbeid in de inrichting te doen bijdragen aan de voorbereiding op de terugkeer van de gedetineerde in de vrije maatschappij, is hierin gelegen dat de arbeidssituatie in de inrichting wezenlijk een andere is dan die daarbuiten. Zo kan de gevangenisarbeid niet zijn gericht op een zo groot mogelijke produktiviteit. Moderne arbeidstechnieken worden in slechts een minderheid van de bedrijven toegepast. Deze omstandigheden bepalen ook de soort, kwaliteit en omvang van het merendeel van de arbeidsprojecten. De arbeidsduur in de strafinrichting is voorts dikwijls korter dan 8 uur en wordt veelvuldig onderbroken door allerlei gebeurlijkheden, zoals bezoek van advocaten en reclasseringsfunctionarissen (vooral in de huizen van bewaring), van familieleden en door andere bezigheden in het kader van het regiem, zoals sporten, luchten, gesprekken met stafleden e.d. Dit alles is niet bevorderlijk voor het bijbrengen van arbeidsinzet en werktempo. Ten slotte draagt ook de betrekkelijk korte detentieduur niet bij aan de continuïteit van het arbeidsproces. Derhalve kan slechts een deel van de arbeid dienen tot scholing en opleiding van gedetineerden; voor een aanzienlijk deel beperkt de functie van de arbeid er zich toe de gedetineerden in samenwerkingsverband zo nuttig mogelijk bezig te houden; overigens is alle arbeid, ook de celarbeid, bedoeld als noodzakelijke tijdsbesteding.
Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
Er wordt weliswaar naar gestreefd de kwaliteit van de arbeid te verhogen en zo interessant mogelijke arbeidsprojecten aan te trekken, maar de daarvoor nodige kostbare investeringen, resp. de economische teruggang belemmeren dit. Daarom en méér nog vanwege het in het maatschappelijke leven toegenomen belang van de niet-arbeidstijd gaat de aandacht tijdens de detentie meer en meer uit naar andere inrichtingsactiviteiten. In § 3 van dit hoofdstuk wordt hier verder op ingegaan. In dit verband komt het pleidooi dat herhaaldelijk en van verschillende zijden wordt gedaan om gedetineerden het minimumloon toe te kennen, mij vooralsnog niet realistisch voor. Het wordt vooral gehouden ten behoeve van de bevordering van de eigen verantwoordelijkheid van de gedetineerde, in het bijzonder tegenover zijn gezin of anderen, die van zijn inkomsten afhankelijk zijn. De bijstandsuitkeringen aan die personen zouden dan komen te vervallen. Dit brengt hen echter in een zeer afhankelijke situatie ten opzichte van de gedetineerde. Tegen weigerachtigheid van de gedetineerde om zijn verplichtingen in dit opzicht na te komen, is niet eenvoudig op te treden, zeker niet door het gevangeniswezen. Bovendien dient er geen ongerechtvaardigde ongelijkheid te ontstaan tussen gedetineerden zonder verplichtingen jegens anderen en hen die, al of niet gedetineerd, van het minimumloon voor zich zelf en eventueel anderen moeten rondkomen. Dat zou betekenen, dat inhoudingen op het minimumloon moeten kunnen plaatsvinden. Hiermee stuit men op een uiterst ingewikkeld vraagstuk, waar het gehele sociale verzekeringsstelsel mee gemoeid is. Het korten van uitkeringen waarop men recht heeft, is een kwestie van veel algemener belang dan dat ze voor wat gedetineerden betreft door het Ministerie van Justitie afzonderlijk kan worden opgelost. Als daarbij bedacht moet worden dat die kortingen eerder regel dan uitzondering kunnen worden om bovengenoemde redenen, lijkt het met voorrang ter hand nemen van dit onderwerp niet voor de hand liggen. Het zijn niet alleen deze principiële argumenten welke zich verzetten tegen invoering van het minimumloon. In deze tijd van een sterk neerwaarts gaande conjunctuur, waarin ook de overheid aanzienlijk moet bezuinigen, kan ik geen vrijheid vinden extra financiële middelen vrij te maken voor dit project door verschuivingen binnen de begroting van het gevangeniswezen. Een voorzichtige berekening, gebaseerd op de gemiddelde dagbezetting van de penitentiaire inrichtingen medio dit jaar, wijst uit dat de invoering van het wettelijk minimumloon, kortingen daargelaten, jaarlijks tot een extra uitgave van ca. f35 min. zal leiden. Indien kortingen moeten worden toegepast, zullen daarvoor personele en organisatorische voorzieningen moeten worden getroffen. Onder deze omstandigheden is toekenning van het minimumloon een volstrekte onmogelijkheid. Overigens is een verbetering in de arbeidsbeloning van de gedetineerde opgetreden met de invoering van een betere arbeidsbeloning eind 1977 in de inrichtingen voor langgestraften en de Penitentiaire Inrichting voor Vrouwen te Amsterdam. De hoogte van het loon wordt hier gekoppeld aan de individuele arbeidsinzet en arbeidsprestatie. In voorbereiding is verder een regeling welke voorziet in een ruimere overschrijvingsmogelijkheid van de z.g. rekening eigen geld naar de rekening zakgeld voor alle veroordeelde gedetineerden tot aanwending van de aankoop van kantineartikelen. Ook met betrekking tot de organisatie van de arbeid zelf wordt gedacht aan een nieuwe opzet. De andere plaats die de arbeid tegenwoordig is gaan innemen ten opzichte van de verschillende regiemsactiviteiten, alsook de constatering dat het steeds moeilijker wordt aantrekkelijke arbeidsprojecten te verkrijgen, hebben er al toe geleid dat in een aantal gesloten inrichtingen gedetineerden gedurende een aaneengesloten dagdeel tot ten hoogste 4 uur per dag aan de arbeid deelnemen. De arbeid en de overige activiteiten worden hierdoor meer als gelijkwaardige activiteiten erkend, terwijl de arbeid meer aaneengesloten en effectief kan worden verricht. Het is van belang dat bij inkrimping van de totale arbeidscapaciteit de kwaliteit Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
daarvan onaangetast blijft opdat meer gedetineerden aan de vakarbeid kunnen deelnemen. Bezien zal worden in hoeverre dit systeem kan worden uitgebouwd. In de volgende paragraaf kom ik op dit onderwerp terug.
§ 3. Regiemsactiviteitenprogramma's Bij de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen is steeds het standpunt ingenomen dat aan de gedetineerden zo mogelijk bepaalde vaardigheden moesten worden bijgebracht, die hen na hun terugkeer in de samenleving van pas zouden kunnen komen. Daarbij werd niet alleen gedacht aan bepaalde technische vaardigheden, zoals scholing en opleiding voor een bepaald vak, maar ook aan de ontwikkeling en versterking van bepaalde intellectuele hoedanigheden en gedragseigenschappen waarmee zij, eenmaal weer op vrije voeten, hun voordeel zouden kunnen doen. De arbeid werd zowel voor het een als het ander als een zeer bruikbaar middel gezien. Langzamerhand heeft echter de gedachte veld gewonnen dat arbeid niet het enige middel tot ontplooiing van de menselijke persoonlijkheid is, maar ook andere vormingsmogelijkheden daarin een grote rol kunnen spelen. Voor zulke vormingsactiviteiten hebben de penitentiaire regiems altijd wel enige ruimte geboden. Zo bestaat de mogelijkheid dat gedetineerden, op basis van vrijwilligheid en in hun «vrije» tijd, binnen zekere grenzen, deelnemen aan verschillende vormen van onderwijs. Tevens kwam de hulpverlening tot ontwikkeling, dat wil zeggen het streven om de gedetineerde bij te staan bij het zoeken naar een oplossing van allerlei psychosociale problemen die het feit van de detentie oproept. Eveneens en wederom in de vrijetijdssfeer deden naast lichamelijke oefening en sport ook andere activiteiten, deels van recreatieve aard, zoals creatieve vorming en handvaardigheid (huisvlijt), hun intrede en werden in diverse inrichtingen gespreks-en discussiegroepen van gedetineerden opgezet. Al deze activiteiten hadden en hebben met elkaar gemeen, dat zij beogen de kansen van de gedetineerden op een beter persoonlijk en sociaal functioneren in de vrije maatschappij te vergroten. Wel ontbrak echter vaak een zekere onderlinge coördinatie en afstemming. Naarmate de verscheidenheid aan activiteiten groter werd, ging de samenhang, zo ze al bestaan had, verloren. Bovendien voelde de leiding van de inrichting zich vaak meer verantwoordelijk voor bepaalde beveiligings-en ordeaspecten dan voor de inhoud van de activiteiten zelf. Dit laatste werd overgelaten aan degenen die het initaitief tot die activiteiten namen en deze ook organiseerden. Het gevolg was dat de verschillende, de gedetineerden geboden activiteiten elkaar soms doorkruisten. Ten slotte worden ook de personeelsleden (bewaarders) niet steeds op een systematische manier bij de begeleiding van die activiteiten betrokken. Om aan deze bezwaren het hoofd te bieden, wordt thans door de directie Gevangeniswezen in samenwerking met de directies van de inrichtingen een plan voorbereid voor de invoering van een regiemsactiviteitenprogramma (RAP). De bedoeling is een programma te bieden van weloverwogen, op elkaar afgestemde, activiteiten waarmee in het dagrooster rekening is gehouden. Deze activiteiten worden daarbij in drie zogenaamde sectoren onderverdeeld: de arbeidssector, de ontwikkelingssector en de leefsector. Arbeids-en ontwikkelingsactiviteiten (dat wil zeggen vorming, onderwijs, technische basiskennis, (creatieve) handvaardigheid, gespreksgroepen, sociale informatie e.d.) zullen, zoals de naam al aangeeft, een plaats vinden in de eerste twee sectoren. Alle andere activiteiten, zoals de individuele hulpverlening, recreatie enz. zullen worden ondergebracht in de leefsector. Op deze wijze zal een samenhang tot stand worden gebracht tussen de bezigheden waaraan gedetineerden tijdens hun detentie kunnen deelnemen. De bedoeling is dus te komen tot een structurering en herverdeling van regiemsactiviteiten, waardoor deze activiteiten een onderling meer evenwaardige plaats in het gehele programma zullen krijgen en die activiteiten elk voor zich ook zo ongestoord mogelijk zullen verlopen.
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17539, nrs. 1-2
Het regiemsactiviteitenprogramma zal de gedetineerden ook meer mogelijkheden geven om de inhoud van de detentie beter af te stemmen op eigen behoeften en belangstellingssfeer. Indien, zoals het streven is, per inrichting over een voldoende gevarieerd aanbod van activiteiten kan worden beschikt, zal iedere gedetineerde de gelegenheid hebben om voor zich zelf een «pakket» van activiteiten samen te stellen om daarmede zijn dagprogramma te vullen. Aldus wordt tevens, wat de huizen van bewaring betreft, uitvoering gegeven aan een van de aanbevelingen van de commissie doelstelling en functie huis van bewaring (de commissie-Van Hattum), die in haar rapport de volgende aanbeveling (6.1) deed: «De gedetineerden moet een gevarieerd aanbod van activiteiten worden gedaan, waarvan de arbeid slechts een onderdeel vormt. Deelname aan deze activiteiten dient te geschieden op basis van vrijwilligheid». Gevolg van een en ander zal dus zijn, dat in het dagprogramma een duidelijker plaats wordt ingeruimd voor ontwikkelingsactiviteiten. Zoals reeds aangeduid behoeft hierbij niet uitsluitend te worden gedacht aan kennisoverdracht door middel van onderwijs, maar ook aan voorlichting over allerlei zaken, aan technische vaardigheid en handvaardigheid e.d. die tijdens, maar vooral ook na de detentie, van pas kunnen zijn. De ontwikkelingsactiviteiten worden daarmee uit de vrijetijdssfeer gehaald. Ook krijgt de verantwoordelijkheid van de directie voor het programma, dat immers veelomvattender is geworden, een zwaarder accent. Het regiemsactiviteitenprogramma doet een beroep op de eigen verantwoordelijkheid en mondigheid van de gedetineerden. Het veronderstelt ook een zekere mate van vrijwillige medewerking door de gedetineerden. De gedetineerde zal niet tegen zijn wil kunnen worden verplicht een pakket van activiteiten gedurende langere tijd te verrichten. Men zal zich moeten hoeden voor bevoogding waardoor het appel op de mondigheid en eigen verantwoordelijkheid van de gedetineerde in het gedrang komt. Aan de andere kant is een volledige vrijblijvendheid van de kant van de gedetineerden ook niet werkbaar. Er ligt hier onmiskenbaar een zeker spanningsveld. Heeft de gedetineerde geen (verdere) belangstelling voor deelneming aan het programma, dan zal het alternatief zijn, dat hij de tijd op cel doorbrengt of naar een andere inrichting wordt overgeplaatst. Dit alternatief hoeft niet zonder meer negatief te worden beoordeeld. Sommige gedetineerden zullen bij verblijf op cel aan een studie kunnen werken of op andere wijze, die bij hun belangstelling past, zinvol bezig kunnen zijn. Het regiemsactiviteitenprogramma biedtin elkgeval de beste mogelijkheid om aan te sluiten bij de behoeften en interesses van de gedetineerden. Dit houdt in, dat de verdere uitwerking van het programma -dat wil zeggen welke activiteiten daarin worden opgenomen en welke ruimte daarvoor binnen het dagrooster wordt gereserveerd -per inrichting zal moeten geschieden. Deze uitwerking is namelijk afhankelijk van factoren die van inrichting tot inrichting verschillen. Omdat het regiemsactiviteitenprogramma zal moeten aansluiten bij de behoeften van de gedetineerden, zijn de objectieve kenmerken van de gedetineerdenbevolking (bij voorbeeld strafduur, culturele achtergrond en aanwezigheid van specifieke probleemcategorieën), alsmede de bestaande belangstelling en motivatie, factoren waarmee bij de opstelling van het programma rekening moet worden gehouden. Eveneens van belang bij het uitwerken van zo'n plan zijn de mogelijkheden en interesses van het inrichtingspersoneel. Hoewel ook deskundigen van buiten de inrichting kunnen en zullen worden ingeschakeld, zal het toch voornamelijk het aanwezige personeel zijn dat de activiteiten zal gaan begeleiden. De mogelijkheid of onmogelijkheid om in de verschillende inrichtingen bepaalde activiteiten te ontplooien, hangt mede af van de bouwkundige en materiële omstandigheden. Gegeven de huidige financiële situatie geldt voor deze omstandigheden dat daarin op de korte termijn geen belangrijke verbeteringen te verwachten zijn. Dit heeft tot gevolg dat voor ieder te ontwikkelen regiemsactiviteitenprogramma de voorzieningen in beginsel binnen de beschikbare mogelijkheden moeten worden gevonden en dat het slechts stapsgewijze mogelijk zal zijn verder reikende plannen te verwezenlijken.
Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
Over het regiemsactiviteitenprogramma hoop ik, zoals gezegd, spoedig nadere mededelingen te kunnen doen. Daartoe zal echter eerst de inventarisatie moeten zijn afgesloten die thans in de inrichtingen plaatsvindt. Bij die inventarisatie worden de hierboven besproken factoren die bepalend zijn voor het opzetten van een verantwoord programma systematisch in kaart gebracht.
§4. Beveiliging
De beveiliging, gericht op een ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming, is een wezenlijk element van het penitentiaire regiem. Was dit element aanvankelijk sterk dominerend, met de penitentiaire ontwikkelingen na de Tweede Wereldoorlog en de verfijning van de differentiatie der inrichtingen, zijn ook de opvattingen over beveiliging allengs genuanceerder geworden. Naarmate de gedetineerde méér als persoon in de aandacht kwam te staan en minder als voorwerp van een veilige en ordelijke strafexecutie, werd toenemende aandacht en zorg besteed aan het vinden van een juist en verantwoord evenwicht tussen de eisen van veiligheid en orde in de inrichting enerzijds en zo gunstig mogelijke omstandigheden voor een doelgerichte vormgeving aan de detentie in een voor gedetineerden en personeel leefbaar klimaat anderzijds. Dit evenwicht kan niet star en stroef zijn, omdat het zich aan de diverse inrichtingen moet kunnen aanpassen en aan de wisselingen in het gedetineerdenbestand. Recente ontwikkelingen geven voldoende aanleiding om de aandacht voor dit beleidsonderdeel niet te doen verslappen, zowel omwille van de eisen van de strafexecutie zelf en de beveiliging van de samenleving, alsook ter bescherming van gedetineerden en personeel. Ik noem enkele van die ontwikkelingen. Bij een aantal incidenten is gebleken dat de gesloten inrichtingen -met name de huizen van bewaring -onvoldoende zijn beveiligd tegen van buitenaf ondernomen bevrijdingspogingen. In het bijzonderde beveiliging van de luchtplaatsen blijkt, waar deze nagenoeg louter is gericht op voorkoming van ontvluchtingen van binnenuit, onvoldoende effectief. In samenwerking tussen de Rijksgebouwendienst en de directie Gevangeniswezen is reeds geruime tijd geleden een begin gemaakt met het ontwerpen en doen treffen van voorzieningen voor een veilige ingangspartij van de belangrijkste gesloten inrichtingen. Een verschijnsel dat gevaar voor medegedetineerden oplevert, is de invoer van contrabande, in het bijzonder verdovende middelen. De problemen in verband met drugsgebruik en -handel zijn ook aan het gevangeniswezen niet voorbijgegaan en bedreigen zelfs gedetineerden, die bij binnenkomst in de inrichting daar niet bij betrokken waren. De toegenomen en nog verder toenemende vrijheid van contacten tussen gedetineerden en hun sociale omgeving maakt het zeer moeilijk om de invoer van drugs in de inrichtingen geheel te voorkomen. Zelfs bij fouillering aan het lichaam -het meest vergaande middel dat de inrichtingen ten dienste staat -blijken er nog wegen te worden gevonden om drugs in te voeren. Slechts een ingrijpende wijziging van het regiem, in het bijzonder van de bezoeksituatie, zou afdoende kunnen zijn. Dit zou evenwel afbreuk doen aan een belangrijk uitgangspunt van het penitentiair beleid. Door mij is een werkgroep ingesteld, waarin ook het openbaar ministerie is vertegenwoordigd, om te adviseren omtrent te treffen maatregelen. Intussen houden de inrichtingsdirecties zo strikt mogelijk de hand aan de toelatingsregels en treffen zij in bepaalde gevallen bijzondere maatregelen om het binnenvoeren van drugs tegen te gaan.
In de inrichtingen kan een toeneming van fysiek geweld worden geconstateerd, dat zich zowel tegen gedetineerden als tegen het personeel richt. Hoe moeilijk ook te voorkomen, toch wordt door een complex van maatregelen getracht daarop een antwoord te geven. Ik noem er enkele.
Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
4^
De sportbeoefening door het personeel -waaronder de beoefening van zelfverdediging -verkreeg een structurele plaats in het dienstschema. Getracht wordt verder om tijdens de opleiding de sociale vaardigheden van het personeel ook voor wat betreft conflicthantering te vergroten. Daarenboven zijn met het openbaar ministerie afspraken gemaakt met betrekking tot het aangiftebeleid. Het gevangeniswezen wordt in toenemende mate geconfronteerd met (categorieën) gedetineerden die zich bezwaarlijk in een normale regiemvoering op passende wijze laten opvangen en daardoor gemakkelijk tot incidenten aanleiding geven. Van bijzondere betekenis is verder de groep gedetineerden aan wier beveiliging speciale eisen moeten worden gesteld. Het aantal daarvan is thans nog zodanig dat kan worden volstaan met de mogelijkheden die met name de moderne huizen van bewaring te Amsterdam en Maastricht (paviljoen VIII te Maastricht heeft daarvoor een landelijke bestemming) en, voor langgestraften, de gevangenis te 's-Gravenhage bieden. Met deze enkele opmerkingen over het beveiligingsvraagstuk wil ik volstaan. Er moge uit blijken dat dit onderwerp, dat vaak in de publiciteit veel -soms onevenredig veel -belangstelling trekt, mijn aandacht heeft.
§ 5. Hulpverlening
De (individuele) hulpverlening aan gedetineerden op medisch, psychisch en sociaal terrein vereist binnen het gevangeniswezen erg veel aandacht. Veel gedetineerden hebben zowel geestelijk als lichamelijk een slechte conditie. Mede door het feit van de detentie zijn zij bovendien onvoldoende in staat hun eigen belangen «buiten» te behartigen. Het komt niet zelden voor dat gedetineerden in een crisis verkeren terwijl de sociale en/of psychische problematiek van gedetineerden alleen maar toeneemt (zie ook hoofdstuk IX). Van oudsher zijn er in de penitentiaire inrichtingen functionarissen werkzaam ten behoeve van de individuele hulpverlening aan gedetineerden. Aanvankelijk waren dit geestelijke verzorgers en artsen. De ontwikkelingen op het terrein van de geestelijke gezondheidszorg, die onder meer resulteren in een verdergaande specialisatie, gingen ook aan het gevangeniswezen niet voorbij. In het begin van de jaren vijftig kwamen er eerst sociaal ambtenaren en later psychologen in dienst. Doordat meer functionarissen met verschillende deskundigheid zich bezighielden met de (individuele) hulpverlening aan gedetineerden werd onderling overleg en onderlinge afstemming van de werkzaamheden noodzakelijk. Om dit te realiseren werden omstreeks 1970 deze functionarissen gestimuleerd zich in stafverband te organiseren. Omdat ook het gevoerde regiem en de wijze van omgang van het executieve personeel met gedetineerden belangrijke determinanten bleken te zijn voor het welzijn van de gedetineerden, werden de stafleden nu ook belast met de advisering met betrekking tot het te voeren regiem en met de begeleiding van het executieve personeel. In een aantal inrichtingen werd de functie van bejegeningscoördinator ingevoerd om aan de bedoelde ontwikkeling vorm en inhoud te geven. Deze ontwikkeling is niet zonder problemen verlopen. Stafleden kregen vaak de kritiek te horen dat zij in hun hulpverlenende, adviserende en begeleidende taak te weinig rekening hielden met de mogelijkheden en onmogelijkheden van het executieve personeel en met de gestelde eisen van beveiliging en handhaving van de noodzakelijk geachte orde en rust. Anderzijds bestond niet steeds voldoende begrip voor en bekendheid met de taken van de onderscheiden stafleden en de eisen die hun functioneren stelt. De vanuit het algemene beleid voorgestane integratie van werken van de verschillende functiegroepen kwam slechts in enkele inrichtingen goed van de grond. In veel inrichtingen functioneerde de staf, of beter: de afzonderlijke stafleden, dan ook goeddeels op zich zelf. De bejegeningscoördinatoren Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17539, nrs. 1-2
hebben waardevol werk gedaan, hetzij als bindende kracht tussen de stafleden, hetzij als stimulerende factor voor regiemsverbetering, maar als schakels tussen de staf en het overige personeel had deze functie over het geheel genomen gefaald; zij werd derhalve opgeheven. Niettemin bleef het zaak om toch het executieve personeel te betrekken bij de hulpverlening aan gedetineerden, zij het slechts in informatieve, verwijzende en wellicht ondersteunende zin. Eveneens bleef het oogmerk om de (daarvoor nodige) samenwerking van staf-en executieve functies te bevorderen. Daartoe werd het werkoverleg en de zogenaamde functiebegeleider ingevoerd. Het werkoverleg met name van teams van bewaarders, groepsleiders en werkmeesters is er onder andere op gericht om bij de activiteiten van en de omvang met gedetineerden meer met de persoon en de mogelijkheden van iedere individuele gedetineerde rekening te houden (individualisering). Als zodanig levert het een bijdrage aan de hulpverlening. Voorwaarde daarvoor is integratie van het werken van de diverse functiegroepen. Daarmee wordt niet beoogd de eigen deskundigheid en specifieke taak van een specialist teniet te doen. Integendeel, juist het behoud en accentueren van de eigen taakstelling, de eigen deskundigheid, ook indien het beroepsgeheim beperkingen oplegt, verzekert gerichte en veelzijdige aandacht voor de behoeften van gedetineerden. Om het executieve personeel vertrouwd te maken met zijn begeleidende rol heeft de functiebegeleider bij het gevangeniswezen zijn intrede gedaan. Deze tracht onder meer teams van bewaarders en anderen te confronteren met hun eigen optreden en hun werkwijze en handelingen te evalueren. Verder tracht hij te verduidelijken door welke omstandigheden het leefklimaat en de verhoudingen in de inrichting worden bepaald en welke bijdrage men in zijn functie kan leveren aan hulpverleningsplannen voor gedetineerden. De voorgestane ontwikkeling heeft consequenties voor de plaats in de organisatie, de werkwijze en de overlegvormen van de functionarissen die belast zijn met de (individuele) hulpverlening aan gedetineerden. Deze consequenties zijn in 1981 uitgewerkt in voorlopige richtlijnen met betrekking tot de functie en werkwijze van de staf. Voorts zullen de verhoudingen van de stafleden met het executieve personeel (met name de bewaarders) en het kader nadere organisatorische regeling behoeven. Daarbij zal de onderlinge samenwerking moeten worden verzekerd. In hoofdstuk V, waar wordt ingegaan op een nieuw model voor een inrichtingsstructuur, wordt ook aan dit punt aandacht geschonken.
HOOFDSTUK V. GESTANDAARDISEERDE INRICHTINGSSTRUCTUUR (GIS)
§1. Inleidende opmerkingen
In hoofdstuk II is een overzicht gegeven van de gewijzigde opvattingen over de doelstellingen van het beleid bij de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen sedert de totstandkoming van de Beginselenwet gevangeniswezen in 1951. Deze ontwikkeling heeft ook grote betekenis gehad voor de inhoud die aan de bewaardersfunctie werd gegeven. Was de bewaarder vroeger in de eerste -zo niet de enige -plaats ordehandhaver, wiens hoofdtaak bestond uit de beveiliging van de inrichting, langzamerhand werden zijn werkzaamheden veel gevarieerder dan de traditionele bewakings-en toezichthoudende taak. Steeds meer kwam de nadruk te liggen op de wijze waarop hij omging met de gedetineerden, met hen contact onderhield en hen stimuleerde in een zinvolle vormgeving aan de detentie, hun individueel en groepsgedrag. De taak van de bewaarder werd daardoor gecompliceerder. Bleef hij vroeger als het ware op een afstand, de huidige bewaarder staat te midden van de gedetineerden. Hij is hen ook in die zin nader gekomen dat de grote aantallen gedetineerden, verspreid over de ringen en vleugels van de inrichtingen, in kleinere, beter hanteerbare en herkenbare groepen Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
werden opgesplitst. Niet langer functioneert het personeel in een ploegenstelsel maar in een team dat leiding geeft aan de gedetineerden. Hierdoor kreeg ook het werkoverleg tussen de personeelsleden onderling -onder meer van belang om aan onverwachte situaties het hoofd te bieden en een zekere mate van gelijkvormigheid in optreden en beleid te verzekeren -meer reliëf en werd het eigen initiatief van de personeelsleden gestimuleerd. Niet langer kon men zich zo gemakkelijk meer verlaten op concrete voorschriften. Daarvoor in de plaats traden meer algemene richtlijnen die van geval tot geval ingevuld moesten worden. Bleef de bewaarder in de personeelsorganisatie de centrale figuur -ook omdat men er terecht van heeft afgezien dit dienstvak op te delen in afzonderlijke categorieën veiligheids-en contactfunctionarissen -de uitgroei van de bewaardersfunctie verliep niet geheel zonder problemen. Won de functie enerzijds aan inhoud door de verdere humanisering van de detentie en de uitbreiding van de mogelijkheden tot onderling contact tussen gedetineerden, personeel en buitenwereld, anderzijds dreigde een zekere verschraling door de toestroming van tal van gespecialiseerde medewerkers en functionarissen die grotendeels of uitsluitend met bijzondere behandelings-en bejegeningstaken waren belast. Juist omdat deze gespecialiseerde medewerkers gescheiden van de bewaarders optraden (en vaak nog optreden) was het gevaar niet denkbeeldig dat de tegenstelling tussen orde en veiligheid aan de ene kant en zorg voor de gedetineerden aan de andere kant zich opnieuw en nu fundamenteler manifesteerde. Deels achtten deze gespecialiseerde medewerkers (vooral de hulpverleners onder hen) een opdracht tot het bewaren van de orde en veiligheid niet met hun vertrouwenstaak te rijmen, deels konden zij het bij hun specifieke taak -bij voorbeeld groepsbezigheden van vormende of recreatieve aard -niet zonder toezicht door bewaarders stellen. In beide gevallen dreigt de bewaarder te worden teruggedrongen in de rol van ordebewaker. Een probleem van andere aard, dat zich voordeed, was dat de werkzaamheden van deze gespecialiseerde medewerkers -vaak in parttime functies aangesteld of per uur gehonoreerd -veelal in de avonduren vielen, waardoor ze moeilijk in de dagprogramma's waren in te passen. Bovendien gaan de personeelsformaties uit van een statische aanwezigheid van bewaarders, overal in de inrichting waar gedetineerden kunnen zijn (systeem van bezetting van vaste posten, ongeacht of op een gegeven ogenblik zich gedetineerden in dat gedeelte van de inrichting bevinden). Ook dit versterkte ongewild het toezichthoudend karakter van de bewaardersfunctie. De oplossing van de hier geschetste problemen ligt allereerst hierin dat de bewaarders en gespecialiseerde medewerkers niet naast elkaar maar met elkaar werken. Verder is het zaak dat het permanent beschikbare personeel, in het bijzonder de bewaarders, actief participeert in de begeleiding van bepaalde groepsbezigheden, de gedetineerden als het ware volgt in plaats van een vaste post bezet te houden. Een en ander kan echter niet zonder een grondige bestudering van deze problematiek in overleg met alle betrokkenen geschieden. Ook de invoering van de regiemsactiviteitenprogramma's noopt tot een aanpassing van de inrichtingsorganisatie en van de functie van het personeel dat daarbij betrokken wordt. Zo deed zich steeds dringender de noodzaak gevoelen om te komen tot een algehele herstructurering van de personeelswerkzaamheden en -organisatie in de penitentiaire inrichtingen.
§ 2. Doel en opzet van de GIS
De bezinning op bovenstaande vraagstukken heeft geleid tot de uitwerking van voorstellen voor een model van een nieuwe gestandaardiseerde inrichtingsstructuur waarvan de z.g. inrichtingswerker die in de plaats zal treden van de bewaarder de spil vormt. Dit model zal moeten worden Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17539, nrs. 1-2
aangepast aan de situatie en de mogelijkheden van elke inrichting. Deze structuur heeft ten doel: -de detentiedoeleinden gerichter en stelselmatiger te kunnen nastreven -de activiteiten beter te programmeren -de bestuurbaarheid van de inrichting te verbeteren -aan de bewaardersfunctie een andere inhoud te geven waardoor de bewaarder psychisch en mentaal beter is opgewassen tegen de taken die in de omgang met de gedetineerden van hem worden geëist. Hierna zal ik in het bijzonder ingaan op de functie van de bewaarder die de kern van het voorgestelde model uitmaakt. Overigens heeft dit model vanzelfsprekend gevolgen voor de organisatie en werkwijze van het gehele personeel van de inrichting. De taken van de inrichtingswerker nieuwe stijl zullen in overeenstemming met de onderscheidingen in het rapport «Onderzoek Bewaardersfunctie» (werkgroep-Van den Oever 1981) omvatten: de bejegening, dat wil zeggen het op een humane wijze met gedetineerden omgaan; de begeleiding, dat wil zeggen het daadwerkelijk bijdragen aan de zorg voor de verwezenlijking van de doeleinden van de detentie (zie hoofdstuk II) door gedetineerden individueel en groepsgewijze te stimuleren en richting te geven in hun bezigheden; de beveiliging, dat wil zeggen de zorg ter voorkoming van ontvluchtingen, alsmede voor een ordelijke en controleerbare gang van zaken in de inrichting. In deze driedelige functie-uitoefening van de inrichtingswerker staat de begeleiding van de gedetineerden in hun dagelijkse bezigheden centraal. Opgemerkt zij dat de gedetineerden zijn ingedeeld in z.g. leefgroepen. De leefgroep (ruimtelijk geconcentreerd op en rond de cellen van de gedetineerden die te zamen de z.g. leefeenheid uitmaken) vormt de kern van de groepsindeling van de gedetineerden. In de leefgroep kunnen zij hun persoonlijk initiatief en eigen verantwoordelijkheid tot ontplooiing brengen. Tijdens verblijf in de leefgroep worden ook de individuele hulpverlening en de contacten met interne stafleden tot stand gebracht. Hierboven kwam reeds de nieuwe opzet van het regiemsactiviteitenprogramma ter sprake, welke er onder meer van uitgaat dat de dagelijkse bezigheden van de gedetineerden worden onderverdeeld in drie sectoren die elk een vast tijdsdeel van het dagprogramma beslaan, te weten de arbeidssector, de ontwikkelingssector en de leefsector. In elke sector zijn de gedetineerden opnieuw groepsgewijze ingedeeld onder leiding van een team inrichtingswerkers. Uitgangspunt daarbij zal zijn, dat de sectorale groepen arbeid en ontwikkeling worden samengesteld uit gedetineerden van verschillende leefgroepen op grondslag van hun persoonlijke belangstelling of bekwaamheid in bepaalde activiteiten. Basis voor de GIS vormt derhalve de inzet van één soort functionarissen in een dagprogramma waarin de verschillende activiteiten -arbeid, ontwikkeling en ontspanning -elk hun eigen plaats innemen en dat voorziet in de deelneming door wisselende groepen gedetineerden vanuit de leefeenheden. De aantallen personeelsleden per sectorale groep en de groepsgrootte zelf zullen afhangen van de aard van de activiteiten in de groep en de noodzakelijke intensiteit van begeleiding. Voorlopig wordt -bij wijze van voorbeeld -bij de sector arbeid uitgegaan van een groepsomvang van ± 5 tot ± 25 gedetineerden (met dien verstande dat naarmate het werk meer geschooldheid vraagt de groep kleiner is). Aan elke groep is steeds een inrichtingswerker toegevoegd. Voor de leefgroep wordt in het GIS-model uitgegaan van de permanente aanwezigheid van twee inrichtingswerkers op een eenheid van 20 a 28 gedetineerden. Het «stamteam» per leefgroep komt daardoor -uitgaande Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
van een continurooster -uit op in totaal acht inrichtingswerkers, exclusief de noodzakelijke reserve. Elk team staat daarbij onder supervisie van een eigen teamleider. Gedurende de tijd dat de inrichtingswerkers (uit verschillende stamteams) werkzaam zijn als begeleiders van een groep gedetineerden in de arbeids-en ontwikkelingssector, staan zij onder leiding van een sectorhoofd, dat op zijn beurt, afhankelijk van de aard en het niveau van de activiteiten, zal worden bijgestaan door een of meer specialisten. De nieuwe opzet vraagt van de inrichtingswerkers een zekere deskundigheid op het gebied van de beveiliging en bejegening, de persoons-en groepsbegeleiding en het leiding geven aan activiteiten. Deze deskundigheid dient te worden verworven via een meerjarige (parttime) opleiding. Daarin zullen onder meer (ten minste twee) aanvullende aktes moeten worden behaald om leiding te kunnen geven aan bezigheden in de arbeids-en/of ontwikkelingssector. Er zal dus sprake zijn van een onderling gelijkwaardig vooropleidingsniveau, zodat men ook op gelijk niveau zal gaan functioneren.
§ 3. De introductie van het GIS-model Over de nieuwe opzet van de inrichtingsstructuur heeft een discussie plaatsgehad met de directeuren van de inrichtingen en daarna met het gehele personeel. Onder meer vond een inventariserend onderzoek plaats naar de houding van de bewaarders en de arbeidsmedewerkers ten opzichte van de functie van de penitentiaire inrichtingswerker nieuwe stijl. De eerste resultaten van deze enquête geven aanleiding tot de conclusie dat het personeel in beginsel bereid is tot medewerking aan het GIS-project, mits aan verschillende (rand)voorwaarden wordt voldaan die met name de rechtspositie betreffen. Daarover is overleg gaande met de directeuren en met de Bijzondere Commissie voor het Georganiseerd Overleg bij het Gevangeniswezen. Vervolgens kunnen concrete beslissingen, gericht op de invoering van de GIS in de inrichtingen, worden genomen. Een afzonderlijk vraagstuk vormt nog de plaats van de stafleden in de nieuwe opzet. Voorstellen zijn tot ontwikkeling gebracht om het contact tussen de stafleden onderling en het overleg tussen de stafleden enerzijds en de directies van de penitentiaire inrichtingen anderzijds te verbeteren. Ook is een onderzoek ingesteld naar de positie van de reclasseringsambtenaren in algemene dienst die in de inrichtingen werkzaam zijn. Dit onderzoek werd ingesteld op advies van de Centrale Raad van Advies nadat dit college kennis had genomen van een ambtelijk rapport ter zake. Dit onderzoek is thans afgerond en de resultaten daarvan zijn medio augustus 1982 aan de belanghebbenden toegezonden. Inmiddels is een ambtelijke werkgroep gevormd die op grond van de onderzoeksresultaten en het eerder genoemde ambtelijk rapport tegen het einde van 1982 voorlopige voorstellen moet doen. Het ligt in de bedoeling over die voorstellen met de betrokkenen overleg te voeren opdat daarna een eindbeslissing kan worden genomen. Bij dit alles moet ten slotte worden gedacht, dat de invoering van het GIS-model veronderstelt, dat de regiemsactiviteitenprogramma's, waarvan in het vorige hoofdstuk sprake was, vooraf of gelijktijdig in de inrichtingen worden geïntroduceerd. Zeer onlangs hebben de secties gevangeniswezen en reclassering uit de Centrale Raad van Advies mij doen weten positief te staan tegenover de invoering van het GIS-model. Wel menen zij, dat het raadzaam is de invoering gedecentraliseerd te laten plaatsvinden en ook fasegewijs, opdat voortdurend per inrichting kan worden vastgesteld wat voor die inrichting haalbaar is. Het spreekt wel vanzelf, dat ik het advies van de secties in de verdere besluitvorming omtrent de introductie van het GIS-model zal betrekken.
Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
HOOFDSTUK VI. PERSONEELSBELEID
§1. Inleiding
In dit hoofdstuk wil ik aandacht besteden aan de organisatie en werkkring van het personeel bij de penitentiaire inrichtingen en aan de arbeidsvoorwaarden van dat personeel. Over het eerste onderwerp is al het een en ander in het voorgaande hoofdstuk opgemerkt waarin de gestandaardiseerde inrichtingsstructuur (GIS) ter sprake kwam. De GIS is als model bedoeld om de inhoud van de detentie te verbeteren, om de inhoud van de personeelsfunctie aantrekkelijker te maken en de organisatie van het werk meer toe te snijden op de taken waarvoor het personeel zich ziet gesteld. Het tweede onderwerp heeft de afgelopen jaren al veel aandacht gehad. In het bijzonder de arbeidsvoorwaarden van de bewaarders en gestichtswachters zijn aangepast. Enerzijds waren dit verbeteringen, anderzijds leidde bij voorbeeld het teruglopen van onregelmatige diensten en overwerk tot verlaging van de inkomsten. Ook diverse van deze voorwaarden, zoals de reeds genoemde onregelmatige diensten, het overwerk, het systeem van de reserveberekeningen en verlog in de weekeinden, is bij verschillende gelegenheden informatie gegeven. Daarop zal hierna niet worden teruggekomen. De beschouwingen zullen met name ingaan op die onderwerpen die in de Bijzondere Commissie voor het Georganiseerd Overleg met de personeelsorganisaties momenteel de aandacht hebben.
§ 2. Personeelsorganisatie en functie In de penitentiaire inrichtingen zijn er twee groepen personeelsleden die in voortdurend contact staan met gedetineerden. Dat zijn eensdeels de bewaarders en groepsleiders, anderdeels het arbeidspersoneel. Het is opmerkelijk dat het arbeidspersoneel nooit in die mate problemen heeft ondervonden in zijn werk met gedetineerden als dat het geval is geweest met bewaarders en groepsleiders. Er valt hiervoor een drietal redenen te geven. Anders dan de bewaarders en de meeste groepsleiders geeft het arbeidspersoneel leiding aan bepaalde werkzaamheden. Daartegenover is de taak van de bewaarder, in zekere mate ook die van de groepsleider, gebaseerd op hun aanwezigheid. Een aanwezigheid die zoals eerder gezegd de nadruk legt op een toezichthoudende en controlerende functie. Een dergelijke functie wordt -ik verwijs naar hetgeen ik in het vorige hoofdstuk heb opgemerkt -steeds moeilijker uit te oefenen naarmate de afstand tussen gedetineerden en personeel geringer wordt en de vrijheid van beweging binnen de inrichtingen groter, terwijl de onverwachte situaties waartegenover een personeelslid wordt geplaatst en waarin hij moet ingrijpen en beslissingen nemen talrijker worden. De tweede reden waarom met name de bewaardersfunctie -dit geldt minder voor de groepsleidersfunctie -meer onder druk is komen te staan, is gelegen in het feit, dat de regiems in de inrichtingen het voor gedetineerden meer en meer mogelijk maken om bepaalde faciliteiten te verwerven. Deze faciliteiten worden evenwel verstrekt door specialisten en stafleden die hetzij aantrekkelijke bezigheden voor gedetineerden aanbieden, hetzij bepaalde gunsten als telefoneren of extra bezoek kunnen bewerkstelligen. Door deze ontwikkeling dreigt de bewaarder in de positie te worden gedrongen van toezichthouder en bewaker, alhoewel tegelijkertijd van hem wordt verlangd, dat hij in zijn contact met gedetineerden een humane, tactische en geïnteresseerde houding weet in te nemen. De derde reden voor de hierbedoelde problematiek ligt ongetwijfeld in de veranderingen die binnen de gedetineerdenbevolking hebben plaatsgevonden. De zware criminelen, de grote groepen drugverslaafden, het toenemende aantal gestoorde gedetineerden, de buitenlanders met hun Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17539, nrs. 1-2
taal-en culturele problemen, hun geringe externe contacten of hun onzekerheid over wel of niet uitwijzing, al deze groeperingen in een groeiende verscheidenheid en niet steeds even grote onderlinge verdraagzaamheid, maken het werk in de inrichtingen met name voor de bewaarder zwaarder en moeilijker. Dit geldt in het bijzonder voor de huizen van bewaring en de gesloten gevangenissen, waar die groepen het meest worden aangetroffen. Het is juist met het oog op deze problematiek dat de gestandaardiseerde inrichtingsstructuur is ontworpen waarop ik in hoofdstuk V nader ben ingegaan. Daardoor zal hopelijk de bewaardersfunctie, maar ook de organisatie van de inrichtingen, beter gaan beantwoorden aan de hedendaagse werkelijkheid. De GIS mag mede gezien worden als een antwoord op de discussie over een herziening en eventuele herwaardering van de bewaardersfunctie. Over dit onderwerp heeft in 1981 de werkgroep «onderzoek bewaardersfunctie» rapport uitgebracht (het rapport werd op 19 februari 1981 ter kennis gebracht van de penitentiaire inrichtingen en diensten en leden van de vaste Commissie voor Justitie uit de Tweede Kamer). Uitvoeriger dan hierboven is aangegeven, maar wel in dezelfde lijn, constateert de werkgroep eveneens een verzwaring van de bewaardersfunctie. In haar aanbevelingen pleit de werkgroep met zeer veel nadruk ervoor dat de selectie en opleiding van de bewaarder expliciet aandacht dientte schenken aan de basishouding, die een bewaarder in staat stelt om «met mensen om te gaan». «Uitgegaan moet worden van het gegeven», aldus de werkgroep, «dat de bewaarder beschikt over een bepaalde basisattitude voor de uitoefening van zijn taak. De organisatiestructuur van de inrichtingen, de werving en de opleiding van de bewaarders en de loopbaanplanning moeten daarop zijn afgestemd». Zoals gezegd, vormt het GIS-plan een antwoord op deze aanbeveling. Intussen heeft het Centraal Wervings en Opleidings Instituut van het Gevangeniswezen reeds aanmerkelijke uitbreiding gegeven aan de opleiding in sociale vaardigheden van de bewaarder. De werkgroep concludeert verder, dat de moeilijker geworden functie van de bewaarder een herziening van de beloning noodzakelijk maakt, zeker wanneer de bewaarder voldoet aan de fundamentele eis van een goede basishouding tegenover gedetineerden. De werkgroep komt evenwel niet tot een concrete aanbeveling omtrent de herwaardering van de bewaardersfunctie, aangezien de moeilijkheidsgraad van het werk en de kunde van de bewaarder in de uitoefening van de functie niet in alle inrichtingen gelijkt ligt. In beginsel laat de nieuw ontwikkelde functie-inhoud herwaardering toe. De concrete invulling per inrichting en de organisatorische context waarin de functie is geplaatst zal bepalen of en in welke mate een hoger functieniveau in de formatie kan worden opgenomen. Aangezien de invoering van de GIS een proces is van langere duur, zal per inrichting en in overleg met de inrichting worden nagegaan of en op welke wijze de GIS aldaar zal worden ingevoerd. Daarna kunnen per inrichting de formatie en rangwaardering worden vastgesteld. Afgezien van de invoering van de GIS is overwogen dat het billijk is dat ook in die inrichtingen, waar de bewaardersfunctie een bijzondere moeilijkheidsgraad bevat en het werk hoge eisen stelt, een herwaardering plaats kan vinden. Momenteel wordt dan ook nagegaan of en in hoeverre zo'n herwaardering in bepaalde inrichtingen is aangewezen. Reeds is aan de Bijzondere Commissie voor het Georganiseerd Overleg en de vergadering van directeuren van de penitentiaire inrichtingen een concept voorgelegd inzake de herziening van de inrichtingsstructuur en de functie en de waardering van de bewaarder. Daaraan zal nog een voorstel worden toegevoegd over de positie van de gestichtswacht en van het arbeidspersoneel, twee dienstvakken die bij invoering van de GIS een wijziging zullen moeten ondergaan. Voor zover de gestichtswacht een aanloopfunctie is voor de functie van bewaarder, wordt gedacht aan een andere organisatie-opbouw, waarin het Centraal Wervings-en Opleidings Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
Instituut een nadrukkelijker rol zal vervullen. Ook voor zover de gestichtswacht de taak heeftom bewapend te kunnen optreden en om bij omvangrijke incidenten groepsgewijs te worden ingezet wordt niet een opheffing maar een herziening van de structuur overwogen. Wat het arbeidspersoneel betreft is het uitgangspunt, dat de vakarbeid in de inrichtingen zal blijven vervuld worden door vakspecialisten. Wel zal de eenvoudiger arbeid door bewaarders in hun nieuwe functie van penitentiair inrichtingswerker worden begeleid. Zolang evenwel in feite nog arbeidsmedewerkers voor deze laatste soort werkzaamheden aangesteld zijn, zullen zij, zo enigszins mogelijk, hun plaats niet behoeven op te geven. Zoals in het GIS-plan is betoogd, vraagt het werken in een penitentiaire inrichting, waar gedetineerden groepsgewijs allerlei bezigheden en werkzaamheden verrichten, een geheel andere organisatie dan een die strikt hiërarchisch is en op basis van instructies geleid. Daarom is reeds een aantal jaren het werkoverleg in de inrichtingen ingevoerd volgens het zogenaamde linking pin model (geschakelde overlegstructuur). Deze organisatievorm vergt een zekere mate van delegatie van beslissingsbevoegdheid naar de basis. Ook de eerder genoemde werkgroep «onderzoek bewaardersfunctie» komt tot de conclusie dat een grondige herziening van de inrichtingsorganisatie in de bedoelde zin noodzakelijk is. Ik acht een voortgang in deze richting gewenst, al besef ik terdege, dat een zekere gelijkheid van beleid, zowel in de inrichting als tussen de inrichtingen, noodzakelijk is en dat de eis van «ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf», ofwel de eis van een goede beveiliging, randvoorwaarde blijft waarvoor de leiding van de inrichting aansprakelijk is. Aangezien deze combinatie van beveiliging en bejegening c.q. resocialisering de zo uitzonderlijke en moeilijke opdracht blijft van het gevangeniswezen, onderstreep ik hetgeen in de Nota beleidsvraagstukken gevangeniswezen van 1976 reeds is gezegd, nl. dat de organisatorische veranderingen, die ook in die nota de nodige aandacht hebben gekregen, «in feite processen (zijn) in mentaliteitsverandering, die een andere wijze van werken tot gevolg moeten hebben. Daarom zal de komende jaren veel aandacht moeten worden besteed aan de begeleiding van die processen» (blz. 63).
§ 3. Arbeidsvoorwaarden
Het bijzondere karakter van het werk bij het gevangeniswezen brengt met zich mee, dat de wisseling van werkkring niet groot is. Indien men de dienst verlaat, is dat meestal op de pensioengerechtigde leeftijd (c.q. f.l.o. of v.u.t.). Een niet onaanzienlijk deel van het personeel verlaat evenwel ook om medische redenen de dienst. Een onderzoek is gaande om te achterhalen wat daarvan de oorzaak is. Overigens is, zoals ook elders, de laatste tijd sprake van een daling van het ziekteverzuim (deze bedroeg bij het personeel van de penitentiaire inrichtingen in 1979 12,5% in 1980 11,7% en in 1981 11,1%). Dit verschijnsel kan intussen ook samenhangen met de gemiddeld lager wordende leeftijd van het personeel, een onderwerp dat elders in dit hoofdstuk besproken wordt. Anderzijds is het zo, dat juist wanneer een werkkring zeer belastend is, een groot belang kan zijn gelegen in een snellere doorstroming c.q. afwisseling van werkzaamheden. Om die reden wordt zo veel mogelijk bij opleidingen of delen van opleidingen aansluiting gezocht bij externe instituten of wordt ernaar gestreefd om voor de eigen interne opleidingen een algemene erkenning te verkrijgen. Met name de bewaardersopleiding, kader-en directie-opleidingen zijn echter niet «uit te besteden». De plannen tot invoering van het GIS-model zijn er evenwel nadrukkelijk op gericht om na verloop van tijd te bereiken dat de bewaardersopleiding (beter: de opleiding tot penitentiair inrichtingswerker) een algemeen erkende status verkrijgt. Daaromtrent zal overleg met het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen plaatsvinden. Voor wat betreft de kaderopleidingen gaan de gedachten in dezelfde richting.
Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
De directie-opleiding is tot op heden geen zelfstandige opleiding. De directiefunctionarissen worden gerecruteerd uit sollicitanten met een academische of een daaraan minstens gelijkwaardige opleiding. De aanvullende opleiding gedurende de eerste jaren van hun aanstelling is gedeeltelijk een praktijkopleiding waarin ze met het gevangeniswezen in diverse facetten kennis maken, gedeeltelijk een theoretische opleiding waarin de nadruk ligt op het bijbrengen van juridische kennis, vooral ten behoeve van het penitentiaire werk, managementkunde en (sociaal-)psychologische kennis, met name training in sociale vaardigheden. Een herziening van de opleiding is in voorbereiding, waarmee beoogd wordt het praktijkgedeelte nadrukkelijker dan tot nu toe af te stemmen op de directiefunctie en het theoretische gedeelte een zodanige flexibiliteit te geven, dat al naar gelang van de vooropleiding en ervaring, meer het accent kan worden gelegd op de bestaande manco's in kennis. Een bijzonder probleem van het gevangeniswezen vormt de vraag hoe zo goed mogelijk gebruik kan worden gemaakt van de studiefaciliteiten van de rijksoverheid. Immers juist in die dienstvakken, die in een continudienst belast zijn met de directe zorg voor gedetineerden, kan een personeelslid geen vrij worden gegeven voor het volgen van cursussen, tenzij iemand anders zijn dienst overneemt. Dat vergt een aanmerkelijke uitbreiding van de nodige reserve. Anderzijds wordt de wenselijkheid erkend om personeelsleden die een bepaalde studie wensen te volgen de nodige medewerking te verlenen. Over deze kwestie is nog beraad gaande. Naarmate de eisen die gesteld worden aan leidinggevende functies hoger worden en meer specifiek, is het minder vanzelfsprekend, dat iemand in een lagere functie zonder meer in aanmerking kan komen voor een hogere functie. Dit spreekt duidelijk in het voorbeeld van de tegenwoordige hoofdbewaarder of teamleider. In het verleden waren een grote ervaring als bewaarder en persoonlijke kwaliteiten als stabiliteit en gezag in het algemeen voldoende om iemand als een geschikte hoofdbewaarder te kwalificeren. Tegenwoordig wordt van hem gevraagd dat hij daarnaast leiding kan geven aan het werkoverleg, dat hij met een vrij grote zelfstandigheid initiatieven kan ontwikkelen en beslissingen kan nemen in wisselende en onverwachte situaties, zonder de directe steun van duidelijke instructies, en dat hij inzicht heeft in de problemen van gedetineerden zowel in het algemeen als in individuele gevallen, opdat hij aan zijn teamleden leiding kan geven in de wijze waarop zij hun taak dienen te vervullen. Om die reden is niet alleen een aparte kaderopleiding in het leven geroepen, maar is ook een adequatie selectie van bewaarders voor de functie van kaderlid ingevoerd. Het belang van de selectie voor kandidaten die, zoals in het gevangeniswezen het geval is, minder voor de hand liggende mogelijkheden hebben om naar andere werkkringen uit te wijken, legt de verplichting op van een zo groot mogelijke trefzekerheid van de selectie en van zorgvuldigheid in de te volgen procedure. Nu ruim één jaar ervaring is opgedaan met de nieuwe selectiewijze is in overleg met de vakorganisaties besloten een evaluatie te verrichten. De geschiktheid van de kandidaat zal echter het voornaamste criterium moeten blijven. Dat houdt in, dat iemand reeds op jongere leeftijd dan in het verleden, toen de anciënniteit de grootste rol speelde, een kaderfunctie kan gaan vervullen. Dat kan een langere bezetting van kaderfuncties in de hand werken, waardoor minder personeelsleden in aanmerking komen voor een dergelijke bevordering. Het is daarom gewenst, ook in het belang van een grotere arbeidswisseling en om medische ongeschiktheid met het klimmen der jaren te voorkomen, dat wordt gezocht naar alternatieve functies met name voor bewaarders. Binnen het gevangeniswezen zelf zijn mogelijkheden denkbaar van overplaatsing naar andersoortige inrichtingen. Of ook daarbuiten mogelijkheden beschikbaar zullen komen, moet worden onderzocht. Wat de werving van nieuw personeel betreft, is de prognose voor de komende jaren dat alleen al ter vervanging van het normale verloop circa 200 gestichtswachters en bewaarders per jaar geworven moeten worden.
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17539, nrs. 1-2
Overigens heeft in de afgelopen jaren al een belangrijke verjonging van het personeel bij de penitentiaire inrichtingen plaatsgehad, zoals blijkt uit het volgende staatje van de leeftijdsopbouw van het personeel.
Lm iftijd
Absoluut
In procenten
1978
1981
1978
1981
t/rr i 30 jaar
938
1453
33 31--40 jaar
1330
1432
32 41--50 jaar
840
904
20 boven 50 jaar
752
630
Door de komende capaciteitsuitbreidingen zal de jongere leeftijdsgroep in de komende jaren absoluut en relatief nog verder stijgen. Dit plaatst ons voor de noodzaak de consequenties daarvan op de langere termijn te bestuderen. Ik denk vooral aan de volgende twee verschijnselen: na de totstandkoming van de uitbreidingen zal er bij geringe mobiliteit na een aantal jaren een duidelijke veroudering van het personeelsbestand optreden, hetgeen het risico vergroot van ziekte en medische ongeschiktheid. Daarenboven beperkt een sterk verjongd personeelsbestand de carrièreperspectieven, aangezien kaderfuncties door jongere mensen en dus langer bezet zullen worden. In het Georganiseerd Overleg zullen deze onderwerpen ter tafel worden gebracht en maatregelen kunnen worden overwogen. Ik acht het nuttig daarbij ook te betrekken de ervaringen die worden opgedaan met vrouwelijk personeel, dat sinds 1980 is geworven voor functies in manneninrichtingen Hierboven is de kwestie van de anciënniteit reeds even genoemd. In het loopbaanbeleid binnen het gevangeniswezen heeft dit criterium steeds een zeer belangrijke rol vervuld. De laatste jaren heeft het echter niet alleen impliciet aan belang ingeboet -een verschijnsel dat overigens niet tot het gevangeniswezen beperkt bleef -maar is ook expliciet het criterium geschiktheid geplaatst boven dat van anciënniteit. Het probleem is evenwel daarmee geenszins opgelost. Zolang immers anciënniteit een criterium blijft, is steeds de vraag aan de orde of iemand, die geschikt is en een ruime anciënniteit heeft, de voorrang dient te hebben boven iemand die nog meer geschikt is, maar een geringere anciënniteit heeft. Het probleem doet zich in versterkte mate voor, naarmate de verscheidenheid aan inrichtingen groter wordt en de bijzondere eisen die men aan personen voor een bepaalde functie stelt uitgesprokener worden. Het probleem wordt zelfs nog verscherpt in een periode als de huidige waarin de detentie en de inrichtingsregiems zodanig veranderingen doormaken, dat de ervaring ontoereikend is en bij voorbeeld gaven als aanpassingsvermogen en overtuiging en duidelijkheid in leiding geven van bijzonder waarde zijn geworden. Om al deze redenen ligt het in het voornemen het anciënniteitsvraagstuk afzonderlijk te doen bestuderen. Het criterium geschiktheid is niet alleen bij bevorderingen naar hogere functies van betekenis, maar blijkt ook in het algemeen en vooral in de eerste jaren van iemands functioneren te moeten worden getoetst. Het instrument van de beoordelingen moge zijn beperkingen hebben, het is niettemin onmisbaar om een goed en gemotiveerd personeelsbestand op te bouwen. Eerder is opgemerkt dat het personeelsverloop bij het gevangeniswezen tamelijk gering is. Er moet niettemin aan worden toegevoegd, dat het de laatste jaren vaker voorkomt, dat, in het bijzonder in het dienstvak bewaking, jonge gestichtswachters of bewaarders na enige jaren de dienst weer verlaten. Dat toont wellicht aan, dat ook iemand die als geschikt de selectie is gepasseerd, desondanks moeite met zijn nieuwe functie kan hebben en daarin kan worden teleurgesteld.
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17539, nrs. 1-2
Sinds enige jaren heeft het gevangeniswezen de beschikking gekregen over een achttal personeelsconsulenten. Het geldt hier een uitbreiding die onder meer op grond van bovenstaande overwegingen noodzakelijk werd geacht. Met deze uitbreiding zal het mogelijk worden om in de toekomst in de eerste jaren na indiensttreding enige beoordelingen te laten plaatsvinden. Eveneens zal een beoordeling worden uitgebracht een of twee jaar nadat iemand in een nieuwe functie is benoemd. De concrete uitwerking van een en ander zal binnenkort plaatsvinden. Geschiktheid is niet alleen een algemene functie-eis, maar kan ook aan bijzondere eisen moeten voldoen bij tewerkstelling in een bepaalde inrichting. Om die reden is de vraag gerezen of de werving van het personeel niet méér regionaal zou kunnen geschieden in plaats van, zoals thans het geval is, landelijk, en of niet bij de werving inschakeling zou kunnen plaatsvinden van de directeuren van de penitentiaire inrichtingen in de betrokken regio. Ik heb daarom besloten een ambtelijke werkgroep in het leven te roepen, waarin vertegenwoordigers uit «het veld» zijn opgenomen, die zal nagaan in hoeverre bij de werving, selectie en plaatsing van personeel aan dit verlangen kan worden tegemoet gekomen. Het belang van het personeel in rechtspositionele zin en vanuit het oogpunt van arbeidsvoldoening en werksfeer sla ik hoog aan, mede omdat deze bepalend zijn voor de gedetineerden. Men zou kunnen zeggen dat het de gedetineerden goed gaat, als het het personeel goed gaat. Ik hecht dan ook aan een geregeld en goed overleg met de vertegenwoordigers van de personeelsorganisaties. De hier aangeroerde onderwerpen kunnen worden beschouwd als kwesties, waarover ik het oordeel van de Bijzondere Commissie voor het Georganiseerd Overleg bij het Gevangeniswezen juist daarom van waarde acht, omdat hierbij de afweging van de personele en de dienstbelangen grote zorgvuldigheid eist.
HOOFDSTUK VII. DE CONTACTEN VAN DE GEDETINEERDEN MET DE SAMENLEVING
§1. Inleiding
In een beleid, waarvoor de in hoofdstuk II geschetste doelstellingen van het gevangeniswezen het kader aangeven, past een verdere intensivering van de mogelijkheden tot het onderhouden van externe contacten door de gedetineerden. Door het bewaren en versterken van de banden die de gedetineerde met zijn vroegere omgeving en met de buitenwereld in het algemeen heeft, wordt het belang van een humane tenuitvoerlegging van de detentie gediend, maar ook een bijdrage geleverd aan het tegengaan van de schadelijke effecten van de detentie en aan de voorbereiding van de terugkeer van de gedetineerde in de samenleving. Ik hecht aan die externe contactmogelijkheden dan ook groot belang. Contacten met de buitenwereld kunnen op velerlei manieren tot stand komen. Bezoek van familiebetrekkingen en andere personen uit de naaste, eigen omgeving van de gedetineerde zal voor hem het meest van belang zijn. Briefwisseling is, zoals wel vanzelf spreekt, eveneens een veelvuldig aangewende mogelijkheid communicatie te onderhouden met anderen. Speciaal de positie van de buitenlandse gedetineerden zal in dit opzicht aandacht behoeven. In hoofdstuk IX zal ik daar nader op ingaan. Vervolgens kunnen contacten worden gelegd met personen en instanties van buiten de inrichting in het kader van de verschillende regiemsactiviteiten, zoals sportontmoetingen, voorstellingen en gespreksgroepen. Verder is het van belang dat de gedetineerde in de gelegenheid is kranten en tijdschriften te lezen en dat hij via berichten over de radio en t.v. kennis kan nemen van wat zich buiten de inrichting afspeelt. Een mogelijkheid tot het onderhouden van contacten welke de laatste tijd extra aandacht heeft gekregen, is het gebruik van de telefoon.
Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
Gaat het in al deze gevallen om het leggen en onderhouden van contacten, terwijl de gedetineerde in de inrichting verblijft, daarnaast is de mogelijkheid om door verlof buiten de inrichting bepaalde relaties opnieuw inhoud te geven of te intensiveren erg belangrijk. Ik doel hier op de faciliteit om met toepassing van artikel 47 van de Beginselenwet gevangeniswezen tijdelijk de inrichting te verlaten, een mogelijkheid die in beginsel ook zal gelden voor gedetineerden in gesloten inrichtingen. Aan de z.g. externe contacten van de gedetineerden is de afgelopen jaren al veel aandacht gegeven, zoals ook uit het vervolg van dit hoofdstuk moge blijken. Deels waren de hier te schetsen ontwikkelingen gevolg van de grotere openheid die het gevangeniswezen heeft gekregen, deels waren ze er ook de oorzaak van. Niet alleen zijn de inrichtingen meer «open» geworden voor de buitenwereld, maar ook worden tegenwoordig procentueel aanzienlijk meer veroordeelden in inrichtingen met een open of halfopen karakter geplaatst. Ook zijn de bezoekmogelijkheden verruimd. Verder kunnen de gedetineerden in ruimere mate dan voorheen kennis nemen van het leven buiten de inrichting. Deze medaille heeft intussen een keerzijde. De verruimde mogelijkheden tot contact met de buitenwereld maken het voor de gedetineerden gemakkelijker zich aan de detentie te onttrekken of clandestiene voorwerpen -waarbij ik in de eerste plaats aan verdovende middelen denk -in de inrichting binnen te smokkelen. Het is verder moeilijker geworden te verhinderen dat gedetineerden criminele contacten leggen of blijven onderhouden met bepaalde personen buiten de inrichting. Bij het streven tot verruiming van de contacten van de gedetineerden met de buitenwereld zal men voor deze keerzijde niet de ogen mogen sluiten. Ze dwingt tot een voortdurende bezinning op de vraag hoe de grenzen precies moeten worden getrokken om, met behoud van het karakter van de straf of maatregel en onder eerbiediging van het belang dat met de beveiliging van de samenleving en van de inrichting zelf is gemoeid, aan de mogelijkheid tot het verbeteren van de contacten met de buitenwereld ruimere inhoud te geven.
§2. Bezoek
Bij de herziening van de Gevangenismaatregel in 1977 als gevolg van de wijzigingen in de Beginselenwet gevangeniswezen ten aanzien van de rechtspositie van de gedetineerden is de kring van toe te laten personen zo ruim mogelijk getrokken (zie art. 92). De vroeger bestaande beperking dat het bezoek, anders dan dat van familieleden, in het belang moest zijn van de gedetineerde, is vervallen. De gedetineerde heeft het recht wekelijks bezoek te ontvangen. In de huizen van bewaring is de bezoekduur in 1980 verdubbeld tot één uur per week, of, naar keuze, tot twee uur per veertien dagen; in de gevangenissen kan de bezoekduur doorgaans langer zijn. In enkele huizen van bewaring kon deze uitbreiding overigens om bouwtechnische en personele redenen nog niet worden gerealiseerd. Op grond van bijzondere omstandigheden, bij voorbeeld in geval van zakelijke aangelegenheden of bezoek van familieleden uit het buitenland, kan de directeur extra bezoek toestaan. Bezoek vindt meestal gemeenschappelijk plaats onder direct of indirect toezicht. Voor kinderen die op bezoek komen is speelgoed beschikbaar, waarmede uitvoering is gegeven aan een motie van de leden van de Tweede Kamer Evenhuis-van Essen en Nijpels uit 1978 bij de behandeling van de vorige gevangenisnota (kamerstukken 14102, nr. 15). Daarnaast pleit er veel voor om, vooral in de gevangenissen voor langgestraften, mogelijkheden tot bezoek zonder toezicht te scheppen. Maar al te vaak wordt dit onderwerp benaderd vanuit de gedachte dat bezoek zonder toezicht in de eerste -zo niet de enige plaats -moet worden gezien als een middel tot oplossing van de seksuele nood van de gedetineerden. Ik zou, zonder die seksuele problematiek te minimaliseren, deze vorm van bezoek echter in een ruimer kader willen plaatsen. Waar het om Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
gaat is dat de gedetineerde de gelegenheid heeft tot een ongestoord samenzijn met zijn relaties. Daarbij moet niet alleen worden gedacht aan de levenspartner, maar ook aan andere relaties in en buiten de familiesfeer, zoals opgroeiende kinderen etc. Dat die relaties een zekere duurzaamheid hebben, lijkt mij hierbij een gegeven om de intimiteit van het bezoek te kunnen rechtvaardigen. In veel inrichtingen ontbreekt de juiste accommodatie voor deze vorm van bezoek. Het alsnog aanbrengen daarvan kost veel geld. De beveiligingseisen moeten verder in de pas lopen met de gewenste privacy die ook niet aangetast mag worden door reacties van medegedetineerden of het personeel. Het hier gesignaleerde probleem kan in belangrijke mate worden opgelost of verzacht door de algemene verlofregeling voor gedetineerden (waarover in § 5 meer). Niettemin blijft het vraagstuk actueel voor langgestrafte gedetineerden die om welke reden dan ook (bij voorbeeld omdat zij vluchtgevaarlijk zijn) niet voor deze verlofregeling in aanmerking komen. In de gevangenis Noorderschans te Winschoten is al geruime tijd met bezoek zonder toezicht geëxperimenteerd; de uitkomsten van dit experiment kunnen dienen tot richtsnoer bij verdere plannen. Daarbij moet echter wel worden bedacht dat zowel de regiemvoering als de bouwkundige voorzieningen in de inrichting te Winschoten zich goed leenden voor een proefneming, hetgeen in andere inrichtingen voor langgestraften lang niet altijd zonder meer het geval is. Voor het vitale belang van deze contacten, zowel de frequentie, de duur als de beslotenheid ervan, is mijn aandacht nog onlangs en zeer klemmend gevraagd door de Landelijke Overleg Groep van Relaties van Gedetineerden. Daarbij werd beklemtoond, dat niet alleen voor langgestraften, maar juist ook voor preventief gehechten deze contacten bepalend kunnen zijn voor het in stand houden van een relatie. Ik besef terdege de ernst van deze en andere aangesneden zaken, maar ben er mij tevens van bewust hier met een kernprobleem van de vrijheidsstraf te worden geconfronteerd, waarvan de oplossing grondige studie en realiteitszin eist. Op basis van gegevens en indrukken die ik thans heb lijkt het echter verantwoord nu reeds aan te kondigen, dat ik, in nauwe samenwerking met de directeuren, faciliteiten voor bezoek zonder toezicht wil scheppen voor die langgestrafte gedetineerden die (nog) niet voor toepassing van de algemene verlofregeling in aanmerking komen. Evenwel zal nog aan verschillende voorwaarden, vooral van praktische aard die per inrichting verschillend moeten worden ingevuld, moeten zijn voldaan voordat een dergelijke regeling tot stand is gebracht. Ook met de kostenfactor zal daarbij rekening moeten worden gehouden.
§ 3. Briefwisseling
De in 1977 herziene Gevangenismaatregel bevatte ook een verruiming van de voorschriften omtrent de briefwisseling. Gedetineerden mogen nu zo vaak als zij willen brieven schrijven, c.q. ontvangen. Op de inhoud van de briefwisseling van gedetineerden in de open en halfopen gevangenissen en de gevangenissen voor kortgestraften vindt in het geheel geen controle meer plaats. Hier kan wel, in aanwezigheid van de gedetineerde, de inhoud van de enveloppe worden onderzocht. In de overige inrichtingen vindt, onverminderd de beperkingen die de vervolgende instanties hebben gelast in het belang van het onderzoek, alleen steekproefsgewijs en, indien daartoe bijzondere aanleiding bestaat, tevens controle op de inhoud van de correspondentie plaats; vgl. ook de artikelen 90 en 91, lid 1, van de Gevangenismaatregel. Tot 1977 schreef de Gevangenismaatregel voor dat alleen de briefwisseling met justitiële autoriteiten en de commissie van toezicht buiten controle viel. Sindsdien is de regeling uitgebreid en kan de gedetineerde ongecensureerd schrijven met een groot aantal personen en instanties, als nader genoemd in het tweede lid van artikel 91. Ook de briefwisseling met de Nationale ombudsman is, vooruitlopend op een Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17539, nrs. 1-2
aanpassing van de Gevangenismaatregel ter zake, niet aan enige controle onderworpen. Ten slotte is evenmin aan controle onderworpen de briefwisseling van advocaten en reclasseringsambtenaren met hun cliënten, alsmede van ouders of voogden met strafrechtelijk minderjarige onveroordeelde gedetineerden (zie in dit verband ook de artikelen 50 en 490 van het Wetboek van Strafvordering).
§4. Telefoneren
Ingevolge het in 1977 ingevoerde artikel 92a van de Gevangenismaatregel kan de directeur de gedetineerden toestaan telefoongesprekken met personen buiten de inrichting te voeren. De beperking «in bijzondere gevallen», die een sinds 1958 bestaande ministeriële telefoonregeling kende, verviel daarbij. Op basis van dit artikel schrijven de huishoudelijke reglementen voor de open en halfopen inrichtingen nu voor, dat de gedetineerde het recht heeft op eigen kosten telefoongesprekken te voeren op bepaalde tijdstippen. In deze inrichtingen zijn hiertoe munttelefoonautomaten geplaatst. Voor de overige inrichtingen zijn nadere richtlijnen opgesteld, welke ertoe zullen leiden dat eind 1982 in iedere inrichting een op de daar bestaande situatie afgestemde telefoonregeling is ingevoerd. Volgens deze regeling heeft de gedetineerde, onverminderd de beperkingen die de vervolgende instanties hebben gelast in het belang van het onderzoek, het recht ten minste eenmaal per week buiten arbeidstijd maximaal 5 minuten een telefoongesprek te voeren, behoudens weigering van de directeur op grond van de veiligheid of de orde in de inrichting. In verband hiermee is bepaald dat in de gesloten inrichtingen de telefoongesprekken kunnen worden meebeluisterd dan wel, indien een vreemde taal wordt gebruikt, worden opgenomen en vertaald. De gedetineerde wordt hiervan vooraf in kennis gesteld. Ook de kosten van de gesprekken in deze inrichtingen komen voor rekening van de gedetineerde. Telefonische gesprekken van advocaten en reclasseringsambtenaren met hun cliënten kunnen, indien deze de directeur noodzakelijk voorkomen, binnen de grenzen die de inrichting daaraan stelt, plaatsvinden. Kosten van de uitgaande gesprekken kunnen hier door het Rijk worden gedragen.
§ 5. Strafonderbreking en verlof Strafonderbreking en verlof zijn de beide instrumenten die het mogelijk maken de inrichting tijdelijk te verlaten. Strafonderbreking wordt geregeld in artikel 46 van de Beginselenwet gevangeniswezen, verlof in artikel 47. Ingevolge artikel 46 kan de Minister «in bijzondere gevallen» toestaan dat de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf gedurende een tijdvak van ten hoogste drie maanden wordt onderbroken. Artikel 47 bepaalt dat «in bijzondere gevallen» de Minister een gedetineerde kan vergunnen tijdelijk, onder door de Minister te stellen waarborgen, het gesticht te verlaten. Bij toepassing van artikel 46 wordt de tenuitvoerlegging van de straf opgeschort, terwijl indien verlof wordt verleend de straf doorloopt. Een ander, in de wet besloten, onderscheid is dat bij strafonderbreking, anders dan bij verlof, geen bepaalde voorwaarden kunnen worden gesteld. Alvorens nader in te gaan op de verschillende mogelijkheden welke het verlof kent, merk ik nog het volgende op over het instituut van de strafonderbreking. Strafonderbreking (artikel 46 van de Beginselenwet gevangeniswezen). Deze is strikt gebonden aan het individuele geval en kan worden ingegeven door bijzondere omstandigheden die verband houden met de familie-omstandigheden van de gedetineerde of diens beroep of bedrijf welke het nodig maken dat hij thuis is of op zijn werk. Als voorbeelden kunnen worden genoemd: ziekte van vrouw of kind, bevalling, huwelijks-en gezinsproblemen en zakelijke beslommeringen. In de jaren 1979 en 1980 werd ruim 50% van de verzoeken om tijdelijke onderbreking van de strafexecutie toegestaan.
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17539, nrs. 1-2
Verlof (artikel 47 van de Beginselenwet gevangeniswezen). Artikel 47 vindt op drie manieren toepassing: 1. in incidentele gevallen, waarbij de aanwezigheid van de gedetineerde buiten de inrichting van belang is; 2. als onderdeel van het regiem in de inrichting; 3. als onderdeel van een individueel detentieplan (zie § 6).
Ad 1. Incidenteel verlof kan worden verleend voor het afleggen van examens, sollicitatiebezoeken, in het belang van de arbeidsbemiddeling en van een medische behandeling. Verder vallen te noemen -zonder dat deze opsomming uitputtend is -verlof wegens het aangaan van een huwelijk door de gedetineerde, bezoek aan ernstig zieke familieleden, bijwonen van een begrafenis, bezoek aan nauwe familierelaties die zelf niet tot reizen in staat zijn en onderling bezoek van gedetineerde familieleden. Als verlof wordt gevraagd ten behoeve van arbeidsbemiddeling, sollicitatie en medische behandeling is de toepassing van artikel 47 van de wet gemandateerd aan de directeuren. Artikel 47 kan eveneens toepassing krijgen ingeval een z.g. lopend vonnis is opgelegd met een werkelijke straftijd tot 28 dagen. Indien de straftijd expireert op een maandag, wordt de veroordeelde op de zondagavond daaraan voorafgaande in vrijheid gesteld om de terugkeer in het arbeidsproces soepeler te laten verlopen. Om enkele cijfers te noemen: per jaar wordt naar schatting ca. 1500 maal sollicitatieverlof toegestaan door de directeuren; voor medische behandeling wordt vele duizenden keren per jaar verlof verleend. In de overige gevallen, waarin door de Minister wordt beslist, wordt rond 600 a 700 keer per jaar de gedetineerde in staat gesteld tijdelijk de inrichting te verlaten.
Ad 2. Verlof als regiemsonderdeel wordt sinds jaren toegepast in de open gevangenissen waar de veroordeelden buiten de inrichting werkzaam zijn bij derden, winkelen in de stad, e.d. (zie ook de artikelen 96 en 98 van de Gevangenismaatregel). Vanuit de inrichtingen met een z.g. halfopen regiem wordt in een toenemend aantal gevallen buiten de inrichting gewerkt aan arbeidsobjecten op basis van artikel 47. Ook deelneming aan sportwedstrijden enz. is zo onder omstandigheden mogelijk gemaakt. In de Nota beleidsvraagstukken gevangeniswezen uit 1976 werd een verruiming van de verlofregeling aangekondigd. Na een tweetal experimenten is inderdaad een aantal uitbreidingen gerealiseerd. Sedert 1978 wordt in de open inrichtingen wekelijks weekeindverlof verleend (in 1981 verruimd van 48 tot 51 uur). De halfopen inrichtingen kennen (deels sinds 1978, deels sedert 1979)een regeling waarbij eenmaal per4 weken weekeindverlof wordt toegekend (duur eerste en laatste verlof is ca. 76 uur, duur overige verloven ca. 52 uur). De gedetineerden in de Penitentiaire Inrichting voor Vrouwen kunnen eveneens in de laatste vijf maanden van hun straftijd wekelijks met verlof gaan. In de open en halfopen inrichtingen bestaat bovendien een aangepaste verlofregeling voor bijzondere feestdagen. In 1980 werd rond 3500 maal vierwekelijks verlof en ca. 5000 keer wekelijks verlof verleend.
§ 6. Algemene verlofregeling gedetineerden In de Nota beleidsvraagstukken gevangeniswezen (blz. 50) werd gesteld, dat bezien zou worden of ook voor andere inrichtingen -dus met name de gesloten gestichten -een verlofregeling mogelijk zou zijn. Daarbij stond een regeling voor ogen volgens welke aan zogenaamde verlofadviesconv missies verzoeken om verlof zouden worden voorgelegd. Deze commissies zouden bij hun advies aan de Minister de persoonlijke belangen van de gedetineerden moeten afwegen tegen het belang van de beveiliging van de maatschappij. De hoofdlijnen van de ontwerpregeling zijn in 1978 om advies aan diverse organisaties en diensten toegezonden. Vervolgens heeft de toenmalige Staatssecretaris van Justitie, mevrouw mr. Haars, in maart Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
1981 een commissie ter voorbereiding van een z.g. Algemene verlofregeling gedetineerden ingesteld. De commissie heeft eind 1981 nadere voorstellen gedaan voor de invoering van deze regeling. Op basis daarvan zijn voorbereidende werkzaamheden verricht, waarna de regeling die voorziet in een verlofmogelijkheid van maximaal 60 uur op strikt individuele basis eind juni 1982 gefaseerd in werking kon treden (zie ook Nederlandse Staatscourant van 5 juli 1982, nr. 125). De eerste aanvragen konden begin augustus jl. worden ingediend. Ten behoeve van de verlofregeling zijn richtlijnen vastgesteld, Daarnaast is voor de gedetineerden een brochure samengesteld met informatie welke voorlopig mede beschikbaar is in een vijftal vreemde talen. Aan de algemene regeling voor het verlenen van verlof die nog een experimenteel karakter heeft, ligt een aantal uitgangspunten ten grondslag. De belangrijkste daarvan zijn de volgende: 1. De regeling is van toepassing op veroordeelden die in een inrichting verblijven welke geen verlofregeling kent. 2. Verlof wordt verleend op individuele basis; het verkrijgen van verlof is geen recht. 3. Voor het verlenen van verlof gelden een aantal objectieve criteria: a. de veroordeling moet onherroepelijk zijn; b. het strafrestant bedraagt ten minste drie maanden; c. ten minste eenderde deel van de opgelegde straf moet zijn ondergaan; d. het strafrestant mag niet meer dan 1 jaar bedragen; e. de expiratiedatum moet vaststaan; f. de maatregel van t.b.r. mag niet zijn opgelegd en g. vreemdelingen komen niet in aanmerking voor verlof wanneer zij na detentie worden uitgewezen. 4. Ten slotte geldt een aantal subjectieve criteria. De belangrijkste daarvan zijn, dat het verlof moet bijdragen aan de voorbereiding van de terugkeer van de veroordeelde in de samenleving. Tevens is van groot belang dat de gedetineerde zich zal houden aan de voorwaarden (bij voorbeeld dat hij op tijd terugkeert en zich niet schuldig maakt aan strafbare feiten). Wat de procedure betreft, is in elk van de drie regio's een Verlof-Adviescommissie ingesteld die als taak heeft: a. het uitbrengen van advies aan de Minister van Justitie over ingediende verlofaanvragen in het kader van de Algemene verlofregeling gedetineerden; b. mee te werken aan het ontwikkelen van voorstellen tot een meer definitieve regeling.
Met de invoering van deze Algemene verlofregeling gedetineerden hebben nu ook met name de langgestraften de mogelijkheid, onder voorwaarden, bezoek aan huis te brengen. Vooral voor hen die meer langdurig zijn gedetineerd zal, zoals nauwelijks behoeft te worden betoogd, deze regeling dus grote betekenis hebben. De commissie die de Algemene verlofregeling heeft voorbereid zal ook de toepassing ervan evalueren en, naar verwachting, eind 1984 rapport uitbrengen. Aan de hand daarvan zal worden bezien of de regeling wijziging of aanvulling behoeft.
§ 7. Lectuur, radio; t.v. op cel Naast de mogelijkheden die gedetineerden hebben tot contacten met anderen, zowel binnen als buiten de inrichting, zijn voor hun oriëntatie gedurende de detentie op de maatschappij informatiebronnen, als kranten en tijdschriften, boeken, radio en televisie, van belang. De gedetineerde heeft het recht zich te abonneren op kranten en andere periodieken. Uit de inrichtingsbibliotheek en uit openbare bibliotheken kunnen boeken worden betrokken. De verblijfsruimten van de gedetineerden Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
zijn vrijwel alle voorzien van een radioaansluiting; de gedetineerde heeft daarnaast het recht een transistorradio in zijn cel te houden. Tijdens de voor recreatie en ontspanning bestemde uren zijn de gedetineerden in de gelegenheid naar t.v.-programma's te kijken. Bij besluit van 16 juni 1981 (Stb. 407) is artikel 29 van de Gevangenismaatregel met een derde lid aangevuld dat de Minister van Justitie de bevoegdheid geeft de vrijheid die de gedetineerde in feite heeft zijn cel op de door hem gekozen wijze in te richten, in het belang van een goed beheer van de inrichting te reguleren. Op basis van deze nieuwe bepaling zijn bij beschikking van 29 december 1981, nr. 606/681 (Nederl. Stcrt. van 31 december 1981, nr. 252) enkele voorlopige voorschriften gegeven omtrent het plaatsen van t.v."toestellen in de cel. Volgens deze beschikking, die vooruitloopt op een algemene regeling betreffende het houden van voorwerpen door de gedetineerde in de cel, kunnen de directeuren van de gesloten gevangenissen voor langgestraften aan de gedetineerden die daarom verzoeken toestaan voor eigen rekening aangeschafte, eenvoudige, draagbare t.v."toestellen in te voeren en op hun cel onder berusting te houden, met inachtneming van de gebruikelijke controle en door de directeur te stellen huisregels. Daarop is de regeling ook van kracht geworden voor de langgestrafte vrouwen die in de voor hen bestemde paviljoens verblijven in de Penitentiaire Inrichting voor Vrouwen te Amsterdam, alsmede voor de gedetineerden op de z.g. therapie-afdeling van het Penitentiair Selectie Centrum van het gevangeniswezen te 's-Gravenhage. Op grond van de opgedane ervaringen zal nog dit jaar worden bezien of het experiment in een definitieve regeling kan worden omgezet. Intussen kan wel worden geconstateerd, dat het aantal gedetineerden dat een t.v.-toestel wil invoeren per inrichting verschilt, van enkele tot ca. 80% van de gestichtspopulatie. Ook de invloed van de t.v. op de deelneming aan de gemeenschappelijke activiteiten buiten de arbeidsuren verschilt sterk. In sommige inrichtingen is deze invloed te verwaarlozen, in andere daarentegen wordt in sterk verminderde mate deelgenomen aan de gemeenschappelijke activiteiten. In zeker opzicht kan dit als een verarming van de bejegening van de gedetineerde zelf én van de bejegeningstaak van de bewaarder worden beschouwd. Dit aspect zal nauwlettend in het oog moeten worden gehouden bij verdere beslissingen over de reikwijdte van de regeling.
§ 8. Juridische en sociale hulpverlening De gedetineerde heeft eveneens gelegenheid tot het verkrijgen binnen de inrichting van rechtshulp, ook in aangelegenheden die niet met zijn strafzaak te maken hebben, en van sociale hulp. De wettelijke regelingen voorzien in vrije toegang van advocaten zowel tot hun voorlopig gehechte als veroordeelde cliënten in de inrichting, alsmede in vrije correspondentie met hun gedetineerde cliënten. Ingevolge de Wet van 25 oktober 1980 (Stb. 558), tot aanpassing van de Advocatenwet en het Wetboek van Strafvordering, mag ook een advocaat uit een tot de EEG behorende staat, met tussenkomst van een Nederlandse advocaat, vrijelijk op bezoek komen bij en correspondentie met zijn in Nederland ingesloten landgenoot. Ingevolge het Weens Verdrag inzake consulaire betrekkingen (Trb. 1965, nr. 40) is toegang van de consulaire vertegenwoordiger tot alhier gedetineerde landgenoten, die dat uitdrukkelijk wensen, toegestaan. Naast de gebruikelijke juridische hulpverlening vanwege de advocatuur, wordt thans in vrijwel alle huizen van bewaring en het merendeel van de gesloten gevangenissen z.g. eerstelijnshulp op juridisch terrein, mits deze zich niet uitstrekt tot de strafzaak zelf, geboden. Op gezette tijden bezoekt daartoe een medewerker van het bureau voor rechtshulp de inrichting voor het houden van een juridisch spreekuur.
Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
Ook ten aanzien van de reclasseringsambtenaar geldt dat deze zijn gedetineerde cliënt vrij kan bezoeken. Sinds enkele jaren is verder een regeling van kracht volgens welke, onder verantwoordelijkheid van de directeur en door tussenkomst van de reclasseringsraad, niet-justitiegebonden hulpverleners buiten de gewone bezoekregeling om onder voorwaarden toegang tot de inrichting kunnen krijgen.
§ 9. Contacten tussen gedetineerden en de media Onmiskenbaar neemt de belangstelling van de zijde van zowel de pers als de omroep voor gedetineerden en de wijze waarop dezen hun detentie doorbrengen toe. Het streven aan de gedetineerden geen verdere beperkingen op te leggen dan de strikt noodzakelijke, pleiten ervoor dat zij, evenals andere burgers, in beginsel contact kunnen hebben met de media. Ook de wens, de gedetineerden zoveel mogelijk een eigen verantwoordelijkheid te laten, en het beginsel van de vrijheid van meningsuiting pleiten ervoor dat aan de gedetineerden contacten met de media niet op voorhand worden onthouden. Ten slotte kunnen deze contacten in het belang zijn van een grotere openheid in de wijze waarop de vrijheidsbeneming wordt ondergaan. Niettemin moet rekening worden gehouden met de beperkingen welke zijn gelegen in het feit van de detentie zelf. De zorg voor een goede gang van zaken in de inrichting zal bij voorbeeld zeker een hoge frequentie van persbezoeken in de weg staan. Ook bezwaren van bouwtechnische en personele aard zullen zich kunnen verzetten tegen het voldoen aan elk verzoek om contact met de media. Daarnaast is een ethisch aspect in het geding. Hoezeer het streven er ook op is gericht tegen te gaan dat de gedetineerden vervreemd raken van de maatschappij buiten de inrichting, het is anderzijds ook zo, gelijk in het verleden meermalen gebleken is, dat de gedetineerden die zich nu eenmaal door hun detentie in een kwetsbare positie bevinden, niet steeds voldoende besef zullen hebben van de consequenties welke publiciteit kan hebben voor hen zelf, medegedetineerden en personeelsleden, hun eigen toekomst en hun familiebetrekkingen. Ik denk dan in het bijzonder aan het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, niet alleen van de gedetineerde in kwestie zelf, maar ook van zijn medegedetineerden, personeelsleden, familiebetrekkingen en -in sommige gevallen -ook van het slachtoffer van het misdrijf. De verantwoordelijkheid dat ook deze aspecten in het oog worden gehouden, dient te zijn gewaarborgd. De opvattingen over de wenselijkheid van perscontacten met gedetineerden hebben in de loop van de jaren verandering ondergaan. Gold lange tijd het uitgangspunt dat alle contacten tussen gedetineerden en de media verboden waren, in de laatste jaren zijn herhaaldelijk verzoeken om dergelijke contacten toe te laten ingewilligd. De daarbij opgedane ervaringen kunnen als richtsnoer dienen, waarbij er intussen rekening mee moet worden gehouden dat in de huidige Gevangenismaatregel geen bijzondere voorzieningen zijn getroffen omtrent toelating van vertegenwoordigers van de pers en andere media. Het beleid, zoals mij dat voor ogen staat, is erop gericht dat het contact met een individuele gedetineerde kan worden toegestaan indien het belang daarvan door de journalist schriftelijk en met redenen omkleed wordt aangetoond. Het verzoek tot toelating zal in de regel dienen te worden gedaan bij de directeur van de desbetreffende inrichting die daarop ook in beginsel zal kunnen beslissen, rekening houdend met de eerder genoemde verantwoordelijkheid. Overleg zijnerzijds met de stafafdeling voorlichting van het Ministerie van Justitie is steeds mogelijk en in vele gevallen ook raadzaam. De journalist zal tevens genoegzaam moeten aantonen dat het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer niet wordt aangetast. In dit verband zal van de te bezoeken gedetineerde door de directeur een schriftelijke verklaring worden gevraagd dat hij geen bezwaar heeft tegen het wegvallen van de anonimiteit van zijn eigen persoon. De Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17539, nrs. 1-2
directeur dient ervoor zorg te dragen dat de gedetineerde wordt gewezen op de mogelijke gevolgen die door publiciteit naar aanleiding van een contact met de pers kunnen ontstaan alsmede op de schade die kan worden toegebracht aan zijn belangen en aan die van derden (bij voorbeeld het slachtoffer van het delict). Over de wijze waarop, naar goed journalistiek gebruik, het beginsel van hoor en wederhoor wordt toegepast, of van de concepttektst c.q. de vervaardigde beeld-en/of geluidsopname tevoren kan worden kennis genomen, zullen vanzelfsprekend afspraken kunnen worden gemaakt, zowel door de gedetineerde zelf als door de directeur. Een bijzondere categorie vormen de voorlopige gehechten. Het ligt voor de hand dat met betrekking tot verzoeken om contacten met hen in hun eigen belang grote voorzichtigheid is geboden, nu het onderzoek in de strafzaak nog lopende is. In elk geval lijkt het gewenst dat steeds het oordeel van de vervolgende instantie wordt verkregen, alvorens op het verzoek wordt beslist. Bovenstaande gedragslijn heeft betrekking op verzoeken om contact met één gedetineerde te mogen hebben. Contacten met méér gedetineerden gelijktijdig dienen aan nog andere eisen te voldoen, zodat daarover per geval zal kunnen worden beslist, overigens zoveel mogelijk met inachtneming van het vorenstaande. Hetzelfde geldt voor «live-uitzendingen», of zij nu op een of meer gedetineerden betrekking hebben of niet.
HOOFDSTUK VIM. DE RECHTSPOSITIE VAN DE GEDETINEERDEN. HET GEDETINEERDENOVERLEG § 1. De toepassing van de beklagregeling In de inleiding (zie § 2 onder 3 van hoofdstuk I) heb ik gewezen op de belangrijke verbetering die in 1976 tot stand kwam in de rechtspositie van de gedetineerden (Wet van 21 oktober 1976, Stb. 568; inwerkingtreding 23 mei 1977). Door de gedetineerde de mogelijkheid van beklag en beroep te geven tegen bepaalde beslissingen, door of vanwege de directeur te zijnen aanzien genomen, op een van de directie onafhankelijke instantie is zijn positie minder afhankelijk geworden van de inrichtingsadministratie. Hiermede samen ging een algehele herziening van de Gevangenismaatregel en de huishoudelijke reglementen voor de inrichtingen, waarbij de rechten en de verplichtingen van de gedetineerden duidelijk werden omschreven. Dit laatste was ook daarom nodig, omdat krachtens art. 51, lid 1, onder c, van de Beginselenwet gevangeniswezen onder meer beklag en beroep kan worden ingesteld tegen elke maatregel, door of vanwege de directie opgelegd, waarbij wordt afgeweken van de rechten die de gedetineerde aan de in de inrichting geldende voorschriften kan ontlenen. Het begrip «voorschriften» moet overigens ruim worden uitgelegd. Het omvat niet alleen de voorschriften neergelegd in de Beginselenwet gevangeniswezen, de Gevangenismaatregel of huishoudelijke reglementen, maar ook voorschriften in andere wetten, ministeriële circulaires, internationale verdragen etc, voor zover de gedetineerden in de inrichting daaraan rechten kunnen ontlenen. De versterking van de rechtspositie van de gedetineerden staat niet op zich zelf. Ook ten aanzien van andere groeperingen in de samenleving die in een afhankelijke positie ten opzichte van de overheid staan, is er een duidelijk streven om hun rechten beter te omschrijven en die rechten ook operationeel te maken door het introduceren van een beklag-en/of beroepsprocedure voor een onafhankelijke instantie. Juist de bij uitstek afhankelijke positie die de burger aan wie rechtens zijn vrijheid ontnomen is ten opzichte van de overheid inneemt, maakte echter een versterking van zijn rechtspositie gewenst. Daarbij komt dat naarmate de situatie van onvrijheid groter is, de inbreuk op de rechten die men (nog) bezit des te sterker wordt Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17539, nrs. 1-2
gevoeld. Wat in de ogen van hen die in de vrije maatschappij verkeren een soms futiele inbreuk moge lijken, is dat veelal niet in de voorstelling van de gedetineerde. Vanuit dit gezichtspunt moet de uitoefening van het beklagrecht in de praktijk worden benaderd. Ook vóór de wetswijziging van 1976 hadden de gedetineerden bepaalde wettelijk omschreven rechten. De wijze waarop die rechten werden uitgeoefend -bij voorbeeld het recht op arbeidsloon, godsdienstige verzorging, aankoop van kantineartikelen, luchten, lectuur, bezoek en briefwisseling -was echter in belangrijke mate afhankelijk van dediscretionaire bevoegdheid van de directeur. Een eventuele beperking van die rechten kon de gedetineerde niet aanvechten bij een instantie die de bestreden maatregel kon herzien. Alleen van sommige ministeriële beslissingen als die tot plaatsing en overplaatsing stond beroep open bij de sectie gevangeniswezen van de Centrale Raad van Advies voor het Gevangeniswezen, de Psychopatenzorg en de Reclassering (vgl. de artt. 123-129 van de Gevangenismaatregel). De huidige situatie onderscheidt zich hierin van de vroegere dat thans een zo volledig mogelijke omschrijving is gegeven van de rechten waarop de gedetineerde aanspraak kan maken, terwijl de gedetineerde beperkingen van die rechten door de directie van de penitentiaire inrichting kan toetsen aan het oordeel van de beklagcommissie uit de commissie van toezicht bij de inrichting, met mogelijkheid van beroep (zowel voor de gedetineerde als de directeur) op de beroepscommissie uit de Centrale Raad van Advies. Voor de procedure verwijs ik overigens naar de artikelen 51-58 van de Beginselenwet gevangeniswezen en de artikelen 13a en 13c van de Gevangenismaatregel, alsmede de daarop verschenen commentaren (o.a. J. P. Balkema, Klachtrecht voor gevangenen (1979) en W. H. A. Jonkers, Het Penitentiair Recht (losbladige uitgave). Voor de toepassing van het beklagrecht in de praktijk zijn van belang de bladen Penitentiaire Informatie en Balans, welke beslissingen geven van de beklagcommissies en de beroepscommissie. Ook het tijdschrift Delikt en Delinkwent bevat jurisprudentie (van de beroepscommissie). Statistisch materiaal is te vinden in de memorie van toelichting bij de begroting van het Ministerie van Justitie, alsmede in de jaarverslagen van de Directie Gevangeniswezen en het onlangs gepubliceerde jaarverslag van de Centrale Raad over 1979-1981. Een evaluatie van het beklagrecht in de laatste jaren is verder gegeven in de brief die de vorige Staatssecretaris van Justitie op 18 juni 1981 gezonden heeft aan de Tweede Kamer over het functioneren van de Centrale Raad van Advies als beroepsinstantie in beklagzaken van gedetineerden (kamerstukken 16941). Uit dit materiaal, waarnaar ik kortheidshalve verwijs, blijkt dat het aantal beklag-en beroepszaken jaarlijks toeneemt, hetgeen uiteraard zijn consequenties heeft voor het tijdbeslag dat op de commissies van toezicht en de beroepscommissie uit de Centrale Raad wordt gelegd en voor de kosten aan deze vorm van rechtspraak verbonden. Ik heb dan ook mijn gedachten laten gaan over mogelijke vereenvoudigingen van de procedure, zonder dat aan de kwaliteit afbreuk wordt gedaan. Een dergelijke vereenvoudiging zou er ook toe kunnen leiden, dat eenvoudige zaken sneller worden afgedaan. Hierover heb ik tevens het gevoelen van de sectie gevangeniswezen van de Centrale Raad van Advies ingewonnen. Zo zou kunnen worden overwogen over de meer eenvoudige beklagzaken een alleensprekende rechter te doen beslissen, met mogelijkheid van appel op de beroepscommissie; de (plenaire) beklagcommissie zou dan de meer belangrijke beklagzaken moeten behandelen (uiteraard met mogelijkheid van beroep op de beroepscommissie uit de Centrale Raad van Advies). Alvorens echter verdere stappen in deze richting te ondernemen, waartoe in elk geval wetswijziging is vereist, lijkt het goed eerst de ervaringen af te wachten met de Wet van 6 mei 1982, Stb. 273 (inwerkingtreding vermoedelijk op 1 _^_ januari 1983), waarbij een dergelijke -vereenvoudigde -procedure wordt 1 in 1981 daalde overigens het aantal geïntroduceerd voor minderjarigen in rijksinrichtingen voor kinderbescherberoepszaken tot 107 (in 1980: 160).
ming die beklag wensen te doen.
Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
Een andere, met de procedure samenhangende, kwestie die mijn aandacht heeft, is de vraag of en in hoever de zittingen van de beroepscommissie in het openbaar kunnen plaatsvinden. Hierop is bij de behandeling van de bovengenoemde brief van mijn ambtsvoorgangster van 18 juni 1981 in een uitgebreide commissievergadering van de Tweede Kamer van 15 maart 1982 aangedrongen. Ik ben van mening, zoals ik bij die gelegenheid reeds heb opgemerkt, dat de openbaarheid een belangrijke rol speelt als garantie voor het goed functioneren van de rechtspraak. Aan de andere kant zijn aan volledige openbaarheid van de rechtspraak van de beroepscommissie uit de Centrale Raad bezwaren verbonden doordat het penitentiair klachtrecht nu eenmaal niet zonder meer met de gewone administratieve rechtspraak op één lijn kan worden gesteld, nog daargelaten dat er ook praktische bezwaren zijn omdat de beroepscommissie doorgaans zitting houdt in een penitentiaire inrichting, de persoonlijke levenssfeer van de klager zelf en medegedetineerden gehandhaafd moet worden etc. Niettemin heb ik mij bereid verklaard de kwestie verder te onderzoeken. Aan de sectie gevangeniswezen van de Centrale Raad van Advies heb ik inmiddels het voorstel gedaan een werkgroep, bestaande uit leden van de sectie, leden van beklagcommissies en directeuren, in te stellen die een nadere studie kan verrichten. Deze werkwijze heeft het voordeel dat bij die studie personen betrokken kunnen worden die goed bekend zijn met de gang van zaken binnen een penitentiaire inrichting en met de toepassing van het beklagrecht praktische ervaring hebben opgedaan. Deze werkgroep zal zich ook bezig kunnen houden met de vraag of er mogelijkheden zijn om de behandelingsduur van beroepszaken te bekorten.
Ten slotte herinner ik nog aan mijn toezegging dat conform een daartoe strekkende motie-Nijpels c.s. (kamerstukken 16941, nr. 3) van de verdere ervaringen met de bestaande regeling van de rechtspraak door de beroepscommissie van de Centrale Raad vóór 1 januari 1984 aan de Tweede Kamer verslag zal worden gedaan, mede ter beoordeling van de vraag of die beroepsrechtspraak daar dient te blijven dan wel beter aan de penitentiaire kamer van het hof te Arnhem kan worden toevertrouwd. Bij die nadere evaluatie zal zo mogelijk ook gebruik worden gemaakt van de (voorlopige) resultaten van het onderzoek dat onder leiding van prof. dr. R. Jongman, hoogleraar in de criminologie aan de Rijksuniversiteit te Groningen, wordt ingesteld naar het functioneren van het beklagrecht in de inrichtingen en de beleving daarvan door de gedetineerden en het personeel. Het lijkt mij hier niet de plaats om al te diep in te gaan op de inhoud van concrete beslissingen in beklag-en beroepszaken. Ik verwijs hiervoor naar de bovengenoemde commentaren op de wettelijke regeling en de eveneens genoemde vakbladen. Vaak hebben deze beslissingen een incidenteel karakter. Dit betreft in het bijzonder het beklag over opgelegde disciplinaire straffen, het niet toelaten van bezoek etc. In andere gevallen, vooral bij de beoordeling van de vraag of de gedetineerde aan bepaalde voorschriften enig recht kan ontlenen, heeft de rechtspraak van de beklagcommissies en van de beroepscommissie uit de Centrale Raad daarentegen soms ver strekkende gevolgen gehad voor het beleid. In sommige gevallen bleek zelfs wetswijziging noodzakelijk. Bij wijze van voorbeeld herinner ik aan de eind 1981 gedane uitspraak van de beroepscommissie omtrent de toelating van t.v. op cel in inrichtingen voor langgestraften, die vervolgens haar uitwerking heeft gekregen in de reeds in hoofdstuk VII (§ 7) vermelde circulaire van 29 december 1981. Een andere recente beslissing van de beroepscommissie, waarbij werd uitgesproken dat -zolang hieromtrent geen geëigende wettelijke voorziening is getroffen -de directeur niet het recht heeft om zonder toestemming van de gedetineerde diens persoonsdossier in te zien, heeft geleid tot een aanvulling van de Gevangenismaatregel met een regeling ter zake. Uit deze enkele voorbeelden blijkt hoe de rechtspraak van de beklagcommissies en de beroepscommissie leidt tot aanpassingen van het beleid of geheel nieuw beleid, die ver boven de belangen die met een bepaalde individuele beklagzaak gemoeid zijn kunnen uitgaan.
Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
Bij de introductie van het beklagrecht in de inrichtingen is van een zeker gewenningsproces sprake geweest. Vele, vooral oudere, personeelsleden stonden er aanvankelijk aarzelend tegenover. Er was onzekerheid over de consequenties die de toekenning van een zelfstandig beklagrecht aan de gedetineerden zou hebben. Ik heb de indrukdat deze aanvankelijke bezwaren thans overwonnen zijn en dat het beklagrecht niet alleen als een gegeven maar ook als een positieve bijdrage tot de oplossing van conflicten die binnen de muren van een inrichting kunnen rijzen wordt aanvaard. Niettemin acht ik het een gelukkige gedachte dat in het onderzoek van prof. Jongman ook de beleving van het beklagrecht door het personeel wordt betrokken, omdat mij ook wel eens geluiden hebben bereikt dat van het beklagrecht door de wijze waarop het wordt uitgeoefend soms een polariserende werking kan uitgaan naar het personeel toe. Zo dit het geval mocht zijn, lijkt nader onderzoek naar de oorzaken daarvan mij wenselijk. Het besef dat elke beslissing met betrekking tot de rechten en verplichtingen van de gedetineerde aan het kritisch oordeel van een onafhankelijke, buiten de inrichtingsadministratie en de dienst van het gevangeniswezen staande, instantie kan worden onderworpen en dan toegelicht en verdedigd moet worden, heeft de directeuren ongetwijfeld gestimuleerd tot een zelfstandiger opstelling. Mede daardoor zijn de denkbeelden om meer bevoegdheden over te dragen vanuit het departement naar de directeuren toe -een onderwerp waarop ik in hoofdstuk X terugkom -in een stroomversnelling geraakt. Wat de gedetineerden betreft, kan worden gesteld dat de introductie van het beklagrecht hun besef van eigen verantwoordelijkheid en zelfstandigheid heeft bevorderd. Zij zijn zich meer bewust geworden van hun rechten. Hoewel dit besef de gedetineerden soms in de ogen van het personeel «lastiger» moge maken, is het appel op de eigen verantwoordelijkheid dat aan de verbetering van de rechtspositie van de gedetineerden inherent is een belangrijke voorwaarde voor een positieve gedragsbeïnvloeding in de inrichting en het scheppen van een gunstig klimaat voor de begeleiding van de gedetineerden tijdens hun detentie. Een groot aandeel in deze positieve beoordeling van het beklagrecht is ongetwijfeld geleverd door de individuele leden van de beklagcommissies en de beroepscommissie die zich met veel inzet en tegelijk grote behoedzaamheid van hun taak hebben gekweten, welke werkelijk niet gemakkelijk is en veelal in hun vrije tijd naast een andere werkkring moet worden vervuld. Een woord van waardering aan hun adres is hier dan ook zeker op zijn plaats. Waardering komt eveneens toe aan directies en personeel van de inrichtingen, die zich naar deze, voor hen nieuwe, taak positief hebben weten te voegen.
§ 2. Overige opmerkingen over de rechtspositie van gedetineerden Het zou niet juist zijn om bij een beschrijving van de in de laatste jaren belangrijk verbeterde rechtspositie van de gedetineerden alleen te verwijzen naar het in 1977 ingevoerde beklagrecht. Vermeld is reeds dat al sedert de inwerkingtreding van de Beginselenwet gevangeniswezen en de Gevangenismaatregel in 1953 de mogelijkheid bestaat om van beslissingen van de Minister (of Staatssecretaris) van Justitie tot plaatsing en overplaatsing in beroep te komen bij de sectie gevangeniswezen van de Centrale Raad (dit recht komt ook aan het openbaar ministerie toe, dat er overigens nauwelijks gebruik van maakt). Deze beroepsmogelijkheid is in 1977 aangevuld. De veroordeelde staat nu ook van de weigering van de Minister hem op zijn verzoek over te plaatsen beroep op de sectie open. Bepaald niet onbelangrijk is verder het recht van de gedetineerde in beroep te gaan bij de sectie gevangeniswezen van de Centrale Raad tegen zijn plaatsing in afzondering buiten de eigen inrichting (artikel 24, lid 5, van de Gevangenismaatregel), welke aanvulling mede tot stand kwam bij de algehele herschrijving van de Gevangenismaatregel in 1977. Bij het al genoemde K.B. van 16 juni 1981, Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
Stb. 407 (inwerkingtreding 1 september 1981) is tevens artikel 24 van de Gevangenismaatregel aangevuld met een zevende lid, waardoor de ministeriële beslissing tot verlenging van de afzondering eveneens kan worden voorgelegd aan de sectie. Ten slotte noem ik het recht dat de gedetineerde heeft om bij het niet verlenen van de voorwaardelijke invrijheidstelling door de Minister, resp. de schorsing of herroeping van de v.i., tegen die beslissing in beroep te gaan bij (de penitentiaire kamer van) het gerechtshof te Arnhem. Een in april 1982 aan mij uitgebracht rapport van een commissie onder leiding van prof. mr. Th. W. van Veen, hoogleraar in het strafrecht aan de Rijksuniversiteit te Groningen, doet het voorstel ook de beslissing zelf tot het niet verlenen of herroepen van v.i. in handen te leggen van de rechter (en dus niet alleen de beslissing op het ingestelde beroep). Voor de toekomstige ontwikkeling van de rechtspositie van de gedetineerden zal het nieuwe artikel 1.14, vierde lid, van de herziene Grondwet richtsnoer dienen te zijn. Dit artikellid bepaalt, dat degene aan wie rechtmatig zijn vrijheid is ontnomen kan worden beperkt in de uitoefening van zijn grondrechten, voorzover deze zich niet met de vrijheidsbeneming verdraagt. In antwoord op vragen van het lid van de Tweede Kamer, de heer Kohnstamm, heb ik naar aanleiding van dit voorschrift opgemerkt, dat ik het gewenst acht dat deze beperkingen van de grondrechten een grondslag krijgen in een wet in formele zin (zie Aanhangsel Handelingen Tweede Kamer 1981-1982, nr. 100). Dit houdt dus in, dat verschillende onderwerpen die thans in de Gevangenismaatregel zijn geregeld, zoals de beperkingen van de briefwisseling van gedetineerden, zullen worden overgebracht naar de Beginselenwet gevangeniswezen. Een voorontwerp van een daartoe strekkende wetswijziging hoop ik binnenkort aan de Centrale Raad van Advies voor te leggen. Ook een wijziging van de Kieswet, waardoor gedetineerden het actieve kiesrecht zullen kunnen uitoefenen, is in voorbereiding. De bedoelde grondwetsbepaling legt overigens een situatie vast die in feite in veel opzichten al bestond. Uitgangspunt van het beleid zoals het sinds geruime tijd werd gevoerd, was immers dat de grondrechten in beginsel ook gelden voor hen die rechtens van hun vrijheid zijn beroofd, met erkenning van het gegeven dat de detentie nu eenmaal naar haar aard beperkingen in de vrije uitoefening van een aantal grondrechten insluit. Tegenover rechten staan verplichtingen. Deze uiteenzetting over de rechten van de gedetineerden zou niet volledig zijn, indien niet tevens wordt gewezen op de verplichtingen die zij hebben, zowel tegenover elkaar als tegenover het personeel. In een min of meer gesloten gemeenschap die elke penitentiaire inrichting naar haar aard tot op zekere hoogte is, waarbij gedetineerden en personeel elkaar niet kunnen ontlopen, is het van het grootste belang dat bepaalde spelregels in acht worden genomen en dat bepaalde, al dan niet in enig reglement neergelegde, verplichtingen die een redelijk doel beogen te dienen worden ter harte genomen. De aandacht die de laatste jaren aan de rechten van de gedetineerden is besteed, mag ons dit feit niet uit het oog doen verliezen.
§ 3. Gedetineerdenoverleg
Enkele afzonderlijke opmerkingen zou ik nog willen maken over een onderwerp, dat zich de laatste tijd in een bijzondere belangstelling mag verheugen, te weten het gedetineerdenoverleg. Sinds een aantal jaren worden in verschillende inrichtingen op een of andere wijze gedetineerden betrokken bij overleg met de directeur over bepaalde regiemsactiviteiten en -maatregelen. In tal van inrichtingen, vooral in de gesloten inrichtingen, bestaan uit eigen initiatief voortgekomen zogenaamde gedetineerdencommissies, ook wel gedetineerdenvertegenwoordiging of -orgaan genoemd. De mate waarin deze commissies functioneren verschilt sterk en hangt mede af van de mate van representativiteit voor en acceptatie bij de inrichtingsbevolking.
Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
De laatste jaren is de oprichting van representatieve commissies van departementswege gestimuleerd. Voorschriften over de wijze van oprichting zijn niet gegeven omdat werd beseft, dat de situatie in de inrichting zelf, zoals de samenstelling van de gedetineerdenbevolking, de ervaringen en gezindheid van het personeel etc, bepalend zijn voor een te nemen beslissing over instelling van de commissie. De directeur ziet in zoverre toe op de wijze van totstandkoming van deze commissies dat hij een gedetineerde kan verhinderen tot een commissie toe te treden als daardoor strijd kan ontstaan met de orde en de veiligheid in de inrichting of met beperkende maatregelen die door het openbaar ministerie of de rechter-commissaris aan preventief gehechten zijn opgelegd. De commissies dienen als gespreks-en overlegorgaan met de directie over aangelegenheden die de inrichting zelf betreffen zonder dat hun overigens medezeggenschap kan worden toegekend in die zin dat zij zouden kunnen meebeslissen. Nog afgezien van allerlei andere overwegim gen, staat de opdracht die artikel 23 van de Beginselenwet gevangeniswezen aan de directeuren geeft om het beheer van de inrichting te voeren daaraan in de weg. Ook de eindverantwoordelijkheid die de Minister (en Staatssecretaris) van Justitie heeft voor de dienst van het gevangeniswezen zou daardoor op losse schroeven worden gezet. In enkele inrichtingen hebben gedetineerden zich onlangs beroepen op het grondrecht van vereniging en vergadering dat hun zou toekomen. Dit heeft geleid tot enige, onderling uiteenlopende, uitspraken van de rechter in kort geding. In dit verband richtten de wensen van de gedetineerden zich zowel op het geven van toestemming door de directie om vrijelijk onderling contact te mogen houden en vergaderingen te beleggen als op het aantrekken van medewerkers van buiten (z.g. buitensecretarissen) om de voor hun verenigingsactiviteiten en het overleg met de directie gewenste informatie te verkrijgen, contacten te leggen enz. Het zal geen betoog behoeven dat uitoefening van met name het grondrecht van vergadering haar beperkingen kent in verband met het feit van de detentie. In een recent arrest heeft de Hoge Raad in de lijn van het hierboven reeds besproken artikel 1.14, vierde lid, van de herziene Grondwet uitgemaakt, dat degenen aan wie rechtmatig hun vrijheid is ontnomen, door een beschikking van de daartoe bevoegde directeur kunnen worden beperkt in het uitoefenen van het grondrecht van vereniging en vergadering, voor zover deze uitoefening zich niet verdraagt met de vrijheidsbeneming. De directeur zal bij zijn beslissing mede rekening mogen houden met de normale en redelijke eisen die de detentie stelt, welke eisen mede kunnen worden bepaald door de mate van beschikbaarheid van ruimte en personeel in de inrichting (arrest van 25 juni 1982, nr. 11865). Hoewel de oprichting en het functioneren van gedetineerdenvertegenwoordigingen dus aan zekere duidelijke beperkingen zijn gebonden, sta ik positief tegenover de hierboven geschetste ontwikkeling van het gedetineerdenoverleg. Een goed bestuur en beheer van de inrichting is gediend met een orgaan dat representatief is voor de gedetineerden in die inrichting. Zo kan men denken aan de samenstelling van een gedetineerdenvertegenwoordiging, waarbij iedere afdeling of groep van gedetineerden een vertegenwoordiger kan afvaardigen. Indien een afzonderlijke vereniging van gedetineerden in de inrichting bestaat of een andere organisatie waarbij gedetineerden zijn aangesloten, is het redelijk, dat van een dergelijk orgaan eveneens een vertegenwoordiger zitting heeft in de gedetineerdencommissie. In dat geval is het slechts een eis van doelmatigheid, dat de directeur uitsluitend overleg pleegt met de gedetineerdencommissie. Het kan niet zo zijn dat de directeur zich over dezelfde onderwerpen met meer dan één gedetineerdenorgaan zou moeten verstaan. Ik zal doen bestuderen of het overleg tussen directie en gedetineerden in het huishoudelijk reglement gestalte kan krijgen. In dat reglement kan het beste worden rekening gehouden met de vorm en de functie van een dergelijk overleg, aangepast aan de aard, indeling en bestemming van de Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
inrichting. De onderwerpen van overleg zullen in ieder geval rechtstreeks verband moeten houden met de inrichting en de bevoegdheid van de directeur voor zover ze het dagprogramma, de regiemsregels en -activiteiten betreffen. Zaken die tot de competentie behoren van de Minister van Justitie -genoemd kunnen hier worden verlof, plaatsing en overplaatsing, v.i., de rechtspositieregeling voor gedetineerden e.a. -zullen geen onderwerp van dat overleg kunnen uitmaken. Wel vinden over deze onderwerpen soms op landelijk niveau besprekingen plaats met de Bond van wetsovertreders en met andere groeperingen.
HOOFDSTUK IX. ENKELE BIJZONDERE CATEGORIEËN GEDETINEERDEN
§1. Inleiding
In hoofdstuk I (zie § 2 onder 3) is erop gewezen, dat de taak van het gevangeniswezen is verzwaard doordat er steeds meer gedetineerden komen die om een of andere reden bijzondere aandacht en zorg behoeven. Achtereenvolgens heb ik in dit verband genoemd: de langgestraften, de buitenlanders en gedetineerden die behoren tot in ons land verblijvende etnische minderheden, gedetineerden met psychische stoornissen of problemen en de drugverslaafden. Bij elk van deze groepen gedetineerden wil ik iets langer stilstaan om een beeld te geven van de met hen verbonden bijzondere problematiek en van de oplossingen die daarvoor worden gezocht.
§ 2. Langgestrafte gedetineerden Van het totaal aantal tot onvoorwaardelijke gevangenisstraf veroordeelden behoort thans bijna 17% tot de categorie langgestraften in de betekenis van veroordeelden met een werkelijke straftijd van meer dan zes maanden (ditzelfde criterium wordt ook gebruikt in artikel 17 van de Beginselenwet gevangeniswezen); de overigen worden aangeduid als kortgestraften. De langgestraften met een straf van 2 jaar of meer, die nog geen 3% van het totale aantal gedetineerden uitmaken, geven binnen de groep langgestraften de meeste problemen. Op deze subcategorie hebben de volgende beschouwingen meer in het bijzonder betrekking. In de (gesloten) inrichtingen voor langgestraften zitten de moeilijkste gevallen, omdat de gedetineerden wier bejegening minder complicaties geeft doorstromen naar open en soms halfopen inrichtingen. Er vindt dus als het ware residuvorming plaats. Onder de langgestraften bevinden zich bovendien veel buitenlanders, gedetineerden met psychische problemen en drugverslaafden die reeds uit dien hoofde extra zorg en aandacht vragen. De situatie van de hier bedoelde zeer lang gestraften zal veelal in hun ogen -en niet alleen in hun ogen -uitzichtloos zijn. Indien hun met name in de eerste fase na het vonnis slechts kan worden voorgehouden dat zij na verloop van tijd in aanmerking kunnen komen voor detentiefasering, voorwaardelijke invrijheidstelling of gratiëring, werkt dit veelal slechts ontmoedigend. Omdat het vaak gaat om veroordeelden die ernstige geweldsmisdrijven hebben gepleegd, moet bovendien veel aandacht worden besteed aan de beveiligingseisen, ook om vluchtpogingen die door de voor hen niet overzienbare detentieduur in de hand worden gewerkt tegen te gaan. Zowel de onoverzienbare detentieduur als de nadrukkelijke veiligheidswaarborgen maken de behoeften aan veelvuldige, intensieve en besloten contacten met de buitenwereld en in het bijzonder met persoonlijke relaties gelijktijdig dringender en minder gemakkelijk te vervullen. De neiging tot agressief gedrag en verzet tegen de detentie worden daardoor alleen nog maar versterkt.
Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
Ten slotte zullen door de lange duur van de detentie na verloop van tijd allerlei ongunstige effecten van de vrijheidsbeneming manifest kunnen worden of tot ontwikkeling komen, zoals het hospitaliseringseffect of het gevaar van criminele besmetting (vgl. hoofdstuk II, § 4). Vaak treedt na kortere of langere tijd een toestand van lethargie of apathie in, waardoor met de gedetineerden weinig te beginnen valt en alle motivatie van hun zijde, zo die al aanwezig was, verdwijnt. De acceptatie van de detentie zal ook daarom vaak nog geringer worden dan ze reeds was, doordat de indruk van het delict en eventuele schuldgevoelens vervagen en afslijten naarmate de afstand in tijd tot het gebeurde groter wordt. Ik verwijs in dit verband naar de interessante beschouwingen van de Commissie voorwaardelijke invrijheidstelling in haar rapport V.l. tenzij... (blz. 10). Het is erg moeilijk deze vicieuze cirkel te doorbreken. Toch zal dit moeten worden geprobeerd. Enkele aanzetten daartoe wil ik in de volgende beschouwingen geven, zonder overigens de pretentie te koesteren een probleem dat in wezen bijna onoplosbaar is daarmee tot een oplossing te brengen. Het lijkt zinvol de langgestraften in de eerste fase van hun detentie aan te moedigen tot het onderhouden van externe contacten en daartoe -voor zover dit ook maar enigszins mogelijk is -faciliteiten te scheppen. Ik denk dan aan het stimuleren van briefwisseling, bezoek en telefoongesprekken, deelneming aan gespreksgroepen, sportgroepen enz. Regionalisering van de inrichtingen kan hieraan eveneens een waardevolle bijdrage leveren (zie hoofdstuk III). Belangrijk is in dit verband ook de invoering, op individuele basis, van de Algemene verlofregeling gedetineerden voor hen die vertoeven in gesloten inrichtingen. Ik maakte in hoofdstuk VII reeds melding van mijn voornemen om voor de langgestraften die niet voor de Algemene verlofregeling gedetineerden in aanmerking komen mogelijkheden van bezoek zonder toezicht te openen. Het gevaar dat de langgestrafte dreigt te vervreemden van de samenleving zal op deze wijze beter kunnen worden gekeerd, terwijl hij zelf in die contacten een prikkel kan vinden bij zijn pogingen aan de detentie toch een zinvolle inhoud te geven. Naast het bevorderen van de contacten met de buitenwereld zal een accent moeten worden gelegd op gevarieerde bezigheden van praktische aard die zijn aandacht kunnen vasthouden of zijn belangstelling kunnen wekken. Voorts zal nadrukkelijk aandacht moeten worden gegeven aan de interne hulpverlening en "begeleiding. De gedetineerde zal intensief ter zijde moeten worden gestaan bij zijn pogingen een oplossing te vinden voor de problemen van psychosociale aard die het vooruitzicht van een lange vrijheidsstraf bij hem oproept. Het is daarbij zaak, dat de gedetineerde zijn gevoel van eigenwaarde behoudt en niet in een afhankelijke positie tot de hulpverlener wordt gebracht. Voor zover de hulpverlening is gericht op het helpen verwerken van het gepleegde misdrijf en het aanvaarden van de straf, zal deze mede door gespecialiseerde gedragsdeskundigen dienen te geschieden. Intensivering van interne en externe contacten en van begeleiding en hulpverlening vereist echter een zekere mate van medewerking van de zijde van de gevangenen zelf. De vraag blijft wat er moet gebeuren met degenen die deze medewerking niet willen geven. Ook de Nota beleidsvraagstukken gevangeniswezen (blz. 32/33) ging reeds op dit vraagstuk in, waar zij stelde dat hulpverlening niet veel kans van slagen heeft, wanneer de gedetineerde hardnekkig weigert te worden geholpen. Ik onderschrijf de daar uitgesproken gedachte dat de plicht tot hulpaanbod een essentieel onderdeel is van de zorg die het gevangeniswezen heeft voor de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf. In de nota uit 1976 werd nog melding gemaakt van een stuurgroep langgestraften (zie blz. 37 e.v.) Mede naar aanleiding van de voorstellen van die stuurgroep is destijds een capaciteitsuitbreiding en verruiming van differentiatiemogelijkheden in inrichtingen voor langgestraften tot stand gebracht. Ik meen dat er voldoende aanleiding is opnieuw de bijzondere problematiek van langgestraften tot onderwerp van studie door een Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
werkgroep te maken. Deze werkgroep, waarin directeuren en personeelsleden van de hier bedoelde inrichtingen zitting zullen hebben, te zamen met departementsambtenaren en leden van de Centrale Raad die ik daarvoor wil uitnodigen, zal worden gevraagd, met de vorenstaande beschouwingen als uitgangspunt, nadere voorstellen te ontwikkelen voor de opvang van langgestraften.
§ 3. Buitenlanders en etnische minderheden In de afgelopen jaren heeft het vraagstuk van de buitenlanders en de etnische minderheden die in ons land detentie ondergaan in toenemende mate de aandacht opgeëist. Zoals in hoofdstuk I is vermeld, maken in een aantal inrichtingen buitenlanders en etnische minderheden samen meer dan de helft van de bevolking uit. Met name de gesloten inrichtingen en de huizen van bewaring in de Randstad, maar ook die in Breda en Maastricht, worden geconfronteerd met hoge concentraties buitenlanders en/of etnische minderheden. Bijna 60 vreemde nationaliteiten zijn in uiteenlopende aantallen in de inrichtingen vertegenwoordigd. Voor een goed inzicht in de onderhavige problematiek is het van belang onderscheid te maken tussen een aantal categorieën. Onder buitenlanders worden verstaan: al diegenen die noch de Nederlandse nationaliteit bezitten noch aan Nederlanders gelijk gesteld zijn (Faciliteitenwet). Onder etnische minderheden worden volgens de door het Ministerie van Binnenlandse Zaken in april 1981 gepubliceerde ontwerp-minderhedennota verstaan: de buitenlandse werknemers en hun gezinnen, ingezetenen van Surinaamse, Antilliaanse en Molukse herkomst, vluchtelingen, zigeuners en woonwagenbewoners. Beide groeperingen overlappen elkaar op verschillende punten; zo behoren de meeste gastarbeiders zowel tot de etnische minderheden als tot de buitenlanders, evenals personen met de Surinaamse nationaliteit. De belangrijkste groepen in de inrichtingen kunnen als volgt beschreven worden. Buitenlanders uit naburige landen. Deze groep maakt ongeveer een kwart van de buitenlandse gedetineerden uit. Taalproblemen zullen hier in mindere mate een rol spelen dan bij andere buitenlanders. Uit recent onderzoek is gebleken dat 75% van de personeelsleden in de inrichtingen in enigerlei mate Duits en Engels spreekt. Aangezien ook de cultuur in belangrijke mate overeenkomsten vertoont met de Nederlandse cultuur zullen problemen op dit terrein ook minder een rol spelen. Dit geldt eveneens voor de godsdienst.
Overige buitenlanders die niet hier te lande woonachtig zijn. De problematiek van deze vreemdelingen is groot. Het zijn veelal gedetineerden met grote taalproblemen, met een andere cultuur en een andere godsdienst. Doordat de diversiteit van nationaliteiten groot is, treft men in deze groepering vaak eenlingen aan, die in de inrichtingen in een geïsoleerde positie dreigen te raken.
Overige buitenlanders die hier te lande woonachtig zijn. De meesten van hen behoren tevens tot de etnische minderheden. De indruk bestaat dat deze groepering in de inrichtingen groter wordt. Zoals reeds vermeld in hoofdstuk I, is bij voorbeeld het aantal Turken en Marokkanen in de inrichtingen sterk gegroeid, nl. voor Turken van 8% in 1977 tot 20% in 1981 op het totaal aantal buitenlanders, voor Marokkanen van 7 naar 12%. Van deze twee groepen is uit onderzoek gebleken, dat ten minste 55% vóór de detentie legaal in Nederland verbleef. Naar schatting verbleef minimaal 45% vóór de detentie langer dan 6 maanden in Nederland. Deze groepering heeft vooral problemen ten aanzien van taal, cultuur en godsdienst, zij het dat men wel enige gewenning in de Nederlandse maatschappij zal hebben ondergaan. Bij grotere groepen zoals Turken en Marokkanen heeft men veelal door dezelfde taal steun aan elkaar.
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17539, nrs. 1-2
1 Momenteel zijn de voorlichtingsfolder «Wat mag, moet en kan in het huis van bewaring» en het uittreksel uit het huishoudelijk reglement en andere voorschriften beschikbaar in het Engels, Frans, Duits, Spaans, Italiaans, Zuidslavisch, Turks en Arabisch.
Overige etnische minderheidsgroeperingen.
Het betreft hier met name personen van Surinaamse, Antilliaanse en Molukse herkomst. Aangezien deze groeperingen niet als zodanig geregistreerd worden, is niet precies bekend in welke mate zij in de inrichtingen voorkomen. Voor een aantal inrichtingen wordt hun percentage geschat op ongeveer 20. De problemen voor deze categorie liggen hoofdzakelijk op het gebied van de andere cultuur en soms op dat van de godsdienst. Taalproblemen zullen bij deze categorie zelden een rol spelen.
Voor al deze categorieën geldt dat in meer of mindere mate problemen bestaan op het gebied van de communicatie, de strafrechtelijke en penitentiaire voorlichting, het beoefenen van de eigen religie, het bezoek en de overige contacten met de buitenwereld, de hulpverlening, de voeding, de recreatie, de lectuurvoorziening en de mogelijkheden tot selectie en differentiatie. Niet alleen de gedetineerde ondervindt hier de last van, ook de inrichtingen worden daardoor voor problemen gesteld bij de opvang. Zo komen buitenlanders zelden voor plaatsing in open of halfopen inrichtingen in aanmerking en ontvangen zij minder bezoek, terwijl de taalproblemen minder contact met de vrije maatschappij toelaten. Ook de Algemene verlofregeling gedetineerden is niet van toepassing indien na het uitzitten van de straf mogelijk uitzetting volgt. Ook kampt de buitenlander soms met de onzekerheid over de vraag of hij na zijn detentie al dan niet het land zal moeten verlaten. Hoewel getracht wordt deze onzekerheid zo kort mogelijk te doen duren, is zij niet altijd te vermijden. Deze problemen hebben geleid tot diverse beleidsmaatregelen. Te noemen zijn de maatregelen in de sfeer van aangepaste voeding, eigen geestelijke verzorging, de mogelijkheid tot het nemen van «snipperdagen» ter viering van religieuze of culturele feestdagen, voorziening van lectuur en cassettebanden in de eigen taal, vertalingen van algemene voorschriften en informatie over de rechtspositie van de gedetineerde en de huisregels van de inrichting, telefonische en persoonlijke bijstand van tolken, speciale opleiding van het personeel in kennis van vreemde culturen als onderdeel van de algemene penitentiaire basisopleiding, talencursussen voor gedetineerden en personeel, voorlichting en informatie over de landen van herkomst. Verder is het meer dan voorheen aan gespecialiseerde, niet als reclasseringsorganisatie erkende, hulpverleningsinstellingen toegestaan cliënten in de inrichtingen te bezoeken. In hoeverre deze maatregelen het beoogde effect hebben, wordt thans in 4 huizen van bewaring en 2 gevangenissen door het WODC onderzocht voor de groepen Turken, Marokkanen en Surinamers. Op grond van de resultaten van dit onderzoek, die begin 1983 tegemoet kunnen worden gezien, zal zonodig en voor zover mogelijk bijstelling van het beleid plaatsvinden. Er zal in de komende jaren bijzondere aandacht worden besteed aan het onderwijs. Gedetineerden die het Nederlands niet of gebrekkig beheersen en die in Nederland zullen blijven, kunnen individueel onderwijs volgen in de Nederlandse taal via de Assimil methode. Het kennisniveau zal verder worden verhoogd via gericht onderwijs door vakkrachten. De aandacht zal in het bijzonder worden geconcentreerd op die inrichtingen waar zich de grootste groepen buitenlanders en etnische minderheden bevinden. Verder zal zorg worden gegeven aan vertalingen van schrifturen op het gebied van de rechtspositie van de gedetineerden en op het geven van meer praktische inhoud van het belijden van de eigen godsdienst. Ook hebben de inrichtingen sinds kort een overzicht van namen van (Turkse) imams ter beschikking, met de mogelijkheid deze tot de gedetineerden die de Islam belijden toe te laten. Behalve dit soort regiemsfaciliteiten wordt binnen de reclassering momenteel extra aandacht besteed aan betere voorzieningen ten behoeve van de individuele hulpverlening. Aanstelling van personeelsleden die tot etnische minderheidsgroeperingen in onze samenleving behoren zal er mede toe kunnen leiden dat voor een meer adequate bejegening zorg kan worden gedragen. Er zijn reeds, bij Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
2 Een wetsontwerp ter vervanging van aeze wet zal, naar mag worden verwacht, in de loop van 1983 bij de Staten-Generaal aanhangig worden gemaakt.
voorbeeld in de inrichtingen te Amsterdam, personeelsleden in dienst van Antilliaanse of Surinaamse herkomst. Het streven is de werving van personeel meer dan vroeger ook op deze groeperingen te richten. Wel zal aan de in dienst te nemen personeelsleden in elk geval de eis moeten worden gesteld, dat zij het Nederlands beheersen en dat zij -zolang de wet van 4 juni 1858, Stb. 58, nog van toepassing is die beperkingen stelt ten aanzien van de benoembaarheid van vreemdelingen in openbare dienstook de Nederlandse nationaliteit hebben.2
Ik hecht verder veel waarde aan intensivering van de internationale contacten om door overneming van strafvervolging of van de strafexecutie passende hulp te kunnen bieden aan buitenlandse gedetineerden. Ik betrek hierbij in mijn beschouwingen dat, aangezien de praktische mogelijkheden om buitenlandse gedetineerden aan een gedifferentieerd detentieregiem te onderwerpen veel geringer zijn dan voor eigen onderdanen, van een vermindering van het aantal buitenlandse gedetineerden op het totale gedetineerdenbestand ook uit capaciteitsoogpunt een gunstig effect zou kunnen uitgaan. De werkgroep coördinatie strafrechtelijk en administratiefrechtelijk vreemdelingenbeleid (werkgroep-Lagerwaard) heeft het openbaar ministerie geadviseerd vaker gebruik te maken van de mogelijkheid de strafvervolging over te dragen aan de buitenlandse autoriteiten indien het gaat om vreemdelingen die niet beschikken over een hier te lande geldige titel van verblijf. Verder zal nader onderzoek plaatsvonden naar de aanbeveling van de genoemde werkgroep een wettelijke bepaling te creëren die de administratie de bevoegdheid geeft een veroordeelde vreemdeling uit de detentie te ontslaan en hem uit te zetten met behoud van het strafrestant. Op langere termijn zou, wanneer in de Nederlandse wetgeving voorzieningen zijn getroffen gericht op het overdragen van de tenuitvoerlegging van door de Nederlandse rechter opgelegde straffen naar het buitenland, van de toepassing van zulke voorzieningen verwacht mogen worden, dat het aantal buitenlandse gedetineerden in de Nederlandse penitentiaire inrichtingen althans verhoudingsgewijs zal afnemen. Wetgeving ter goedkeuring en uitvoering van strafrechtelijke executieverdragen bevindt zich in een gevorderd stadium van voorbereiding; een wetsontwerp zal in de loop van 1983, naar mag worden verwacht, bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal worden ingediend. De betekenis van dit instrument van internationale strafrechtelijke rechtshulp zal echter afhankelijk zijn van de mate waarin andere landen zich de bevoegdheid hebben toegekend de tenuitvoerlegging van buitenlandse strafrechtelijke beslissingen over te nemen. Tot dusver is die kring van landen betrekkelijk klein. Er zijn echter tekenen die erop wijzen, dat in de komende jaren een groot aantal landen zich zal aansluiten bij internationale regelingen, die voorzien in de overbrenging van buitenlandse gedetineerden, op basis van vrijwilligheid, naar eigen land, ten einde aldaar een in het buitenland opgelegde vrijheidsstraf verder te ondergaan. De commissie voorwaardelijke invrijheidstelling (de commissie-Van Veen) die in april 1982 aan mij haar (eind)rapport uitbracht, meent dat er niet voldoende aanleiding is om voor vreemdelingen een bijzondere v.i.-regeling te ontwerpen, waardoor zij eerder dan Nederlandse gedetineerden in vrijheid zouden kunnen worden gesteld. Wel pleit de commissie voor een individuele benadering van vreemdelingen en derhalve voor een aangepast gratiebeleid. Hierin zou dan rekening kunnen worden gehouden met het gegeven, dat het verblijf in de gevangenis voor vreemdelingen die niet ingeburgerd zijn en niet met de Nederlandse taal of cultuur vertrouwd een aantal strafverzwarende elementen bevat (geïsoleerdheid, ontbreken van familiebezoek etc). Ik heb het rapport van de commissie inmiddels openbaar gemaakt en win daarover het advies in van de zittende magistratuur en het openbaar ministerie, de Centrale Raad van Advies, de reclassering en andere betrokken instanties en personen. Aan de hand van deze adviezen, die omstreeks 1 oktober 1982 worden ingewacht, zal een meer definitief standpunt, ook ten aanzien van het bovenbedoelde vraagstuk, kunnen worden bepaald.
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17539, nrs. 1-2
Verder is een subcomité van het Europees Comité voor strafrechtelijke vraagstukken van de Raad van Europa, onder Nederlands voorzitterschap, doende met het opstellen van aanbevelingen die betrekking hebben op de penitentiaire behandeling van buitenlandse gedetineerden. Ook wordt -eveneens in het kader van de Raad van Europa -gewerkt aan betere (structurering van) internationale reclasseringscontacten, met het oog op een verbetering van de sociale en persoonlijke hulpverlening aan buitenlandse gedetineerden. Deze ontwikkelingen acht ik van groot belang; ze zullen door mij dan ook van harte worden gesteund. Vooral onder voorlopig gehechten zonder vaste woon-of verblijfplaats zullen nogal wat vreemdelingen zijn. Bij de Afdeling Reclassering van het Leger des Heils wordt gestudeerd op een alternatieve opvangmogelijkheid voor verdachten zonder vast adres. Ik heb het Leger des Heils inmiddels doen weten, dat ik met belangstelling eventuele initiatieven van die zijde afwacht. Mochten experimenten worden overwogen die mij aanvaardbaar voorkomen, dan ben ik bereid daaraan medewerking te verlenen. In de huizen van bewaring en op de politiebureaus verblijftmeestentijds voor zeer korte duur -een klein aantal vreemdelingen, in bewaring gesteld opgrond van het bepaalde bij artikel 26, eerste lid, van de Vreemdelingenwet. De Stuurgroep Organisatie en Werkwijze Vreemdelingendiensten (de stuurgroep-Boertien) heeft in haar in mei jl. aan mij aangeboden rapport aandacht geschonken aan de onderbrenging van vreemdelingen, wier vrijheidsbeneming noodzakelijk is. De stuurgroep beveelt aan te onderzoeken of vreemdelingen die in afwachting van een beslissing omtrent hun toelating of in afwachting van hun verwijdering in ons land verblijven en wier vrijheidsbeneming nodig is, op andere wijze kunnen worden ondergebracht dan door middel van plaatsing in een politiecel en/of een huis van bewaring. Voor zover de vrijheidsbeneming in een huis van bewaring moet worden ondergaan, zou daarvoor een speciaal huis van bewaring dienen te worden ingericht met een soepel regiem. Wat dit laatste punt betreft, heb ik besloten voor deze categorie gedetineerden een afdeling te bestemmen in het medio 1983 na een ingrijpende renovatie wederom volwaardig in gebruik te nemen huis van bewaring te Zwolle. Voor deze categorie gedetineerden zal een verruimd regiem van algehele gemeenschap worden vastgesteld.
§ 4. Gedetineerden met ernstige psychische problemen 3 Zo werd over -wegens vermogensmisdrijven, ernstige geweldsdelicten en sexuele misdrijven -tot onvoorwaardelijke gevangenisstraf veroordeelden in 1964 in 11,5%, 29% en 44% van de strafzaken een psychiatrisch rapport uitgebracht, in 1978 in resp. 2,9%, 17% en 27%. Berekeningen van de Commissie Psychiatrische/Therapeutische Voorzieningen Gevangeniswezen geven aan, dat in 1970 ca. 400 personen tot een lange gevangenisstraf werden veroordeeld zonder dat een psychiatrisch rapport was uitgebracht, in 1978 1300 personen.
Ook de groep gedetineerden met ernstige psychische moeilijkheden lijkt de laatste jaren gegroeid. Blijkens voorlopige bevindingen, afkomstig van de Commissie Psychiatrische/Therapeutische Voorzieningen Gevangeniswezen (zie hierna), lijdt -ik vermeldde dit reeds in hoofdstuk I (§ 2 onder 3) -wellicht 10% van de gedetineerden die dagelijks in penitentiaire inrichtingen verblijven aan psychische stoornissen. Hun opvang moet aan bijzondere en in het penitentiaire bestel vaak nauwelijks te realiseren eisen voldoen. De meesten van deze gedetineerden treft men aan in de inrichtingen voor langgestraften. De toeneming van het aantal zeer lange gevangenisstraffen, mogelijk in combinatie met hetniettoenemen van het aantal t.b.r.-stellingen, lijkt aan dit verschijnsel niet vreemd te zijn en zal -indien deze tendens zich zou doorzetten -in de toekomst tot een verdere stijging leiden. De voorlichtende functie van de psychiater bij de berechting is -in kwantitatieve zin -geringer geworden. Er worden door de rechter thans steeds meer lange gevangenisstraffen opgelegd aan personen over wie geen psychiatrisch rapport is uitgebracht.3 Ook de administratie kan thans dus minder goed dan in het verleden haar voordeel doen met in het kader van de berechting uitgebrachte behandelingsadviezen. Zij is derhalve in toenemende mate op de eigen diensten aangewezen. Het Penitentiair Selectie Centrum dat met de advisering ter zake is belast kwam onder steeds grotere druk te staan. De capaciteit van dit instituut nam in de loop der jaren niet alleen niet toe, maar kon daarenboven door het langer Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
worden van de gemiddelde verblijfsduur in het PSC ten behoeve van steeds minder gedetineerden worden benut. Wel biedt artikel 47 van de Gevangenismaatregel de gelegenheid ernstig zieke, dus ook psychisch ernstige zieke, gedetineerden, voor een periode gelijk aan de maximumduur van de straf, te plaatsen in een particuliere of rijkspsychiatrische inrichting. Jaarlijks komt het ca. 50 keer voor dat gedetineerden zo in een psychiatrisch ziekenhuis worden geplaatst. Uit de cijfers van de laatste vijf jaar is geen bepaalde tendens af te lezen. Artikel 120 van de Gevangenismaatregel biedt de mogelijkheid tot gevangenisstraf veroordeelden over te plaatsen naar een rijksinrichting voor t.b.r.-gestelden. De laatste jaren worden er steeds ca. 15 tot gevangenisstraf veroordeelden in een t.b.r."inrichting geplaatst. Daarnaast wordt dit artikel in ongeveer evenveel gevallen toegepast bij tot gevangenisstraf én t.b.r.-veroordeelden. Dat er thans minder gedetineerden ex artikel 120 worden geasyleerd lijkt niet voort te komen uit een geringere behoefte. Een belangrijk knelpunt dat zich momenteel voordoet en dat mogelijk ook de afname verklaart wordt gevormd door de lange wachttijden. Nadat de GGG-commissie (Commissie Geestelijk Gestoorde Gedetineerden) ten aanzien van de betrokken gedetineerde positief heeft geadviseerd is de plaatsing namelijk nog geen feit. In 1976/1977 bedroeg de wachttijd -gerekend vanaf de datum van het advies van de GGG-commissie -169 dagen: gedetineerden moesten na een positief advies dus nog gemiddeld bijna 6 maanden wachten op plaatsing in een t.b.r."inrichting. Deze wachttijden zijn nadien verder opgelopen. In 1979 bedroeg de wachttijd 249 dagen. Gedetineerden moesten toen dus gemiddeld ruim 8 maanden wachten. De bovenstaande wachttijden werden berekend vanaf de bespreking in de GGG-commissie. Rekening houdend met het feit dat voorafgaand aan deze bespreking in verband met de advisering en rapportage ook enkele maanden verstrijken, kan worden gesteld dat met de gehele procedure (van het voorstel tot plaatsing naar de effectuering ervan) thans meer dan eens bijna een geheel jaar is gemoeid. Wanneer men zich realiseert dat nadien ook nog voldoende tijd moet resteren voor de behandeling, zal duidelijk zijn dat van een bijzonder hoge drempel sprake is. De directeur van de inrichting waar de betrokkene verblijft die overweegt een voorstel tot asylering in te dienen, zal zich er rekenschap van dienen te geven, dat zijn voorstel in het algemeen weinig zinvol is wanneer het strafrestant van de betrokken gedetineerde korter is dan anderhalf a twee jaar. Inmiddels kon wel het in de Nota beleidsvraagstukken gevangeniswezen van 1976 (blz. 40) aangekondigde voornemen worden gerealiseerd om in het nieuwe huis van bewaring te Amsterdam een psychiatrische afdeling op te richten. Deze forensische observatie-en begeleidingsafdeling «Het Veer» is in 1980 in gebruik genomen. Ze heeft sinds medio 1981 een capaciteit van 18 plaatsen. Een andere toezegging in die nota was dat de functie van deze afdeling en die van het Pieter Baan Centrum te Utrecht nog nader zouden worden bezien. Mede met het oog daarop is in 1980 door de toenmalige Staatssecretaris van Justitie een commissie ingesteld onder voorzitterschap van drs. D. Mulder, psychiatrisch adviseur aan het Ministerie van Justitie voor de voorlichting, de nazorg en de behandeling in strafinrichtingen. Deze Commissie Psychiatrische/Therapeutische Voorzieningen Gevangeniswezen, die al eerder ter sprake kwam, heeft tot taak een studie te verrichten naar mogelijkheden om op passende wijze tegemoet te komen aan problemen van gedetineerden die in verband met hun wijze van psychisch functioneren extra aandacht behoeven, waarbij het uitgangspunt moet zijn het ontwerpen van een samenhangend stelsel van institutionele voorzieningen dat is gericht op het verbeteren van hun functioneren. Tevens zal de commissie adviseren over de gewenste kwalitatieve en zo mogelijk 4 Bij plaatsing in particuliere t.b.r .inrichtingen kwantitatieve behoeften aan met name psychiatrische/therapeutische wordt artikel 47 Gev.M. toegepast.
opvangmogelijkheden, alsmede over de functies van en de onderlinge Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
taakafbakening en de structuur van het Penitentiair Selectie Centrum, het Pieter Baan Centrum en de forensische observatie-en begeleidingsafdeling «Het Veer». In april 1982 is aan de capaciteit van laatstgenoemde afdeling verdere uitbreiding gegeven (opening van een tweede paviljoen met 9 plaatsen), waardoor de opvangmogelijkheden voor de hier bedoelde categorie enigszins zijn verruimd. Ik wacht thans het rapport van de commissie-Mulder, die met haar arbeid in belangrijke mate gevorderd is, met bijzondere belangstelling af. Aan de hand daarvan moet het mogelijk zijn tot verantwoorde beslissingen te komen ter oplossing van het hier besproken vraagstuk. Ik ontveins mij intussen niet, dat de huidige budgettaire situatie het zoeken naar zo'n oplossing niet eenvoudiger maakt.
§5. Drugverslaafden
-
-Inleiding
In het afgelopen decennium heeft zich in onze samenleving een groeiende drugsproblematiek afgetekend. Deze problematiek hield geen halt voor de poorten der penitentiaire inrichtingen, doch deed zich ook daarbinnen steeds sterker gelden. Een indicatie van kwantitatieve aard biedt het onderstaande overzicht van de jaarlijks door de medische diensten der inrichtingen gemelde aantallen drugverslaafden.
Tabel 1. Gemelde aantallen drugverslaafden in de penitentiaire inrichtingen'
Jaar:
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
Aantal:
259
591
597
709
1036
1568
1753
1960
2626
3082
3276
1 Hierin komen enige dubbeltellingen gebaseerd op de tot dusver binnengekomen voor.
meldingen vanuit 22 penitentiaire inrichtin-Het aantal voor 1981 is een extrapolatie, gen. Hoewel de relatieve groei de laatste jaren iets is afgenomen, is niettemin gedurende het gehele tijdvak het aantal gedetineerde drugverslaafden continu toegenomen en hun relatieve aandeel in het totale aantal gedetineerden dat in 1981 de inrichtingen bevolkte tot ca. 18% geklommen. Met betrekking tot de aard van deze gegevens dient nog het volgende te worden opgemerkt. Tot dusver registreerden de medische diensten der penitentiaire inrichtingen uitsluitend de behandelde verslaafden. Dit betekent dat de hierboven vermelde aantallen lager liggen dan in werkelijkheid het geval zal zijn. Dit verklaart ook de bevinding uit het op instigatie van mijn ambtsvoorganger verrichte, representatieve onderzoek onder aan harddrugverslaafde gedetineerden in huizen van bewaring, dat in de contrastgroep van niet verslaafde gedetineerden 22% tot op het moment van arrestatie regelmatig harddruggebruiker was. Met het oog op de opvang en bejegening van gedetineerde drugverslaafden is besloten om deze registratie te verfijnen. In het vervolg zullen alle door de medische diensten geïdentificeerde druggebruikers worden geregistreerd, onderscheiden naar aard van de drug, en anoniem worden verwerkt. Op deze wijze zal een preciezer totaaloverzicht kunnen worden verkregen. Een tweede kanttekening past bij het vermelde gegeven dat ca. 18% der totale gedetineerdenbevolking in 1981 drugverslaafd was. Per (soort) inrichting kunnen zich hierin grote verschillen voordoen. Zo is het bekend dat in een aantal huizen van bewaring een derde van de gedetineerden of meer in deze termen valt. Hoewel in het verleden de hoogste concentratie drugverslaafde gedetineerden in de Randstad werd aangetroffen, blijken de aantallen de laatste jaren juist elders in belangrijke mate toegenomen te zijn. Uit recent, door het WODC verricht onderzoek in de zes inrichtingen voor langgestraften is verder gebleken dat aldaar gemiddeld 25% van de bevolking als verslaafde bekend is.
5 L. H. Erkelens, P. D. J. Haas, O. J. A. Janssen, Drugs en Detentie, Criminologisch Instituut Groningen, 1979.
Tweede Kamerzitting 1981-1982, 17539, nrs. 1-2
Op grond van deze gegevens kan derhalve worden geconstateerd dat het gevangeniswezen met steeds grotere concentraties drugverslaafden geconfronteerd wordt. Met name vanaf 1976 (het jaar van het verschijnen van de Nota beleidsvraagstukken gevangeniswezen) zijn de absolute aantallen steeds hoger geworden.
-
-De situatie in de penitentiaire
inrichtingen
De situatie brengt voor veel verslaafde gedetineerden eigensoortige problemen met zich mee. Voor een aantal preventief gehechten komt een einde aan het illegale gebruik van stoffen waarvan men fysiek afhankelijk was en de daarmee samenhangende levenswijze welke het dagelijks bestaan sterk beheersten. Detoxificatieproblemen treden daarvoor in de plaats. Bovendien komen dan vaak allerlei problemen naar boven die met behulp van drugs waren onderdrukt en ziet de gedetineerde zich geconfronteerd met vragen over zijn toekomst (wel of niet stoppen enz.). De detentiesituatie voor veroordeelde verslaafden in gevangenissen wijkt hier in een aantal opzichten van af. Zo heeft men geen last meer van abstinentieverschijnselen. Anderzijds is na de veroordeling tot een gevangenisstraf een perspectief op een niet-penitentiair bestaan voorlopig van de baan. Uit criminologisch onderzoek is bekend dat dit psychologische gegeven de neiging bevordert zich vooral op het detentieleven te oriënteren. Deze houding te zamen met de aanwezigheid van een relatief vaste gedetineerdenbevolking vergroot de mogelijkheden voor én het ontstaan en functioneren van subculturen onder gedetineerden, alsmede de behoefte hierin te participeren. Op grond van vele berichten heb ik moeten constateren dat drugs illegaal penitentiaire inrichtingen binnenkomen, dat hiervan op grotere schaal sprake is in een aantal gevangenissen en dat hierdoor bovenvermelde subculturen hun werking op (verslaafde) gedetineerden hebben vergroot. Er bestaan uitgesproken aanwijzingen dat zodanige omstandigheden zich vooral voordoen in gevangenissen waar grotere aantallen veroordeelden voor drughandel verblijven. Dit blijkt ertoe te leiden dat voormalige verslaafden opnieuw hun gebruik aanvangen alsook dat sommige andere gedetineerden drugsaanbiedingen niet weten te weerstaan. Naar mijn opvatting is hier sprake van een hoogst ongewenste situatie, welke zoveel mogelijk dient te worden teruggedrongen. Spanningen onder gedetineerden alsook tussen hen en het personeel nemen hierdoor toe, hetgeen de ordelijke tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming belemmert. Eveneens echter brengt deze situatie met zich mee dat de voorbereiding op de terugkeer in de samenleving gefrustreerd wordt. In april werd daarom door mij een werkgroep ingesteld om voorstellen te doen voor onder meer het zoveel mogelijk terugdringen van druggebruik en -handel binnen de penitentiaire inrichtingen. Voorts zal ook de vraag aan de orde komen in hoeverre het mogelijk, wenselijk en aangewezen is om tot een afzonderlijke inrichting voor de langgestrafte drughandelaren te komen. Hier ligt een complex vraagstuk. Gezien het relatief grote aantal gedetineerde buitenlandse drughandelaren zal daarbij tevens worden nagegaan welke mogelijkheden zich aandienen met betrekking tot de overdracht van de strafexecutie. Mocht deze studie onvoldoende uitkomst bieden, dan zal naar andere wegen moeten worden gezocht om de inrichtingen allereerst zoveel als mogelijk van drughandel te vrijwaren. Ten slotte dient nog te worden gewezen op de situatie in de halfopen inrichtingen, waaronder die voor gedetineerden welke rechtstreeks vanuit de vrije samenleving komen (de zogenaamde zelfmelders). Onder deze categorie gedetineerden blijkt recentelijk eveneens het aantal verslaafden toe te nemen. Evenals in huizen van bewaring vertonen de gedetineerden hier abstinentiesymptomen welke medische behandeling kunnen behoeven. De vaststaande en meestal relatief korte detentieduur alsmede de geaardheid van het regiem (waaronder periodiek weekendverlof) creëren hier evenwel Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
omstandigheden die specifieke mogelijkheden bieden voor een planmatige voorbereiding op de terugkeer in de samenleving. Deze omstandigheden en met name het halfopen regiem kunnen echter ook contraproduktief zijn, wanneer er beheersmatig geen rekening wordt gehouden met de ruimte die ze bieden voor eventuele illegale drugsimporten. Aan beide aspecten dient in onderlinge samenhang aandacht te worden besteed.
-
-Opvang en begeleiding in het algemeen
Uit het vorenstaande komt naar voren dat een gedifferentieerd inrichtingenstelsel onderscheiden drugsproblemen met zich meebrengt. Wil het gevangeniswezen de gestelde taken vervullen, dan dient bij de aanpak een algemeen uitgangspunt te gelden, namelijk dat drughandel en druggebruik in de penitentiaire inrichtingen zoveel mogelijk worden teruggedrongen en voorkomen. Op deze wijze kan aan verslaafde gedetineerden de gelegenheid worden geboden te streven naar een drugsonafhankelijk bestaan, kan de bejegening van deze categorie gedetineerden door het inrichtingspersoneel mogelijk zijn en wordt de externe, niet-penitentiaire hulpverlening een basis geboden voor verder werken aan persoonlijk en maatschappelijk herstel. De vormgeving en toepassing van dergelijke maatregelen dienen daarbij, waar nodig, gedifferentieerd te zijn en aangepast aan de verschillende omstandigheden in de inrichtingen. Een tweede uitgangspunt is dat vanuit het gevangeniswezen een actieve inbreng kan worden geleverd aan de opvang en begeleiding van de drugproblematiek van individuele gedetineerden. Een op dit uitgangspunt gebaseerd beleid wordt reeds enige tijd beproefd. Op de ervaringen en daaraan tot dusver te verbinden gevolgtrekkingen wordt hieronder nader ingegaan. Ter bevordering van voldoende aandacht, zowel voor de deskundige bijstand aan directies, artsen en personeel van de inrichtingen als voor de ontwikkeling en uitwerking van het beleid op dit terrein, is een medicus als adviseur voor verslavingsaangelegenheden werkzaam. Door hem wordt mede aandacht besteed aan de vraag hoe het detoxificatieproces zoveel mogelijk individugericht kan worden opgelost. Hiermee hoop ik tevens voldaan te hebben aan de strekking van de motie van de heer Mik (kamerstukken 16680, nr. 19) waarin om een dergelijk beleid gevraagd wordt (zie ook UCV van 22 maart 1982, Hulpverlening aan drugverslaafden, blz. 26-36). Voorts zij vermeld dat in de bewaardersopleiding van het CWOI een cursus over drugs (problemen) is opgenomen. Afstemming van beleid vindt ten departemente plaats in de werkgroep inventarisatie drugproblemen en interdepartementaal geschiedt dit in de ISD (Interdepartementale Stuurgroep Drugbeleid).
-
-De experimenten opvang drugverslaafden in de huizen van bewaring te Rotterdam en Amsterdam («Demersluis»)
In de huizen van bewaring te Rotterdam en Amsterdam zijn sedert 1979 experimenten gedaan met een verbeterde opvang van verslaafden. De opzet van beide experimenten was om na te gaan of door een speciale afdeling voor verslaafde preventief gehechten een drietal doelstellingen te realiseren is, te weten een verbetering van de opvang bij binnenkomst, een betere begeleiding gedurende de verdere detentie en het scheppen of consolideren van een hulpverleningscontact met het oog op de postdetentie. Tevens werd aandacht gegeven aan mogelijke alternatieven voor de preventieve hechtenis, ten einde deze zoveel mogelijk te beperken. Ten behoeve van deze experimenten werd in Rotterdam een aantal cellen speciaal voor deze verslaafden bestemd, terwijl in Amsterdam in het huis van bewaring «Demersluis» een apart paviljoen werd gereserveerd. In beide experimenten werd een belangrijke rol toegekend aan het CAD (Consultatiebureau voor Alcohol en Drugs).
Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
De projectgroep welke de experimenten begeleidde bracht inmiddels een verslag uit over de experimenten. In het algemeen bleken de eerste en derde doelstelling gerealiseerd te kunnen worden. Aan de medische opvang werd gerichte en uitvoerige aandacht besteed en het aantal hulpverleningscontacten werd aanmerkelijk verhoogd. Met name in Amsterdam, waar slechts een minderheid reeds een dergelijk contact bezit, kwamen veel nieuwe contacten tot stand. Op het punt van verdere begeleiding na de eerste opvangperiode bleken zich tussen beide experimenten belangrijke verschillen voor te doen. In het Rotterdamse experiment bestond onder de gedetineerden ontevredenheid over het verblijf op de serie speciale cellen voor drugverslaafden. Interne overplaatsing werd door hen positief beleefd. In Amsterdam wordt het verblijf in het speciale paviljoen door de gedetineerden zeer positief ervaren, maar de overplaatsing naar een ander huis van bewaring in het complex «Overamstel» wordt juist negatief beleefd, o.a. vanwege het strengere en meer cellaire regiem aldaar. Verder kon ten gevolge van de geconcentreerde opvang een aantal gedetineerden niet voor opname in aanmerking komen. In het huis van bewaring te Rotterdam hebben de ervaringen er inmiddels toe geleid, dat de aparte serie cellen voor verslaafden werd afgeschaft. In het huis van bewaring in Amsterdam doet zich een aantal knelpunten voor die alle te herleiden zijn tot een niet of onvoldoende integratie van de experimentele afdeling in het penitentiair regiem en de organisatie. In beide huizen van bewaring bleken de training en begeleiding van het personeel (mede als gevolg van de doorstroming) onvoldoende. De resultaten van het Rotterdamse experiment wijzen uit, dat een meer in het totale regiem geïntegreerde opzet zeer wel mogelijk kan zijn. De integratie aldaar is ook in die zin goed verlopen, dat de door het CAD georganiseerde groepsgesprekken voor drugverslaafde gedetineerden in het bloktijdensysteem konden worden ingepast. Daarmee zijn ze tot een duidelijk regiemsonderdeel geworden. Op grond van deze resultaten ben ik tot de conclusie gekomen, dat het de voorkeur verdient om de opvang van drugverslaafde gedetineerden in huizen van bewaring organisatorisch en naar regiem in te bedden in het totaal van de inrichting. In hoeverre de bestaande opvang van drugverslaafden in het Amsterdamse huis van bewaring in de toekomst behouden kan worden en de wijze waarop dit zou kunnen geschieden, wordt onderzocht. Ik zal daartoe nog overleg plegen met de bij dit experiment betrokkenen.
-
-Opvang en begeleiding in de overige huizen van bewaring
De hierboven uiteengezette wijze van penitentiaire opvang van gedetineerde verslaafden, de doelstellingen die daaraan ten grondslag liggen en de voorwaarden waaraan voldaan moet zijn voor de realisering, geven naar mijn opvatting ook aanknopingspunten voor soortgelijke activiteiten in andere huizen van bewaring. De definitieve vormgeving zal evenwel mede afhankelijk zijn van plaatselijke omstandigheden waarbij zowel gedacht moet worden aan interne penitentiaire factoren als aan het functioneren van de externe hulpverlening. De wijze waarop per arrondissement de aansluiting tussen interne opvang en externe begeleiding en behandeling gestalte krijgt, hangt van beide, bovengenoemde, aspecten af. Aangezien het hier allereerst een reclasseringsactiviteit betreft, zal de reclasseringsraad tot taak hebben een doelmatige samenwerking te bevorderen. Het CAD zal als een in verslavingszorg gespecialiseerde instelling krachtens haar reclasseringstaak binnen dit kader een belangrijke taak hebben. Op grond van de in mei 1981 in werking getreden regeling «Toelating van niet-justitiegebonden professionele hulpverleners tot de penitentiaire inrichtingen» kunnen ook medewerkersvan niet-reclasseringsinstellingen Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
deze gedetineerden bezoeken. Verder zal ernaar gestreefd worden het reeds op gang gebrachte beleid tot aanstelling van CAD-medewerkers specifiek ten behoeve van bovenbeschreven werkzaamheden tot zoveel mogelijk arrondissementen uit te bouwen. In enkele arrondissementen werden deze medewerkers reeds aangesteld. In dit kader wordt tevens bijzondere aandacht geschonken aan de problematiek van verslaafde leden van etnische minderheden. Op dit moment is overleg gaande over de voorgenomen toewijzing van zeven formatieplaatsen aan enkele CAD's voor de hulpverlening aan drugverslaaf-de gedetineerden met name uit de etnische minderheden. Per arrondissement zal, zodra nodig, een commissie ter stimulering van dit werk worden in-gesteld, dan wel aansluiting gezocht worden bij een reeds bestaande vorm van overleg. De reclasseringsraad initieert en coördineert in dezen. Gezien de bestuurlijke taken van gemeenten inzake opbouw en functioneren van hulpverleningsnetwerken en de aansluiting van deze op de hulpverlening in de penitentiaire inrichtingen zal het eveneens zin hebben dat een aantal gemeenten in deze commissies vertegenwoordigd zal zijn. Ook kunnen andere niet-justitiegebonden hulpverleningsinstellingen ten behoeve van drugverslaafden (met name ook minderheden) hierin betrokken worden.
-
-Opvang en begeleiding in gevangenissen
Uit in 1978 verricht onderzoek bleek dat ca. 30% van de verslaafde preventief gehechten naar een gevangenis doorgaat. Aangenomen mag worden dat dit nog steeds het geval is. De ontwikkeling van de opvang en begeleiding in de gevangenissen zal verder worden bevorderd. Deze zal zowel gericht zijn op het verbeteren van het persoonlijk functioneren als op de voorbereiding op de terugkeer in de maatschappij. Om dit laatste te bevorderen werd in 1981 een nadere omschrijving opgesteld met betrekking tot toepassing van art. 47 Gevangenismaatregel, waardoor onder bepaalde condities -o.a. betrekking hebbend op het strafrestant -een opname in een ontwenningskliniek of drugsvrije therapeutische gemeenschap mogelijk wordt voor deze categorie gedetineerden. Verder zal ernaar gestreefd worden, dat de hulpverlening in de gevangenissen gaat worden verzorgd overeenkomstig procedures welke met betrekking tot de huizen van bewaring zijn uiteengezet. De interne opvang en begeleiding zal zoveel mogelijk dienen aan te sluiten bij reeds in het buis van bewaring begonnen activiteiten. Voor zover het de medische behandeling betreft, wordt hierin door de overdracht van het medische dossier voorzien. Een harmonisatie in de behandeling zal verder worden bevorderd vanuit de in mijn departement aanwezige (medische) verslavingsdeskundigheid. Voorts zal worden nagegaan in hoeverre het mogelijk en zinvol is bij de selectie en plaatsing van gedetineerden rekening te houden met de drugsproblematiek, met name indien de gedetineerde gemotiveerd is hiermee te stoppen. Ik acht een dergelijke maatregel overigens complementair aan het terugdringen van de import van drugs in de inrichtingen. Gezien de vragen die daarover bestaan, acht ik het vooralsnog niet aangewezen over te gaan tot het realiseren van een speciale inrichting voor drugverslaafden. In Zweden worden momenteel experimenten uitgevoerd waarbij binnen gevangenissen aparte vleugels voor de opvang van drugverslaafden worden bestemd; de resultaten hiervan zal ik nauwlettend volgen. Zoals aangegeven, is het aantal verslaafden in de inrichtingen voor «zelfmelders» gestegen. Gezien het zeer acute karakter van de abstinentie enerzijds en de aard van het regiem anderzijds, is overleg gevoerd tussen de Medische Inspectie en de medische diensten en directies van de betrokken inrichtingen, om te bezien welke medische behandeling zou e C.Cozijn, J.J.M. van Dijk, Harddrugsgebru,. kunnen worden geboden. Het resultaat hiervan is dat de verslaafde kers in huizen van bewaring, wooc, mei gedetineerden in al deze inrichtingen voor een methadonbehandeling in 1978.
aanmerking kunnen komen ter behandeling van het detoxificatiesyndroom.
Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
I Voor diagnostische doeleinden kunnen ten behoeve van de medische behandeling urinecontroles worden uitgevoerd. De CAD's in de betreffende arrondissementen hebben een aantal activiteiten ontwikkeld. Deze zijn onder meer gericht op voorlichting ten behoeve van gedetineerden, hun begeleiding met het oog op de hulpverlening na de detentie en het verschaffen van informatie aan het personeel met betrekking tot drugs en begeleiding van verslaafden.
HOOFDSTUK X. TAAKAFBAKENING TUSSEN HET MINISTERIE VAN JUSTITIE EN DE INSTELLINGEN EN DIENSTEN VAN HET GEVANGENIS-WEZEN
§ 1. Inleiding
De taken van het gevangeniswezen worden overwegend gedeconcentreerd uitgevoerd in die zin dat de instellingen en diensten van het gevangeniswezen verspreid zijn over het gehele land. De penitentiaire wet-en regelgeving en het bestuurlijk functioneren van het gevangeniswezen houden daar tot op zekere hoogte rekening mee. Het wettelijk kader dat de verhouding aangeeft tussen de Minister of de Staatssecretaris van Justitie en de directeuren van de penitentiaire inrichtingen is voornamelijk neergelegd in de Beginselenwet gevangeniswezen, de Gevangenismaatregel en het krachtens artikel 22 van de wet voor iedere inrichting vastgestelde huishoudelijk reglement. Het opperbeheer heeft de Minister van Justitie (art. 22 Beginselenwet gevangeniswezen). Artikel 3 Gevangenismaatregel bouwt dit systeem verder uit en schrijft voor dat de directeur verantwoordelijk is voor de regelmatige gang van zaken in de inrichting. Als uitvloeisel van de deconcentratie is er zowel een bevoegdheidsverdeling als een hiërarchische verhouding tussen de Minister en de directeuren. De deconcentratie is voornamelijk door redenen van doelmatigheid ingegeven. Dat bevoegdheden aan de directeur zijn toegekend komt omdat het voor het centraal bestuur dikwijls niet doenlijk is zelf de nodige beschikkingen te geven. Het centraal bestuur kan verder de nodige lokale kennis missen. Het aantal te nemen beslissingen kan daarnaast te groot zijn of het is nodig dat snel wordt beslist. De wet wijst een aantal zaken ter beslissing toe aan de directeur. Ik noem hier het weigeren van het verzenden of uitreiken van correspondentie en van bezoek en verder het opleggen van een disciplinaire straf. Daarnaast worden door de directeur beslissingen genomen namens de Minister. De Minister moet zich voor het beleid van het gevangeniswezen kunnen verantwoorden tegenover het parlement. Hij moet daartoe dan ook invloed kunnen uitoefenen op dat beleid. Dit heeft evenwel zijn grenzen. Beslissingsbevoegdheid die de wet toekent aan de directeur komt niet toe aan een ander. De Minister kan dus niet bij voorbeeld zelf een disciplinaire straf opleggen. Niet weersproken is dat de Minister wel algemene aanwijzingen kan geven in relatie tot de uitoefening van bevoegdheden van de directeur. Het huishoudelijk reglement schrijft dan ook voor dat de directeur bij de uitoefening van zijn taak gebonden is aan de grens die hem door de Minister, al dan niet bij het reglement, zijn gesteld. Ook zonder zo'n wettelijke basis zal de Minister bevoegd zijn tot een algemene en, in incidentele gevallen van meer zwaarwegend belang, ook tot een bijzondere aanwijzing. Het wettelijk systeem van bevoegdheden blijft hierdoor onaangetast. Juist omdat de Minister die bevoegdheid heeft kan hij zijn politieke verantwoordelijkheid dragen. Tegen beslissingen van de directeur, genomen op een aanwijzing van de Minister, staat mede beklag open als bedoeld in de artikelen 51-58 van de Beginselenwet gevangeniswezen. Het beklagrecht van de gedetineerden wordt door een ministeriële aanwijzing dus niet opzij gezet. Zelf is de Minister gehouden een aantal algemene Tweede Kamerzitting 1981-1982, 17539, nrs. 1-2
regels te geven, zoals het vaststellen van het huishoudelijk reglement en het bepalen van het arbeidsloon. Ook als de wet daarin niet uitdrukkelijk voorziet kan de Minister ingevolge het hem toegekende opperbeheer algemene regels geven. Ook in een aantal individuele gevallen draagt de wet de beslissing aan de Minister op. Te noemen vallen hier het verlenen van strafonderbreking (art. 46 Beginselenwet gevangeniswezen) en van verlof (art. 47)' en de beslissing tot overplaatsing naar een gevangenis (art. 117 Gevangenismaatregel). De redenen dat de Minister zelf deze bevoegdheden zijn toebedeeld, zijn onder meer gelegen in het belang van de kwestie, het streven naar een zekere eenheid van beleid en de wens zich te houden op de geldelijke gevolgen van een beslissing.
§2. Veranderingen binnen de organisatie Van meet af aan heeft een nauwe binding bestaan tussen de centrale administratie en de inrichtingen. Op allerlei gebieden is veelal eerst toestemming of een aanwijzing van de Minister nodig voordat de directeur kan handelen. De maatschappelijke ontwikkelingen met betrekking tot opvattingen over de bestuurlijke organisatie hebben echter ook het gevangeniswezen niet onberoerd gelaten. Dit heeft in een eerder stadium geleid tot de instelling (in 1970) van het instituut van regionaaldirecteuren bij het gevangeniswezen. Daartoe werd de penitentiaire landkaart in een drietal regio's opgesplitst. De regionaaldirecteur heeft tot taak bij te dragen aan de beleidsontwikkeling en -voorbereiding binnen het gevangeniswezen. Daartoe woont hij de daarop gerichte beperkingen binnen de directie Gevangeniswezen bij. Daarnaast is het instituut van de regionaaldirecteur gepresenteerd als een intermediair tussen de centrale directie gevangeniswezen en de inrichtingen in de respectieve regio's. Van de regionaaldirecteuren wordt verwacht dat zij enerzijds het departementaal beleid naar de inrichtingen toe verduidelijken en anderzijds de vragen waar de directeuren zich voor gesteld kunnen zien, onder de aandacht brengen van het departement. Allengs verandert ook binnen het inrichtingsgebeuren zelf het een en ander, als gevolg waarvan de directeur meer in de gelegenheid komt binnen zekere grenzen zelf als bestuurder te functioneren. Hieraan droeg ook de invoering van het klachtrecht voor gedetineerden (Wet van 21 oktober 1976, Stb. 568) bij. Omdat de directeur zich nu voor een belangrijk deel van zijn beslissingen ook dient te verantwoorden tegenover een onafhankelijk administratiefrechtelijk college, is hij in de uitoefening van zijn taak in de praktijk zelfstandiger geworden. Bovendien is de directeur in voorschriften op het terrein van de regiemvoering over en behandeling van gedetineerden een grotere beslissingsvrijheid toegekend, hetgeen zijn eigen verantwoordelijkheid onderstreept. Maar ook zonder dat dit steeds met zoveel woorden in geschreven regels tot uitdrukking wordt gebracht, is gaandeweg meer ruimte gelaten aan de inrichtingen om zelf verdere invulling te geven aan de in de wet neergelegde regiemvoering. Ook de introductie van het werkoverleg van het inrichtingspersoneel in 1976 heeft bijgedragen aan vergroting van de zelfstandigheid van de inrichting en haar directie. In dit verband mag verder worden genoemd de mogelijkheid voor gedetineerden over bepaalde onderwerpen overleg te plegen met de directeur. Op deze, overigens (nog) niet gestructureerde, vorm van overleg is nader ingegaan in hoofdstuk VIII. Verder is het op zich zelf gerechtvaardigde verlangen naar het betrachten van zoveel mogelijk uniformiteit en gelijkheid tussen de verschillende categorieën inrichtingen tot op zekere hoogte losgelaten ten einde de inrichtingen in staat te stellen met name de bouwkundige moge-' Met dien verstande dat de beslissing tot het lijkheden zo goed mogelijk te benutten en niet de in dit opzicht minst verlenen van sollicitatieverlof is gemandateerd bedeelde inrichtingen bepalend te laten zijn voor de ontwikkeling van de aan de directeur
andere inrichtingen.
Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
§ 3. Verdere beschouwingen
In de Nota beleidsvraagstukken gevangeniswezen uit 1976 werden in het verlengde van de reorganisatie van de directie Gevangeniswezen al gedachten geuit over een reorganisatieplan dat ook de verhouding tussen deze directie en de inrichtingen van het gevangeniswezen zou omvatten (zie hoofdstuk VII, § 2, blz. 61 en 62). Daaraan werd toegevoegd dat de wens om tot een zekere «decentralisatie» te komen in de loop van de tijd sterker is geworden. Tot een gerichte voortzetting van het onderzoek naar de mogelijkheden van overdracht van bevoegdheden binnen het gevangeniswezen is het evenwel nog niet gekomen. Wel is bij meer dan één gelegenheid bij de directeuren en ambtenaren en diensten van de directie Gevangeniswezen zelf de kwestie aangesneden om een indruk te verkrijgen van de behoeften en de mogelijkheden. Deze oriëntatie viel in het algemeen positief uit. Ik wil thans gaarne bevorderen dat een nadere studie wordt gemaakt van de mogelijkheden om te komen tot een zekere mate van overdracht van bevoegdheden welke thans nog in handen zijn van het centraal bestuur. Deze studie zal gericht moeten zijn op de vraag of en in hoeverre het departement als beleidsorgaan meer ruimte kan laten aan de directeur als beheerder van zijn inrichting. De opvattingen die over dit onderwerp elders binnen onze maatschappij leven, kunnen daarbij tot richtsnoer dienen. Duidelijkheid over de taak, bevoegdheid en verantwoordelijkheid van zowel het departement als de directeur zal aldus kunnen worden vergroot. Dit kan tevens bevorderlijk zijn voor de motivatie en de inzet van het personeel dat werkzaam is bij het gevangeniswezen, alsmede voor een doelmatige werkwijze. De ambtenaren op het departement zullen het niet noodzakelijkerwijs steeds zoveel beter hoeven te weten en te kunnen dan de ambtenaren die in de inrichtingen werkzaam zijn. Het wordt ook wel als een eis van democratie geformuleerd dat de besluitvorming niet te veraf staat van degenen die dit aangaat. De ambtelijke en politieke leiding moeten voorts ontlast worden van beslissingen die op dat niveau eigenlijk geen tijd zouden mogen vergen. Daardoor zou het departement beter in de gelegenheid zijn wezenlijke zaken van algemeen belang en met een algemene strekking te behartigen dan tot nu toe. Overdracht van bevoegdheden zal ook kunnen leiden tot grotere efficiviteit van de regiemvoering, de personeelsinzet en de regelgeving alsmede tot duidelijkheid over de financiële consequenties daarvan.
Naast deze doelstellingen, die met overdracht van bevoegdheden worden gediend, is er evenwel een aantal omstandigheden waarop bij de uitwerking van de plannen acht moet worden geslagen. De centrale bestuursvorm, zoals het gevangeniswezen die kent, is erop gericht uniformiteit en gelijkheid van behandeling van gedetineerden te verzekeren. Een zo ingrijpende opdracht als die tot tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende maatregelen mag er niet toe leiden dat met betrekking tot dezelfde categorieën gedetineerden in gelijke omstandigheden verschil in behandeling en levensomstandigheden ontstaat als gevolg van verschillende regiemvoering en verschil in opvattingen daarover bij de directeuren. Centrale sturing kan dit verschijnsel voorkomen dan wel in een vroeg stadium weer in het rechte spoor brengen. De beklagrechtspraak zal weliswaar al te grote ongelijkheden kunnen opheffen, maar de administratie zal zich ook zelf niet aan haar verantwoordelijkheid mogen onttrekken. Anderzijds behoeft het streven naar gelijkheid van behandeling wel enige relativering. De opvang in de inrichtingen verschilt onderling vaak sterk, afhankelijk als deze is van de grootte van het gebouw, de situering en de ouderdom daarvan, de mate van gemeenschap en de persoonlijkheid van de directeur en zijn medewerkers. Van echt gelijke omstandigheden zal dan ook niet spoedig sprake kunnen zijn. Een ander punt dat in dit verband aandacht behoeft, geldt de mate waarin de Minister en de Staatssecretaris van Justitie politiek verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor de zorgvuldigheid waarmee rechter-Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
lijke uitspraken tot vrijheidsbeneming ten uitvoer worden gelegd. Het in volle omvang kunnen blijven dragen van deze politieke verantwoordelijkheid zou kunnen pleiten voor centrale sturing. In de praktijk leidt dit er dikwijls toe, dat ook allerlei vaak minder wezenlijke aangelegenheden ter beslissing bij de bewindsman ter tafel komen. Hierdoor kan hij niet altijd in die mate, als hij zou wensen, toekomen aan de kernbeslissingen. De verantwoordelijkheid tegenover het parlement voor tal van hoofdzaken kan hierdoor enigszins in het gedrang komen. In zoverre hoeft overdracht van bepaalde bevoegdheden van de bewindsman aan de directeuren de omvang van de politieke verantwoordelijkheid niet zonder meer aan te tasten. Daarnaast is de rechtsvorm, waarin overdracht van bevoegdheden wordt gegoten, bepalend voor de vraag of en in hoeverre de bewindsman verantwoording kan blijven afleggen. Indien sprake is van algehele verzelfstandiging van de positie van de directeur en diens taak, zal de mogelijkheid tot het afleggen van politieke verantwoordelijkheid inderdaad ophouden. Deze variant laat ik hier verder buiten beschouwing. Daarentegen hoeft de politieke verantwoordelijkheid voor het beleid in zijn algemeenheid geenszins op het spel te worden gezet, indien gedacht wordt aan bestuursrechtelijke instrumenten, als delegatie, mandaat of attributie van beschikkingsbevoegdheid. In geval van een misgreep van een bestuursorgaan bij het nemen van een beslissing waartoe het bevoegd was krachtens een van deze drie rechtsfiguren, zal de verantwoordelijke bewindsman door het geven van een nadere aanwijzing er voor zorg kunnen dragen dat dit niet meer voorkomt. Voor het nemen van een dergelijke maatregel blijft hij verantwoordelijk, zodat zijn positie in relatie tot de volksvertegenwoordiging hier dezelfde blijft. Hooguit zal, afhankelijk van de rechtsfiguur en de aard van het onderwerp waarop de bewindsman wordt aangesproken, van enig nuanceverschil sprake kunnen zijn met betrekking tot de mate waarin de bewindsman aan zijn politieke verantwoordelijkheid inhoud geeft. Buiten twijfel is dat de positie van de directeur in het kader van de beklag-en beroepsprocedure wel verschilt al naar gelang hij krachtens mandaat van de Minister de bestreden beslissing heeft genomen, dan wel opeigen bevoegdheid krachtens delegatieof attributie. In het eerstgenoemde geval immers zal de beslissing van de directeur niet onderworpen kunnen worden aan het oordeel van de beklagrechter. Het is overigens niet noodzakelijk dat centrale sturing steeds en uitsluitend door het departement plaatsvindt; deze kan ook berusten bij andere organen die deze taak verrichten namens het departement. Is hiermee het raam aangegeven, waarbinnen overdracht van bevoegdheden moet passen, tot slot zou ik enige gedachten willen ontwikkelen over de verschillende terreinen waarop overdracht van bevoegdheden zich kan afspelen. De taakstelling van het gevangeniswezen omvat, zeer algemeen gezegd, de organisatie van de inrichtingen, de regiemvoering, het personeel", materieel" en financieel beheer. Deze taakstelling laat zich onderscheiden in die naar beleidsvoorbereiding en "Vaststelling -d.w.z. het stellen van de doelen, het maken van de plannen, het verschaffen van de middelen en ten slotte het bewaken van de uitvoering -en die naar beleidsuitvoering. Beleidsuitvoering zou zich deels voor overdracht van bevoegdheden kunnen lenen. Overdracht van bevoegdheden kan geschieden vanuit de centrale administratie naar de inrichtingen of in regionaal verband haar beslag kunnen krijgen. Ingeval wordt gekozen voor deze laatste figuur zal het eerdergenoemde instituut van de regionaaldirecteuren bij het gevangeniswezen een nieuwe functionele rol kunnen worden toebedeeld. Dit instituut, toegerust met enkele ambtelijke deskundigen, zal een beleidsvoorbereidende en consultatieve functie kunnen vervullen tussen het departement en de directeuren in. Bij het in kaart brengen van de deelgebieden welke zich lenen voor uitvoering door de directie op het departement respectievelijk voor uitvoe-Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17539, nrs. 1-2
ring door de directeuren van de inrichtingen zullen verder mede betrokken behoren te worden de wens tot eenheid van beleidsuitvoering (zowel binnen de verschillende inrichtingen, de regio's dan wel landelijk bezien), het streven naar doelmatigheid en de gedachte van regionalisering (zie hoofdstuk III). Zonder vooruit te willen lopen op de verdere ontwikkelingen, zou overdracht van een deel van de financiële beheersbevoegdheden als een eerste stap kunnen worden gezien. Wel zij hierbij onmiddellijk opgemerkt, dat zeker in een tijd van teruggang en bezuiniging op de overheidsmiddelen als waarvan thans sprake is, een dergelijke overdracht van bevoegdheden en verandering van organisatie noch geld noch extra personeel mogen kosten. Overdracht van bepaalde bevoegdheden in het financiële beheer van de inrichtingen naar de directeuren toe is dus alleen aanvaardbaar, wanneer die stap leidt tot een doelmatiger besteding van beschikbare middelen, niet tot een uitzetting daarvan. Tot zover enkele voorlopige gedachten. Ik heb mij voorgenomen een werkgroep in te stellen die een onderzoek zou kunnen doen naar een of meer deelgebieden van de beleidsuitvoering waarop overdracht van bevoegdheden kan geschieden. Deze werkgroep zou ook voorstellen moeten ontwikkelen hoe deze overdracht het beste geëffectueerd kan worden en in welk kader (bij voorbeeld naar de afzonderlijke inrichtingen toe of naar regio). In de werkgroep zullen zitting hebben leden van de Centrale Raad van Advies, medewerkers van het departement, directeuren en personeelsleden van inrichtingen, terwijl advisering moet kunnen plaatsvinden door een onafhankelijke instantie. Aan de bevindingen van de werkgroep zal algemene bekendheid worden gegeven.
HOOFDSTUK XI. INRICHTINGSCAPACITEIT EN BOUWKUNDIGE VOORZIE-NINGEN
§1. Inleidende opmerkingen
Het in juni 1981 door de werkgroep-Van Hijlkema uitgebrachte rapport De capaciteitsproblemen
bij het gevangeniswezen
heeft voldoende aangetoond dat er dringend behoefte bestaat aan een aanzienlijke uitbreiding van de capaciteit. Zoals reeds in de inleiding (§ 2 onder 2) werd aangegeven, werd in het rapport een actueel capaciteitstekort van 790 plaatsen becijferd. Om dit tekort terug te brengen, is sinds het uitbrengen van het rapport een aantal uitbreidingen gerealiseerd terwijl met de voorbereiding van een aantal andere uitbreidingsprojecten is begonnen. Deze uitbreidingen zijn in eerste instantie vooral gezocht in de (her-)ingebruikneming van bestaande bouwkundige capaciteit, aangezien daarmee het snelst resultaten konden worden bereikt. Tevens is bezien of via de aankoop van bestaande panden die in het verleden een bestemming hadden buiten het gevangeniswezen, het aantal halfopen en open inrichtingsplaatsen kan worden vergroot.
§2. Inmiddels gerealiseerde uitbreidingen
-De volledige ingebruikneming van het huis van bewaring «Het Schouw» te Amsterdam betekende een uitbreiding met 48 plaatsen, bestemd voor preventief gehechten.
-In het huis van bewaring «Het Veer» te Amsterdam werd een tweede paviljoen geopend met 9 plaatsen, bestemd voor forensische observatie en begeleiding van psychisch gestoorde gedetineerden.
-De ingebruikneming van de afdelingen A3 en C3 van het huis van ' Zie ook mijn brief van 19 juli 1982, kamerbewaring te Utrecht betrof in het totaal 23 plaatsen, bestemd voor preventief stukken 16556, nr. 6.
gehechten.
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17539, nrs. 1-2
-De capaciteit van de gevangenis te 's-Gravenhage is uitgebreid met 16 plaatsen, bestemd voor langgestrafte veroordeelden.
-Bij het huis van bewaring te Rotterdam werd de z.g. E-vleugel met 9 plaatsen opnieuw in gebruik genomen.
-De (her)opening van een afdeling van de gevangenis «Nieuw Vosseveld» te Vught leverde 9 plaatsen op ten behoeve van jeugdige kortgestraften.
-De halfopen gevangenis «De Raam» te Grave werd uitgebreid met 10 plaatsen, bestemd voor volwassen veroordeelden, die zich voor het ondergaan van de straf vrijwillig melden. Tevens werd de open afdeling van deze inrichting (De Marstal) met 8 plaatsen verruimd.
-Met de opening van het huis van bewaring te Groningen, kort na het verschijnen van deze nota, zullen 90 plaatsen beschikbaar komen. Hoewel na de sluiting in 1974 besloten is deze inrichting te vervangen door een nieuw huis van bewaring, heb ik, gelet op de acute capaciteitsnood, moeten besluiten het bestaande gebouw provisorisch geschikt te maken, opdat het, in afwachting van realisering van de geplande nieuwbouw, tijdelijk opnieuw in gebruik kan worden genomen als gewoon huis van bewaring voor mannen.
§ 3. In voorbereiding zijnde uitbreidingsprojecten In de loop van 1983 en in de eerste maanden van 1984 zal de capaciteit als volgt verder worden uitgebreid.
-Het voormalige huis van bewaring te Roermond, sedert april 1976 in gebruik als daghuis van bewaring, zal opnieuw als penitentiaire inrichting geopend worden. Na een ingrijpende renovatie zullen twee vleugels van deze inrichting kunnen worden benut voor het onderbrengen van gedetineerden. De B-vleugel zal bestemd blijven als huis van bewaring, met een capaciteit van 57 plaatsen. Dit impliceert dat de vanuit het arrondissement Roermond ingesloten onveroordeelde mannen, die thans nog elders moeten worden ondergebracht, weer in Roermond kunnen worden opgenomen. Ik overweeg de A-vleugel die, evenals de B-vleugel, over eigen faciliteiten beschikt ten behoeve van arbeid, sport, recreatie enz. te bestemmen tot gevangenis voor langgestrafte veroordeelden als bedoeld in artikel 17 van de Beginselenwet gevangeniswezen. Deze gevangenis krijgt een capaciteit van 47plaatsen.
-De penitentiaire inrichting te Zwolle, thans nog benut als daghuis van bewaring, zal, na het verrichten van het noodzakelijke achterstallige onderhoud en het uitvoeren van beperkte bouwkundige voorzieningen, opnieuw in gebruik worden genomen. De bouwkundige situatie geeft echter slechts beperkte mogelijkheden. Gelet op die accommodatie zal de inrichting als volgt worden bestemd: -15 HvB-plaatsen (preventief gehechten enz.); -21 plaatsen, bestemd voor vreemdelingen ter fine van uitzetting. Ik teken hierbij aan dat hiermee grotendeels tegemoet wordt gekomen aan de behoefte aan HvB-plaatsen in het arrondissement Zwolle die ca. 20 bedraagt. -Ook in Middelburg kan het huis van bewaring, sedert 1974 in gebruik als daghuis van bewaring, na een grondige bouwkundige renovatie opnieuw in gebruik worden genomen. Het ligt daarbij in mijn bedoeling 30 plaatsente bestemmen als HvB-plaatsen (waarvan vijf zaalplaatsen, met name bestemd voor tot hechtenisstraf veroordeelden en andere kortverblijvenden).
Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
Ik overweeg tevens een 9-tal plaatsen de bestemming te geven van penitentiaire open inrichting. Deze open inrichting krijgt een zoveel mogelijk regionale bestemming.
-Ten behoeva van het gevangeniswezen is door de Rijksgebouwendienst aangekocht een gebouwencomplex te Heerhugowaard. Het ligt in mijn bedoeling hierin, na uitvoering van de meest noodzakelijke bouwkundige aanpassingen, een halfopen inrichting te vestigen met een capaciteit van waarschijnlijk 150 plaatsen, rekening houdend met de aanloopperiode. Ten einde de voorraad z.g. lopende vonnissen terug te brengen stel ik mij voor ca. 80 plaatsen in Heerhugowaard te bestemmen voor volwassen z.g. zelfmelders (met een strafrestant van ten hoogste een jaar). De overige plaatsen kunnen worden benut voor gedetineerden die, in aansluiting op preventieve hechtenis, zijn veroordeeld tot een zo korte straf, dat de tijd ontbreekt om ze in de gebruikelijke selectieprocedure te brengen. Hiermede wordt tegemoet gekomen aan de druk op de capaciteit van de huizen van bewaring die het meeste klemt in het westen van het land.
-Bij de ingebruikneming van de gerenoveerde C-vleugel, ultimo 1979, werd de A-vleugel van de gevangenis voor langgestrafte volwassenen te Den Haag buiten gebruik gesteld. Na renovatie van deze vleugel en het daarbij behorende deel van de arbeidsaccommodatie zullen opnieuw 40 plaatsen in gebruik worden genomen. Deze zullen eveneens worden bestemd voor langgestrafte veroordeelden.
-De z.g. B-vleugel van het huis van bewaring te Rotterdam werd, met de ingebruikneming van de betere accommodatie van de voormalige penitentiaire inrichting voor vrouwen, buiten gebruik gesteld. Via een noodzakelijkerwijs ingrijpende verbouwing zullen in deze afdeling 93 HvB-plaatsenworóen gecreëerd. Gelet op de omvang en de beheersbaarheid van het totale gebouwencomplex te Rotterdam, ligt het in mijn bedoeling van deze afdeling een zelfstandige inrichting te maken.
Samenvattend zijn, sinds het uitbrengen van het rapport-Van Hijlkema, de volgende uitbreidingen gerealiseerd, dan wel in voorbereiding:
HvB
Gev. (gesl.l
Gev. (HOI)
Gev. (POI)
Totaal
Gerealiseerd In voorbereiding
17919 5
16108
19150
8 9
22246 2
Totaal
374
124
169
684
Met de realisering van vorenstaande projecten wordt het in eerdergenoemd rapport becijferde capaciteitstekort voor een groot deel opgeheven. Wel zal, rekening houdend met de in dat rapport becijferde groei van de capaciteitsbehoefte met 100 plaatsen per jaar, moeten worden gewerkt aan verdere uitbreidingen van de capaciteit. Aangezien de mogelijkheden tot uitbreiding van de capaciteit van de gesloten inrichtingen, via aanpassing van bestaande bouwkundige voorzieningen, thans nagenoeg uitgeput zijn, zullen ten behoeve van een verdere uitbreiding van de capaciteit van die inrichtingen nieuwbouwprojecten moeten worden voorbereid.
§ 4. Nieuwbouw ter vervanging van bestaande capaciteit De in het vorenstaande beschreven projecten betreffen voorzieningen, gericht op uitbreiding van de capaciteit. Daarnaast dient ervoor te worden gezorgd, dat het onderhoud en de aanpassing van de bestaande en in overgrote meerderheid reeds ca. 100 jaar oude gebouwen èn bouwtechnisch Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
èn qua leefbaarheid èn ter wille van een eigentijdse regiemvoering voldoende blijven verzekerd. Verder zal moeten worden gegarandeerd, dat noodzakelijke nieuwbouw ter vervanging van ongeschikte gebouwen ter hand kan worden genomen. In navolging van de commissies-Jacob (1953-1958), die rapporteerde over De Nederlandse gevangenissen en haar noodzakelijke verbeteringen, en de nota's over het Nederlandse gevangeniswezen van 1964 en 1976 constateert ook de werkgroep-Van Hijlkema in haar rapport, dat structurele en dus langetermijnmaatregelen nodig zijn om de gebouwen kwalitatief op peil te brengen en te houden. In de nota van 1964 wordt dienaangaande gezegd: «Een groot praktisch probleem leverden daarbij» (te weten bij het in toepassing brengen van de Beginselenwet van 1951) «de bestaande strafgestichten op, waarvan de inrichting niet was berekend op de nieuwe eisen, en die trouwens ook overigens in menig opzicht verouderd waren». De nota verwijst dan naar het rapport van de commissies-Jacob, waarvan gezegd wordt: «Daarin concludeerde zij, dat vrijwel over de gehele linie nieuwbouw van gevangenissen noodzakelijk was. Zij achtte de bestaande gevangenissen, op een enkele uitzondering na, niet alleen ongeschikt, maar ook niet vatbaar voor afdoende verbetering door middel van verbouwingen» (blz. 8, rechter kolom). De nota van 1976 vermeldt vervolgens: «De nota van 1964 noemde de bouwkundige situatie bij de inrichtingen van het gevangeniswezen als geheel onbevredigend. Zowel voor de gevangenissen als de huizen van bewaring werd alleen nieuwbouw een afdoende oplossing geacht» (blz. 58). Legt men deze uitspraken naast de feiten, dan moet worden vastgesteld, dat de situatie sinds 1951 eerder verslechterd is dan verbeterd. In de dertig jaar die sindsdien zijn verlopen zijn 6 inrichtingen door nieuwbouw vervangen («De Corridor» te Zeeland, het huis van bewaring te Maastricht, het 2 huizen van bewaring vervangende complex te Amsterdam en de vrouwengevangenis te Rotterdam, het «Pieter Baan Centrum» te Utrecht en «Bankenbosch» te Veenhuizen) terwijl twee gevangenissen «Norgerhaven» en «Esserheem» te Veenhuizen ingrijpend (maar zeker nog niet afdoende) verbeterd werden. Deze 9 inrichtingen vormen slechts ca. 1/5 deel van de penitentiaire inrichtingen. Zou men willen komen tot een systematisch nieuwbouwprogramma ter vervanging van de soms volstrekt verouderde gebouwen die grotendeels nog uit de vorige of het begin van deze eeuw dateren, dan zou iedere 1V2 jaar één nieuwe inrichting ter vervanging van het bestaande bestand moeten worden gebouwd. Door de nodige capaciteitsuitbreidingen en het daartoe wederom in gebruik nemen van reeds afgekeurde en gesloten inrichtingen wordt het extra urgent dat een bouwprogramma tot stand komt, dat in een aanvaardbaar tijdsbestek voorziet in nieuwbouw, verbouw en instandhouding. Momenteel is van een steeds verdere verslechtering sprake, omdat relatief steeds minder geld voor het op peil houden van de gebouwen beschikbaar komt en noodzakelijke voorzieningen worden uitgesteld. In nauwe samenwerking met de directie Gevangeniswezen wordt door de Rijksgebouwendienst thans een huisvestingsnota ontworpen, die inzicht zal geven in de kwaliteit, de levens-en gebruiksduur van de bestaande huisvesting en plannen voor korte en lange termijn zal bevatten voor verbouwingen, uitbreidingen (tijdelijk en permanent), renovaties en vervangingen. In de huisvestingsnota zal rekening worden gehouden met de nieuwe penitentiaire inzichten, zoals die in deze nota ter sprake kwamen. Daarbij valt met name te denken aan de visie op de aard en variëteit van bezigheden, op de groepsindeling van gedetineerden, de functie, organisatie en werkwijze van het personeel. De huisvestingsnota zal het instrument zijn, met behulp waarvan een penitentiair bouwbeleid voor de langere termijn kan worden vastgesteld.
Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
HOOFDSTUK XII. SAMENVATTING
Deze nota geeft een overzicht van het beleid dat in de afgelopen jaren met betrekking tot het Nederlandse gevangeniswezen is gevoerd. Daarnaast bevat de nota een aantal nieuwe beleidsvoornemens, terwijl tevens getracht wordt een visie op de toekomst van het gevangeniswezen op langere termijn te ontwikkelen. In hoofdstuk I worden enkele belangrijke ontwikkelingen geschetst die zich sedert het verschijnen van de Nota beleidsvraagstukken gevangeniswezen in 1976 hebben voorgedaan, dan wel sterker accent hebben gekregen. Verontrustend is de toeneming van het aantal onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen dat als gevolg van de toegenomen ernstige criminaliteit door de rechter moest worden opgelegd. Doordat ook het aantal gevallen waarin voorlopige hechtenis werd toegepast steeg, is een ernstig capaciteitstekort ontstaan. Het beleid is erop gericht de toepassing van de vrijheidsstraf zoveel mogelijk terug te dringen. Toch is uitbreiding van de capaciteit ook nodig. Juist omdat de plaats en de accommodatie van een te openen inrichting voor een reeks van jaren bepalend is voor hetgeen binnen die inrichting mogelijk is, dwingt dit tot bezinning op de doelstellingen van het gevangeniswezen. Daartoe dwingt ook het feit, dat uit een onderzoek is gebleken, dat de resocialisatie-opdracht van het gevangeniswezen maar ten dele kan worden waargemaakt. Gebleken is immers dat de bijdrage, die een verblijf in de gevangenis kan leveren aan een beter functioneren na vrijlating, zeer beperkt is. Dit noopt tot een heroverweging van de doelstellingen van het gevangeniswezen. In hoofdstuk II heb ik uiteengezet welke opdrachten (doelstellingen) het gevangeniswezen, rekening houdend meteen ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming, heeft te vervullen. Deze opdrachten zijn: 1 een zo humaan mogelijke tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf, 2 het voorkomen of althans zoveel mogelijk beperken van de schadelijke gevolgen en effecten van de detentie en 3 de voorbereiding van de terugkeer van de gedetineerden in de samenleving. Deze opdrachten overlappen elkaar ten dele. Zo zal verruiming van de contacten met de buitenwereld door meer bezoek-of verloffaciliteiten zowel ten goede kunnen komen aan een humane tenuitvoerlegging van de detentie als medewerken aan het terugdringen van de nadelige effecten van de vrijheidsbeneming en tevens een bijdrage kunnen zijn tot de voorbereiding van de terugkeer in de samenleving na afloop van de detentie. In het algemeen acht ik het van groot belang dat reeds tijdens de detentie de aansluiting op de situatie die ontstaat na terugkeer in de samenleving beter wordt georganiseerd. Dit houdt onder andere in dat de reclassering in de inrichtingen meer wordt ingeschakeld om de overgang van de detentie naar de vrije samenleving zo vlot mogelijk te doen verlopen. Verder zal de eigen verantwoordelijkheid van de gedetineerden zwaarder accent krijgen. Zo zal hun grotere invloed worden gegeven op de wijze waarop zij hun tijd kunnen indelen en in verschillende regiemsactiviteiten kunnen participeren. Vanuit dit perspectief zou ik aan de resocialisatiegedachte nieuwe betekenis willen geven. Het zal duidelijk zijn, dat bij deze nieuwe opzet een belangrijke taak is toebedacht aan het personeel. Minder nadruk zal komen te liggen op de toezichthoudende taken van de bewaarders in de inrichtingen zonder dat het belang van de beveiliging en de ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf daardoor in gevaar mogen worden gebracht. Omdat de inrichtingen de werkomgeving van het personeel vormen en omdat de op zich zelf niet gemakkelijke taak van het personeel de laatste jaren bepaald moeilijker is geworden, verdient de positie van het personeel bijzondere aandacht. De wijze waarop het personeel van de penitentiaire inrichtingen zich voor zijn taak inzet, dwingt respect af.
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17539, nrs. 1-2
Vanuit de hier geschetste doelstellingen en opdrachten voor het gevangeniswezen ben ik gekomen tot de opstelling van een aantal beleidsvoornemens die in de hoofdstukken ill t/m X worden besproken. Deze voornemens hebben op de volgende onderwerpen meer in het bijzonder betrekking:
-
-De detentiefasering en de regionalisering van de inrichtingen (zie hoofdstuk III). Mijn streven is dat de gedetineerden zodra dit op verantwoorde wijze kan in een halfopen of open inrichting worden geplaatst. Tevens zal bij het selectie-en plaatsingsbeleid en ten aanzien van de verschillende inrichtingen zoveel mogelijk toepassing worden gegeven aan het regionaliseringsbeginsel. Dit beginsel houdt in, dat de gedetineerde wordt geplaatst, indien en voor zover de beschikbare capaciteit, alsmede de geografische spreiding van de inrichtingen dit uiteraard toelaten, in een inrichting in de streek van het land van waaruit hij afkomstig is. Plaatsing van de gedetineerde in een inrichting nabij zijn woonplaats biedt immers ruimere mogelijkheden voor zowel de handhaving van zijn persoonlijke en andere betrekkingen als voor de aansluiting op de externe hulpverlening. Hierbij heb ik in het bijzonder het oog op de reclassering wier bijdrage daardoor nog meer gewicht zal krijgen dan thans reeds het geval is. De noodzakelijke uitbreiding van de penitentiaire inrichtingscapaciteit biedt thans meer uitzicht op een daadwerkelijke aanpassing van de geografische spreiding c.q. verdeling van de inrichtingen dan vroeger kon worden geboden.
-
-De regiemsactiviteitenprogramma's
(zie hoofdstuk IV) die thans in voorbereiding zijn beogen de gedetineerden meer mogelijkheden te geven om de inhoud van de detentie beter af te stemmen op hun eigen behoeften en belangstellingssfeer. Naast de arbeid zal veel aandacht worden geschom ken aan ontwikkelingsactiviteiten. Het regiemsactiviteitenprogramma beoogt ook een meer systematisch betrekken van vooral de bewaarders bij de organisatie en begeleiding van de activiteiten, in leef-, arbeids-en ontwikkelingssector van het regiem. De daaruit noodzakelijk voortvloeiende verandering in de taak en de werkwijze van de bewaarders krijgt thans planmatig vorm in een ontworpen zogenoemde
-
-Gestandaardiseerde inrichtingsstructuur (zie hoofdstuk V). De nieuwe opzet van de penitentiaire inrichtingsstructuur mag tevens worden gezien als een aanzet tot een herziening en eventuele herwaardering van de bewaardersfunctie. Zo zal meer aandacht worden gegeven aan de opleiding in sociale vaardigheden van de bewaarder. Op deze en andere kwesties die ten nauwste met het personeelsbeleid samenhangen wordt nader ingegaan in hoofdstuk VI. Meer in het bijzonder zal een bezinning nodig zijn op de ontwikkeling van het personeelsbestand voor wat betreft de leeftijdsopbouw en de loopbaanperspectieven en de daaruit voortvloeiende gevolgen. De veranderde functie-inhoud en -eisen van het personeel vragen er eveneens om, dat de criteria voor werving, opleiding en bevordering onder de loep worden genomen. Gezien deze voor de rechtspositie van het personeel gewichtige zaken, hecht ik zeer veel belang aan een goed overleg in de Bijzondere Commissie met de personeelsorganisaties.
-
-De contacten van de gedetineerden met de samenleving (zie hoofdstuk VII). Elders in deze samenvatting is reeds gewezen op het grote belang dat ik hecht aan een intensivering en verdieping van de z.g. externe contacten van de gedetineerden. Zo is zeer onlangs een Algemene verlofregeling gedetineerden in werking getreden die in beginsel ook zal gelden voor de veroordeelden in de gesloten inrichtingen. Ten aanzien van die gedetineerden die niet voor toepassing van deze verlofregeling in aanmerking komen, wil ik de mogelijkheden van het bezoek zonder toezicht verruimen om de persoonlijke levenssfeer van de gedetineerde en het bezoek dat hij ontvangt zoveel mogelijk te respecteren. Wel zullen de belangen die gemoeid zijn met de ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf en de beveiliging van de maatschappij bij de verruiming van deze externe contactmogelijkheden niet uit het oog mogen worden verloren. Het is niet altijd even gemakkelijk te bepalen waar de grenzen precies getrokken moeten worden.
Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
-
-De rechtspositie van de gedetineerden {zie hoofdstuk VIII) heeft eveneens mijn aandacht. In de afgelopen jaren is op ditterrein een belangrijke voortgang geboekt. Ook het overleg met gedetineerden is tot ontwikkeling gekomen. 6. De adequate opvang en begeleiding van bepaalde probleemgroepen. in hoofdstuk IX komen enkele, de laatste jaren in omvang toegenomen, probleemgroepen onder de gedetineerden ter sprake die bijzondere aandacht en zorg behoeven. Ik denk dan aan langgestrafte gedetineerden (in het bijzonder met een vrijheidsstraf van twee jaar of meer), buitenlanders en gedetineerden die behoren tot etnische minderheden, gedetineerden met ernstige psychische problemen en drugverslaafden. De bijzondere problematiek van de langgestraften is niet eenvoudig op te lossen. Ik meen dat er dan ook aanleiding is hiervan een nadere studie te doen maken door een werkgroep. Wat de buitenlandse en etnische minderheidsgroepen betreft, zal in de komende jaren, naast de beleidsmaatregelen die reeds getroffen werden, bijzondere aandacht worden besteed aan het onderwijs. Ook zal ik nagaan of bij de werving en selectie van personeel niet meer kandidaten die behoren tot de etnische minderheden kunnen worden aangetrokken. Daarnaast streef ik naar verruiming van de mogelijkheden van overdracht van de strafvervolging en strafexecutie. Over de gedetineerden met psychische problemen zal binnenkort worden gerapporteerd door de in 1980 ingestelde Commissie psychiatrische/therapeutische voorzieningen. Bij de onlangs gerealiseerde capaciteitsuitbreiding is met deze probleemgroep rekening gehouden. Voor de drugverslaafden streef ik naar een actieve inbreng van het gevangeniswezen bij de opvang en begeleiding van individuele gedetineerden. Verschillende experimenten zijn hiertoe in gang gezet. De toeneming van het druggebruik en de drughandel in penitentiaire inrichtingen -ten dele een moeilijk te vermijden gevolg van de verruiming van de externe contacten van de gedetineerden -heeft eveneens mijn aandacht. Ik heb onlangs een werkgroep ingesteld om voorstellen te doen voor een doelmatige bestrijding van dit euvel.
-
-De organisatie van het gevangeniswezen. De tijd is voorbij dat in de organisatie van het gevangeniswezen de belangenafweging, zoals hierboven geschetst, kon plaatsvinden aan de hand van uniforme en gedetailleerde voorschriften die vanuit een centraal punt worden gegeven. Voor de inrichtingsorganisatie zelf gaan de gedachten, zoals gezegd, thans uit naar een nieuwe gestandaardiseerde inrichtingsstructuur, die als model kan dienen. Tevens zal ik bevorderen dat een studie wordt gemaakt van de verhouding tussen de centrale administratie en de diverse inrichtingen van het gevangeniswezen. Dit plan wil tegemoet komen aan de groeiende behoefte om de directeuren een grotere mate van zelfstandige beslissingsbevoegdheid toe te kennen. De materie is intussen niet eenvoudig, hetgeen kan verklaren waarom met deze overdracht van bevoegdheden nog niet veel voortgang is gemaakt. In hoofdstuk X heb ik aangegeven op welke wijze ik voornemens ben op dit terrein nieuwe initiatieven tot ontwikkeling te brengen. Daarbij zal ik ook ingaan op de vraag hoe mijn (politieke) verantwoordelijkheid en de aan de directeuren van de inrichtingen toe te kennen bevoegdheden zich onderling verhouden. 8. Capaciteitsuitbreiding. In hoofdstuk XI ten slotte wordt een overzicht gegeven van de in de laatste tijd en in de nabije toekomst gerealiseerde of nog te realiseren capaciteitsuitbreidingen.
Slotopmerking De gedachten en beleidsvoornemens die in deze nota worden ontwikkeld, vinden hun begrenzing in de thans en in de toekomst beschikbare middelen in financieel, personeel en bouwkundig opzicht. Dit dwingt tot een zo Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2
doelmatig mogelijke werkwijze. Hierop zal acht moeten worden geslagen bij de kennisneming van de in deze nota uiteengezette plannen, met name die welke strekken tot herziening van de inrichtingsorganisatie, de verbetering van de functie en de opleiding van het executieve personeel en een betere en meer doelgerichte programmering van de regiemsactiviteiten. Een bijdrage van een doelmatige werkwijze, waarbij de keuze van prioriteiten zo verantwoord mogelijk wordt gemaakt en waarin de contouren van het toekomstige penitentiaire beleid worden geschetst, werd in deze nota uiteengezet.
De Staatssecretaris van Justitie, M. Scheltema Tweede Kamer, zitting 1981 -1982, 17539, nrs. 1-2